Sosyal Güvence Dergisi 8. Sayı - Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği
Transkript
Sosyal Güvence Dergisi 8. Sayı - Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği
ISSN 2146-5649 JOURNAL OF SOCIAL INSURANCE Kaytl İstihdama Teşvik, İşveren Prim Maliyetlerinin Düşürülmesi ve Mali Yansmalar Registered Employment Incentive, Employer Premium Costs Reduction And It Is Financial Reections Ömer Ayhan AÇMAZ Türkiye’de Asgari Ücretin İstihdam Üzerindeki Etkisinin Sektörel Panel Regresyon Modelleri İle İncelenmesi Investigation Of The Effects Of Minimum Wages On Employment In Turkey By Sectorial Based Panel Regression Models Selim DAĞLIOĞLU Mehmet Akif BAKIR AB Ülkelerinde Kayt Dş İstihdamla Mücadelede Alternatif Bir Metod Olarak Sosyal Diyalog Mekanizmas Social Dialogue Mechanism As An Alternative Method In Terms Of Tackling Undeclared Work In The EU Countries Eyüp Serdar ERDOĞAN Biyometrik Tanmlama Yöntemlerinin Sağlk Harcamalarndaki Suistimalleri Önlemede Başarm The Success Of Biometric Identication Techniques For Preventing Health Care Abuse Fetullah EVLİYAOĞLU Analyzing The United Kingdom Healthcare System: Lensing On Cancer Management In England Büyük Britanya Sağlk Sistemi İncelemesi: İngiltere İçin Kanser Hastalğ Yönetimi Örneği Kadir GÜRSOY SOSYAL GÜVENCE DERGİSİ SOSYAL GÜVENLİK UZMANLARI DERNEĞİ TARAFINDAN YAYINLANAN HAKEMLİ BİR DERGİDİR 8. Say &12*ĺ)*0",)-03, 1ĵ*ĺ)*ĺ #1*#, spor yap Ɓ*Ķ)*A"-*3"-*37Ž+)'ƃ', 7.+,%#0#)#,*#0 &72)"0 1'21*Ķ,"@ )-,20-**#0','"ů8#,*'7.2ĺ0 555@.i8#0@!-+@20 $!# --)@!-+Gi8#030)'7# 25'22#0@!-+Gi8#030)'7# Bilimin öncü gücüyle AstraZeneca olarak, kanser, kalp hastalığı, diyabet, KOAH ve astım gibi alanlardaki ciddi hastalıkların, bilimin öncü gücü ile dönüşeceğine inanıyoruz. Çığır açan bilimsel keşifleri tek başımıza değil, bu alanda çalışan diğer paydaşlarla birlikte gerçekleştirebileceğimizi düşünüyoruz. AZ Açık İnovasyon Platformu’nu, yeni ilaçların keşfini ve gelişimini sağlayacak ortaklıklar kurmamıza destek olması amacıyla kurduk. Bu programlar, endüstriden ve akademik alandan, bizimle aynı şekilde düşünen bilim adamlarını, hep birlikte hastaların hayatlarını değiştirecek ilaçlar keşfedebilmemiz için, fikir ve bilgilerini paylaşmaya teşvik ediyor. Bu işbirlikleri, ilgili fikrin oluşmasından, erken evre klinik keşif dönemine kadar ilaç geliştirme sürecinin herhangi bir aşamasında gerçekleştirilebilir. Önerileriniz ve paylaşımlarınız ile ilgili detaylı bilgi almak için: openinnovation.astrazeneca.com adresini ziyaret edebilirsiniz. $VWðPWHGDYLVLQGHEL\RORMLN»U»Q NHġƮYHJHOLġLPL (R]LQRƮODGðYHULOHQEDÞðġðNOðN VLVWHPLK»FUHOHULQLQED]ðKDVWDODUGD VROXQXP\ROODUðLOWLKDEðQD\ROD¦WðÞð ELOLQPHNWHGLU $VWUD=HQHFDEXK»FUHOHULNDQ GRODġðPðQGDQ¦ðNDUPDNL¦LQ RQODUðQ\»]H\LQHEDÞODQDQELUGLÞHU EDÞðġðNOðNVLVWHPLK»FUHVLQLNXOODQDQ EL\RORMLNELU»U»QJHOLġWLUL\RU AZT-BB-K-9-2015 - 860415011-AGUSTOS-2015-CC Sosyal Güvence Dergisi Sayı: 8 - Yıl: 4 Sahibi Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Adına M. Taha SÖKÜCÜ Sorumlu Yazı İşleri Müdürü Kadir GÜRSOY Yayın Türü : Ulusal Süreli Yayın Yayının Aralığı : 6 Aylık Dili : Türkçe ve İngilizce Basım Yeri : Poyraz Ofset İvedik OSB 1534 Sokak No:9 Ankara Tel: (0 312) 384 19 42 Basım Tarihi : Ağustos 2015 ISSN : 2146-5649 Sosyal Güvence Dergisi -Ankara : Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği, 2015 c : tbl., şkl., 24 cm. ISSN 2146-5649 Sosyal Güvenlik - Dergiler - Türkiye Sosyal Güvenlik - Hukuk ve Mevzuat - Türkiye 362.05 İletişim Bilgileri Veznedar Sokak No: 11/A Harbiye, Dikmen-Çankaya/ANKARA e-posta: sosyalguvence@sguz.org Tel: (0312) 207 8647 Sosyal Güvence Dergisi Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Tarafından Yayınlanan Hakemli Bir Dergidir EDİTÖR: Kadir GÜRSOY Sosyal Güvenlik Uzmanı YAYIN KURULU: Ömer Ayhan AÇMAZ Sosyal Güvenlik Uzmanı Varol DUR Sosyal Güvenlik Uzmanı Yılmaz AKKOYUN Sosyal Güvenlik Uzmanı Ayça ALTINDAL Sosyal Güvenlik Uzmanı Ferhat ŞENTÜRK Sosyal Güvenlik Uzman Yardımcısı Buğra POYRAZ Sosyal Güvenlik Uzman Yardımcısı HAKEM HEYETİ: Prof. Dr. Bayram Şahin Prof. Dr. Bülent Gümüşel Prof. Dr. Cem Kılıç Prof. Dr. Fevzi Akıncı Prof. Dr. Hakan Ergün Prof. Dr. Hüseyin Akyıldız Prof. Dr. M. Akif Bakır Prof. Dr. Serdar Kılıçkaplan Prof. Dr. Simten Malhan Prof. Dr. Şerife Türcan Özşuca Prof. Dr. Yılmaz Akdi Prof. Dr. Yusuf Alper Doç. Dr. Ali Mert Doç. Dr. Ayşe Sevtap Kestel Doç. Dr. Funda Yurdakul Doç. Dr. Güçkan Yapar Doç. Dr. Hasan Hüseyin Yıldırım Doç. Dr. Mehmet Merve Özaydın Doç. Dr. Meral Sucu Doç. Dr. Osman Şimşek Doç. Dr. Serpil Aktaş Altunay Doç. Dr. Türker Topalhan Doç. Dr. Zafer Çalışkan Yard. Doç. Dr. Berna Tuncay Yard. Doç. Dr. Turan Erman Erkan Hacettepe Üniversitesi Hacettepe Üniversitesi Gazi Üniversitesi King’s College Ankara Üniversitesi Süleyman Demirel Üniversitesi Gazi Üniversitesi Gazi Üniversitesi Başkent Üniversitesi Ankara Üniversitesi Ankara Üniversitesi Uludağ Üniversitesi Ege Üniversitesi ODTÜ Gazi Üniversitesi Dokuz Eylül Üniversitesi Hacettepe Üniversitesi Gazi Üniversitesi Hacettepe Üniversitesi Gazi Üniversitesi Hacettepe Üniversitesi Gazi Üniversitesi Hacettepe Üniversitesi Imt Institute For Advanced Studies Lucca Atılım Üniversitesi Sosyal Güvence Dergisi Tüm hakları saklıdır. Bu Dergi’nin tamamı ya da Dergi’de yer alan bilimsel çalışmaların bir kısmı ya da tamamı 5846 sayılı Yasa’nın hükümlerine tabidir. Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Yönetim Kurulu’nun izni olmaksızın elektronik, mekanik, fotokopi ya da herhangi bir kayıt sistemiyle çoğaltılamaz, yayınlanamaz. SOSYAL GÜVENCE DERGİSİ YAYIN İLKELERİ 1. Sosyal Güvence Dergisi “Hakemli Dergi” statüsünde Ocak ve Temmuz aylarında yılda iki defa olmak üzere, yayım dili Türkçe ve İngilizce olarak yayımlanmaktadır. 2. Derginin kabul edeceği makalelerin konu kapsamı sosyal politika, sosyal güvenlik, aktüerya, iş ve sosyal güvenlik hukuku, çalışma ekonomisi, çalışma sosyolojisi, istihdam, sağlık politikaları, sağlık ekonomisi, çalışma kültürü ve sosyal güvenlik, sosyal yardımlar, gelir dağılımı ve sosyal güvenceye ilişkin diğer disiplin dallarıdır. 3. Dergiye gönderilen yazılar başka bir yerde yayımlanmamış veya yayımlanmak üzere gönderilmemiş olmalıdır. 4. Makale kabul tarihleri: Ocak sayısı için; Temmuz ayı başından itibaren iki ay, Temmuz sayısı için; Ocak ayı başından itibaren iki aydır. Yukarıda bahsedilen takvim dışında gönderilen makaleler, Yayın Kurulu’na ulaştığı tarih itibariyle bir sonraki sayı için değerlendirilir. 5. Makaleler üç aşamalı olarak değerlendirmeye tabi tutulur. Bunlar sırasıyla; ön değerlendirme, hakem değerlendirmesi ve son değerlendirme şeklindedir. 6. Makaleler, derginin konu kapsamına uygunluğu açısından Yayın Kurulu tarafından ön değerlendirmeye tabi tutulur. 7. Ön değerlendirmeden geçen makaleler, çift körleme yöntemiyle iki aylık süre içerisinde değerlendirilir.(yazarların isimleri çalışma metninden çıkartılarak konuyla ilgili hakemlere gönderilir. Yazarlara da, çalışmanın hangi hakemlere gönderildiği ile ilgili bilgi verilmez.) 8. Yayınlanması uygun bulunmayan makalelere yönelik gerekçeler; hakemlerin değerlendirmeleri dikkate alınarak editör grubu tarafından yazarlara iletilir. 9. Hakemler tarafından onaylanan makaleler, varsa maddi hataların düzeltilmesi amacıyla yazarlara gönderilir. 10. Hakem raporuna istinaden, revize edilmesi gereken makaleler; yazara gönderilerek iki hafta içerisinde yeni haliyle tekrar Yayın Kurulu’na gönderilir. Hakemler tarafından yapılan ikinci değerlendirme sonucu bir aylık süre sonunda makale hakkında nihai değerlendirme yapılır. İki hakem arasındaki görüş farklılığı sebebiyle makale hakkında nihai değerlendirme; üçüncü bir hakem tarafından ya da Yayın Kurulu kararı ile yapılır. 11. Son değerlendirme aşamasında makale yazar tarafından bir hafta içerisinde maddi hatalar düzeltilerek dergiye gönderilir. Basım hataları hariç olmak üzere, yazım ve dilbilgisi açısından tüm sorumluluk yazara aittir. 12. Makaleler yayımlanmak üzere kabul edildiği takdirde, elektronik ortamda tam metin olarak yayımlamak da dahil olmak üzere tüm yayın hakları Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği’ne aittir. Yazarlar telif haklarını Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği’ne devretmiş sayılır, ayrıca telif ücreti ödenmez. 13. Yazarlara Yayın Kurulu’nun belirleyeceği ve Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Yönetim Kurulu’nun onaylayacağı tutar üzerinden telif ücreti ödenir. 14. Yazarlar, unvanlarını, görev yaptıkları kurumları, iletişim adresleri ile telefonlarını ve e-mail adreslerini çalışmalarının başına ekleyecekleri üst kapak sayfası ile birlikte bildirmelidir. 15. Yayınlanan yazılar için yazar(lar)a her makale için 2 (iki) adet dergi gönderilir. Yayınlanmayan yazılar geri gönderilmez. Yazar(lar)a bilgi verilir. 16. Örnek makale formatına www.sguz.org adresinden ulaşılabilir. Yayın ilkelerinde yer almayan hususların olması halinde örnek makalede düzenlemelerin dikkate alınması gerekmektedir. Her makalenin belirtilen şekil şartlarını sağlaması zorunludur. 17. Dergiye gönderilecek makaleler aşağıda belirtilen kurallara göre yazılmak zorundadır: Makaleler; özet, anahtar kelimeler, abstract, key words, giriş, metin(içerik), sonuç, referans ve kaynakça sırasıyla yazılacaktır. Makalenin Türkçe ve İngilizce özet kısmı en az 100 en çok 300 kelimeden oluşmalıdır. “Abstract”ın üzerinde, makalenin o yabancı dildeki adı da bulunmalıdır. Özet yazı formatı Times New Roman ve yazı ebatı 12 punto olmalıdır. Anahtar kelimeler en fazla beş adet olmalıdır. Başlık: Makale başlığı, 12 punto olarak ve koyu harflerle yazılmalıdır. Yazar Adı: Başlığın hemen altına, sola yaslanmış olarak ve 12 puntoyla; soyadın tüm harfleri büyük olarak yazılmalıdır. Yazarı adının altına 10 punto olarak ünvanınız ve çalıştığınız/öğrenci olduğunuz kurum belirtilmelidir. Yazılar: 8000 kelimeyi geçmemeli, A4 kağıdının bir yüzüne 1,5 aralıklı, sol 3 cm., üst 2,5cm., alt 2,5 cm. ve sağ marjlar en az 2,5 cm. bırakılarak yazılmalıdır. Yazıların alt başlıkları, 12 punto ile koyu ve sol marjdan başlamak üzere yazılmalıdır. Yayınlanması kabul edilen yazılar Word Programında Times New Roman 12 punto ile yazılmış olmalı ve sosyalguvence@sguz.org adresine gönderilmelidir. Tablo ve Şekiller: Tablo ve şekil açıklaması, tablo ve şeklin üzerinde 12 punto olmalıdır. “Örnek: Tablo 1: Sosyal güvenlik kapsamındaki sigortalı gruplar” Tablo sayfaya ortalanmalıdır. Referanslar: Sayfa içinde numaralandırılıp ([1], [2], [3], …) makalenin sonunda aynı numara sırasıyla kaynakçada sıralanmalı ve aşağıdaki örnekler şeklinde olmalıdır: Kitaplar, kaynakçada aşağıdaki şekilde yer almalıdır: [1] Yazarın Soyadı, Adı. (Yıl). Kitabın Adı. Baskı. Basıldığı Yer: Yayınevinin İsmi. Makaleler, kaynakça listesinde aşağıdaki şekilde yer almalıdır: [2] Yazarın Soyadı, Adı. (Yıl). Makalenin Başlığı. Derginin İsmi, Cilt Numarası, İlk ve Son Sayfa Numaraları. İnternetten alınan dokümanlar, kaynakçada aşağıdaki şekilde yer almalıdır: [3] Makal, Ahmet. (2010). Türkiye’de Erken Cumhuriyet Döneminde Kadın Emeği. Çalışma ve Toplum, 2010/2 (25). 13 Haziran 2010 tarihinde http://calismatoplum.org/sayi25/makal.pdf adresinden erişildi. PUBLICATION PRINCIPLES OF JOURNAL OF SOCIAL INSURANCE 1. Journal of Social Insurance is published twice in a year in the months of January and August as a “Peer-Reviewed Journal”. The journal’s languages are Turkish and English. 2. The journal accepts articles in the fields of social politics, social security, actuary sciences, labour and social security law, labour economics, labour sociology, employment, health politics, health economy, labour culture and social security, social assistance, income distribution and other disciplines related to social security. 3. The articles which are sent to the journal must not be published before or must not to be sent for publishing in another publication. 4. Article acceptance dates: For January volume, it is two months from the beginning of July; for July volume, it is two months from the beginning of January. 5. The articles are evaluated at three steps. These steps are pre-evaluation, peer-reviewing and final evaluation. 6. The articles are pre-evaluated by Publication Board in terms of relevancy of academic fields of the Journal. 7. The articles which passed from the pre-evaluation step are evaluated by a double-blinded evaluation method in two months. (Name(s) of the author(s) are removed from the text and the articles are sent to related peer-reviewers. The author(s) are not informed about which peer-reviewers their articles sent to.) 8. Justification of the articles which are evaluated as not suitable for the journal are sent back to the author(s) by editors and they are informed peer-reviewers’ evaluation. 9. The articles which are approved by peer-reviewers are sent to the author(s) to correct error of facts if there is any. 10. The articles which need to be revised according to peer-reviewers’ reports are sent back to the author(s). After correcting by the author(s), the articles’ new editions are sent back to Publication Board in two weeks. The second evaluation is made by peer- reviewers and final evaluations of the articles are made in one month. If any difference of opinion occurs between two peer-reviewers, third evaluation is made by a third pee-reviewer or Publication Board decision. 11. At the final evaluation step, the articles are sent in one week after correcting error of facts. All the responsibility belongs to related author(s) about grammar and misspelling except erratum. 12. If the articles are accepted for publishing, all the publishing rights including publishing full text electronically transfers to Association of Social Security Experts. The copyrights of the articles are accounted of transferring to Association of Social Security Experts; also a specific royalty is not paid to the author(s). 13. A royalty which is determined by Publication Board and approved by Administrative Board of Social Security Experts is paid to the author(s). 14. The author(s) must mention their entitles, their institutions, contacts addresses, telephone numbers and e-mail addresses with a cover page which will be added to the starting of articles. 15. 2 (Two) copies of the journal are sent to the author(s) for each published articles. The articles which are not published are not sent back to the author(s). The author(s) are informed. 16. Sample format of articles can be reached from the website www.sguz.org If there is any requirements missing in the Publication Principles in here, the sample format of articles must be considered. Every article must meet the format requirements. 17. The articles must be written according to rules below: Articles must be written in order of abstract, keywords, introduction, text (content), conclusion and bibliography. The abstract part of the articles must be minimum 100 and maximum 300 words. The abstract part must contain the article’s name (headline) in Turkish and/or English. The abstract must be written in Microsoft Word Times New Roman font style with 12 font size. There must be maximum 5 keywords. Headline: The headline of the article must be written in Microsoft Word Times New Roman font style with 12 bold font size. Name of the Author(s): The name(s) of the author(s) must be written in Microsoft Word Times New Roman font style with 12 bold font size and left aligned, the surname(s) must be written in capital letters. Institution/title of the author (s) and the university of which the author (s) is (are) student must be written with 10 font size below the surname(s) of the author(s) Text: The text must not exceed 8000 words, must be typed to A4 size, with 1,5 row pitch and a blank must be left of 2.5 cm from up, 2,5 cm from down, 2,5 cm from right and 3 cm from left. Sub-headlines must be written in Microsoft Word Times New Roman font style with 12 bold font size and must be left-aligned. The articles which are accepted for publishing must be written in Microsoft Word Times New Roman font style with 12 font size and must be sent to sosyalguvence@sguz.org e-mail address. Tables and Graphs: The explanation of tables and graphs must be written italic and 12 font size. “For example: Table 1: Insured groups in the scope of social security” Tables must be centred. References: References must be numbered inside the text ([1], [2], [3], …) and must be queued with same number queue in the bibliography as like the examples below: Books: Books must be in the bibliography as like: [1] Surname(s) of the author(s), Name(s) of the author(s). (Year). Name of the Book. Edition number. Printing place: Name(s) of the publisher Articles: Articles must be in the bibliography as like: [2] Surname(s) of the author(s), Name(s) of the author(s). (Year). Name(s) of the Journal. Volume Number. First and last numbers of the pages. Internet based sources/documents: Internet based sources/documents must be in the bibliography as like: [3] Musalem, Alberto R. and Ortiz, Maribel D. (2011), Governance and Social Security: Moving Forward on the ISSA Good Governance Guidelines. International Social Security Review, Volume 64, 4/2011, pages.9-37. reached 14 August 2015 from: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1938090 İÇİNDEKİLER Kayıtlı İstihdama Teşvik, İşveren Prim Maliyetlerinin Düşürülmesi ve Mali Yansımaları Registered Employment Incentive, Employer Premium Costs Reduction And It Is Financial Reflections 9 Ömer Ayhan AÇMAZ Türkiye’de Asgari Ücretin İstihdam Üzerindeki Etkisinin Sektörel Panel Regresyon Modelleri İle İncelenmesi Investigation Of The Effects Of Minimum Wages On Employment In Turkey By Sectorial Based Panel Regression Models Selim DAĞLIOĞLU Mehmet Akif BAKIR 31 AB Ülkelerinde Kayıt Dışı İstihdamla Mücadelede Alternatif Bir Metod Olarak Sosyal Diyalog Mekanizması Social Dialogue Mechanism As An Alternative Method In Terms Of Tackling Undeclared Work In The EU Countries Eyüp Serdar ERDOĞAN 65 Biyometrik Tanımlama Yöntemlerinin Sağlık Harcamalarındaki Suistimalleri Önlemede Başarımı The Success Of Biometric Identification Techniques For Preventing Health Care Abuse Fetullah EVLİYAOĞLU 93 Analyzing The United Kingdom Healthcare System: Lensing On Cancer Management In England Büyük Britanya Sağlık Sistemi İncelemesi: İngiltere İçin Kanser Hastalığı Yönetimi Örneği Kadir GÜRSOY 117 KAYITLI İSTİHDAMA TEŞVİK, İŞVEREN PRİM MALİYETLERİNİN DÜŞÜRÜLMESİ VE MALİ YANSIMALARI KAYITLI İSTİHDAMA TEŞVİK, İŞVEREN PRİM MALİYETLERİNİN DÜŞÜRÜLMESİ VE MALİ YANSIMALARI Ömer Ayhan AÇMAZ Sosyal Güvenlik Uzmanı, Sosyal Güvenlik Kurumu, Aktüerya ve Fon Yönetimi Daire Başkanlığı, Ziya Bey Cad. No:6, E-posta: oacmaz@sgk.gov.tr, Tel: 0 312 207 8701 ÖZET Bu çalışma ile yaşlılık aylığı için gerekli prim ödeme gün sayısı, sigortalılık süresi ve yaş koşulunu yerine getirmiş fakat belirli bir yaşın altında olan 4/a’lı sigortalıları ( eski SSK’lılar ) yaşlılık aylığı almadan kayıtlı istihdamda tutmaya özendirici bir sistem oluşturulması hedeflenmiştir. Sistem kurgusunda söz konusu koşulları sağlayan sigortalılara gelir ve damga vergisi ve sigorta prim iadeleri yapılması, bu sigortalıları çalıştıran işverenlere ise işveren prim muafiyetleri önerilmiştir. Bu sistem ile kayıt dışı istihdamı besleyen en önemli unsurlardan biri olan genç emeklilerin kayıt dışı çalışma eğilimine bir önlem alınması ve kapsama giren sigortalıları istihdam eden işverenlere de işveren maliyetleri açısından rahatlatıcı bir teşvik mekanizması geliştirilmesi amaçlanmıştır. Anahtar Kelimeler: Kayıt Dışı İstihdamla Mücadele, İşveren Prim Maliyetleri, Vergi ve Prim İadeleri. REGISTERED EMPLOYMENT INCENTIVE, EMPLOYER PREMIUM COSTS REDUCTION AND IT IS FINANCIAL REFLECTIONS ABSTRACT In this study, it is aimed to create a system to keep 4/a insurers under a certain age (formerly SSK insurers) in formal employment without paying old age pension insurance whose satisfy the required conditions (number of premium payment days, insurance period and age) for old age pension act. In the construction of the system, it is proposed to refund income and stamp tax and insurance premium to insurers providing the required conditions together with the exemptions of employ- 13 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 er contributions for the employers who are employed them. With this system, it is aimed to struggle with intend of unregistered employment for young retired people which is the major cause of the unregistered employment and to develop a mechanism relaxing the costs for the employers who are employed them. Key Words: Struggle with unregistered employment, employer premium costs, tax and premium refunds. 14 KAYITLI İSTİHDAMA TEŞVİK, İŞVEREN PRİM MALİYETLERİNİN DÜŞÜRÜLMESİ VE MALİ YANSIMALARI GİRİŞ Özellikle genç yaşlarda emekli olmuş kişilerin kayıt dışı istihdamda yer alma eğiliminde oldukları aşikardır. Bunun sebebi emekli oluktan sonra sağlık güvencesi ve düzenli bir geliri garantileyen emeklilerin emekli aylık seviyelerinin düşük olması nedeni ile ek gelir elde etmek amacıyla tekrar çalışma hayatına dönmek istemesidir. Tekrar iş hayatına dönme sürecinde işverenler emeklileri işveren maliyetlerini ileri sürerek kayıt dışı çalıştırma eğiliminde olmaktadırlar. Emekliler de zaten düzenli bir gelir ve sağlık güvencesine sahip olduklarından genelde kayıt dışı çalışmaya razı olmaktadırlar. Resmi rakamlar incelendiğinde Sosyal Güvenlik Kurumunun (SGK) yayınlamış olduğu 2014 Aralık Aylık İstatistik Bültenine göre 4,6 milyonu 4/a (SSK), 1,6 milyonu 4/b (Bağ – Kur) ve 1,3 milyonu 4/c (Emeli Sandığı) statüsünde ülkemizde yaşlılık aylığı alan kişi sayısının yaklaşık 7,5 milyon kişi olduğu tespit edilmiştir. Aynı dönemde Türkiye İstatistik Kurumunun (TÜİK) yayınladığı resmi verilere göre ülkemizdeki kayıt dışı istihdam sayısı yaklaşık 9,1 milyondur. Yine aynı dönemde TÜİK’in Hanehalkı İşgücü Anketi verilerine göre emekliliğinden dolayı istihdamda olmayan (kayıt dışı istihdam ya da kayıtlı istihdamda olmayan) kişi sayısı sadece yaklaşık 3,8 milyondur. TÜİK’in yayınlamış olduğu veriler örnekleme usulü anketlere ve SGK’nın verileri ise tam sayıma dayandığı için bire bir sayısal karşılaştırmalar yapmak doğru olmasa da anket sonuçları göstermektedir ki emeklilerin hatırı sayılır bir kısmı kayıt dışı çalışmaktadır. SGK 2013 İstatistik Yıllığına göre 2011 – 2013 yılları arasında yaşlılık aylığına giren 4/a’lıların emeklilik yaşlarının ağırlıklı ortalaması 50,7 ile 50,8 arasında değişmektedir. Aynı yıllar arasında yıl içinde yaşlılık aylığına giren 4/a’lılardan 55 yaş altında olanların toplam yıl içi yaşlılık aylığına giren 4/a’lılara oranı her yıl ortalama yaklaşık %77, kişi sayısı bağlamında ise her yıl ortalama yaklaşık 195 bin kişi olarak gerçekleşmiştir. Bütün bu veriler göstermektedir ki 4447 sayılı Kanunda öngörülen kademeli emeklilik yaşı uygulaması kadınlarda 58, erkeklerde 60 yaşına ve 5510 sayılı Kanunda öngörülen kademeli emeklilik yaşı 65’e yükselinceye kadar, tedbir alınmadığı müddetçe, uzun yıllar boyunca kayıt dışı istihdam genç emeklilerle beslenmeye devam edecektir. 15 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 Emeklilerin emekli olduktan sonra kayıt dışı çalışmalarının önlenmesinde kendilerine daha fazla maddi imkan sağlayacak politikaların geliştirilmesinin önemli olduğu düşünülmektedir. Bahsi geçen maddi imkanın devletin sosyal yardım mekanizması vasıtasıyla sağlanması mümkün olabilir. Fakat ülkemizde emeklilere yönelik emekli aylıklarına ek olarak sağlanan maddi bir sosyal yardım mekanizması mevcut değildir. Aylık alan kişi sayısının çok fazla olduğu göz önünde bulundurulduğunda maddi imkanlar dahilinde devletin sosyal yardım mekanizmasından söz konusu insanları tatmin edecek kadar maddi yardım sağlanması çok mümkün görünmemektedir. Ülkemizde devletin parasal girdi sağladığı vergi ve sosyal sigorta prim sistemleri mevcuttur. Bu sistemler kullanılarak yaşlılık aylığını hak etmiş belirli bir yaşın altındaki 4/a’lı sigortalılara yaşlılık aylığı talebinde bulunmayarak kayıtlı istihdamda çalışmaya devam etmeleri koşulu ile sisteme ödedikleri vergi ve primler ile işverenlerinin bu sigortalılar adına ödediği primlerin kendilerine iade edilmesi durumunda ücretlerinde ciddi anlamda bir artış olacaktır. Bahsedilen sistemin belirli bir yaşın altındaki yaşlılık aylığına hak kazanmış 4/a’lı sigortalı çalıştıran işverenler açısından da cazip olabilmesi için işveren prim oranlarında muafiyetler getirilmelidir. Böylece yaşlılık aylığına hak kazanmış fakat kayıtlı istihdamda çalışmaya devam eden sigortalıları çalıştıran işverenler ilgili sigortalılar için çok daha az prim ödeyecek veya sistemin kurgusuna göre hiç prim ödemeyecektir. Söz konusu sigortalılar ise bahsedilen koşullar altında çalışmaya devam ettikleri sürece vergi ve prim iade sistemi ile hatırı sayılır bir ek gelir elde edeceklerdir. Bahsedilen iadeler hali hazırda 4/a, 4/b ve 4/c statüsünden emekli olup mevcut aylıklarını kestirmek suretiyle tekrar 4/a statüsünde çalışmaya başlamak isteyenler için de uygulanabilir. Önerilen sistemin bir faydası, yaşlılık aylığına hak kazanmış fakat vergi ve prim iade sistemine göre çalışmaya devam eden sigortalı kişileri çalıştıran işverenlerin bu sigortalılar adına çok daha az prim ödedikleri için kendilerine emekli olmamaları özendirilecektir. Sistemin diğer bir faydası ise söz konusu sigortalıların daha fazla gelir elde edecekleri için kayıtlı istihdamda çalışma hayatlarına devam etmeyi isteyebilecek olmalarıdır. Bahsi geçen sigortalılara iade sistemi ile sağlanacak gelirin arttırılması ve sistemin ilgili sigortalılar açısından daha cazip hale getirilmesi için 5510 sayılı Kanunun 81 inci maddesi gereği belirli koşullar altında işverenlere Hazinece sağlanan 5 puan- 16 KAYITLI İSTİHDAMA TEŞVİK, İŞVEREN PRİM MALİYETLERİNİN DÜŞÜRÜLMESİ VE MALİ YANSIMALARI lık prim indirimi, devletin SGK’nın tahsil ettiği malullük, yaşlılık ve ölüm sigortaları ile genel sağlık sigortası priminin dörtte biri oranında SGK’ya yaptığı katkı ve 4447 sayılı İşsizlik Sigortası Kanununun 49 uncu maddesi gereği 1 puanlık işsizlik sigortası devlet katkısı da prim iade sistemi kapsamında değerlendirilebilir. Vergi ve prim iadesi sistemi kapsamında sadece 4/a’lı sigortalıların değerlendirilmesinin nedeni bazı resmi verilerle açıklanacak olursa: TÜİK’in hanehalkı işgücü veri tabanından alınan verilere göre 2011 – 2014 yılları arasında kayıt dışı istihdamın iktisadi faaliyet kollarına göre dağılımı incelendiğinde tarım sektörünün ağırlığının oldukça fazla olduğu görülmektedir. Söz konusu oran belirtilen dönemde %50 ile %53 arasında gerçekleşmiştir. Tarımda kayıt dışı çalışanların profili en genel anlamda ikiye ayrılmaktadır. Bunlardan ilki ücretsiz aile işçileri, diğeri ise tarımda kendi nam ve hesabına çalışanlardır. Sayılan bu gruplar yaşlılık aylığına hak kazanmak için gerekli prim ödeme gün sayısını biriktirmekte en çok zorlanan kişilerden oluşmakta olup, yaşlılık aylığına hak kazanmış sigortalılar için önerilen vergi ve prim iade sisteminin bu kişiler üzerinde çok fazla etkili olacağı düşünülmemektedir. Aynı yıllar arasında kayıt dışı çalışan ücretli ve maaşlı kişilerin toplam kayıt dışı çalışanlara oranları %35 ile %37 arasında değişmektedir. Bu kişilerin çok büyük bir kısmı sanayi ve hizmetler sektöründe yani tarım dışı istihdamda yer almaktadır. 2011 - 2014 yılları arasında kayıt dışı istihdam sayısı her yıl düşmüştür. Bu düşüşün en büyük kaynağı bahsi geçen yıllar arasında kayıt dışı çalışan ücretli ve maaşlı kişilerin sayısındaki azalmadır. Bu durum sayısal olarak yeniden ifade edilecek olursa: 2011 – 2012 yılları arasında kayıt dışı istihdam 453 bin kişi azalmıştır. Bu 453 bin kişinin 303 bin kişisi ücretli ve maaşlı kişilerden oluşmaktadır (%67). 2012 – 2013 yılları arasında kayıt dışı istihdamdaki azalma 307 bin kişidir ve bunların 178 bini (%58) ücretli ve maaşlı kişilerden oluşmaktadır. 2013 – 2014 yılları arasında kayıt dışı istihdamdaki azalma 310 bin kişidir ve bunların 90 bini (%29) yine ücretli ve maaşlı kişilerden oluşmaktadır. Aynı durum sadece tarımda kayıt dışı çalışanlar için değerlendirildiğinde, 2011 – 2012 yılları arasında kayıt dışı istihdamdaki 453 bin kişilik azalmaya tarımda kayıt dışı çalışanların etkisi 53 bin kişi (%12), 2012 – 2013 yılları arasında kayıt dışı istihdamdaki 307 bin kişilik azalmaya tarımda kayıt dışı çalışanların etkisi 89 bin kişi (%29) olmuştur. 2013 – 2014 yılları arasında kayıt dışı istihdamdaki 310 bin kişilik azalmaya tarımda kayıt dışı çalışanla- 17 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 rın etkisi ise 139 bin kişi (%45) olmuştur. TÜİK tarafından açıklanan resmi veriler göz önünde bulundurulduğunda, kayıt dışı istihdamla mücadelede hızlı sonuç alınabilmesi için kayıt dışı çalışan ücretli ve maaşlı kişilere yönelik önlemlerin ön plana çıkarılması gerektiği düşünülmektedir. Tablo 1: Yıllar İtibariyle Ücretli ve Maaşlı Çalışanlar İle Tarımda Çalışanların Toplam Kayıtdışı İstihdam Azalışı İçerisindeki Payı Yıllar 2011 - 2012 2012 - 2013 2013 - 2014 Kayıtdışı Ücretli ve Maaşlı Kişilerin Tarımda Çalışan Kişiİstihdamdaki Toplam Kayıtdışı İstihdam lerin Toplam Kayıtdışı Azalışı İçindeki Payı İstihdam Azalışı İçindeki Toplam Azalma (Bin Kişi) (Bin Kişi / %) Payı (Bin Kişi / %) 453 307 310 303 (%67) 178 (%58) 90 (%29) 53 (%12) 89 (%29) 139 (%45) Kaynak: TÜİK Bahsedilen amaçlar doğrultusunda çalışmanın birinci bölümünde metin içerisinde sık kullanılan kavramlar tanıtılmış, ikinci bölümünde bazı ülkelerde emekliliğin ertelenmesi durumunda sağlanan teşviklere yer verilerek Türkiye’deki durum özetlenmiştir. Üçüncü bölümünde ise önerilen vergi ve prim iade sisteminin Türkiye’de uygulanması durumunda mali açıdan işçi, işveren ve devletin ne şekilde etkileneceği mevcut sistemle karşılaştırmalı olarak ortaya konulmuştur. 1. Türkiye ve Bazı Yabancı Ülke Uygulamaları Sosyal güvenlik sistemlerinin mali açıdan sürdürülebilirliğinin sağlanması amacıyla neredeyse bütün AB (Avrupa Birliği) ülkelerinde sosyal güvenlik sistemlerinde reformlar yapmak suretiyle önlemler alınmıştır. Son yıllarda bu reformlara ilave olarak özellikle emeklilik için gerekli yaş ve prim ödeme gün sayısı gibi koşulları doldurmuş çalışanların çalışma hayatlarına devam etmeleri için birçok teşvik mekanizması yürürlüğe konmuştur. Bu teşvik mekanizmaları ile emeklilik hakkını elde etmiş çalışanların çalışmaya devam ettikleri sürece daha fazla gelir elde etmeleri olanağı getirilmiş, bunun yanı sıra söz konusu kişilerin emeklilik hakkını elde etmelerine rağmen yaşlılık aylığı almadan çalışmaya devam ettikleri için sosyal güvenlik aylık ödemelerinde tasarruflar sağlanmıştır. 18 KAYITLI İSTİHDAMA TEŞVİK, İŞVEREN PRİM MALİYETLERİNİN DÜŞÜRÜLMESİ VE MALİ YANSIMALARI Emeklilik hakkını elde etmiş çalışanları istihdamda tutabilmek için teşvik ve reform uygulamaları ülkeden ülkeye farklılık göstermektedir. Bazı ülkelerde belirli bir yaşın üzerindeki çalışanlara esnek çalışma uygulamalarına yer verilmiş, bazılarında belirli bir yaşın üzerinde çalışmaya devam edenler için aylık bağlama oranları artırılmış, bazılarında ise sosyal güvenlik prim teşvik mekanizmaları geliştirilmiştir [5]. Bu teşviklere ilave olarak ertelenmiş emeklilikten ötürü gelir vergisi iadesi yoluyla vergi teşviki sağlayan ülkeler de mevcuttur. Genelde bu tarz vergi iadeleri negatif gelir vergisi olarak adlandırılmaktadır. Negatif gelir vergisi, yükümlülerin belirli bir gelir seviyesinin (açlık veya yoksulluk sınırı) üzerindeki gelirlerini vergiye (artan oranlı) tabi tutarken bu seviyenin altında gelire sahip olan kişilere bu düzeydeki geliri garanti edecek şekilde nakdi yardım yapılmasını sağlayan bir mali araç olarak tanımlanır [9]. Emekliliğini erteleyen çalışanlara yönelik yapılacak gelir vergisi iadeleri bu haliyle negatif gelir vergisi tanımında olduğu gibi sosyal yardımdan daha ziyade bir teşvik mekanizması olarak değerlendirilmelidir. 1.1. İtalya Ülkede son yıllarda özellikle politikacı ve ekonomistlerin gündemini nüfusun yaşlanmasına bağlı olarak sürdürülebilir bir sosyal güvenlik sistemi için nasıl bir teşvik mekanizması uygulanabileceği tartışmaları oluşturmaktadır. Bu bağlamda mali açıdan sürdürülebilir sosyal güvenlik sistemini oturtabilmiş diğer gelişmiş ülkelerle İtalya arasında sosyal güvenlik politikaları açısından karşılaştırmalar içeren birçok araştırma yapılmıştır. Araştırmalar sonucu öne çıkan iki durum tespit edilmiştir. Bunlardan ilki diğer gelişmiş ülkelere kıyasla İtalya’daki ortalama emeklilik yaşının daha az oluşu, diğeri ise yaşlı nüfusun istihdama katılımının yine diğer gelişmiş ülkelerde kıyaslandığında oldukça düşük seviyede kalmasıdır [3]. Ülkede 1992’den itibaren emeklilik yaşının artırılmasına yönelik bazı reformlar yapılmıştır. 1992’de “Amato” reformu olarak bilinen uygulama ile emeklilik yaşı kadınlarda 50’den 60’a, erkeklerde ise 60’dan 65’e yükseltilmiştir. 1995 “Dini” reformuyla prim ödeme gün sayısı 35 – 40 yıl arasında olanlara 57 yaşına kadar esnek emeklilik yaşı uygulaması getirilmiştir [4]. 2010 yılında kamu işçileri için emeklilik yaşı 66’ya yükseltilmiş, özel sektörde kadınlar için uygulanan emeklilik yaşı 2018 yılına kadar kademeli olarak 62’den 66’ya çıkartılmıştır [7]. 19 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 İtalya’da bu reformlar yapılırken ülkemizdeki gibi reform öncesi tarihlerdeki uygulamalardan doğan haklar çalışanlar açısından korunmaktadır ve çalışanlar hala reformla belirlenmiş emeklilik yaşlarının altında reform öncesi kurallara göre emekli olabilmektedir. 2004 yılında “Maroni” reformu ile özel sektör çalışanları için daha önceki katı düzenlemelerden daha ziyade tamamen gönüllülük esasına dayanan ve eski kurallara göre erken yaşta emeklilik hakkını kazananlara emekliliklerini ertelemeleri halinde finansal teşvikler sunan bir mekanizma geliştirilmiştir. Bu teşvik mekanizması “Süper Bonus” olarak da bilinmektedir ve Ekim 2004 – Aralık 2007 arasında uygulanmıştır. Süper Bonus teşvik sistemine göre eski kurallara göre emeklilik için gerekli prim ödeme gün sayısını ve yaşı doldurmuş özel sektör çalışanlarından emekli olmayıp çalışmaya devan etmeleri halinde % 8,89 oranındaki işçi prim hissesi alınmamıştır. Söz konusu teşvikin diğer bir unsuru ise işverenlerin çalıştırdıkları işçiler için ödedikleri % 23,81 oranındaki işveren prim hissesini sosyal güvenlik sistemi yerine doğrudan Süper Bonus teşvikinden yararlanan işçilerine ödemeleridir. Bu sayede Süper Bonus teşvikinden yararlanan bir kişinin ücretinde sadece sosyal güvenlik prim teşvikleri açısından % 32,7’lik bir artış sağlanmıştır. Süper Bonus sistemi prim teşvikinin yanı sıra gelir vergisi teşviki de içermektedir. Buna göre Süper Bonus sistemi içerisinde yer alan bir özel sektör çalışanına sağlanan teşviklerden gelir vergisi kesilmemektedir. Sistem kapsamında gelir vergisi ve sosyal güvenlik prim teşvikleri bir arada değerlendirildiğinde Süper Bonus teşvik mekanizmasından yararlanan bir özel sektör çalışanının ücretinde prime esas kazancına bağlı olarak % 43,16 ile % 58,65 arasında net artış sağlanmıştır [3]. 1.2. Avustralya Birçok OECD (Organisation for Economic Co – operation and Development) ülkesinde emeklilik döneminde kişilere sağlanan sosyal güvenlik dışı parasal yardımlardan dolayı son 30 yılda 55 yaş üstü işgücüne katılım oranının düştüğü gözlemlenmektedir. Bu tarz uygulamalar kişilerin çalışmaya devam etmektense emekli olma eğilimine girmelerinde etkili olmaktadır. Emekli aylığının yanı sıra sosyal ödemelerin yapıldığı ülkelerden biri de Avustralya’dır [10]. Ülkede emeklilik yaşı erkeklerde 65’tir. Kadınlar için belirlenmiş emeklilik yaşı doğum tarihlerine göre farklılık göstermektedir. Doğum tarihleri 1 Temmuz 1947 tarihinden önce olan kadınlar için emeklilik 20 KAYITLI İSTİHDAMA TEŞVİK, İŞVEREN PRİM MALİYETLERİNİN DÜŞÜRÜLMESİ VE MALİ YANSIMALARI yaşı 60, 1 Temmuz 1947 – 31 Aralık 1948 olan kadınlar için 64 yaş 6 ay ve 31 Aralık 1948’den sonra doğan kadınlar için 65 olarak uygulanmaktadır [1]. Ülkede Temmuz 1998 tarihinden itibaren emeklilik için gerekli şartları yerine getirdiği halde çalışmaya devam etmek isteyen kişiler için sosyal güvenlik prim ve gelir vergisi yönünden çeşitli teşvikler uygulanmaktadır. Söz konusu teşviklerden en fazla 5 yıl boyunca yararlanılabilmektedir. Prim teşvikleri emekliliğin ertelendiği dönemin sonunda toptan ödeme şeklinde verilmekte olup, söz konusu toptan ödemenin miktarı kişinin medeni haline, emekliliğini kaç yıl ertelediğine, şayet emekliliğini ertelemeseydi kendisine bağlanacak kamu aylığı miktarına bağlıdır. Ayrıca bu şekilde yapılacak toptan ödeme gelir vergisinden muaftır. Emekliliğini erteleyen çalışanlara medeni durumlarına göre farklı miktarlarda belirlenmiş üst sınırlara kadar gelir vergisi indirimleri de sağlanmaktadır. Bu düzenleme Temmuz 2000 tarihinde yürürlüğe konmuş olup söz konusu vergi teşvikinin 2005 yılı için belirlenmiş üst sınırları bekar çalışanlar için yıllık 21.968, evli olanlar için 36.494 Avustralya Dolarıdır [10]. 1.3. Türkiye Ülkemizde emekliliğini erteleyen sigortalılara yönelik uygulanan doğrudan bir teşvik mekanizması bulunmamakta olup, eski Bağ-Kur ve SSK’lıların 2000 yılı öncesi çalışmalarına ilişkin aylık bağlama sisteminde erkekler için 55 ve kadınlar için 50 yaşın üzerinde çalışılan her tam bir yıl için aylık bağlama oranına 1 puan eklenmektedir. Aynı dönemde eski SSK’lılar için 5000 prim ödeme gün sayısının üzerine fazladan çalışılan her 240 gün için yine aylık bağlama oranı 1 puan artırılmaktadır. Söz konusu kural Bağ-Kur’lular için 9000 prim ödeme gün sayısına ilave olarak çalışılan her tam yıl için aylık bağlama oranına 1 puan eklenmesi şeklinde uygulanmaktadır. 2000 yılı öncesi getirilen bu kuralın çalışanların daha fazla prim ödeme gün sayısı ve daha ileriki yaşlarda emekli olmalarını özendirici bir uygulama olduğu söylenebilir. Fakat 2000 – 2008 yılları arasındaki çalışmaları kapsayan uygulama ile bahsi geçen sigortalıların ilk 10 yıllık çalışmalarına istinaden yıllık % 3,5, takip eden 15 yıllık çalışmalarına istinaden yıllık % 2 ve bunun üzerine çalışılan her bir tam yıl için % 1,5’luk giderek azalan bir aylık bağlama oranını içeren bir düzenleme getirilmiştir. 2008 yılından sonraki çalışmalar için söz konusu aylık bağlama oranı % 2 ile sabitlenmiş- 21 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 tir. Gerek 2000 – 2008 yıllarını gerekse 2008 yılı sonrasını kapsayan düzenlemelerde ileriki yaşlarda ve daha fazla prim ödeme gün sayısıyla emekli olmayı tercih edecek sigortalılar için 2000 öncesi sistemde olduğu gibi çalışmayı özendirici bir uygulama söz konusu değildir. Günümüzdeki aylık bağlama sisteminde bahsi geçen üç dönemdeki çalışmalar ağırlıklandırılarak dikkate alınmakta olup, yıllar ilerledikçe daha ileri yaşta ve daha fazla prim ödeme gün sayısı ile emekli olmayı teşvik eden uygulamalar barındıran 2000 öncesi sistemin ağırlığı tamamen ortadan kalkacaktır. Burada 2000 öncesi, 2000 – 2008 arası ve 2008 sonrası dönemlere ilişkin yapılan bu kıyaslamanın sadece emekliliği ertelemeye yönelik düzenlemeler açısından değerlendirildiğinin ve diğer parametrelerin dikkate alınmadığının vurgulanması gerekmektedir. Emekli olmuş sigortalıların aylıkları gelir vergisine tabi olmayıp söz konusu uygulama kişinin emeklilik hakkını elde ettiği halde birkaç yıl ertelemek suretiyle emekli olması veya koşulları sağlar sağlamaz emeklilik tercihini kullanmasına bakılmaksızın bütün emekliler için geçerlidir. Ülkemizde 5510 sayılı Kanunun birinci fıkrasının (b) bendine tabi çalışanlar (eski Bağ-Kur’lular olarak da nitelendirilirler günümüzde 4/b’liler olarak adlandırılmaktadırlar) ile ilk tescil tarihleri 1 Ekim 2008 tarihinden önce olan 5510 sayılı Kanunun birinci fıkrasının (a) bendine tabi çalışanlar (eski SSK’lılar olarak da nitelendirilirler günümüzde 4/a’lılar olarak adlandırılmaktadırlar) için emekli olduktan sonra aylıklarını alarak sosyal güvenlik primine tabi çalışma imkanları mevcuttur. Sosyal güvenlik destek prim oranı 4/a’lılar için prime esas kazançlarının % 30’udur. Bu oranın % 7,5’i işçi, % 22,5’i ise işveren prim hissesidir. İşverenler ayrıca sosyal güvenlik destek primine tabi çalıştırdıkları işçiler için % 2 oranında iş kazası ve meslek hastalığı sigorta primi ödemek zorundadırlar. Sosyal güvenlik destek primi uygulaması 4/b’liler açısından 4/a’lılardan farklı olarak elde ettikleri kazanç üzerinden değil almakta oldukları aylık üzerinden % 10 oranında kesinti yapmak suretiyle gerçekleştirilmektedir. Bu şekilde çalışan sigortalılar ileride iş yaşamlarını tamamen sona erdirdiklerinde sosyal güvenlik destek primi uygulaması süresince ödedikleri primlerin emekli aylıklarına bir yansıması yoktur. Ayrıca sosyal güvenlik destek primine tabi olarak çalışan bir sigortalının işverene maliyeti aynı prime esas kazanç tutarına göre çalışan normal bir sigortalının maliyetinden daha fazladır. Dolayısıyla bahsi geçen uygulama sigortalılar açısından hem 22 KAYITLI İSTİHDAMA TEŞVİK, İŞVEREN PRİM MALİYETLERİNİN DÜŞÜRÜLMESİ VE MALİ YANSIMALARI aylıklarını hem de ücretlerini almalarından ötürü kabul edilebilir olsa da işverenler için bu durum geçerli değildir. Bundan dolayı genellikle işverenler kendilerine maliyetlerinden daha fazla katma değer katan sigortalıları sosyal güvenlik destek primine tabi çalıştırmaktadırlar. Ülkemizde yürürlükten kaldırılmış kanunlardan doğan hakların korunmasından dolayı yıl içi emekli olanların yaşları bu konuda yapılan reformlara rağmen hala oldukça düşüktür. Emekli aylık seviyeleri incelendiğinde söz konusu aylık tutarlarının kişilerin hayatlarını rahat bir şekilde sürdürebilmelerine cevaz vermemektedir. Bu durumun sorumlusu düşük seviyede aylık bağlayan Sosyal Güvenlik Kurumu da değildir. Çünkü reformlara rağmen hala bağlanan aylıklarla toplanan primler arasında mali dengeler açısından Sosyal güvenlik Kurumunun aleyhine bir durum söz konusudur. Ayrıca Sosyal Güvenlik Kurumu yıllarca sürmüş ve hala kısmen devam etmekte olan genç yaşta emeklilik uygulamalarından dolayı ciddi boyutlarda finansal açıklar vermektedir. Emekli aylık seviyelerinin düşük olması, özellikle erken yaşta emekli olmuş kişilerden çalışma hayatlarına devam edenlerin genelde işveren maliyetlerinin yüksek olması nedeniyle kayıt dışı istihdamda yer almalarına sebep olmaktadır. Bu şekilde çalışanların emekliliklerini ertelemelerini teşvik ederek yasal zeminlerde çalışma hayatlarına devam etmelerini sağlayacak mekanizmaların bulunmaması birçok ekonomik ve toplumsal sorunlarla karşılaşılmasına neden olmaktadır. 2. Uygulama: Türkiye’de Genç Emeklilere Yönelik Vergi ve Prim İade Sistemi Uygulaması Kurulması önerilen prim ve vergi iade sisteminin kapsamında 55 yaşın altında olup yaşlılık aylığı için gerekli prim ödeme gün sayısını, sigortalılık süresini ve yaş koşulunu sağlamış fakat yaşlılık aylığı almadan hala aktif olarak çalışan 4/a’lı sigortalılar bulunacaktır. Bahsedilen şartları sağlamış sigortalılara aşağıda sıralanan vergi ve prim iadeleri cari ay içinde ödenecektir. Vergi ve prime ilişkin iadeler hesaplanırken prime esas kazancın alt sınırı baz alınmıştır. Aşağıda bahsi geçen hesaplamalar 2015 yılı ilk altı ay parametrelerine göre adına ayda tam prim gün sayısına göre (30 gün) prim yatırılan sigortalılar için yapılmıştır. 23 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 2.1. Prim İade Tutarları Önerilen vergi ve prim iade sistemi kapsamında sağlanacak prim iadelerine ilişkin tutarlar aşağıda maddeler halinde sıralanmıştır. a) Malullük, yaşlılık ve ölüm sigortaları sigortalı hissesi olan %9’luk kısmın prime esas kazancın alt sınırına tekabül eden tutarı söz konusu sigortalılara iade edilecektir. Bu iadenin tutarı 2015 ilk altı aylık dönem için belirlenmiş prime esas kazancın alt sınırına göre 108,14 liradır (1201,5 x 0,09). b) Genel sağlık sigortası sigortalı hissesi olan %5’lik kısmın prime esas kazancın alt sınırına tekabül eden tutarı şartları sağlayan sigortalılara iade edilecektir. İade miktarı 60,08 liradır (1201,5 x 0,05). c) İşsizlik sigortası kapsamında sigortalıdan alınan %1’lik kısmın prime esas kazancın alt sınırına tekabül eden tutarı şartları sağlayan sigortalılara iade edilecektir. İade miktarı 12,02 liradır (1201,5 x 0,01). ç) 5510 sayılı Kanunun 81 inci maddesine göre 5 puanlık prim indiriminden yararlanan işverenler için malullük, yaşlılık ve ölüm sigortaları işveren hissesi olan %11’lik kısmın % 6’sı işverenden kalan % 5’i Hazineden tahsil edilecektir. Bu şekilde hesaplanacak iade miktarı 132,17 liradır (1201,5 x 0,11). 5 puanlık prim indirimine ilaveten yine 5510 sayılı Kanunun 81 inci maddesinde belirtilen, 51 il ve 2 ilçede uygulanan 6 puanlık prim indiriminden yararlanan işverenler prime esas kazancın alt sınırına tekabül eden ilave 6 punanı ödemeyeceklerdir. Söz konusu 6 puanlık kısım yine Hazineden tahsil edilip ilgili sigortalıya iade edilecektir. d) Genel sağlık sigortası işveren hissesi olan %7,5’lik kısmın prime esas kazancın alt sınırına tekabül eden tutarı işverenden tahsil edilmeden şartları sağlayan sigortalılara iade edilecektir. İade miktarı 90,11 liradır (1201,5 x 0,075). e) %2’lik kısa vadeli sigorta kolları işveren priminin prime esas kazancın alt sınırına tekabül eden tutarı işverenden tahsil edilmeden şartları sağlayan sigortalılara iade edilecektir. İade miktarı 24,03 liradır (1201,5 x 0,02). f) İşsizlik sigortası kapsamında sigortalı adına işverenden alınan %2’lik kısmın prime esas kazancın alt sınırına tekabül eden tutarı işverenden 24 KAYITLI İSTİHDAMA TEŞVİK, İŞVEREN PRİM MALİYETLERİNİN DÜŞÜRÜLMESİ VE MALİ YANSIMALARI tahsil edilmeden şartları sağlayan sigortalılara iade edilecektir. İade miktarı 24,03 liradır. Her ne kadar bu çalışmada önerilen iade sistemi kapsamında değerlendirilmemiş olsada, işsizlik sigortasına devletin sigortalılar adına yaptığı %1’lik katkı ile 5510 sayılı Kanunun 81 inci maddesinde geçen “Devlet, Kurumun ay itibarıyla tahsil ettiği malullük, yaşlılık ve ölüm sigortaları ile genel sağlık sigortası priminin dörtte biri oranında Kuruma katkı yapar” hükmüne göre hesaplanacak kısım söz konusu sigortalılara yapılacak iade miktarlarına dahil edilerek önerilen sistem ilgililer açısından daha cazip hale getirilebilir. 2.2. Vergi İade Tutarları Önerilen vergi ve prim iade sistemi kapsamında sağlanacak vergi iadelerine ilişkin tutarlar aşağıda maddeler halinde sıralanmıştır. a) Gelir vergisi, sigortalıların prime esas kazançlarından sigortalı prim hissesine tekabül eden tutar çıkarıldıktan sonra kalan tutar üzerinden, gelir vergisine esas kazanç dilimine göre değişen %15 - %35 oranları arasında alınmaktadır. Alınan verginin bir kısmı medeni durum, eşin çalışıp çalışmaması ve çocuk sayısına göre değişen miktarlarda “asgari geçim indirimi” adı altında sigortalılara iade edilmektedir. Vergi ve prim iade sistemine dahil olan sigortalılara asgari geçim indirimine ilave olarak prime esas kazancın alt sınırından alınan ve %15’lik dilime tekabül eden 2015 yılı ilk altı ay parametreleriyle 63,08 liralık tutar iade edilecektir (1201,5 x 0,85 x 0,15 – 90,11). Bu çalışmada asgari geçim indirimi tutarı belirlenirken bekar ve çocuksuz bir sigortalı baz alınmıştır. b) Damga vergisi prime esas kazancın %0,759’una tekabül etmektedir. Vergi ve prim iade sistemine dahil olan sigortalılara asgari prime esas kazancın alt sınırı üzerinden hesaplanacak 9,12 liralık tutar iade edilecektir. 2.3. Önerilen Vergi ve Prim İade Sisteminin Parasal Çıktıları Yukarıda sıralanan öneriler doğrultusunda bahsedilen şartları sağlayan sigortalılara vergi ve prim iade sisteminde 2015 yılı ilk altı ay parametrelerine göre sağlanacak ek gelir 522,76 liradır. Söz konusu tu- 25 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 tar prime esas kazancın alt sınırından çalışan bir sigortalının eline geçen net ücretin yaklaşık %55’ine tekabül etmekte olup, söz konusu sigortalının eline geçen net ücret 949,07 liradan 1471,83 liraya çıkacaktır. Tablo 2: 2015 yılı ilk 6 ay parametrelerine göre önerilen sistemde yer alan sigortalıya iade edilecek tutarların dağılımı Brüt Ücrete Oranı (%) 9 5 1 11 7,5 2 2 İade Tutarı (TL) 108,14 60,08 12,02 132,17 90,11 24,03 24,03 Gelir Vergisi (Asgari geçim indirimi çıkarıldıktan sonra) 12,75 63,08 Damga Vergisi 0,759 9,12 - 522,78 İlgili Sigorta / Vergi Kolu MYÖ Sigortalı Hissesi GSS Sigortalı Hissesi İşsizlik Sigortası Sigortalı Hissesi MYÖ İşveren Hissesi GSS İşveren Hissesi İKMH Sigortası İşveren Hissesi İşsizlik Sigortası İşveren Hissesi TOPLAM Kaynak: Yazarın kendi hesaplamaları. Vergi ve prim iade sisteminin devlete maliyetinin işverenlerden alınmadan iade sistemine müstahak sigortalılara aktarılan parasal tutarlar dikkate alınarak hesaplanması gerekmektedir. Önerilen sistemde genel sağlık sigortası, kısa vadeli sigorta kolları ve işsizlik sigortası işveren primleri işverenlerden tahsil edilmeden sisteme dahil olan sigortalılara iade edilmesi öngörüldüğü için bu iadelerden kaynaklı çifte maliyet oluşmaktadır. Sonuç olarak önerilen sistemin koşulları sağlayan sigortalı başı maliyeti 2015 ilk altı ay parametreleriyle 522,76+90,11+24,03+24,03=660,94 liradır. Diğer taraftan SGK bilgi işlem sisteminden alınan verilere göre 2015 yılı ilk altı aylık dönemde 55 yaşın altındaki kişilere bağlanan yaşlılık aylıklarının ağırlıklı ortalamasının 660,94 liradan fazladır. Bu miktar göz önünde bulundurulduğunda, yaşlılık aylığı almadan vergi ve prim iade sisteminden yararlanan sigortalıların kişi başı 660,94 liralık miktar bir maliyet unsuru olmaktan çıkmaktadır. 26 KAYITLI İSTİHDAMA TEŞVİK, İŞVEREN PRİM MALİYETLERİNİN DÜŞÜRÜLMESİ VE MALİ YANSIMALARI 2.4. Vergi ve Prim İade Sisteminin Sosyal Güvenlik Kurumu Mali Dengelerine Etkileri Çalışmanın bu bölümünde vergi ve prim iade sisteminin yukarıda açıklanan kurallar çerçevesinde 2011 yılının Ocak ayında yürürlüğe girdiği, sistemden sadece 4/a statüsünde yıl içinde yaşlılık aylığına girenlerden 55 yaşının altında olan sigortalıların hepsinin 55 yaşına kadar aylık almadan vergi prim iade sistemi kapsamında çalışmaya devam ettikleri varsayımları altında önerilen sistemin Sosyal Güvenlik Kurumuna mali yansımaları incelenmiştir. Uygulamadan yararlanan kişi sayısı, sağlanan iade tutarı, uygulamanın Sosyal Güvenlik Kurumuna mali açıdan fayda/zarar durumu Tablo 1’de özetlenmiştir. Hesaplamalar daha önce belirtilen prensiplere göre ilgili yılların ortalama aylık seviyeleri ve asgari prime esas kazançlar kullanılarak yapılmıştır. Tablo 3: Önerilen Vergi ve Prim İade Sisteminin Kamuya Olası Mali Etkileri YIL Ödenmeyen Uygulamadan Aylıklardan Sağlanan Kamuya Faydalanacak Sağlanan Gelir İade Tutarı TL Maliyet TL (2) Kişi Sayısı TL (1) 592.022.598 730.210.633 Fayda-Zarar TL (3 = 1 - 2) 2011 194.766 1.272.841.263 2012 386.313 2.756.752.477 1.354.477.462 1.645.208.796 1.111.543.681 542.630.630 2013 548.828 4.200.082.313 2.083.564.791 2.534.913.011 1.665.169.302 2014 713.353 5.907.774.629 3.028.064.957 3.657.998.141 2.249.776.488 Kaynak: Yazarın kendi hesaplamaları. Görüldüğü gibi vergi ve prim iade sistemi uygulamasının bu haliyle hayata geçirilmesi durumunda kamuya bir mali yük oluşmamakta hatta kamunun kasasında artı para kalmaktadır. Belirlenen kurallar çerçevesinde uygulamadan faydalanan kişi sayısı ve sağlanan iade miktarlarına bağlı olarak Tablo 1’deki mali görünüm değişecek fakat kamu mali dengesi açısından mevcut ekonomik parametreler ve ortalama aylık miktarlarına göre daima olumlu olacaktır. Ön plana çıkarılması gereken diğer bir bilgi 2011 – 2014 yılları arasında 55 yaşın altında emekli olmuş yaklaşık 713 bin 4/a’lı sigortalının hepsinin olmasa bile hatırı sayılır bir kısmının bugün kayıt dışı olarak çalıştığıdır. Önerilen vergi ve prim iade sistemi geçtiğimiz yıllarda yürürlüğe konsaydı bugün kayıt dışı istihdam sayısı mevcut düzeyinden belki de yüz binlerce kişi daha az olacaktı. 27 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 SONUÇ VE ÖNERİLER Vergi ve prim iade sistemini konu ile ilgili sistemin aktörleri olan işçi, işveren ve devlet açısından değerlendirmek gerekmektedir. İtalyan sistemi örnek alınarak kurgulanan sistemle 2015 yılı ilk altı ay parametrelerine göre sistem kapsamında çalışan bir işçinin eline net olarak asgari 1471,83 TL geçecektir. Bu tutar halihazırda asgari prime esas kazanç üzerinden çalışan bir işçinin eline geçen tutarın %55 daha fazladır. Emekliliğinden sonra çalışma hayatına devam etmek isteyen bir işçinin önerilen vergi ve prim iade sistemine tabi olma veya kayıt dışı istihdamda yer alma kararında şüphesiz ki bir maddi karşılaştırma çok etkili olacaktır. Söz konusu maddi karşılaştırma, işçinin kayıt dışı çalışmasından elde edeceği gelir ile emekli aylığının toplamını vergi ve prim iade sisteminden elde edeceği iade tutarı ile işvereninden alacağı ücretin toplamıyla kıyaslamak suretiyle olacaktır. Burada ilk akla gelen yorum kayıt dışı çalışmadan dolayı cebine daha fazla para girecek olan bir işçinin elbette ki bu yolu tercih etme eğiliminde olacağıdır. Fakat önerilen sistemin belki de en önemli avantajının uygulamaya müstahak işçi ve bunları çalıştıran işverenlerin işlerini yasal bir zeminde yürütmeleri olduğu düşünülmektedir. Bilindiği gibi kayıt dışı çalışma ve çalıştırma durumu yasalar gereği idari para cezası gerektiren bir durumdur. Sisteme işverenler açısından bakıldığında üç durumun mali anlamda karşılaştırılması gerekmektedir. Bu durumlardan ilki emeklilik hakkını elde etmiş bir işçinin daha önce bahsedilen sosyal güvenlik destek primine tabi çalıştırılmasıdır. Bu durumda söz konusu işçinin işverene maliyeti 2015 yılının ilk altı aylık dönemi için belirlenmiş asgari ücrete göre 1495,87 TL’dir. Bunun 1201,5 TL’si brüt asgari ücret 270,34 TL’si sosyal güvenlik destek priminin işveren hissesine tekabül eden kısmı (%22,5) ve 24,03 TL’si de tamamı işveren tarafından ödenen iş kazası ve meslek hastalığı prim karşılığıdır. Vergi ve prim iade sistemine göre çalıştırılan bir sigortalının işverene maliyeti ise 1273,59 TL’dir. Bunun 1201,5 TL’si brüt asgari ücret kalan 72,09 TL’si % 6’lık malullük, yaşlılık ve ölüm sigortası işveren prim hissesidir. İlave 6 puanlık prim indiriminden yararlanan bir işverenin önerilen sisteme tabi çalıştırdığı sigortalı için maliyeti sadece 1201,5 TL olacaktır. Prime esas kazancın alt sınırından çalıştırılan normal bir sigortalının 5 puanlık prim indiriminden yararlanan bir işverene maliyeti 1411,76 TL’dir. Söz konusu 5 puanlık prim indiriminden yararlanmayan bir işveren için bahsi geçen maliyet 1471,84 TL’dir. Görüldüğü gibi önerilen vergi ve prim iade 28 KAYITLI İSTİHDAMA TEŞVİK, İŞVEREN PRİM MALİYETLERİNİN DÜŞÜRÜLMESİ VE MALİ YANSIMALARI sistemine tabi çalıştırılan bir işçinin işverene maliyeti sosyal güvenlik destek primine tabi çalıştırılan bir işçinin maliyetinden yaklaşık % 17,5 oranında daha azdır. Vergi ve prim iade sistemi normal bir işçinin işverene maliyeti açısından kıyaslandığında ise 5 puanlık prim indirimi göz önünde bulundurulduğunda % 10,8 oranında daha azdır. 5 puanlık prim indiriminden yararlanmayan bir işveren açısından söz konusu oran % 15,6’ya çıkmaktadır. İlave 6 puanlık prim indiriminden yararlanan işverenler için bu oranlar artacaktır. Tablo 4: Vergi ve Prim İade Sisteminin İşçinin Çalışma Statüsüne Göre İşveren Maliyetleri Açısından Değerlendirilmesi İşçinin Çalıştırılma Statüsü İşverene Vergi ve Prim İade Vergi ve Prim İade Maliyet Sisteminin Sisteminin TL Maliyet Avantajı % Maliyet Avantajı TL SGDP 1.495,87 17,5% 222,3 Normal İşçi (5 puanlık prim indiriminden yararlandırılmayan) 1.471,84 15,6% 198,3 Normal İşçi (5 puanlık prim 1.411,76 indiriminden yararlandırılan) 10,8% 138,2 - - Vergi ve Prim İade Sistemine Göre Çalışan işçi 1.273,59 Kaynak: Yazarın kendi hesaplamaları. Sistem devlet açısından değerlendirildiğinde iki konu ön plana çıkmaktadır. Bunlardan ilki ortalama aylık seviyeleri göz önünde bulundurulduğunda sistemin devlete bir maliyet unsuru olmadığı tespit edilmiş ve sayısal olarak çalışmanın uygulama bölümünde ortaya konmuştur. Diğeri ise sistemin kayıt dışı istihdam oranını azaltacak olması istihdam göstergelerinde olumlu etki yaratacaktır. Bütün bu olumlu tabloya rağmen sistemin taşıdığı bazı riskler vardır. Yaşlılık aylığı koşullarını sağlamış 55 yaşının altındaki kişilere yönelik kurgulanan vergi ve prim iade sisteminin sahip olduğu en büyük risk bazı sektörlerde genç istihdamına yönelik olacaktır. Özellikle iş tanımı olarak fiziksel güç gerektirmeyen büro ortamında sigortalı çalıştıran işverenler vergi ve prim iade sistemi kapsamında çalıştırdıkları sigortalıları adına çok daha az prim ödeyecekleri için söz konusu kişileri çalıştırmaya devam etmek isteyebileceklerinden, bunların yerini alacak gençlerin istihdama katılma süreci uzayabilecektir. Fakat inşaat, 29 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 ağır metal ve madencilik gibi fiziksel güç gerektiren sektörlerde söz konusu riskin etkisinin çok daha az olacağı düşünülmektedir. Önerilen vergi ve prim iade sisteminin genç istihdamı açısından taşıdığı bu riski minimize etmek amacıyla söz konusu iade sistemine müstahak olabilmek için öngörülen 55 yaş eşiğinin bazı iş kolları için aşağı çekilmesi mümkün olabilir. Önerilen vergi ve prim iade sisteminin taşıdığı diğer bir risk, sayıları az da olsa, yaşlılık aylığı almadan öalışmaya devam eden sigortalılara vergi ve prim iade sisteminden yapılacak teşviklerin doğrudan kamu maliyeti olarak karşımıza çıkacak olmasıdır. Her ne kadar bunların sayıları az da olsa söz konusu maliyet riskini azaltmak için önerilen vergi ve prim iade sistemi müstahak olabilmek için sisteme bir staj süresi kuralı ilave edilebilir. Örnek olarak “yaşlılık aylığı için gerekli olan sigortalılık süresi, prim ödeme gün sayısı ve yaş koşulunu sağlamış, vergi ve prim iade sisteminden yararlanmak için resmi başvuruda bulunmuş 55 yaşının altındaki sigortalılara resmi başvuru tarihten 6 ay veya 1 yıl sonra sistem kapsamında iadeler yapılır” gibi kurallar getirilebilir. Burada sistemden faydalanmak için gerekli staj süresi olabildiğince kısa tutulmalıdır. Bu sürenin uzun olmasının mevcut problemlere bir çözüm getirmeyeceği düşünülmektedir. Ay içerisinde eksik çalışılan günler için vergi ve prim iade sisteminden yapılacak ödemler hiçbir şekilde kesintiye uğramamalıdır. Çünkü sistem kapsamındaki kişiler zaten hak ettikleri yaşlılık aylığını almadan çalışmaya devam eden kişilerdir. Fakat bu kişilerin işverenleri ay içinde eksik çalışılan günleri dikkate alarak kendilerine ödeme yapacaklardır. Başka bir deyişle önerilen sistemde ay içinde eksik çalışmalara ilişkin ücret ve prim ödemeleri işverenler açısından mevcut sistemden farklı olmayacaktır. Ayrıca 5510 sayılı Kanunun 16’ncı maddesi ile geçici ve sürekli iş göremezlik ödenekleri gibi iş kazası, meslek hastalığı, hastalık ve analık sigortasından sağlanan haklar vergi ve prim iade sisteminde yer alan sigortalılar için geçerliliğini koruyacaktır. Vergi ve prim iade sistemine katılım gönüllülük esasına dayanmalı ve mevcut sosyal güvenlik destek primi uygulaması mevcut haliyle devam etmelidir. Ayrıca sistem kapsamında çalışan sigortalıların yaşlılık aylıkları Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından sisteme başvurdukları tarih itibariyle hesaplanarak yeni kurulacak vergi ve prim iade bilgi işlem sistemine kayıt edilmelidir. Söz konusu sigortalıların yaşlılık aylığı talebinde bulunmaları veya vefat etmeleri durumunda başvuru tarihi itibariyle hesaplanan aylıklarına tahsis talep veya vefat tarihine 30 KAYITLI İSTİHDAMA TEŞVİK, İŞVEREN PRİM MALİYETLERİNİN DÜŞÜRÜLMESİ VE MALİ YANSIMALARI kadar 4/a statüsünden aylık alanlara verilen artışlar uygulanarak elde edilen güncel aylıklar kendilerine veya hak sahiplerine mevcut kurallar çerçevesinde bağlanmalıdır. Sistem kapsamında çalışan sigortalıların aylık hesaplamasında vergi ve prim iade sistemine başvurdukları tarih ile tahsis talep tarihi arasında geçen sürelere ilişkin prime esas kazanç, prim ödeme gün sayısı ve güncelleme katsayısı gibi parametreler dikkate alınmamalıdır. Bunun nedeni söz konusu sigortalılara ödemeleri geren primlerin çalışmaya devam ettikleri sürece iade edilecek olmasıdır. 31 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 KAYNAKÇA [1] Agnew, J. (2013). Australia’s Retirement System: Strengths, Weaknesses and Reforms. Center for Retirement Research at Boston College. Number 13 – 5. 13 Aralık 2014 tarihinde http://crr.bc.edu/mwg-internal/de5fs23hu73ds/ progress?id=kJ/4gDiE6p adresinden erişildi. [2] Coile, C., Gruber, J. (2000). Social Security Incentives For Rretirement. Nationel Bureau of Economic Research. Working Paper 7651. [3] Ferrari, I., (2014). The Effectiveness of Incentives to Postpone Retirement: an Evaluation of the Italian “Super-Bonus” Reform. In draft prepared for Bologna University. 11 Aralık 2014 tarihinde http://www.iza.org/mwg-internal/ de5fs23hu73ds/progress?id=XVYDEorId+ adresinden erişildi. [4] Galasso, V., Profeta, P. (2003). Lessons for an Aging Society: the Political Sustainability of Social Security Systems. Innocenzo Gasparini Institute for Economic Research. Working Paper Series no:244. 11 Aralık tarihinde http:// ssreform.treasury.gov.za/mwg-internal/de5fs23hu73ds/progress?id=KCtMCIPu1x adresinden erişildi. [5] Report by The Social Protection Cammittee, (2007). Promoting longer working lives through pension reforms. European Commission Press. 1 – 39. 15 Aralık 2014 tarihinde http://www.google.com.tr/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&frm=1&source=web&cd=3&cad=rja&uact=8&ved=0CCsQF jAC&url=http%3A%2F%2Fec.europa.eu%2Fsocial%2FBlobServlet%3FdocId%3D745%26langId%3Den&ei=3dqOVMrfNcf5UvmpgPgD&usg=AFQjCNEcQ9eVJkZ_Kc70CDhXQfOXE6MZpg adresinden erişildi. [6] SGK 2013 İstatistik Yıllığı. [7] Social Security Programs Throughout The World: Europe. (2012). Social Security Administration Publication, NO: 13-11801, Washington DC. [8] TÜİK Dinamik Sorgulama veri tabanı: İşgücü istatistikleri. [9] Vural, İ., (2010). Uygulamada Düz Oranlı Gelir Vergilerinin Ekonomik Etkileri. Maliye Dergisi Sayı 158. 179 – 200. [10] Warren, D., Oguzoglu, U. (2006). Financial Incentives Affecting the Retirement Decisions of Mature Age Australians. Melbourne Institute of Applied Economic and Social Research. Preliminary Not for Citation. 13 Aralık 2014 tarihinde https://www.melbourneinstitute.com/mwg-internal/de5fs23hu73ds/ progress?id=tEVkMZ0sm/ adresinden erişildi. 32 KAYITLI İSTİHDAMA TEŞVİK, İŞVEREN PRİM MALİYETLERİNİN DÜŞÜRÜLMESİ VE MALİ YANSIMALARI EK 1: Bazı Tanımlar Prime Esas Kazanç Sigortalılara ödenen ücret, zam ve tazminatlar, prim ve ikramiye ile bu nitelikteki istihkaklar prime esas kazanç olarak nitelendirilir. Prime esas kazançlar asgari ücret ile asgari ücretin 6,5 katı arasında değerlendirilir. Alt sınırın altında kalan kazançlar prime esas kazancın alt sınırı, üst sınırın üzerine çıkan kazançlar ise prime esas kazancın üst sınırı kabul edilir. Sigortalılık Süresi ve Prim Ödeme Gün Sayısı Bir kişinin sigortalılık süresi ilk işe girdiği tarihle tahsis (emeklilik) talebinde bulunduğu tarih arasında geçen süre olarak nitelendirilir. İlgili kişinin prim ödeme gün sayısı ise sigortalılık süresi içerisinde bir fiil prim ödeyerek geçirdiği süreleri ifade eder. Bir sigortalı açısından prim ödeme gün sayısı ile sigortalılık süresi aynı miktarda olmayabilir. Örneğin çalışma hayatında işsiz kalınan süreler sigortalılar açısından sigortalılık süresi olarak değerlendirilirken, bu süreler prim ödeme gün sayısına dahil edilmez. Aylık Malullük, yaşlılık ve vazife malullüğü durumlarında sigortalının kendisine, ilgili sigortalının ölümü halinde ise hak sahiplerine Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından yapılan sürekli ödemeler aylık olarak nitelendirilir. Devlet katkısı Devlet katkısı 5510 sayılı Kanunun 81’inci maddesinin üçüncü fıkrasındaki “Devlet, Kurumun ay itibarıyla tahsil ettiği malullük, yaşlılık ve ölüm sigortaları ile genel sağlık sigortası priminin dörtte biri oranında Kuruma katkı yapar. Devlet katkısı olarak hesaplanacak tutar talep edilen tarihi takip eden 15 gün içinde Hazinece Kuruma ödenir” hükmüne istinaden Hazine tarafından Sosyal Güvenlik Kurumuna aktarılan parayı ifade eder. 33 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 Sosyal Güvenlik Destek Primi (SGDP) SGDP belirli yaş, sigortalılık süresi ve prim ödeme gün sayısı şartını yerine getirip emeklilik ve yaşlılık aylığı bağlanan sigortalıların yaşlılık aylığı kesilmeden hizmet akdine tabi çalışmaları halinde işverenlerinden, kendi nam ve hesabına tabi çalışmaları halinde kendilerinden alınan primdir. 34 TÜRKİYE’DE ASGARİ ÜCRETİN İSTİHDAM ÜZERİNDEKİ ETKİSİNİN SEKTÖREL PANEL REGRESYON MODELLERİ İLE İNCELENMESİ TÜRKİYE’DE ASGARİ ÜCRETİN İSTİHDAM ÜZERİNDEKİ ETKİSİNİN SEKTÖREL PANEL REGRESYON MODELLERİ İLE İNCELENMESİ Selim DAĞLIOĞLU Sosyal Güvenlik Uzmanı, Sosyal Güvenlik Kurumu, Aktüerya ve Fon Yönetimi Daire Başkanlığı, Balgat, Ankara, E-posta:selim.daglioglu@gmail.com, Tel: (0312) 207 8719 Prof. Dr. Mehmet Akif BAKIR Öğretim Üyesi, Gazi Üniversitesi, Fen Fakültesi, İstatistik Bölümü, Teknik Okullar, Ankara, E-posta: mabakir@gazi.edu.tr ÖZET Asgari ücret politikalarının, istihdam üzerinde önemli etkisinin olduğu kabul edilmektedir. Ancak farklı ekollerden gelen iktisatçılar tarafından yapılan deneysel çalışmalar, asgari ücret ile istihdam arasındaki ilişkinin yönü üzerinde bir uzlaşma sağlayamamıştır. Liberal iktisatçılar, asgari ücretin istihdam üzerinde negatif bir etkisinin olduğunu ileri sürmektedir. Keynesyen iktisatçılar ise asgari ücret ile istihdam arasında pozitif yönlü bir ilişki olduğunu savunmaktadır. Deneysel çalışmalar sonucunda ortaya çıkan bu farklılıklar, sektörlere ait veriler kullanılarak yapılan çalışmalarda belirgin olarak görülmektedir. Bu farklılıklar niteliksiz işgünün daha fazla istihdam edildiği sektörlere ait veriler ile yapılan çalışmalarda daha da belirgin olmaktadır. Bu çalışmada, Türkiye’de 2008-2012 döneminde istihdamın belirleyicileri ve istihdam ile asgari ücret arasındaki ilişki incelenmiştir. Çalışmada 16 sektöre ilişkin verilerden oluşan panel regresyon modelleri kullanılmıştır. Çalışmada, asgari ücretin istihdamı olumsuz yönde etkilediği şeklindeki iktisat yazınındaki yaygın inancın aksine asgari ücret ile istihdam arasında pozitif yönlü bir ilişki olduğu sonucuna ulaşılmıştır. Ayrıca cinsiyet ayrımında elde edilen modeller, kazanç değişmelerinin kadın ve erkek istihdamını farklı yönde etkilediğini göstermektedir. Anahtar Kelimeler: İstihdam, sektörel panel veri, asgari ücret, esneklik 35 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 INVESTIGATION OF THE EFFECTS OF MINIMUM WAGES ON EMPLOYMENT IN TURKEY BY SECTORIAL BASED PANEL REGRESSION MODELS ABSTRACT It is considered that the minimum wage policies have a significant impact on employment. However, empirical studies that have been made by economists from different schools have been unable to reach a compromise on the direction of the relationship between employment and minimum wage. Liberal economists suggest that there are the negative effects of minimum wages on employment. The Keynesian economists argue that there is a positive correlation between employment and the minimum wage. These differences arising as a result of experimental studies are seen clearly between studies using data from sectors. These differences are even more pronounced in studies made by using data from sectors that more unskilled labors are more employed in. In this study, the determinants of employment and the relationship between minimum wages and employment in Turkey during the period 20082012 are investigated. In the study, panel regression models using data for the 16 sectors were used. As a result, contrary to the widespread belief in the economic literature of the minimum wage adversely affects employment, it is concluded that there is a positive correlation between the minimum wage and employment. Moreover, models obtained in the gender base show that wage changes affect women and men employment at the different ways. Keywords: Employment, sectorial panel data, minimum wage, flexibility 36 TÜRKİYE’DE ASGARİ ÜCRETİN İSTİHDAM ÜZERİNDEKİ ETKİSİNİN SEKTÖREL PANEL REGRESYON MODELLERİ İLE İNCELENMESİ GİRİŞ Sosyal güvenlik primleri ile vergiler, çalışanların brüt ücretlerinin belli oranları üzerinden belirlenir ve işgücü maliyetlerinin temel bileşenlerinden biridir. İşveren, maliyetleri azaltmanın en önemli enstrümanlarından biri olarak bu ücretleri görür ve bunları mümkün olduğunca düşük tutmaya çalışır. Bununla birlikte bu ücretler, çalışanların gelirlerinin temelini oluşturmaktadır. Bu ücretlerin belirlenmesinde işgücü piyasasında dezavantajlı durumdaki işçinin korunması ve belli bir hayat standardının sağlanması gerektiği düşüncesiyle asgari ücret politikaları birçok ülkede uygulanmaktadır. Asgari ücret politikalarının, bir sosyal politika aracı olarak yoksulluk seviyelerinin yanı sıra istihdam, cari ücretler, enflasyon, ekonomik büyüme ve gelir dağılımı üzerinde de çok yönlü etkileri söz konusudur. Farklı ekollerden gelen iktisatçılar, asgari ücretin ekonomi üzerindeki bu etkilerinin yönü üzerinde bir uzlaşma sağlayamamıştır. Liberal iktisatçılar devletin ücretlere müdahale etmemesi durumunda işgücü piyasasında arz ve talep kurallarınca belirlenecek ücretlerin, gerçek ve adil bir ücret olacağını ileri sürmektedir. Onlar, asgari ücret belirleme yoluyla işgücü piyasasına müdahale edilmesi durumunda işçi sınıfının kendini geliştirmeye ve verimliliğini arttırmaya gerek duymayarak, tembelleşeceğini ve daha önemlisi asgari ücret uygulamalarının kayıt dışı istihdamı artıracağı görüşünü savunmaktadır. Liberal iktisatçılardan farklı olarak Keynesyen iktisatçılar, işçilerin sermaye geliri kazananlardan daha yüksek bir tüketim eğilimine sahip olmaları nedeniyle ücretlerdeki artışın, toplam talebi teşvik ederek toplam çıktıyı arttıracağını ileri sürmektedir [1]. Diğer bir ifadeyle Keynesyen iktisatçılar, asgari ücret ile istihdam arasında pozitif yönlü bir ilişki olduğunu savunmaktadır. Sosyalist iktisatçılar ise asgari ücret uygulamalarının işçinin emeğinin sömürülmesini önleyeceği ve hanehalklarına, hayatlarını insan onuruna yaraşır bir şekilde sürdürebilmeleri için asgari yaşam standartları sağlayacağı görüşünü savunmaktadır. Ayrıca sosyalist iktisatçılar, ücretlerin çok düşük seviyede belirlenmesinin kalkınma üzerinde olumsuz etkilerinin olacağını ama asgari ücret uygulamalarının ortaya çıkan bu olumsuz etkileri ortadan kaldırabileceğini ileri sürmektedir. Sosyalist iktisatçılar, bir alt sınır ücretin olmaması durumunda işçilerin reel gelirlerinin düşük olacağı ve bu nedeniyle toplam talepte 37 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 bir daralma yaşanacağı bunun ise büyümeyi olumsuz etkileyeceği savunmaktadır [2]. Asgari ücret ile istihdam arasındaki ilişkinin yönüne ilişkin bu uzlaşmazlık, yapılan deneysel çalışmaların sonuçlarında da görülmektedir. Stigler (1946), Reynolds ve Gregory (1965), Deere, Murphy ve Welch (1995), Kim ve Taylor (1995), Neumark ve Wascher (1992) gibi çalışmalarda asgari ücretin istihdam üzerinde negatif bir etkisinin olduğunu ileri sürmektedirler [2]. Bu görüşü savunanlar, asgari ücretin bir sosyal koruma olamayacağını aksine kitlelerin işsizliğine yol açacağını savunmaktadır [3]. Diğer taraftan asgari ücretin istihdam üzerinde olumsuz etkilerinin olmadığını ileri süren iktisatçılar ise özellikle 1990’lı yıllarda yapmış oldukları çalışmalarda konuya yeni boyutlar getirmiştir. Bu görüşü savunanlar, yaygın görüşün aksine asgari ücret ile istihdam arasındaki ilişkinin pozitif, asgari ücret ile işsizlik arasındaki ilişkinin ise negatif olduğunu ya da en azından zayıf olduğunu ortaya koymuştur [4]. Bu çalışmanın katkısı, 2008-2012 döneminde Türkiye İstatistik Kurumu (TÜİK) tarafından ulusal hesaplar kapsamında açıkladığı faaliyet kolları dikkate alınarak belirlenmiş ekte verilen 16 sektöre ilişkin verilerden oluşan panel regresyon modelleri ile asgari ücretin istihdam üzerindeki etkisinin incelenmesidir. Çalışmanın ikinci bölümünde asgari ücret ile istihdam arasındaki ilişkinin tespitine yönelik yapılmış deneysel çalışmalar incelenmiştir. Üçüncü bölümde ise çalışmada kullanılan veri seti ve ekonometrik yöntemler ile analiz sonuçları verilmiştir. Çalışmanın son bölümünde ise çalışma ile elde edilen sonuçlar tartışılmıştır. 1. Deneysel Çalışmaların İncelenmesi Son yıllarda iktisat yazınında asgari ücret ile istihdam arasındaki ilişkilerin incelenmesine yönelik ilgi artmış ve bu amaçla pek çok deneysel çalışma yapılmıştır. Ancak yapılan deneysel çalışmalarda asgari ücret ile istihdam arasındaki ilişkinin yönü ve büyüklüğü üzerinde kesin bir görüş birliğine varılamamıştır. Yapılmış deneysel çalışmaların bazıları şu şekilde özetlenebilir: 38 TÜRKİYE’DE ASGARİ ÜCRETİN İSTİHDAM ÜZERİNDEKİ ETKİSİNİN SEKTÖREL PANEL REGRESYON MODELLERİ İLE İNCELENMESİ Card (1992), [5] ile verilen çalışmasında Current Population Survey (CPS) ve diğer kaynaklardan elde ettiği zaman serisi verilerini kullanarak Kaliforniya asgari ücretindeki artışların etkisini ölçmüştür. Her yıl çalışma yaşındaki yaklaşık 20000 kişi ve 1500 genç üzerinde yapılan çalışma sonucunda Card (1992), asgari ücret artışının düşük ücretli işçilerin kazançlarında yaklaşık % 5-10 artış sağladığını bulmuştur. Ayrıca iktisat yazınında öne sürülen öngörülerin aksine asgari ücretteki bir artışın, genç istihdamında herhangi bir azalış ya da perakende ticaret işlerinde herhangi bir göreceli kayıp yaratmadığı sonucuna da ulaşmıştır. Card (1992), [6] ile verilen çalışmasında Federal asgari ücret politikalarının genç işgücü piyasası üzerindeki etkilerini incelemiştir. Bu amaçla Card (1992), eyaletleri yüksek, orta ve düşük gelirli olmak üzere üçe ayırarak 1989:I-1990:IV döneminde çeyrek dönemlik zaman serilerinden oluşan panel veriler ile her bir eyaleti ayrı bir kesit olarak ele almış ve 1989-1990 dönemindeki iki yıllık zaman serisinden oluşan panel veri kümesini kullanmıştır. Card (1992), çalışmanın sonucunda gruplandırılmış eyalet ve bireysel eyalet karşılaştırmalarında asgari ücretteki bir artışın genç çalışanların ücretlerini arttırdığı yönündeki sonuçlara ulaşmıştır. Katz ve Krueger (1992), ABD’de 1991 yılındaki Federal asgari ücret artışının Teksas fast-food endüstrisindeki istihdam üzerindeki etkilerini incelemiştir. [7] ile verilen çalışmada farklı zamanlarda telefon görüşmesi ile elde edilen veriler, zaman serisi analizi kullanılarak incelenmiştir. Katz ve Krueger (1992), çalışmalarında, asgari ücret artışının istihdam üzerinde istatistiksel olarak anlamlı ve pozitif etkisinin olduğu sonucuna ulaşmıştır. Deere ve diğ. (1995), asgari ücretteki artışların düşük ve yüksek ücretli çalışanlar üzerindeki etkilerini ayrı ayrı incelemiştir. Gruplar ikiye ayrılırken demografik (yaş, eğitim, ırk, etnik köken, medeni durum ve cinsiyet) ile coğrafik (ikamet edilen eyalet) özellikler dikkate alınmıştır. Deere ve diğ. (1995), kitle; yaş, ırk, etnik köken, eğitim ve medeni durum temelinde ayrıldığında federal asgari ücretteki artışın, düşük gelirli çalışanlar için daha büyük oranlarda istihdamı azalttığını ortaya koymuştur. Eyalet ve cinsiyet alt gruplarında ise bu sonuçların tersi sonuçlara ulaşmışlardır. Diğer yandan çalışmada, söz konusu etkinin bazı durumlarda geçerli olmadığı bulunmuş ve asgari ücret değer- 39 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 lendirilirken kişilerin ücret düzeyi, cinsiyet ve yaşadıkları bölgenin de dikkate alınması gerektiği ifade edilmiştir [8]. Card ve Krueger (1995), asgari ücretteki artışın etkisini değerlendirmek için New Jersey ve Doğu Pensilvanya’ daki 410 fastfood restoranını incelemiştir. Ayrıca başlangıçta yüksek ücret ödeyen New Jersey’ deki mağazalardaki istihdam değişimini daha düşük ücret ödeyen mağazalardaki istihdam değişimi ile de karşılaştırmıştır. Card ve Krueger (1995), New Jersey’ deki asgari ücretteki artışın eyaletteki fastfood restoranlarındaki istihdamı azalttığını gösteren bir kanıta ulaşamamıştır [9]. Bernstein ve Schmitt (1998), 1 Ekim 1996 ve 1 Eylül 1997 tarihlerinde yapılan asgari ücret artışlarının; istihdam olanakları, ücretler ile düşük ücretli çalışanlar ve onların ailelerinin geliri üzerindeki etkilerini incelemiştir. Araştırmacılar, temel olarak, asgari ücret artışının ücretleri %10 arttırdığı sonucuna ulaşmıştır. Ancak ücretleri asgari ücrete duyarlı olan demografik grupların büyük bir bölümüne uyguladıkları dört farklı test ile 1996-97 artışlarının herhangi sistematik ve anlamlı iş kayıplarına yol açmak şeklinde istihdam üzerinde bir etkiye sahip olduğu sonucuna ulaşamamışlardır [10]. Baker ve diğ. (1999), 1975-93 döneminde Kanada’daki asgari ücret düzenlemesinin genç istihdamı üzerindeki etkisini panel veriler yardımıyla incelemiştir. Çalışmada genç istihdamının asgari ücret esnekliğinin anlamlı olduğu ve yaklaşık olarak -0,25’ e eşit olduğu sonucuna ulaşmışlardır [11]. Korkmaz ve Çoban (2006), Türkiye’ de asgari ücret ile işsizlik arasındaki kısa ve uzun dönemli ilişkileri, Granger Nedensellik ve Johansen eşbütünleşme testleri yardımıyla incelenmiş ve asgari ücretin, işsizlik üzerinde olumsuz bir etkisinin olduğuna yönelik bir sonuca ulaşamamıştır [3]. Güneş (2007) ise asgari ücret ile ortalama ücret düzeyi arasında uzun dönemli bir nedensellik ilişkisi olduğunu ortaya koymuş ve asgari ücretin ortalama ücretler aracılığıyla makro-ekonomik değişkenleri etkileme potansiyeline sahip olduğunu savunmuştur [12]. 40 TÜRKİYE’DE ASGARİ ÜCRETİN İSTİHDAM ÜZERİNDEKİ ETKİSİNİN SEKTÖREL PANEL REGRESYON MODELLERİ İLE İNCELENMESİ Güven ve diğ. (2009), Türkiye için asgari ücret ve istihdam arasındaki ilişkileri 1969-2008 dönemi için Toda-Yamamato yöntemi ve etki-tepki fonksiyonları kullanarak incelemiştir. Çalışma sonucunda asgari ücretle istihdam arasında anlamlı bir ilişki olmadığı ortaya koyulmuş ve asgari ücretin istihdam üzerinde olumsuz bir etki yaratabilmesi için piyasa ücretinin üstünde belirlenmesi gerektiğinden, çalışmada asgari ücretin istihdam üzerindeki daraltıcı etkisinden bahsetmenin uygun olmayacağı sonucuna varılmıştır [2]. Gindling ve Terrell (2009), [13] ile verilen çalışmada Honduras’ ta 1990-2004 döneminde farklı endüstri ve firma büyüklüklerine göre oluşturulmuş panel veriler kullaranarak asgari ücret, istihdam ve ücretler arasındaki ilişkiyi incelemiştir. Çalışmada farklı sektörlerde ya da farklı büyüklüklüktesi fırmalar arasında bu ilişkilerin yönünün farklılaşabileceği sonucuna ulaşılmıştır. Addison ve diğ. (2009), [14] ile verilen çalışmada ABD ilçe düzeyinde verilerin 1990-2005 döneminde incelenmesiyle oluşturulmuş panel veriler kullanılarak perakende ticaret sektöründe seçilmiş alt faaliyet kollarında asgari ücretin kazançlar ve istihdam üzerindeki etkilerini incelemiştir. Çalışma sonucunda çalışmaya dahil edilen perakende sektörlerinde asgari ücretteki bir artışın sektörel istihdamda orta büyüklükte bir artışa neden olarağı bulunmuştur. Dube ve diğ. (2010), [15] ile verilen çalışmada restaurant ve diğer düşük ücretli sektörelerde asgari ücretin istihdam ve kazançlar üzerindeki etkini ABD’deki bitişik ilçe çiftlerinin 1990-2006 dönemine ait panel verilerini kullanarak incelemiştir. Onlar yerel iktisadi koşulları hesaba katmayan daha önce yapılan benzer çalışmaların asgari ücret politikaları ile ilişkisi olmayan istihdam eğilimlerindeki konumsal heterojenliklerden kaynaklanan sahte negatif etkiler ürettiğini belirtmiştir. Çalışmada ABD’ de asgari ücret artışlarının istihdam kayıplarına neden olmadığı sonucuna ulaşılmıştır. Carpio ve diğ. (2012), asgari ücretin Endonezya’daki farklı büyüklükteki imalat firmalarında çalışanların istihdamı ve ücretleri üzerindeki etkilerini incelemiştir. Çalışmada imalat sektöründe üretim yapan firmaların 1993-2006 dönemi verilerini kullanmıştır. Yazarlar, farklı asgari ücretlerin istihdam üzerindeki etkilerini incelerken yaşam 41 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 koşullarının etkilerini de göz önünde bulundurmak için il düzeyinde yaptıkları analizler sonucunda asgari ücretin istihdam üzerindeki etkisinin pozitif yönlü olduğunu bulmuşlardır. Ancak, firma panelleri ile yapılan incelemelerinde asgari ücretin istihdam üzerindeki etkisi negatif bulunmuştur. Ayrıca asgari ücretin istihdam etkilerinin küçük firmalar ve daha az eğitimli çalışanlar arasında anlamlı ve negatif olduğu bulunmuştur. Ancak, büyük firmalar ve lise ve üstü eğitimli çalışanlar arasında anlamlı bir etki bulunamamıştır. Çalışmada ayrıca, negatif istihdam etkilerinin üretim çalışanlarına göre üretim dışı çalışanlar arasında ve kadın çalışanlar arasında daha büyük olduğu gösterilmiştir [16]. Addison ve diğ. (2012), [17] ile verilen çalışmada ABD ilçe düzeyinde verileri kullanılarak düşük ücretli işgücü piyasalarında asgari ücret değişmelerinin restourant ve bar sektöründe istihdam ve kazançlar üzerindeki etkisini incelemiştir. Yaklaşık 117 Bin ilçenin 1990-2005 dönemini içeren verileri kullanılarak elde edilen panel regresyon modelleri sonucunda ilçelerin coğrafi yakınlığına bağlı olarak bu ilçeler arasında ilişki olduğu tespit edilmiştir. Bu ilişkiler dikkate alınmaksızın elde edilen modellerin sonuçlarından farklı olarak ilçeler arasındaki bu ilişkiler arındırıldıktan sonra asgari ücret ile restourant ve bar sektöründeki istihdam arasında negatif yönlü bir ilişki olduğunu gösteren istatistiksel olarak anlamlı bir model elde edilememiştir. Gelişmekte olan ülkeler için yapılmış olan çalışmalarda asgari ücret istihdam ilişkisi daha belirsizdir. Örneğin Lemos (2004), Brezilya için yaptığı zaman serileri analizinde asgari ücretin istihdam üzerindeki etkisinin bölgelere ve farklı ücret düzeylerine göre işaret ve anlamlılık seviyelerinde çeşitlilik gösterdiği sonucuna varmıştır [18]. Neumark ve diğerleri (2006) ise Brezilya için hanehalkı düzeyinde yaptıkları zaman serisi analizlerinde asgari ücret artışlarının aile reisi istihdamı üzerinde negatif, diğer hanehalkı üyeleri içinse pozitif ve anlamlı sonuçlar doğurduğuna dair bulgulara ulaşmıştır [19]. Montenegro ve Pages (2004), Çin için yaptıkları [20]’ deki panel veri analizinde, asgari ücretteki artışın genç nüfus ve niteliksiz işçi istihdamını azalttığı; fakat kadın istihdamını arttırdığı sonuçlarına ulaşmışlardır. Suryahadi ve diğerleri (2003), Endonezya için yaptıkları [21] ile verilen çalışmalarında asgari ücretin toplulaştırılmış kentsel istihdam, erkek istihdamı, kadın istihdamı üzerinde negatif, niteliksiz işçi ve memur istihdamı üzerinde ise pozitif ve anlamlı etkilere sahip olduğu sonucuna ulaşmışlardır [2]. 42 TÜRKİYE’DE ASGARİ ÜCRETİN İSTİHDAM ÜZERİNDEKİ ETKİSİNİN SEKTÖREL PANEL REGRESYON MODELLERİ İLE İNCELENMESİ Asgari ücret ile istihdam arasındaki ilişkilerin incelendiği deneysel çalışmalar, çok çeşitlilik göstermektedir. Genel olarak genç çalışanların kazançları düşük ücretli çalışanların büyük bir bölümünü oluşturması ya da bazı sektörlerde çalışanların ücretlerinin ortalamasının genel olarak düşük olması nedeniyle bu çalışmaların büyük bir bölümü, genç çalışanlar üzerinde ya da bazı sektörlerde yoğunlaşmıştır. Bununla birlikte, çalışmada zaman serisi, kesit veri ya da panel veri kullanılmasına ya da çalışmada kullanılan analiz yöntemine bağlı olarak, yapılan çalışmalarda farklı sonuçlara ulaşılmaktadır. Ayrıca ülke, yaş grupları, cinsiyet, işgücü niteliği gibi ayrımlara göre çalışma sonuçları da farklılaşabilmektedir. İktisat yazınındaki asgari ücretteki artışların istihdam üzerinde negatif bir etkiye sahip olduğu yaygın inancının aksine pek çok deneysel çalışma; asgari ücretteki artışların, istihdam üzerinde pozitif bir etkisinin olduğu en azından negatif bir etkinin olduğunun bulunamadığını göstermektedir. 2. Asgari Ücret ile İstihdam Arasındaki İlişkinin İncelenmesi Bu bölümde asgari ücretin istihdam üzerindeki etkinin incelenmesinde kullanılan veri seti tartışılmış ve ilgili modeller sunulmuştur. 2.1. Veri Seti ve Yöntem Asgari ücretin istihdam üzerindeki etkinin incelenmesinde kesit birimlerini oluşturan sektörler, TÜİK tarafından açıklanan üretim yöntemine göre 1998 bazlı sabit fiyatlarla Gayri Safi Yurtiçi Hasıla (GSYİH) hesaplarında kapsanan iktisadi faaliyet kolları ile Sosyal Güvenlik Kurumu (SGK) istatistik yıllıklarında sigortalı sayıları ile ortalama kazançlarının kapsadığı faaliyet kolları göz önünde bulundurularak belirlenmiştir. TÜİK tarafından açıklanan üretim yöntemine göre 1998 bazlı GSYİH hesapları; Gayrimenkul, Kiralama ve İş Faaliyetlerine ek olarak Konut sahipliği faaliyetini de içermektedir. Ancak SGK istatistik yıllıklarında Konut sahipliği faaliyeti, Gayrimenkul Faaliyetleri grubunda birleşik olarak verildiğinden sektörlere ilişkin 16 kesit birimi belirlenmiştir. Çalışmada dikkate alınan sektörler ekte verilmiştir. Sektörlere göre istihdam eğilimlerinin incelendiği çalışmanın yapıldığı dönemde SGK istatistik yıllıkların 2008 öncesi dönemde sigortalı sayı- 43 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 larının farklı faaliyet kolları bazında verilmesi nedeniyle panel verilerin zaman boyutu, panel verilere ulaşım kısıtı çerçevesinde 2008-2012 dönemini kapsamaktadır. Çalışmanın yapıldığı 2008-2012 dönemi, çalışmada kullanılan değişkenlere ilişkin verilerin [22] ve [23] kaynaklarından elde edilebildiği dönem dikkate alınarak belirlenmiştir. İstihdam sayılarının modellenmesinde kayıt dışılığın etkisinin ortadan kaldırılması amacıyla çalışma, SGK’ye kayıtlı hizmet akdi ile bir veya birden fazla işverene bağlı çalışan sigortalı (4/a sigortalıları) sayıları üzerinden yapılmıştır. Asgari ücretin istihdam üzerindeki etkilerinin incelenmesine yönelik olarak yapılan deneysel çalışmalarda asgari ücretin, denklemlerde temsil edilmesinde genel olarak KAITZ endeksi kullanılmaktadır. KAITZ (1970) tarafından tasarlanan geleneksel KAITZ endeksi, asgari ücret düzenlemelerinin etkilediği sektör ya da yaş grubu gibi ilgilenilen grupta istihdam edilen çalışan sayılarıyla ağırlıklandırılmış nominal asgari ücretin ortalama ücrete oranı olarak hesaplanmaktadır. Baker ve diğ. (1999), çalışmalarında ise şeklindeki KAITZ endeksine benzer asgari ücretin tekstil sektörü ortalama ücretine oranı olan bir endeks kullanmıştır. Türkiye’ de bölge ya da sektörler arasında farklı asgari ücret belirlenmesi yerine ülke genelinde tek bir asgari ücret belirlenmektedir. Bu nedenle sektörlere ilişkin yapılacak panel veri regresyon çalışmalarında asgari ücretin etkilerinin incelenebilmesi için asgari ücretin etkilerini temsil edebilecek sektörler arasında değişkenlik gösteren bir açıklayıcı değişkene ihtiyaç söz konusudur. Bu amaçla çalışmada, Baker ve diğ. (1999)’nin çalışmalarında kullandıkları endekse benzer bir KAITZ endeksi değerleri hesaplanarak kullanılmıştır. Sektörel istihdam eğilimlerine ilişkin olarak yapılan modelleme çalışmalarında her bir sektör için ayrı ayrı . sektörün . yıldaki KAITZ endeksi değerini gösteren 44 (1) TÜRKİYE’DE ASGARİ ÜCRETİN İSTİHDAM ÜZERİNDEKİ ETKİSİNİN SEKTÖREL PANEL REGRESYON MODELLERİ İLE İNCELENMESİ şeklinde hesaplanan KAITZ endeksi kullanılmıştır. Burada 2008 yılı başlangıç yılı olarak alınmıştır. Sektörlere ilişkin olarak hesaplanan ortalama kazanç değerleri, 4/a statüsünde kayıtlı sigortalılara ait ortalama kazançları göstermektedir. Sosyal Güvenlik mevzuatı çerçevesinde sigortalıların bürüt ücretleri, asgari ücret ile asgari ücretin 6,5 katı arasından olabilmektedir. Bu nedenle ortalama kazanç, asgari ücretin bir fonksiyonudur ve asgari ücretle aynı yönde hareket eder. Buradan asgari ücretteki bir artış, ortalama kazançta da aynı yönlü ama kendinden daha küçük bir artışa yol açacaktır. Böylece asgari ücretteki bir değişme, KAITZ endeksinde aynı yönlü ama daha küçük değişmelere yol açacaktır. Bununla birlikte, asgari ücret sabit iken asgari ücretten daha fazla ücret elde eden sigortalıların kazançlarındaki değişmeler de KAITZ endeksinde değişmeye yol açabilmekle birlikte değişmenin yönü ortalama kazançtaki değişmeyle farklı yöndedir. Tablo 1: Sigortalı Sayılarının Ücretlere Göre Karşılaştırılması KADIN ERKEK TOPLAM Asgari Ücretin Katı Sayı % Sayı % Sayı % 1,0 1.200.098 40 3.772.492 42 4.972.590 42 1,5 ve altı 2.244.141 75 6.526.973 73 8.771.114 73 2,0 ve altı 2.458.387 82 7.259.092 81 9717479 81 TOPLAM 2.981.779 100 8.957.841 100 11.939.620 100 Kaynak: Sosyal Güvenlik Kurumu İstatistik Yıllıkları 2012 (SGK Web Sitesi: www. sgk.gov.tr) Asgari ücretle çalışan 4/a sigortalıların sayısının, 4/a sigortalıları içindeki oranı yaklaşık olarak, %42’ dir. Ayrıca asgari ücret ile asgari ücretin 1,5 katı arasında ücret alan sigortalıların, toplam 4/a sigortalıları içindeki oranı ise yaklaşık, %75’dir. Buradan ortalama kazancı etkileyecek en önemli unsurun asgari ücret olduğu ve asgari ücret üzerinde ücret alanların ücretlerindeki değişmenin, ortalama kazanç üzerinde sınırlı bir etkiye sahip olduğu söylenebilir. Böylece KAITZ endeksinin asgari ücretin istihdam eğilimleri üzerinde etkilerini temsil etmekte yeterli olduğu söylenebilir. Buradan KAITZ endeksi ile sigor- 45 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 talı sayıları arasındaki ilişkinin asgari ücret ile istihdam arasındaki ilişkin bir temsili olabileceği söylenebilir.1 Panel veri regresyonlarında toplam, erkek ve kadın sigortalı sayıları ile sigortalı sayılarının kurumsal olmayan nüfusa oranı değişkenlerini açıklaması muhtemel değişkenler ile bu değişkenleri açıklamakta kullanılabilecek mümkün tüm tek yönlü sabit etkili panel veri regresyon modelleri (doğrusal, üstel ve yarı logaritmik modeller) uygulanmıştır. Elde edilen panel veri modellerinden modelin tümü ve modelde yer alan katsayıların anlamlı olduğu modeller ile bağımsız değişkenlerin etkileri arındırıldıktan sonra istihdam açısından sektörler arasında anlamlı bir fark olup olmadığının test edilmesinde kullanılabilecek birleştirme testi test istatistikleri incelenmiş ve tablo halinde verilmiştir. Tablolarda ayrıca sigortalı sayıları ya da sigortalı oranı değişkenlerinin KAITZ endeksi ya da ortalama kazanç değişkeni esnekliği de verilmiştir. 2.2. Çalışmada Kullanılan Modeller Çalışmada birden fazla zaman döneminde birden fazla kesit biriminin gözlemlenmesiyle oluşturulan panel veriler için istihdam modelleri, 1 Çalışmada kullanılan sigortalı sayıları ve sigortalı kazançları gibi veriler, Sosyal Güvenlik Kurumu (SGK) Web sitesinde yayınlanan ilgili İstatistik Yıllıklarından, diğer veriler ise TÜİK Web sitesinden elde edilmiştir. 46 TÜRKİYE’DE ASGARİ ÜCRETİN İSTİHDAM ÜZERİNDEKİ ETKİSİNİN SEKTÖREL PANEL REGRESYON MODELLERİ İLE İNCELENMESİ şeklindeki fonksiyonlara2 dayanmaktadır. 2.3. Sektörel İstihdam Panel Veri Regresyon Modelleri Bu bölümde toplam sigortalı, erkek sigortalı ve kadın sigortalı ayrımında sigortalı sayıları ile bu sayıların kurumsal olmayan nüfusa oranından oluşan sigortalı oranları; KAITZ endeksi ya da ortalama kazanç, reel GSYİH ve işyeri sayıları değişkenlerinin fonksiyonu olarak modellenmiş ve elde edilen sonuçlar, tablo halinde sunulmuştur. Panel veri regresyonlarında sigortalı sayıları ile sigortalı oranlarını açıklaması muhtemel değişkenler ile sigortalı sayılarını açıklamakta kullanılabilecek mümkün tüm doğrusal, üstel ve yarı logaritmik panel veri modelleri uygulanmıştır. Elde edilen panel veri modellerinden modelin tümü ve modelde yer alan katsayıların anlamlı olduğu modeller tablo haline getirilmiştir. Daha sonra elde edilen bu modellerin ilgili model varsayımlarını sağlayıp sağlamadığının tespitinde kullanılan tanı testleri gerçekleştirilmiştir. Tanı testleri sonuçları doğrultusunda ilgili modeller yeniden ele alınarak istatistiksel olarak anlamlı modeller tablo halinde sunulmuştur. Tablolarda bu modellerde kullanılan açıklayıcı değişkenlerin bağımlı değişkenleri açıklama yüzdesi olan R-kare değeri ile sektörler arasında anlamlı bir fark olup olmadığının test edilmesinde kullanılabilecek birleştirme testi test istatistikleri de verilmiştir. 2 Benzer bir model Baker ve diğ.. (1999)’da da kullanılmıştır. 47 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 2.3.1. İstihdam ile Asgari Ücret Arasındaki İlişkinin İncelenmesi Bu kısımda 16 sektöre ilişkin toplam sigortalı sayıları ile sigortalı sayılarının kurumsal olmayan nüfusa oranından oluşan sigortalı oranları; KAITZ endeksi ya da ortalama kazanç, reel GSYİH (ya da kişi başı reel GSYİH) ve işyeri sayıları değişkenleri yardımıyla açıklanmaya çalışılmıştır. Ayrıca, ilgili değişkenlerin doğal logaritması alınarak toplam sigortalı sayıları ile sigortalı oranları logaritmik modellerle de açıklanmaya çalışılmıştır. Toplam sigortalı sayısı ile ortalama kazanç arasındaki ilişkinin tespit edilmesinde kullanılan doğrusal panel regresyon modeli, şeklinde ve bu modelde sigortalı sayılarının sabit fiyatlarla GSYİH değişkeni yerine sabit fiyatlarla kişi başı GSYİH değişeniyle açıklandığı doğrusal panel regresyon modeli, şeklindedir. Sigortalı oranı ile KAITZ endeksi arasındaki ilişkinin tespit edilmesinde kullanılan doğrusal panel regresyon modeli ise 48 TÜRKİYE’DE ASGARİ ÜCRETİN İSTİHDAM ÜZERİNDEKİ ETKİSİNİN SEKTÖREL PANEL REGRESYON MODELLERİ İLE İNCELENMESİ Toplam sigortal saylar ya da oranlarnn; KAITZ endeksi ya da ortalama kazanç, sabit fiyatlarla GSYİH ve işyeri saysndan oluşan bağmsz değişkenler ile açklandğ istatistiksel olarak anlaml doğrusal panel regresyon modellerinin tahminleri, Tablo 2’de özetlenmiştir. Tablo 2’de birinci sütun, modelde yer alan bağmsz değişkenleri; (1) ile gösterilen ikinci sütun, Eş. 6’ da verilen modelin tahminini; (2) ile gösterilen üçüncü sütun, Eş 7’ de verilen modelin tahmini ve (3) ile gösterilen dördüncü sütun, Eş. 8’ de verilen modelin tahminini göstermektedir. Tablo 1:Sabit Etkili Sektörel Toplam Sigortal Panel Regresyon Modelleri BAĞIMLI DEĞİŞKEN BAĞIMSIZ DEĞİŞKENLER (1) ܵܶ௧ (2) ܵܶ௧ 0,8565215 (0,094) KAITZ Ortalama Kazanç (TL / Gün) Gayri Safi Yurtiçi Hasla (Milyon TL) Kişi Baş Gayri Safi Yurtiçi Hasla (TL) -4150,80 (0,073) 0,0516938 (0,000) İşyeri Says TREND (t) SABİT MODELİN ANLAMLILIĞI ܪ ǣ ߚ ൌ ߚ ൌ ͲǢ ݇ ൌ ͳǡ ǥ ǡ ܭ ESNEKLİK (3) ܱܵܶ௧ -4095,373 (0,080) 5,045452 (0,000) 21500,67 (0,053) 6432,345 (0,947) T=102 (0,0000) 4347,169 (0,000) 5,176599 (0,000) 23689,47 (0,036) -62444,92 (0,539) T=100 (0,0000) 0,0061798 (0,000) 0,0000099 (0,000) -0,5793688 (0,043) T=140 (0,0000) -0,32 -0,31 -0,37 Not: Parantez içindeki değerler ܪ ǣߚ ൌ Ͳ ߙܽ݀ܽݕൌ Ͳ şeklindeki yokluk hipotezinin reddedilebileceği en düşük anlamllk düzeyi olan değerlerinive T, ilgili test istatistiği değerini göstermektedir. Esneklik, bağml değişkenin ortalama kazanç ya da KAITZ endeksi esnekliğidir. 49 1 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 Tablo 2incelendiğinde sektörlere ilişkin toplam sigortal saylarn; ortalama kazanç, sabit fiyatlarla GSYİH ya da kişi baş GSYİH ve işyeri says değişkenleri ile açklayan iki panel regresyon modeli olduğu görülmektedir. Ayrca sektörlere ilişkin toplam sigortal saylarnn kurumsal olmayan nüfusa orann gösteren STO�� değişkenini; KAITZ endeksi, sabit fiyatlarla kişi baş GSYİH ve işyeri says değişkenleri ile açklayan bir panel regresyon modeli elde edilmiştir. Sektörlere ilişkin toplam sigortal saylarile STO�� değişkeninin açklanmasnda ortalama kazanç ya da KAITZ endeksinin ayr ayr panel regresyon modelleri elde edilmeye çalşlmştr. Ayrca her bir bağml değişkene ilişkin üstel ve yar logaritmik panel regresyon modelleri de araştrlmştr. Ancak bu değişkenlere ilişkin tabloda verilen modeller dşnda istatistiksel olarak anlaml herhangi bir panel regresyon modeli bulunamamştr. Bununla birlikte tablodan görüldüğü gibi modellerde ortalama kazanç ve KAITZ endeksi değişkenlerine ait katsaylar ancak %10 anlamllk düzeyinde istatistiksel olarak anlamldr. Tablo 2 ile verilen sabit etkili panel regresyon modellerinin katsaylarnn bazlarnn %5 anlamllk düzeyinde istatistiksel olarak anlaml olmamasna rağmen modelinin bütününe ilişkin ANOVA testi sonucunda modelin istatistiksel olarak anlaml olmas, modelin panel veri modelleri için tan testleri ile incelenmesi gerektiğine işaret etmektedir. Bu amaçla Tablo 2’de verilen modellere ilişkin olarak elde edilen kesit bağmllğ, değişen varyans, seriselkorelasyon testi sonuçlar ile modellerde birey özel etkilerinin anlamllğn, panel regresyon modelinin sabit etkili mi yoksa rasgele etkilimi olmas gerektiğinin tespit edilmesinde kullanlan Hausman testi sonuçlar Tablo 3’te verilmiştir. 50 2 TÜRKİYE’DE ASGARİ ÜCRETİN İSTİHDAM ÜZERİNDEKİ ETKİSİNİN SEKTÖREL PANEL REGRESYON MODELLERİ İLE İNCELENMESİ Tablo 2: Sabit Etkili Panel Regresyon Modelleri İçin Yaplan Tan Testlerinin Sonuçlar MODEL (1) (2) (3) BİRLEŞTİRME �� : �� � �� � � �� � � � 200 (0,0000) 197 (0,0000) 287 (0,0000) 0,92 (0,6321) 2,10 (0,5513) 0,02 (0,9893) KESİT BAĞIMLILIĞI �� : Kesit bağmllğ yoktur 252,576 (0,0000) 228,808 (0,0000) 202,945 (0,0000) DEĞİŞEN VARYANS �� : ��� � � � 6227,39 (0,0000) 8249,91 (0,0000) 43709,31 (0,0000) 22,576 (0,0003) 20,924 (0,0004) 18,252 (0,0007) R-Kare (Within) 0,8723 0,8695 0,8730 TESTLER HAUSMAN �� : Rasgele etkili model geçerli �� : Sabit etkili model geçerli SERİSEL KORELASYON �� : Serisel Korelasyon yoktur Not: Parantez içindeki değerler yokluk hipotezinin reddedilebileceği en düşük anlamllk düzeyi olan p değerlerini gösterir. Tablo 3incelendiğinde Tablo 2’de verilen sabit etkili sektörel toplam sigortal panel regresyon modellerinin paneli oluşturan kesitler arasnda kesit bağmllğ olduğu, değişen varyans ve seriselkorelasyon problemlerini içerdiği görülmektedir. Ayrca birleştirme testi sonucunda sigortal saylar ve sigortal saylarnn kurumsal olmayan nüfusa oran açsndan sektörler arasnda anlaml farkllklarn olduğu görülmektedir. Bununla birlikte Hausman testi sonuçlar, ilgili değişkenlerin açklanmasnda sabit etkili regresyon modelleri yerine rasgele etkili panel regresyon modellerinin kullanlmas gerektiğini göstermektedir. Tablo 3’ de elde edilen sonuçlar çerçevesinde sektörlere ilişkin toplam sigortal saylar değişkeni ile bu saylarn kurumsal olmayan nüfusa oranndan oluşan değişkenlerin ortalama kazanç ya da 51 3 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 KAITZ endeksi ile GSYİH ve işyeri says değişkenleriyle açklanmasnda rasgele etkili panel regresyon modelleri kullanlmştr. Bu modeller elde edilirken doğrusal, yar logaritmik ve üstel panel regresyon modellerinin tümü incelenmiştir. İstatistiksel olarak anlaml rasgele etkili panel veri regresyon modelleri tablo halinde Tablo 4’ te sunulmuştur. Tablo 4’te birinci sütun, modelde yer alan bağmsz değişkenleri; (4) ile gösterilen ikinci sütun, Eş. 6’ da verilen modelin tahminini; (5) ile gösterilen üçüncü sütun, Eş 7’de verilen modelin tahmini ve (6) ile gösterilen dördüncü sütun, Eş. 8’de verilen modelin tahminini göstermektedir. Burada birey özel etkileri rasgele etkilidir. Tablo 3:Rasgele Etkili Sektörel Toplam Sigortal Saylar Panel Regresyon Modelleri BAĞIMLI DEĞİŞKEN BAĞIMSIZ DEĞİŞKENLER KAITZ Ortalama Kazanç (TL / Gün) Gayri Safi Yurtiçi Hasla (Milyon TL) Kişi Baş Gayri Safi Yurtiçi Hasla (TL) İşyeri Says TREND (t) SABİT MODELİN ANLAMLILIĞI ܪ ǣ ߚ ൌ ͲǢ ݇ ൌ ͳǡ ǥ ǡ ܭ R-Kare ESNEKLİK (4) ܵܶ௧ (5) ܵܶ௧ -4452,833 (0,038) 0,0488742 (0,000) -4310,709 (0,048) 4,93627 (0,000) 24311,05 (0,018) 40665,94 (0,747) T=480,15 (0,0000) 0,8720 -0,34 3825,711 (0,000) 5,065284 (0,000) 26888,23 (0,011) -5017,092 (0,969) T=461,82 (0,0000) 0,8686 -0,33 (6) ܱܵܶ௧ 0,8806817 (0,059) 0,0062122 (0,000) 0,0000098 (0,000) -0,5895181 (0,066) T=493,55 (0,0000) 0,8730 0,38 Not: Parantez içindeki değerler ܪ ǣߚ ൌ Ͳ ߙܽ݀ܽݕൌ Ͳ şeklindeki yokluk hipotezinin reddedilebileceği en düşük anlamllk düzeyi olan değerlerinive T, ilgili test istatistiği değerini göstermektedir. Esneklik, bağml değişkenin ortalama kazanç ya da KAITZ endeksi esnekliğidir. 52 4 TÜRKİYE’DE ASGARİ ÜCRETİN İSTİHDAM ÜZERİNDEKİ ETKİSİNİN SEKTÖREL PANEL REGRESYON MODELLERİ İLE İNCELENMESİ Tablo 4incelendiğinde sigortal oranlarnn KAITZ endeksi ile açklandğ modelde KAITZ endeksi katsaysnn ancak %10 anlamllk düzeyinde istatistiksel olarak anlaml olduğu görülmektedir. Sigortal saylarnn ortalama kazanç değişkeni ile açklandğ modelde ise bu değişkenlere ait katsaylar %5 anlamllk düzeyinde istatistiksel olarak anlamldr. Sigortal saylar ya da oranlar ile ortalama kazanç ya da KAITZ endeksi arasndaki ilişkilerin incelenmesine yönelik elde edilen rasgele etkili panel regresyon modelleri incelendiğinde ortalama kazançtaki artşlarn istihdam üzerinde negatif yönlü bir etkisi varken asgari ücret artşlarnn istihdam üzerinde pozitif yönlü bir etkisinin olduğu söylenebilir. Bununla birlikte ortalama kazanç ile asgari ücret artşlarnn istihdam üzerinde farkl yönde etkilerinin olmas, asgari ücretteki artşlarn belli bir düzeyin üzerine çkmas durumunda asgari ücretteki artşlarn artk istihdam olumsuz yönde etkileyeceği anlamna gelmektedir. 2.3.2. Erkek Sigortal Saylarna İlişkin Modeller Bu bölümde 16 sektöre ilişkin olarak elde edilmiş erkek sigortallarn sigortal saylar ile bu sigortal saylarnn kurumsal olmayan erkek nüfusa oran; erkek sigortallara ait ortalama kazanç veya KAITZ endeksi, sabit fiyatlarla GSYİH ya da kişi baş GSYİH ve işyeri saylar değişkenleri yardmyla açklanmaya çalşlmştr. Panel veri regresyonlarnda erkek sigortal saylar ya da oranlarn açklamas muhtemel değişkenler kullanlmş ve erkek sigortal saylarn açklamakta kullanlabilecek mümkün tüm panel veri modelleri uygulanmştr. Erkek sigortal saylar ya da oranlarnn; KAITZ endeksi ya da ortalama kazanç, sabit fiyatlarla GSYİH ya da kişi baş GSYİH ve işyeri saysndan oluşan bağmsz değişkenler ile açklandğ istatistiksel olarak anlaml doğrusal panel regresyon modellerinin tahminleri, Tablo 5’ te özetlenmiştir. Tablo 5’te birinci sütun, modelde yer alan bağmsz değişkenleri; (7) ile gösterilen ikinci sütun, ���� � � � �� ������� � �� �������� � �� �������� � ��� (9) şeklindeki modelin tahminini(8) ile gösterilen üçüncü sütun, ���� � � � �� ���� � �� �������� � �� �������� � � � ��� (10) 53 5 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 şeklindeki modelin tahminini ve(9) ile gösterilen dördüncü sütun, ����� � � � �� ������� � �� �������� � �� �������� � ��� (11) şeklindeki modelin tahminini göstermektedir. Burada��� , bağmsz ve ayn dağlml hata terimlerini ve �� , �. sektör özel etkilerini göstermek üzere ��� � �� � ��� şeklindedir. Tablo 4: Erkek Sigortal Saylar ve Oranlarna İlişkin Doğrusal Modeller BAĞIMLI DEĞİŞKEN BAĞIMSIZ DEĞİŞKENLER KAITZ Ortalama Kazanç (TL / Gün) Kişi Baş Gayri Safi Yurtiçi Hasla (TL) İşyeri Says (7) ���� 675009,5 (0,029) 3329,13 (0,000) 3,74 (0,000) TREND (t) SABİT MODELİN ANLAMLILIĞI �� � �� � �� � � 1� � � � ESNEKLİK -503238,5 (0,004) T=90 (0,0000) 0,77 (8) ���� -3812,34 (0,057) 3412 (0,000) 3,76 (0,000) 19784,3 (0,053) -11130,8 (0,900) T=66 (0,0000) -0,39 (9) ����� 2,62 (0,012) 0,009156 (0,000) 0,000013 (0,000) -1,47 (0,011) T=93 (0,0000) 0,75 Not: Parantez içindeki değerler �� ��� � ������ � � şeklindeki yokluk hipotezinin reddedilebileceği en düşük anlamllk düzeyi olan �değerlerinive T, ilgili test istatistiği değerini göstermektedir. Esneklik, bağml değişkenin ortalama kazanç ya da KAITZ endeksi esnekliğidir. Tablo 5 incelendiğinde erkek sigortal saylarnn; KAITZ endeksi ya da ortalama kazanç, kişi baş GSYİH ve işyeri saylar ile açklandğ iki panel regresyon modeli ile erkek sigortal saylarnn kurumsal olmayan erkek nüfusuna orannn KAITZ endeksi, kişi baş GSYİH ve işyeri saylar ile açklayan bir panel regresyon modeli olduğu görülmektedir. Erkek sigortal saylar ile sigortal oran 54 6 TÜRKİYE’DE ASGARİ ÜCRETİN İSTİHDAM ÜZERİNDEKİ ETKİSİNİN SEKTÖREL PANEL REGRESYON MODELLERİ İLE İNCELENMESİ değişkenlerinin KAITZ endeksine esnekliği, pozitif iken erkek sigortal saylarnn ortalama kazanca esnekliği, negatiftir. Tablo 5’te erkek sigortal saylar ve oranlar için elde edilmiş sabit etkili doğrusal panel regresyon modellerinin dşnda erkek sigortal oran değişkeninin KAITZ endeksi kişi baş GSYİH ve işyeri saylar ile açklandğ bir tane sabit etkili yar logaritmik panel regresyon modeli elde edilmiştir. Bu model Tablo 6’ da verilmiştir. Tablo 6’dabirinci sütun, modelde yer alan bağmsz değişkenleri; (10) ile verilen ikinci sütun, ����� � � � �� ��(������� ) � �� ��(�������� ) � �� ��(�������� ) � ��� (12) şeklindeki modelin tahminini göstermektedir.Burada ��� , bağmsz ve ayn dağlml hata terimlerini ve �� , �. sektör özel etkilerini göstermek üzere ��� � �� � ��� şeklindedir. Tablo 5: Erkek Sigortal Oranlarna İlişkin Yar Logaritmik Modeller BAĞIMLI DEĞİŞKEN LOGARİTMİK BAĞIMSIZ DEĞİŞKENLER KAITZ Kişi Baş Gayri Safi Yurtiçi Hasla (TL) İşyeri Says SABİT MODELİN ANLAMLILIĞI �� � �� � �� � � 1� � � � R-Kare ESNEKLİK (10) ����� 1,87 (0,057) 3,01 (0,000) 0,236722 (0,070) 10,19 (0,001) T=20 (0,0000) 0,50 0,97 Not: Parantez içindeki değerler �� ��� � ������ � � şeklindeki yokluk hipotezinin reddedilebileceği en düşük anlamllk düzeyi olan � değerlerini ve T, ilgili test istatistiği değerini göstermektedir. Esneklik, bağmsz değişkenin ortalama kazanç ya da KAITZ endeksi esnekliğidir. 55 7 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 Tablo 6’da verilen sigortal orannn açklandğ yar logaritmik panel regresyon modelinden sigortal oran ile KAITZ endeksi arasnda pozitif bir ilişki olduğu görülmektedir. Tablo 6: Sabit Etkili Panel Regresyon Modelleri İçin Yaplan Tan Testlerinin Sonuçlar MODEL (7) (8) 204 (0,0000) 193 (0,0000) MODELİN ANLAMLILIĞI �� : �� � � � �� � � �� � � � 90 (0,0000) 66 (0,0000) 0,33 (0,8484) 1,04 (0,7905) KESİT BAĞIMLILIĞI �� : Kesit bağmllğ yoktur 176,668 (0,0006) 230,284 (0,0000) 10881,9 3 (0,0000) 10125,7 5 (0,0000) SERİSEL KORELASYON �� : Serisel Korelasyon yoktur 39,301 (0,0000) 47,384 (0,0000) 0,8162 0,8137 (9) (10) 290 (0,0000 ) 93 (0,0000 ) 174 (0,0000 ) 20 (0,0000 ) 0,28 (0,8681 ) 8,81 (0,0319 ) 181,288 (0,0003 ) 7595,86 (0,0000 ) 30,012 (0,0000 ) 0,8210 270,502 (0,0000 ) 1072,17 (0,0000 ) 26,772 (0,0001 ) 0,4991 TESTLER BİRLEŞTİRME �� : �� � �� � � �� � � � HAUSMAN �� : Rasgele etkili model geçerli �� : Sabit etkili model geçerli DEĞİŞEN VARYANS �� : ��� � � � R-Kare (Within) Not: Parantez içindeki değerler yokluk hipotezinin reddedilebileceği en düşük anlamllk düzeyi olan � değerlerini gösterir. Tablo 7 incelendiğinde erkek sigortal saylar ve oranlarna ilişin olarak elde edilmiş sabit etkili panel regresyon modellerinin değişen varyans, seriselkorelasyon ve kesit bağmllğ gibi problemleri taşdğ görülmektedir. Ayrca modeller için elde edilen birleştirme testi sonuçlar, sektörlerin kendilerine özel birey özel etkilerinin olduğunu göstermektedir. Bununla birlikte modeller için yaplan Hausman testi sonuçlar, (10) modeli dşnda bağml 56 8 TÜRKİYE’DE ASGARİ ÜCRETİN İSTİHDAM ÜZERİNDEKİ ETKİSİNİN SEKTÖREL PANEL REGRESYON MODELLERİ İLE İNCELENMESİ değişkenlerin açklanmasnda rasgele etkili modellerin daha uygun olduğu sonucunu göstermektedir. Tablo 7’ de elde edilen sonuçlar çerçevesinde erkek sigortal saylar ve oranlarnn KAITZ endeksi ya da ortalama kazanç ve diğer bağmsz değişkenlerle açklandğ Tablo 8’ de verilen rasgele etkili panel regresyon modelleri elde edilmiştir. Tablo 8’de birinci sütun, modelde yer alan bağmsz değişkenleri; (11) ile gösterilen ikinci sütun, Eş. 9 ile verilen modelin tahminini; (12) ile gösterilen üçüncü sütun, Eş. 10 ile verilen modelin tahminini ve (13) ile gösterilen dördüncü sütun, Eş. 11 ile verilen modelin tahminini göstermektedir. Tablo 7: Erkek Sigortal Saylar ve Oranlarna İlişkin Rasgele Etkili Panel Regresyon Modelleri BAĞIMLI DEĞİŞKEN BAĞIMSIZ DEĞİŞKENLER KAITZ Ortalama Kazanç (TL / Gün) Kişi Baş Gayri Safi Yurtiçi Hasla (TL) İşyeri Says (11) ܵܧ௧ 661460,6 (0,014) -473811,5 (0,006) T=320,49 (0,0000) 0,8161 -4020,891 (0,030) 3101,159 (0,000) 3,669829 (0,000) 22204,27 (0,019) 27530,46 (0,808) T=313,05 (0,0000) 0,8130 0,75 -0,41 3121,382 (0,000) 3,703565 (0,000) TREND (t) SABİT MODELİN ANLAMLILIĞI ܪ ǣ ߚ ൌ ͲǢ ݇ ൌ ͳǡ ǥ ǡ ܭ R-Kare ESNEKLİK (12) ܵܧ௧ (13) ܱܵܧ௧ 2,508823 (0,006) 0,0097136 (0,000) 0,0000133 (0,000) -1.448957 (0,017) T=333,18 (0,0000) 0,8208 0,72 Not: Parantez içindeki değerler ܪ ǣߚ ൌ Ͳ ߙܽ݀ܽݕൌ Ͳ şeklindeki yokluk hipotezinin reddedilebileceği en düşük anlamllk düzeyi olan değerinive T, ilgili test istatistiği değerini göstermektedir. Esneklik, bağml değişkenin ortalama kazanç ya da KAITZ endeksi esnekliğidir. Tablo 8 incelendiğinde sigortal saylarnn KAITZ endeksi ile açklandğ bir ve ortalama kazanç değişkeni ile açklandğ bir rasgele 57 9 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 etkili panel regresyon modeli elde edildiği görülmektedir. Ayrca erkek sigortal orannn KAITZ endeksi ile açklandğ bir rasgele etkili panel regresyon modeli elde edilmiştir. Erkek sigortal saylar ile orannn KAITZ endeksi arasnda pozitif bir ilişkinin olduğu sigortal saylar ile ortalama kazanç arasnda negatif yönlü bir ilişki olduğu sonucuna ulaşlmştr. Buradan sektör ayrmnda istihdam ile asgari ücret arasna pozitif yönlü bir ilişki olduğu söylenebilir. Bununla birlikte istihdam ile ortalama kazanç arasnda negatif yönlü bir ilişki olduğu söylenebilir. 2.3.3. Kadn Sigortal Saylarna İlişkin Modeller Bu bölümde 16 sektöre ilişkin olarak elde edilmiş kadn sigortallarn sigortal saylar ile bu kadn sigortal saylarnn kurumsal olmayan kadn nüfusa oran; kadn sigortallara ait ortalama kazanç veya KAITZ endeksi, 1998 sabit fiyatlar ile GSYİH ve işyeri saylar değişkenleri yardmyla açklanmaya çalşlmştr. Ayrca ilgili değişkenlerin doğal logaritmas alnarak toplam kadn sigortal saylar logaritmik modellerle de açklanmaya çalşlmştr. Panel veri regresyonlarnda kadn sigortal saylarn açklamas muhtemel değişkenler kullanlmş ve kadn sigortal saylarn açklamakta kullanlabilecek mümkün tüm panel veri modelleri uygulanmştr. Elde edilen panel veri modellerinden modelin tümü ve modelde yer alan katsaylarn anlaml olduğu modeller tablo haline getirilmiştir. Tabloda bu modellerin bağml değişkenleri açklama yüzdesi olan � � değeri ile sektörler arasnda anlaml bir fark olup olmadğnn test edilmesinde kullanlan birleştirme testi test istatistikleri de verilmiştir. Çalşmada kadn sigortal saylarn açklamada kullanlabilecek istatistiksel olarak anlaml iki panel regresyon modeli elde edilebilmişken kadn sigortal saylarnn kurumsal olmayan kadn nüfusa orann açklamakta kullanlabilecek istatistiksel olarak anlaml herhangi bir panel regresyon modeli elde edilememiştir. Bu modeller Tablo 9’ da verilmiştir. Tablo 9’ da birinci sütun, modelde yer alan bağmsz değişkenleri; (14) ile verilen ikinci sütun, ��(���� ) � � � �� ���� � �� �������� � �� �������� � ��� (13) şeklindeki modelin tahminini; (15) ile verilen üçüncü sütun, ���� � � � �� ��(���� ) � �� ��(�������� ) � �� ��(�������� ) � ��� (14) 58 10 TÜRKİYE’DE ASGARİ ÜCRETİN İSTİHDAM ÜZERİNDEKİ ETKİSİNİN SEKTÖREL PANEL REGRESYON MODELLERİ İLE İNCELENMESİ şeklindeki modelin tahminini göstermektedir. Burada ��� , bağmsz ve ayn dağlml hata terimlerini ve �� , �. sektör özel etkilerini göstermek üzere ��� � �� � ��� şeklindedir. Tablo 8: Kadn Sigortal Saylarna İlişkin Modeller BAĞIMLI DEĞİŞKEN BAĞIMSIZ DEĞİŞKENLER Ortalama Kazanç (TL / Gün) Kişi Baş Gayri Safi Katma Değer (TL) İşyeri Says LOGARİTMİK BAĞIMSIZ DEĞİŞKENLER Ortalama Kazanç (TL / Gün) Kişi Baş Gayri Safi Katma Değer (TL) (14) ��(���� ) (15) ���� 9,55 (0,000) T=20 (0,0000) 0,85 77407,03 (0,064) 186577,9 (0,033) 42124,1 (0,003) 21003,08 (0,959) T=19 (0,0000) 0,50 0,018929 (0,002) -0,006422 (0,077) -0,00001 (0,000) İşyeri Says SABİT MODELİN ANLAMLILIĞI �� � �� � �� � � �� � � � ESNEKLİK Not: Parantez içindeki değerler �� ���� � ��������� � � şeklindeki yokluk hipotezinin reddedilebileceği en düşük anlamllk düzeyi olan �değerinive T, ilgili test istatistiği değerini göstermektedir. Esneklik, bağml değişkenin ortalama kazanç ya da KAITZ endeksi esnekliğidir. Tablo 9 incelendiğinde kadn sigortal saylarnn ya da oranlarnn KAITZ endeksi ile açklandğ herhangi bir anlaml model elde edilememiştir. Elde edilen kadn sigortal saylarnn; ortalama kazanç, kişi baş GSYİH ve işyeri saylar ile açklandğ yar logaritmik modellerde sigortal saylar ile ortalama kazanç arasnda pozitif yönlü bir ilişki olduğu görülmektedir. Bu sonuç, hem toplam sigortal hem de erkek sigortal saylarnn ortalama kazanç ile açklandğ modellerden elde edilen sonuçlarla farkldr. Erkek ve 59 11 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 toplam sigortal saylar ile ortalama kazanç arasnda negatif yönlü bir ilişki varken kadn sigortal saylar ile ortalama kazanç arasnda pozitif yönlü bir ilişki olduğu görülmektedir. Kadn sigortallara ilişkin olarak elde edilmiş panel regresyon modellerinin panel regresyon varsaymlarn sağlayp sağlamadğnn test edilmesine ilişkin tan testleri sonuçlar Tablo 10’ da verilmiştir. Tablo 9: Sabit Etkili Panel Regresyon Modelleri İçin Yaplan Tan Testlerinin Sonuçlar MODEL TESTLER BİRLEŞTİRME �� : �� � �� � � �� � � � HAUSMAN �� : Rasgele etkili model geçerli �� : Sabit etkili model geçerli KESİT BAĞIMLILIĞI �� : Kesit bağmllğ yoktur DEĞİŞEN VARYANS �� : ��� � � � SERİSEL KORELASYON �� : Serisel Korelasyon yoktur R-Kare (Within) (14) (15) 221 (0,0000) 95 (0,0000) 3,89 (0,2738) 1,61 (0,6574) 225,798 (0,0000) 11286,69 (0,0000) 75,751 (0,0000) 0,4904 288,585 (0,0000) 429,37 (0,0000) 10,780 (0,0050) 0,4798 Not: Parantez içindeki değerler yokluk hipotezinin reddedilebileceği en düşük anlamllk düzeyi olan � değerlerini gösterir. Tablo 10 incelendiğinde kadn sigortal saylarna ilişkin olarak elde edilmiş sabit etkili panel regresyon modellerinde değişen varyans, seriselkorelasyon ve kesit bağmllğ gibi problemlerin olduğu görülmektedir. Ayrca Hausman testi sonuçlar, sigortal saylarnn açklanmasnda rasgele etkili modellerin daha uygun olduğunu göstermektedir. Birleştirme testi sonuçlar ise her bir sektörün kendine özgü etkilerinin olduğunu göstermektedir. Sigortal saylarndaki değişkenliğin açklanmasnda kullanlan bu modelleri 60 12 TÜRKİYE’DE ASGARİ ÜCRETİN İSTİHDAM ÜZERİNDEKİ ETKİSİNİN SEKTÖREL PANEL REGRESYON MODELLERİ İLE İNCELENMESİ sigortal saylarndaki değişkenliğin açklayamadğ görülmektedir. önemli bir bölümünü Tablo 10’da elde edilen sonuçlar çerçevesinde kadn sigortal saylar ile oranlarna ilişkin panel regresyon modelleri incelenmiştir. Kadn sigortal saylarnn KAITZ endeksi ile elde edilmiş herhangi bir rasgele etkili model elde edilememiştir. Kadn sigortal saylarnn ortalama kazanç ile açklandğ bir rasgele etkili panel regresyon modeli elde edilmiştir. Bu model Tablo 11’de verilmiştir. Tablo 11’de birinci sütun, modelde yer alan bağmsz değişkenleri; (16) ile verilen ikinci sütun, ���� � � � �� ���� � �� �������� � �� �������� � ��� (15) şeklindeki modelin tahminini göstermektedir. Tablo 10: Kadn Sigortal Saylarna İlişkin Rasgele Etkili Modeller BAĞIMLI DEĞİŞKEN BAĞIMSIZ DEĞİŞKENLER Ortalama Kazanç (TL / Gün) Kişi Baş Gayri Safi Yurtiçi Hasla (TL) İşyeri Says SABİT MODELİN ANLAMLILIĞI �� � �� � �� � � 1� � � � R-Kare ESNEKLİK (16) ���� 942,0715 (0,050) 668,3483 (0,004) 1,445332 (0,000) -70074,13 (0,048) T=229,78 (0,0000) 0,7664 0,27 Not: Parantez içindeki değerler �� ��� � ������ � � şeklindeki yokluk hipotezinin reddedilebileceği en düşük anlamllk düzeyi olan �değerlerinive T, ilgili test istatistiği değerini göstermektedir. Esneklik, bağml değişkenin ortalama kazanç ya da KAITZ endeksi esnekliğidir. Tablo 11 incelendiğinde kadn sigortal saylarnn ortalama kazanç kişi baş GSYİH ve işyeri saylar değişkenleri ile açklandğ bir rasgele etkili panel regresyon modeli elde edildiği görülmektedir. 61 13 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 Sabit ekili modeller ile karşlaştrldğnda sabit etkili doğrusal herhangi panel regresyon modeli elde edilememişken rasgele etkili doğrusal bir model elde edilmiştir. Bu model sonucunda sigortal saylar ile ortalama kazanç arasnda pozitif yönlü bir ilişki olduğu sonucuna ulaşlmştr. Buradan sektörler ayrmnda kadn istihdam ile ortalama kazanç arasnda pozitif yönlü bir ilişki olduğu görülmektedir. Kadn sigortal saylarna ilişkin elde edilmiş rasgele etkili modelden elde edilen sonuçlar çerçevesinde hem toplam sigortal hem de erkek sigortal saylarnn ortalama kazanç ile açklandğ modellerden elde edilen sonuçlarla farkl olduğu söylenebilir. Erkek ve toplam sigortal saylar ile ortalama kazanç arasnda negatif yönlü bir ilişki varken kadn sigortal saylar ile ortalama kazanç arasnda pozitif yönlü bir ilişki vardr. Buradan kadn sigortallarn kazançlarndaki değişmeleri, kadn sigortal istihdam üzerindeki etkilerinin erkek sigortallarn kazançlarndaki değişmelerin erkek istihdam üzerindeki etkilerine göre farkl yönde olduğu söylenebilir. SONUÇ VE ÖNERİLER İşçinin emeğinin sömürüsünü önlemeyi ve hanehalklarna asgari bir yaşam düzeyi sağlamay amaçlayan asgari ücret politikalarnn, bir sosyal politika arac olarak yoksulluk seviyelerinin yan sra istihdam, cari ücretler, enflasyon, ekonomik büyüme ve gelir dağlm üzerinde de çok yönlü etkileri söz konusudur. Bu etkilerin yönü ve büyüklüklerinin belirlenmesi amacyla asgari ücret ile istihdam arasndaki ilişkilerin incelendiği deneysel çalşmalar, çok çeşitlilik göstermektedir. Genel olarak genç çalşanlarn kazançlarnn, düşük ücretli çalşanlarn büyük bir bölümünü oluşturmas ya da baz sektörlerde çalşanlarn ücretlerinin ortalamasnn genel olarak düşük olmas nedeniyle bu çalşmalarn büyük bir bölümü, genç çalşanlar üzerinde ya da baz sektörlerde yoğunlaşmştr. Bununla birlikte, çalşmalarda zaman serisi, kesit veri ya da panel veri kullanlmasna ya da kullanlan analiz yöntemine bağl olarak, yaplan çalşma sonucunda farkl sonuçlara ulaşlmaktadr. Ayrca ülke, yaş gruplar, cinsiyet, işgücü niteliği gibi ayrmlara göre çalşma sonuçlar da farkllaşabilmektedir. Bu çalşmada, Türkiye’de asgari ücret düzeylerinin istihdam üzerindeki etkileri incelenmiştir. Bu amaçla, istihdam saylar ile istihdam oranlar; ortalama kazanç, KAITZ endeksi, sabit fiyatlarla (kişi baş) Gayri Safi Yurtiçi Hasla ve işyeri saylar gibi 62 14 TÜRKİYE’DE ASGARİ ÜCRETİN İSTİHDAM ÜZERİNDEKİ ETKİSİNİN SEKTÖREL PANEL REGRESYON MODELLERİ İLE İNCELENMESİ değişkenlerle modellenmiştir. İlgili modelleme sektör ayrmnda elde edilen panel veriler kullanlarak yaplmştr. Cinsiyet ayrmnda istihdam ile asgari ücret ya da ortalama kazanç arasndaki ilişkilerin incelenmesi amacyla kadn ve erkek sigortal saylar ve oranlar panel regresyon modelleri de elde edilmiştir. İstihdam saylar ile istihdam oranlarnn modellenmesinde kayt dşlğn etkisinin ortadan kaldrlmas amacyla çalşma, Sosyal Güvenlik Kurumu’na kaytl hizmet akdiyle çalşan sigortal saylar üzerinden yaplmştr. Panel veri regresyonlarnda sigortal saylarn açklamas muhtemel değişkenler ile sigortal saylarn açklamakta kullanlabilecek mümkün tüm panel veri modelleri (doğrusal, üstel ve yar logaritmik modeller) uygulanmştr. Çalşmada elde edilen sonuçlar şu şekilde özetlenebilir: Asgari ücret ile istihdam arasndaki ilişkinin incelenmesinde hem sigortal saylar hem de sigortal oran değişkenlerinin istihdam temsil etmek için kullanldğ modellerde asgari ücreti temsil etmek amacyla kullanlan KAITZ endeksi değişkeni arasnda pozitif yönlü bir ilişki olduğu görülmektedir. Buradan asgari ücret artşlarnn istihdam üzerinde istihdam arttrc yönde bir etkisinin olduğu söylenebilir. Toplam sigortal oranlarnn KAITZ endeksi esnekliği, yaklaşk 0,4 olarak elde edilmiştir. Böylece KAITZ endeksinde %1’ lik bir artş olduğunda toplam sigortal oranlarnn yaklaşk olarak %0,4 artacağ anlamna gelmektedir. Buradan sigortal saylarnn asgari ücret esnekliğinin pozitif yönlü zayf esnek olduğu söylenebilir. Erkek sigortal oranlarnn KAITZ endeksi esnekliği, yaklaşk 0,7 olarak elde edilmiştir. Böylece KAITZ endeksinnde %1 lik bir artş olduğunda erkek sigortal oranlarnn %0,7 artacağ söylenebilir. Buradan asgari ücret ile sigortal oranlar arasnda pozitif yönlü bir ilişki olduğu söylenebilir. Ortalama kazanç ile istihdam arasndaki ilişkinin incelenmesinde toplam sigortal saylarnn ortalama kazanç ve diğer bağmsz değişkenlerle açklandğ modeller sonucunda istihdam ile ortalama kazanç arasnda negatif yönlü bir ilişki olduğu tespit edilmiştir. Erkek sigortal saylar ile ortalama kazanç arasnda benzer yönlü bir ilişki elde edilmiştir. Buradan ortalama kazançtaki artşlarnn toplam istihdam ve erkek istihdam üzerinde olumsuz bir etkisinin olduğu söylenebilir. 63 15 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 Kadn sigortal saylarna ilişkin elde edilmiş rasgele etkili modelden elde edilen sonuçlar çerçevesinde hem toplam sigortal hem de erkek sigortal saylarnn ortalama kazanç ile açklandğ modellerden elde edilen sonuçlarla farkl olduğu söylenebilir. Erkek ve toplam sigortal saylar ile ortalama kazanç arasnda negatif yönlü bir ilişki varken kadn sigortal saylar ile ortalama kazanç arasnda pozitif yönlü bir ilişki vardr. Buradan kadn sigortallarn kazançlarndaki değişmeleri, kadn sigortal istihdam üzerindeki etkilerinin erkek sigortallarn kazançlarndaki değişmelerin erkek istihdam üzerindeki etkilerine göre farkl yönde olduğu söylenebilir. Sigortal oranlarnn ortalama kazanç esnekliği ile ilgili istatistiksel olarak anlaml herhangi bir model elde edilememiştir. Elde edilen sonuçlar çerçevesinde istihdam ve asgari ücret arasndaki ilişkinin yönü ile istihdam ve ortalama kazanç arasndaki ilişkininin yönü farkldr. Bununla birlikte asgari ücretin ortalama kazanca oranndan oluşan KAITZ endeksi, asgari ücretteki artşlar ortalama kazanca yaklaştkça bire yaklaşacaktr. Asgari ücretteki artşlarn ortalama ücret üzerinde ayn yönlü ama daha küçük artşlara yol açmas sonucunda asgari ücret belli bir düzeye ulaştktan sonra KAITZ endeksi, bire yaklaşacak ve artk asgari ücret ile sigortal saylar arasndaki ilişki ortalama kazanç ile sigortal saylar arasndaki ilişkiyle ayn yönlü olacaktr. İstihdam modellerine ilişkin olarak elde edilen hem sabit etkili hem de rasgele etkili panel regresyon denklemleri için yaplan birleştirme testi sonuçlarnda %1 anlamllk düzeyinde bile sabitlerin eşit olduğu yokluk hipotezleri reddedilmiştir. Buradan her bir sektöre ilişkin serilerin düzeyleri arasnda önemli farkllklar olduğu söylenebilir. 64 16 TÜRKİYE’DE ASGARİ ÜCRETİN İSTİHDAM ÜZERİNDEKİ ETKİSİNİN SEKTÖREL PANEL REGRESYON MODELLERİ İLE İNCELENMESİ KAYNAKÇA [1] Yiğiteli, N., 2011, Alternatif Asgari Ücret Politikalar ve Bu Politikalarn Sosyal Güvenlik Sistemi Üzerindeki Etkileri, Sosyal Güvenlik Uzmanlk Tezi, Ankara [2] Güven, A.,Mollavelioğlu, Ş. ve Dalgç, B. Ç., 2009, Asgari Ücret İstihdam Arttrr m? (1969–2008 ) Türkiye Örneği, EkonAnadolu 2009 Uluslararas Anadolu İktisat Kongresi, 17-19 Haziran 2009, Eskişehir, Türkiye [3] Korkmaz, A. ve Çoban, O., 2006, Emek Piyasasnda Asgari Ücret, İşsizlik ve Enflasyon Arasndaki İlişkilerin Ekonometrik Bir Analizi, Türkiye Örneği, 1969-2006, Maliye Dergisi, Say 151, s. 16-22. [4] Korkmaz, A., 2003, Çağdaş Gelişmeler Açsndan Asgari Ücret, Türk Tarih Kurumu Basmevi, Ankara [5] Card, D., 1992 a, Do Minimum WagesReduceEmployment? A Case Study of California, 1987-89, Industrial and LaborRelationsReview, Vol. 46, No. 1. (Oct., 1992), pp. 38-54 [6] Card, D., 1992 b, Using RegionalVariation in Wagesto Measurethe Effects of the Federal Minimum Wage, Industrial and LaborRelationsReview, Vol. 46, No. 1. (Oct., 1992), pp. 22-37. [7] Katz, F. L. ve Krueger, A.B., 1992, TheEffect of the Minimum Wage on theFast-FoodIndustry, IndustrialandLaborRelationsReview, Vol. 46, No. 1. (Oct., 1992), pp. 6-21. [8] Deere, D., Murphy, K. ve Welch, F., 1995, “ReexaminingMethods of Estimating Minimum WageEffects: Employmentandthe 1990-91 Minimum WageHike” AmericanEconomicAssociationPapersandProceedings, Vol. 85. [9] Card, D. ve Kreuger, A., 1995, “MythandMeasurement: The New Economics of Minimum Wages”, Princeton UniversityPress, Princeton, New Jersey 65 17 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 [10] Bernstein, J. ve Schmitt, J. , 1998, MakingWork Pay: Theimpact of the 1996-97 Minimum WageIncrease, EconomicPolicyInstitute, Washington, DC. [11] Baker, M., Benjamin, D. ve Stanger, S., 1999, TheHighsandLows of the Minimum WageEffect: A Time Series Cross SectionStudy of theCanadianLaw, Journal of LaborEconomics, Vol. 17, No. 2 (April 1999), pp. 318-350 [12] Güneş, Ş., 2007, Minimum WageandAverageWageRelationship in Turkey: a CointegrationandErrorCorrection Analysis, Akdeniz İİBF Dergisi, 13, s.185-199. [13] Gindling, T. H. ve Terrell, K., 2009, Minimum Wages, WagesandEmployment in VariousSectors in Honduras, LabourEconomics 16, 291-303 [14] Addison, J. T..,Blackburn, M. L. ve Cotti, C. D., 2009, Do Minimum WagesRaiseEmployment? Evidencefromthe U.S. RetailTradeSector, LabourEconomics 16, 397-408 [15] Dube, A.,Lester, T. W. ve Reich, M., 2010, Minimum WageEffectsAcrossStateBorders: Estimates Using ContiguousCounties, IrleWorkingPaper 157-07 [16] Carpio, X. D.,Nguyen, H. ve Wang, L. C., 2012, Doesthe Minimum WageAffectEmployment?: EvidencefromtheManufacturingSector in Indonesia, PolicyResearchWorkingPaper, The World Bank [17] Addison, J. T..,Blackburn, M. L. ve Cotti, C. D., 2012, TheEffect of Minimum Wages on Labour Market Outcomes: County-Level EstimatesfromtheRestaurant-and-Bar Sector, British Journal of IndustrialRelations, Volume 50, Issue 3, 412-435 [18] Lemos, S., 2004 Minimum WagePolicyandEmploymentEffects: EvidencefromBrazil, Economia, 5(1), s.219–266 [19] Neumark, D.,Cunningham, W. ve Siga, L., 2006, TheEffects of the Minimum Wage in Brazil on the Distribution of FamilyIncomes: 1996–2001, Journal of Development Economics, 80(1), s. 136–159 66 18 TÜRKİYE’DE ASGARİ ÜCRETİN İSTİHDAM ÜZERİNDEKİ ETKİSİNİN SEKTÖREL PANEL REGRESYON MODELLERİ İLE İNCELENMESİ [20] Montenegro, C. E. ve Pages C., 2004, WhoBenefitsFromLabor Market Regulations? Chile, 1960–1998, In: J. Heckman ve C. Pages (eds.): LawandEmployment: Lessonsfrom Latin Americaandthe Caribbean. Chicago: University of Chicago Press, s. 401–434. [21] Suryahadi, A.,Widyanti, W., Perwira, D., ve Sumarto, S., 2003, Minimum WagePolicyanditsImpact On Employment in The Urban FormalSector, Bulletin of IndonesianEconomicStudies, 39(1), 29–50. [22] Sosyal Güvenlik Kurumu İstatistik Yllklar (SGK) Web Sitesi: www.sgk.gov.tr [23] Türkiye İstatistik Kurumu (TÜİK) Web Sitesi: www.tuik.gov.tr [24] Brosnan, P., 2003, "Globalisationand Minimum WageSystems". In P Reflectionsand New directions: Proceedings of The 16th AIRAANZ, New Zealand [25] Brown, C.,Gilroy, C. ve Kohen, A., 1982, TheEffect of Them Minimum Wage on EmploymentandUnemployment, Journal of EconomicLiterature, Volume 20, Issue 2, 487-528 [26] Carley, M., 2006, KeyThemes in Global IndustrialRelationsand Minimum WagesandRelocation of Production; Dublin [27] Dhanani, S. ve Islam, L., 2004, IndonesianWageStructureand Trends: 1976-2000; International Labour Office; Geneva [28] Foguel, M. N.,Ramos, L. ve Carnerio, F., 2001, “TheImpactsof theMinimum Wage On TheLabor Market, PovertyandFiscal Budget InBrazil”, Ministério Do Planejamento, Orçamento E Gestão, Rio de Janerio [29] Gavett, T. W., 1970, IntroductionYouthUnemploymentandthe Minimum Wage. Bulletin 1657. U.S. Department ofLabor, Bur. Of Lab. Stat.,pp. 1-29 67 19 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 Ek: Çalşmada Kullanlan Sektörler ve Kapsanan İktisadi Faaliyetler 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 Sektörleri Kapsayan İktisadi Faaliyetler Tarm, Avclk ve Ormanclk Balkçlk Madencilik ve Taşocakçlğ İmalat Sanayi Elektrik, Gaz, Buhar ve Scak Su Üretimi Ve Dağtm İnşaat Toptan ve Perakende Ticaret Oteller ve Lokantalar Ulaştrma, Depolama ve Haberleşme Mali Arac Kuruluşlarn Faaliyetleri Gayrimenkul, Kiralama ve İş Faaliyetleri Kamu Yönetimi ve Savunma, Zorunl Sosyal Güvenlik Eğitim Sağlk İşleri ve Sosyal Hizmetler Diğer Sosyal, Toplumsal ve Kişisel Hizmet Faaliyetleri Eviçi Personel Çalştran Hanehalklar 68 20 AB ÜLKELERİNDE KAYIT DIŞI İSTİHDAMLA MÜCADELEDE ALTERNATİF BİR METOD OLARAK SOSYAL DİYALOG MEKANİZMASI AB ÜLKELERİNDE KAYIT DIŞI İSTİHDAMLA MÜCADELEDE ALTERNATİF BİR METOD OLARAK SOSYAL DİYALOG MEKANİZMASI Eyüp Serdar ERDOĞAN Sosyal Güvenlik Uzmanı, T.C. Sosyal Güvenlik Kurumu, AB ve Dış İlişkiler Daire Başkanlığı, Ankara Üniversitesi AB ve Uluslararası Ekonomik İlişkiler Anabilim Dalı Yüksek Lisans Öğrencisi, Ziyabey Cd. No:6 Ankara, e-posta: eerdogan2@sgk.gov.tr Tel: 0312 207 85 40 ÖZET Dünyadaki geniş uygulama alanından hareketle geliştirilen Uluslararası Çalışma Örgütü’nün (International Labour Organization- ILO) tanımına göre, Sosyal Diyalog, ekonomi politikası ve sosyal politika alanında hükümet, işçi ve işveren temsilcileri arasında her türlü pazarlık, danışma ya da bilgi paylaşmayı içermektedir. Sosyal Diyaloğun sosyal güvenlik boyutu ise sosyal güvenlik politikalarının üretilmesinde, yönetiminde ve denetiminde işçi, işveren ve diğer sosyal tarafların söz sahibi olmasını içermektedir. Bu ilkenin önemi, ülkemizin de taraf olduğu 1952 tarihli 102 sayılı ILO Sosyal Güvenlikte Minimum Standartlar Anlaşması başta olmak üzere çeşitli ILO anlaşmaları vasıtasıyla vurgulanmıştır. Ayrıca uluslararası alanda sosyal güvenlik bağlamında en etkin kuruluş olan Uluslararası Sosyal Güvenlik Teşkilatı’nın (International Social Security Association -ISSA) yanısıra Avrupa Birliği (AB) kurumları da sosyal diyaloğa özel bir önem atfetmektedir. Sosyal diyalog mekanizması genel olarak tüm sosyal güvenlik alanında, özel olarak ise kayıt dışı istihdamla mücadele ele alınabilecek son derece ciddi ve yenilikçi bir alternatiftir. Bu konuda AB ülkeleri incelendiğinde etkin olarak işleyen sosyal diyalog mekanizmaların 20. yüzyılın başından itibaren kurulmaya başlandığı ve günümüz koşullarında da etkin olarak işlemeye devam etmekte olduğu; bu çabaların kayıt dışı istihdamla mücadeleyi de oldukça yoğun bir biçimde içerdiği dikkat çekmektedir. Sosyal diyalog mekanizması bir araç olarak kabul edildiğinde ve aktif olarak işletildiğinde işçi- işveren, devlet diğer tüm taraf- 69 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 ların üzerinde anlaştığı sağlam bir işgücü piyasası ve sosyal güvenlik sistemi oluşturulabilmekte ve daha sağlıklı kararlar alınabilmektedir. Çalışmada, AB’de kayıt dışı istihdamla mücadelede sıkça başvurulan sosyal diyalog mekanizmalarına dair bazı iyi uygulama örnekleri ele alınmıştır. Ayrıca özel sosyal diyalog mekanizması uygulamaları olarak Almanya’daki “Centilmenlik Anlaşması” ve Bulgaristan’da hayata geçirilen “Sosyal Diyalogla Belirlenen İnşaat Sektöründe Prim Eşikleri Uygulaması” na yer verilmiştir. Özellikle tekstil, imalat veya inşaat gibi kayıt dışı istihdamın yoğun olduğu sektörlerde sorunun çözümü açısından AB’deki iyi uygulamalarına benzer sektörel sosyal diyalog girişimlerinin ciddi bir alternatif olduğu sonucuna ulaşılmış ve bu bağlamda bazı öneriler yapılmıştır. Anahtar Kelimeler: Sosyal Diyalog, Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO), Avrupa Birliği, Kayıt dışı İstihdam, Almanya SOCIAL DIALOGUE MECHANISM AS AN ALTERNATIVE METHOD IN TERMS OF TACKLING UNDECLARED WORK IN THE EU COUNTRIES ABSTRACT According to International Labour Organization’s (ILO) definition, which reflects the wide range of practices that are found worldwide, Social Dialogue includes all types of negotiation, consultation or information sharing among representatives of governments, employers and workers or between those of employers and workers on issues of common interest relating to economic and social policy. Social dialogue’s social security dimension includes having a voice of workers, employers and others social partners on the creation, management and supervision of social security policies. Social dialogue’s importance is emphasized with various ILO Agreements including Social Security (Minimum Standards) Convention, 1952 (No. 102) which is also signed by Turkey. Social dialogue’s importance is also emphasized by International Social Security Association (ISSA), which is the most effective institution in the social security area and European Union (EU) institutions. 70 AB ÜLKELERİNDE KAYIT DIŞI İSTİHDAMLA MÜCADELEDE ALTERNATİF BİR METOD OLARAK SOSYAL DİYALOG MEKANİZMASI Social dialogue mechanism is a serious and innovative alternative both in the general level of social security and tackling unregistered employment area. In the EU countries, social dialogue mechanisms have been established from the beginning of 21 century and they are still active at the present time including tackling undeclared work area. When the social dialogue mechanism is accepted as a tool and used actively, it creates the possibility of steady labour markets and social security systems based on consensus and it also enables healthier decisions. In this study, some good examples in the EU countries has been analysed. Additionally, “Gentlemen’s Agreement” model in Germany and “Determining Social Security Premium Thresholds in the Construction Sector through Social Dialogue” model in Bulgaria have been examined as special social dialogue mechanisms. It is concluded that especially the sectors like textile, manufacturing and construction in which undeclared work is common, good social dialogue examples and initiatives in the EU Countries are serious alternatives and in this regard some suggestions have been made. Keywords: Social Dialogue, International Labour Organization (ILO), European Union, Tackling Undeclared Work, Germany 71 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 GİRİŞ Dünyadaki geniş uygulama alanından hareketle geliştirilen Uluslararası Çalışma Örgütü’nün (International Labour OrganizationILO) tanımına göre, Sosyal Diyalog, ekonomi politikası ve sosyal politika alanında hükümet, işçi ve işveren temsilcileri arasında her türlü pazarlık, danışma ya da bilgi paylaşmayı içermektedir [1]. Sosyal diyalog kavramı, toplumsal uzlaşma ve barış fikrine dayanmakta; sosyal alanda çatışma yerine sosyal uzlaşmayı; ekonomik alanda irrasyonellik yerine rasyonelliği genel ilkeler olarak benimsemektedir [2]. Sosyal diyalog sürecine katılan çıkar grupları siyasal, sosyal ve ekonomik bakımdan belirli bir kitleyi temsil eden, hükümetin sivil toplum kuruluşu olarak tanıdığı bağımsız sivil toplum örgütleridir. Sosyal diyalog sürecine, hükümet temsilcileri ve bürokratların yanı sıra sosyal taraflar olarak bilinen işçi ve işveren kesimlerine ait üst örgütler, bağımsız olarak çalışan serbest meslek sahipleri örgütleri ve çiftçi, esnaf ve sanatkarların örgütlü toplulukları, memurlar gibi toplumun değişik katmanlarından çok sayıda temsilci, üzerinde diyalog yapılacak konuya göre değişik temsil oranlarında katılmaktadırlar [3]. Sosyal diyalog, sosyal ve ekonomik hedeflere ulaşmanın yanı sıra insanların toplumda ve işyerlerinde söz hakkının olmasını da hedeflemektedir. Sosyal diyalog işçi ve işveren temsilcileri arasında iki taraflı (bipartite) olabildiği gibi hükümet temsilcilerinin de katılımıyla üç taraflı da (tripartite) olabilmektedir. Ayrıca sosyal diyalog mekanizması, demokratik sistemlerin gelişkin olduğu ülkelerde, konu ile ilgili tüm diğer çıkar gruplarının da katılımıyla çok taraflı sosyal diyalog (multipartite) olarak da yürütülebilmektedir. Uygulamada en çok görülen sosyal diyalog mekanizması biçimi, üçlü sosyal diyalogdur. Üçlü sosyal diyalog ilkesi aynı zamanda ILO’nun temel değerlerinden biri olup ortak çıkar sağlamak amacıyla hükümet, işveren ve işçilerin temsilcilerinin eşit ve bağımsız bir biçimde bir araya gelmeleri anlamını taşımaktadır. Bu ifade tarafların eşit sayıda temsilciye sahip olmasını değil; tarafların görüşlerinin eşit bir biçimde ele alınmasını ifade etmektedir. Bu durum aynı zamanda üç tarafın aynı şekilde sorumluluğa sahip olmasını değil; her tarafın açık bir role ve fonksiyona sahip olması anlamına gelmektedir. [1] 72 sahip olmasn değil; her tarafn açk bir role ve fonksiyona sahip olm gelmektedir. [1] AB ÜLKELERİNDE KAYIT DIŞI İSTİHDAMLA MÜCADELEDE ALTERNATİF BİR METOD OLARAK SOSYAL DİYALOG MEKANİZMASI 1: Üçlü Sosyal Diyalog Şekil 1: ÜçlüŞekil Sosyal Diyalog İşveren Örgütleri Politikalar İşçi Örgütleri Hükümet Kaynak: ILO (2013) Kaynak:ILO (2013) Sosyal diyalog mekanizmaları özellikle II. Dünya Savaşı sonrasında Avrupa’da sıkça başvurulan önemli bir araç haline gelmiştir. Bu skça başvurulan önemli bir araç haline gelmiştir. Bu dönemde sosyal di dönemde sosyal diyalog yapıları Avrupa’daki parlamenter demokratik Avrupa’daki parlamenter ekonomik demokratikveyönetimlerde ekonomik ve sosy katılmak, dayönetimlerde sosyal sorunların çözümüne çözümünenışmanlık katlmak, danşmanlk ve hükümet, işçi ve işveren yapmak veyapmak hükümet, işçi ve işveren üçlüsüüçlü arasındaki uyum diyaloğu geliştirmek geliştirmekamacyla amacıylaoluşturulmuştur oluşturulmuştur uyum veve diyaloğu [3].[3]. SoSosyal diyalog mekanizmasının gelişiminde ILO ‘nun ise ayrı bir önemi mekanizmasnn gelişiminde ILO'nun ise ayr bir önemi vardr. 1919 ylnda vardır. 1919 yılında Versay Barış Antlaşması ile kurulan örgüt, üçlü yapıya dayalı Antlaşmas ile kurulan örgüt, üçlü yapya dayal tek uluslararas kuruluş tek uluslararası kuruluş olarak faaliyet göstermektedir. Devletler 2 hügöstermektedir.Devletler 2 hükümet, 1 işçi, 1 işveren temsilcisi olmak üzere kümet, 1 işçi, 1 işveren temsilcisi olmak üzere ILO’da toplam 4 kişi ile 4 kişi ile temsil temsiledilmektedir. edilmektedir. Sosyal diyalog mekanizmalar özellikle II. Dünya Savaş sonrasn II. Dünya Savaşı’ndan sonra ise bazı liberal demokrasilerde hükümetlerle sermaye ve emeği temsil eden başlıca çıkar gruplarının önderleri arasında temsili ve istişari birtakım sistemler kurulmuştur. Örgütsel ve siyasal çıkarların uzlaştırılmasına ve uyuşmazlıkların çözümüne yönelik bu sistemler, plüralist ve klasik endüstriyel ilişkilerin yerine daha merkezi, kurumsallaşmış ve daha eşgüdümlü çıkar politikalarının benimsenmesini öngörmüştür [4]. Ayrıca AB’nin kurulması ile birlikte sosyal diyalog süreci Avrupa’da önemini artırmaya başlamış ve özellikle 90’lı yıllardan itibaren Avrupa’daki sosyal tarafların etkinliği 73 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 artmış; böylece sosyal diyalog uygulamaları AB Müktesebatının ayrılmaz bir parçası haline gelmiştir. Sosyal diyalog mekanizmasının işlevsellik kazanabilmesi ve görevlerini layıkıyla yerine getirebilmesi için bazı ön koşulların varlığı gerekmektedir. Bu koşulların ilki tarafların gönüllü bir işbirliğine eğilimli olmaları ve bir araya gelmeleridir. Bu gönüllülük esası için her şeyden önce taraflar sosyal diyalog mekanizmasına güven duymalıdır. Sosyal diyalogun sonuçları konusunda daha baştan bir şüphe duyulması durumunda, tarafların diyalog için isteği azalabilmektedir. İkinci olarak ise taraflar arasında ekonomik ve sosyal konularda güçlü bir mutabakat olması ve en azından belli noktalarda uzlaşılmış olması gereklidir. Görüş ayrılıkları çok derin olduğunda sosyal diyalog da zorlaşmaktadır. Ayrıca siyasi iradenin sosyal diyalog mekanizmasını istemesi ve desteklemesi ile güçlü ve merkezileşmiş sendikaların ve toplu pazarlık sisteminin varlığı gereklidir [5]. Birçok ülkede, sosyal diyalog mekanizması kaynağını anayasalardan almaktadır. Sosyal diyalog mekanizması ile ilgili hukuki zemin oluşturmak zaman alabilmekte; fakat sosyal diyalog mekanizmasının devreye girmesini sağlayacak yasal zemin oluşturulduğunda çok önemli yararlar sağlanabilmektedir. Bunun yanında üçlü yapının anayasal güvence altına alınması ile kısa dönemde ortaya çıkabilecek çeşitli zorluklar ya da ekonomik krizler nedeniyle mekanizmanın işleyişinin bozulmasının ya da dağılmasının önüne geçilebilmektedir. Sosyal diyalog ortamının orta çıkardığı hoşgörü, tartışma ve uzlaşma anlayışı toplumsal bütünleşme ve demokrasinin önünü açmaktadır. Öte yandan sosyal diyalog yoluyla oluşturulacak danışma, uzlaşma ve işbirliği kültürü, toplumda oluşan gerilim ve çatışmaların yarattığı kaynak ve zaman kaybını da büyük ölçüde azaltmaktadır. Katılımcı demokrasinin egemen olduğu birçok gelişmiş ülkede yasal veya anayasal statüye sahip kurumlar veya temel anlaşmalarla yürütülen sosyal diyalog ve istişare mekanizmaları, sosyal kesimler arasında “aynı gemide olma” bilincini yerleştirmektedir. Bunun yanı sıra sosyal diyalog, toplumu ilgilendiren ekonomik ve sosyal konularda yanlış ve tekelci kararlar alınmasını da ikna ve uzlaşı vasıtasıyla büyük ölçüde engelleyebilmektedir [3] Toplumsal sözleşme esasına göre yürütülen anayasal sistemler modern çağımızda “birey” kavramını devlet kavramının üzerinde ve değerli bir yere koymaktadır. Bu bağlamda sosyal 74 AB ÜLKELERİNDE KAYIT DIŞI İSTİHDAMLA MÜCADELEDE ALTERNATİF BİR METOD OLARAK SOSYAL DİYALOG MEKANİZMASI diyalog kavramı insan hakları ile de yakından ilgilidir. Dolayısıyla sosyal diyalog kavramının 21. yüzyılda önemi günden güne artmaktadır. I. SOSYAL DİYALOG-SOSYAL GÜVENLİK İLİŞKİSİ Sosyal Diyaloğun sosyal güvenlik boyutu, sosyal güvenlik politikalarının üretilmesinde, yönetiminde ve denetiminde işçi, işveren ve diğer sosyal tarafların söz sahibi olmasını içermektedir. Bu ilke, ülkemizin de taraf olduğu 1952 tarihli 102 sayılı ILO Sosyal Güvenlikte Minimum Standartlar Anlaşması’nda da açıkça ifade edilmiştir. Anlaşmaya göre sosyal güvenlik sistemlerinin yönetiminin işçiler işverenler ve hükümet tarafları arasında etkin bir sosyal diyaloğa dayanan üçlü temsil ilkesine göre kurgulanması esas alınmıştır. Devletin bu amacı sağlamaktaki sorumluluğu uygun politik, hukuki ve düzenleyici işlemlerin yapılması ile sosyal güvenlik politikalarının bütüncüllüğünü sağlamaktır. Bütüncül politika üretilmesinin yanında etkili izleme mekanizmalarının da kurulması devletin sorumlulukları arasındır. Ayrıca önemli politika alanlarını belirlemek, sağlam bir finansal ve hukuki temel oluşturmak, sosyal güvenlik politikalarının uygulanmasını izlemek ve danışma mekanizmaları kurmak da devletin görevleri arasında yer almaktadır [1]. Sosyal ortakların rolü ise sosyal güvenlik politikalarının üretilmesi ve uygulanması sürecine aktif olarak katılmak, sosyal güvenlik kurumlarının yönetim kurullarında temsilcileri adına söz sahipliği yaparak daha etkin ve şeffaf bir yönetim yapısı oluşturmaya katkıda bulunmaktır. Bunun yanında sosyal ortakların sosyal güvenlik politikalarının üretilmesi ve uygulanması sürecinde yer alması, sosyal güvenlik sisteminin kaynak sağlayıcıları ve aynı zamanda yararlanıcıları olarak sosyal güvenlik sisteminin kişilerin ihtiyacını gözetir bir yapıda olmasını temin etmektedir. Bu amaçlara ulaşılması için kuşkusuz sosyal tarafların yeterli teknik bilgi, kapasite ve yeteneklerinin olması gerekmektedir. Bunun yanı sıra, sistemde reform ve geliştirme yapılacak alanların belirlenmesi, etkili bir temsil sisteminin oluşturulması, sosyal diyalog mekanizmasının hedeflerine ulaşması açısında gerekli hususlardır [1]. ILO 102 sayılı sözleşmeye ek olarak aşağıdaki ILO sözleşmeleri tarihsel bağlamda kronolojik olarak sosyal güvenliğin üçlü yönetimini güçlendirmeyi ve sosyal diyaloğun önemini vurgulamıştır: 75 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 • ILO “İnsan Onuruna Yakışır İş Gündemi” (Decent Work Agenda) • 1960 tarihli ve 113 Sayılı Danışma Tavsiye (Endüstriyel ve Ulusal Düzeyde) Sözleşmesi • 1988 tarihli ve 168 sayılı İstihdamın Geliştirilmesi ve İşsizliğe Karşı Koruma Anlaşması • 2008 tarihli Adil bir Büyüme için ILO Sosyal Adalet Deklarasyonu, • 2009 tarihli Küresel Meslekler Paktı (Global Jobs Pact) • 2012 tarihli ve 202 sayılı Sosyal Koruma Tabanı Tavsiye Kararı Uluslararası alanda sosyal güvenlik bağlamında en etkin kuruluş olan Uluslararası Sosyal Güvenlik Teşkilatı da (International Social Security Association -ISSA) sosyal diyalog mekanizmasının önemine sıkça vurgu yapmaktadır. ISSA’nın sosyal güvenlik kurumları için iyi yönetişim ilkelerinin belirlendiği bir el kitabı ve rehber niteliğinde olan 2011 tarihli “ISSA Good Governance Guidelines for Social Security Instutitions” adlı eserde iyi yönetişim ilkeleri 5 ana başlık altında toplanmıştır. Bu başlıklar güvenilirlik, şeffaflık, öngörülebilirlik, katılım ve dinamizmdir [6]. Eserde, ISSA’nın kuruluşundan beri edindiği birikimden faydalanılarak hem sosyal güvenlik kurumlarında yönetim kurulları açısından hem de sosyal güvenlik kurumlarında kurum yönetimi açısından bu ilkelerin getirdiği sorumluluklar tanımlanmıştır. Bu belirtilen ilkeler arasında sosyal diyalog açısından en önemli ilke Katılım ilkesidir. Katılım ilkesi, paydaşların çıkarlarının korunması için sisteme aktif olarak dahil edilmesi ve sistemi anlama kapasitelerinin geliştirilmesi için eğitilmesi anlamını taşımaktadır [6]. Bu ilkenin öngördüğü amaçlara ulaşabilmek için şüphesiz etkin olarak işleyen bir sosyal diyalog mekanizmasının varlığı şarttır. Sosyal güvenliğin yönetimine tüm paydaşların dahil edilmesi, hakları ve sorumlulukları konusunda tam bir bilgiye erişmeleri; hem politikaların sahiplenmesi ve sorumluluğun paylaşılmasını sağlamaktadır. Ayrıca bilginin tüm toplum nezdine yayılması ve sosyal tarafların gücünün arttırılmasının işgücü piyasasındaki olumsuzluklarla mücadele açısından idarelerin işini 76 AB ÜLKELERİNDE KAYIT DIŞI İSTİHDAMLA MÜCADELEDE ALTERNATİF BİR METOD OLARAK SOSYAL DİYALOG MEKANİZMASI kolaylaştırmasından hareketle, sosyal güvenlik alanında sosyal diyalog mekanizması son derece önemlidir. ISSA’ya benzer bir şekilde Avrupa Birliği (AB) kurumları da sosyal diyaloğa özel bir önem atfetmekte ve Türkiye’nin üyelik sürecinde de aynı hassasiyeti beklemektedir. AB’de sosyal diyaloğun 50 yılı aşan bir tarihi vardır. AB’de ilk sosyal diyalog mekanizması olan Ekonomik Sosyal Komite, 1957 Roma Antlaşması’yla kurulmuş ve zaman içerisinde AB düzeyinde sosyal kesimlerden oluşan ve sosyoekonomik konularda danışılan ve görüş bildiren kurumsal bir meclis niteliği almıştır Lizbon Antlaşması’nın 152. Maddesi AB’ye sosyal tarafların rollerini artırmak ve diyaloglarını kolaylaştırmak görevini vermekte ve özellikle Büyüme ve İstihdam Üçlü Sosyal Zirvesi’ne atıfta bulunmaktadır. Lizbon Antlaşması’nın 154. Maddesinde ise Avrupa Komisyonu’nun sosyal politika alanında yasal bir düzenleme yaparken sosyal taraflara danışmak zorunda olduğu belirtilmiştir. Bu hüküm sayesinde sosyal taraflar AB düzeyinde sosyal politika alanında müktesebat oluşturma noktasında söz sahibi olmaktadır. Yine Lizbon Antlaşması’nın 155. maddesinde sosyal taraflar arasındaki diyalog sonucunda Topluluk düzeyinde oluşturulabilecek anlaşmalar ele alınmaktadır. Söz konusu maddeye göre, sektörler arası ya da sektörel sosyal taraflar kendi inisiyatifleriyle bir anlaşma yapma hakkına sahiptir [7]. II. KAYITDIŞI İSTİHDAMLA MÜCADELE VE SOSYAL DİYALOG İLİŞKİSİ 1980 li yıllarda ILO kayıt dışı istihdamı “ulusal hukukun ve uygulamaların dışında kalan istihdam” olarak tanımlamıştır. OECD ise kayıt dışı istihdamı “özü itibariyle yasadışı olmayan fakat bir ya da daha fazla kamu otoritesine bildirilmeyen türde istihdam” olarak tanımlamıştır. Avrupa Komisyonu’nun başka bir tanımına göre “doğası gereği hukuki olan ve para karşılığı yapılan; fakat kamu otoritelerine bildirilmeyen istihdam” olarak tanımlamıştır. Yakın zamanda ILO, kayıt dışı istihdama ilişkin olarak yeni bir tanımlama getirmiştir. Bu tanımlamada kayıt dışı istihdam “hukuki olarak tanınmayan ya da korunmayan ve durumları yüksek derecede korumasızlık içeren istihdam edilenler” olarak tanımlamıştır [8] 77 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 Kayıt dışı istihdam olgusu, adından da anlaşılacağı sone erdirilmesi pratikte mümkün olmayan bir kavramdır. Konuya bireyler açısından bakıldığında, kayıt dışı istihdam işçileri çalışma ve sosyal güvenlik mevzuatı dışında bırakmakta; böylece kişiler ve iş kazası, hastalık, işsizlik ve yaşlılığa karşı korumasız kalmaktadır. Sosyal açıdan ise insan haklarına ve insan onuruna yakışır iş anlayışına aykırı istihdam biçimleri doğmakta; bunun yanında işçi ve işverenlerin bir kısmı vergi öderken diğer kısmı vergi ödememekte ve bu durum sosyal olarak adaletsizlik yaratmaktadır. Ekonomik düzeyde ise kayıt dışı istihdam büyüme eksenli politikaları engellemekte; devletin gelirlerini azaltmakta, haksız rekabet doğurmakta ve çalışma koşullarını kötüleştirmektedir. Bu durum uzun dönemde ürün kalitesini ve uluslararası alanda rekabetçiliği kötüleştirmektedir [9] İşçiler ve işverenler, değişik nedenlerle kayıt dışı istihdama yönelebilmektedir. İşçiler açısından bu nedenler arasında alternatif istihdam fırsatlarının olmaması, kayıtlı sektördeki istihdamdan elde edilen düşük gelirin yanında ilave bir gelir ihtiyacı duyulması veya sosyal güvenlikten elde edilen faydaları beyan edilmemiş bir gelirle tamamlama arzusu bulunabilir. İşverenlerin kayıt dışı istihdama girmeleri ve orada kalmalarının nedenleri arasında da girişimcilerin karmaşık bürokratik işlemleri gerçekleştirmeye çalışırken karşılaştıkları güçlükler, düşük beceriler ve düşük verimlilik, vergiler ve sosyal güvenlik primlerinden kaynaklanan maliyetlerden kaçınarak veya azaltarak rekabet gücünün artırılması arzusu ve yakalanma riskinin düşük olmasına neden olan yetersiz denetimler vardır [10] Kayıt dışı istihdam, oldukça karmaşık bir olgu olup birbirleri ile bağlantılı çeşitli unsurların sonucudur. Bu nedenle politikaları üreticilerinin, bu olguyu kapsamlı olarak inceleyip birbirinden çok farklı alanlar arasında bir eşgüdüm sağlamaları gerekmektedir. Bu alanlar arasında aktif ve pasif işgücü piyasası politikaları, sosyal koruma, öğretim ve mesleki eğitim, vergilendirme, makroekonomik politikalar çerçevesinde para ve maliye politikası ve kalkınma gibi alanlar bulunmaktadır. Bu nedenle, işgücü piyasaları ve kayıt dışı ekonomi arasındaki etkileşimi belirleyen ekonomi politikası ve sosyal politikaların dikkatli bir şekilde incelenmesi; bunun yanında yerel kalkınma politikaları ile ulusal kalkınma politikası arasında da bağ kurulması gerekmektedir. Ayrıca kayıt dışı istihdam olgusunun homojen bir olgu olmadığı, böl- 78 AB ÜLKELERİNDE KAYIT DIŞI İSTİHDAMLA MÜCADELEDE ALTERNATİF BİR METOD OLARAK SOSYAL DİYALOG MEKANİZMASI gelere, sektörlere, yaşa ve cinsiyete göre önemli oranda değiştiği göz önünde bulundurulmalıdır. Kayıt dışı istihdam detaylı olarak analiz edildiğinde tarım, inşaat, turizm ve diğer bazı hizmet sektörlerinde yoğunlaştığı görülmektedir. Bu sektörlerin ortak noktası emek yoğun olması, maliyetin düşük tutulmasının önemli olması, düşük ücret düzeyi ve mevsimlik bir nitelik göstermesidir. Ayrıca bu alandaki sektörlerde yoğun olarak Küçük ve Orta Büyüklükteki İşletmeler (KOBİ) faaliyet göstermektedir. Hükümetler, işveren kuruluşları ve işçi sendikaları arasındaki sosyal diyalog, kayıt dışı istihdamla mücadele ile ilgili politika oluşturma sürecinde çevresel unsurların ve toplumdaki grupların çıkarlarının dikkate alınmasının sağlanması açısından çok yararlı bir araç olabilmektedir. Ayrıca alınacak önlemlerin kabul görmesi ve geniş destek bulması açısından oldukça önemlidir. Hükümetler ve sosyal ortakların, genellikle kayıt dışı istihdam ile mücadele konusunda ortak çıkarları vardır [10] Sürecin aktörleri konumunda olan devlet-işçi ve işveren tarafına farklı görevler düşmektedir. Devletin bu konudaki temel görevi sosyal diyalog mekanizmalarının hukuki olarak etkin işlemesini temin etmek olup, işçi ve işverenlerin herhangi bir çekincesi olmadan örgütlenebilmesini sağlamaktır. Devlet ayrıca bu örgütlenmenin yanında sosyal ortakların kayıt dışı istihdamla mücadelede rolü olduğunu kabul etmeli, bu konuda çalışan sivil toplum örgütlerini de desteklemelidir. Ayrıca bu konuda merkezi yönetimler ile yerel yönetimler arasındaki işbirliği de önem kazanmaktadır [11] Sosyal tarafların bu konudaki rolleri değişse de sosyal ortakların sürecin önemli bir aktörü olduğu görülmektedir. AB ülkelerinde özellikle tarım ve inşaat gibi yüksek kayıt dışı istihdam oranlarının görüldüğü sektörlerde işveren ve işçi örgütleri sosyal diyaloğun etkin katılımcılarıdır. AB’de işveren örgütleri kayıt dışı istihdama rekabet üzerindeki etkileri nedeniyle, sendikalar ise çalışma koşullarının ve endüstri ilişkilerinin zarar gördüğü gerekçesiyle karşı çıkmaktadırlar. Bu bağlamda sosyal ortaklar toplu sözleşmeler vasıtasıyla, sosyal diyalog mekanizmalarıyla, işbirliği anlaşmaları ve eğitim ve izleme faaliyetleri vasıtasıyla kayıt dışı istihdamla mücadele etmektedir 79 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 Sendikalar açısından kayıt dışı istihdamla mücadeleye katılmak, yeni üye kazanmanın yanında ayrıca işgücü piyasasında oluşan dengesizlikleri de giderme konusunda büyük fayda sağlama potansiyeli vardır. Bu nedenle son yıllarda dünya çapında sendikaların kayıt dışı istihdama olan ilgilerinin arttığı ve diyalog çabasının hızlandığı; kayıt dışı çalışanlara yönelik olarak özel birimlerin kurulduğu, eğitim ve bilinçlendirme toplantılarının düzenlendiği gözlemlenmektedir. Özellikle gençlere yönelik olarak iletişim stratejilerinin geliştirildiği ve çalışma hayatının başındaki bu bireylere yaratıcı yollarla medya gücünden de yararlanılarak ulaşılmaya çalışılmaktadır. Kampanyaların içeriği kayıt dışı istihdam edilen ya da edilme potansiyeli olan işçileri kayıt dışı istihdamın riskleri ve maliyetleri hakkında bilgilendirmek, kayıt dışı istihdam edilen ya da edilme potansiyeli olan işçileri kayıtlı istihdamın getirileri hakkında bilgilendirmeye yoğunlaşmaktadır [12]. Konuya işveren örgütleri açısından bakıldığında, kayıt dışı istihdamla ilişkili işletmeler her şeyden önce ekonomideki rekabetçiliği önemli oranda bozmaktadırlar. Daha çok küçük ölçekli firmaların kayıt dışına yönelmesi nedeniyle büyük firmalar da haksız rekabete maruz kalmaktadır. Bu nedenle işveren örgütlerinin bu küçük çaplı işverenlerle diyalog kurması son derece önemli olup, küçük çaplı işverenlere organize olmaları, üretim kalitelerini arttırmaları, personel yönetimi, girişimcilik programları, kredi imkanlarına ulaşmaları ve kayıtlı istihdama geçmeleri için olanaklar yaratması her iki taraf için de bir kazankazan koşulu sağlamaktadır. Bu konuda işveren örgütlerinin özellikle KOBİlerin bir araya geldiği sivil toplum örgütleri ile bağ kurması ve işbirliği yapması gerekmektedir [11]. III. AB ÜLKELERİNDE KAYITDIŞI İSTİHDAMLA MÜCADELEDE SOSYAL DİYALOG UYGULAMALARI (a) AB Ülkelerinde Genel Bazı Uygulamalar 1990lı yılların başından beri, kayıt dışı istihdam olgusu AB düzeyinde ciddi anlamda tartışılır hale gelmiş ve 1993 yılında yayınlanan Büyüme, Rekabet ve İstihdam Beyaz Kitabı’nda ele alınmıştır. 2003 yılında Avrupa Konseyi, kayıt dışı istihdamla ilgili olarak bir düzenleme tasarısı çıkarmış ve üye devletlere konu hakkında ortak çalışma yapmaları için çağrı yapmıştır. Benzer bir biçimde 2004 yılında AB, üyelerine kayıt dışı istihdamın önlenmesini sağlamak için geniş bir uygulama 80 AB ÜLKELERİNDE KAYIT DIŞI İSTİHDAMLA MÜCADELEDE ALTERNATİF BİR METOD OLARAK SOSYAL DİYALOG MEKANİZMASI tabanına yayılmış önlemleri hayata geçirmeleri çağrısını yapmıştır. Bu önerilerin arasında iş kurma prosedürlerinin kolaylaştırılması, vergi ve yardım sistemi üzerinde olumsuz etkenlerin giderilmesi ve teşvik edici hale getirilmesi, hukuki mekanizmaların geliştirilmesi ve yaptırım tedbirlerinin alınması vardır [13]. 2007 yılına gelindiğinde Avrupa Komisyonu bu hususu bir kez daha vurgulamıştır. Üye devletlerden “havuç” un “sopa” birlikte kullanıldığı, yani caydırıcı, iyileştirici ve engelleyici politikaların yanında vergi ahlakını arttıracak nitelikte yoğun olarak farkındalığı arttırıcı faaliyetlere ağırlık verilmesi istenmiştir [14]. Bu bağlamda AB ülkelerinde kayıt dışı istihdamla mücadele açısından bir bilgi bankası kurulmuş ve konunun tüm aktörlerinin sürece katılması sağlanmaya çalışılmıştır. Klasik denetim ve teftiş mekanizmalarının ötesinde tarafların sisteme gönüllü olarak uyması da son derece önemlidir. Sosyal diyalog mekanizmasının önemi tam olarak da bu noktada ortaya çıkmaktadır. Çünkü sosyal diyalog, özünde uzlaşı ve tüm tarafların ortak aklını esas almayı içermektedir. AB ülkeleri bu konuda incelendiğinde taraflar arasında gönüllü olarak uyumu arttıracak uygulamalar dikkat çekmektedir.1 Özellikle sosyal diyalog düzeyinin gelişkin olduğu Hollanda, İsveç ve Fransa gibi AB ülkelerinde inşaat, turizm ve tarım sektörlerindeki sektörel politika oluşturma sürecine sosyal taraflar aktif olarak dahil olmakta; İtalya’da ise sosyal ortaklar sektörel ve bölgesel anlamdaki politikalara aktif olarak katılmaktadır. Doğu Avrupa ülkelerinde de sosyal diyalog mekanizmasının önemi artmaktadır. Bu bağlamda Bulgaristan’da en büyük iki işveren sendikası kayıt dışı istihdamla mücadele için büyük bir kampanya başlatmıştır. Estonya’da bir işveren örgütü hükümet otoriteleriyle kurumlar arası bilgi değişimi anlaşması ve kamuoyu nezdinde büyük bir kampanya yapılması için anlaşma imzalamıştır. Romanya’da ise inşaat sektöründeki sendikalar ve işveren örgütleri bir araya gelerek bir sosyal fon oluşturmuşlar ve bu sektörde kayıtlı olan işçilerin bu fondan yararlanması üzerinde anlaşmışlardır [15]. İnşaat sektöründe ise Norveç, Finlandiya ve Danimarka örneklerinde de çeşitli sosyal diyalog uygulamaları mevcuttur. Norveç’te 1 İlgili taraflar ILO tarafından “Sosyal ortaklar” (SocialPartners) olarak adlandırılmaktadır. İlgili bilgi bankası için bkz: http://eurofound.europa.eu/observatories/emcc/case-studies/tackling-undeclared-work-in-europe 81 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 2002’de Norveç İnşaat Sanayicileri Federasyonu, sendikaları, işverenleri ve düzenleyici makamları, kayıt dışı istihdam uygulamalarına çözüm bulmak amacıyla bir araya getiren “İnşaat Sektöründe Dürüstlük” adı altında bir program başlatmıştır. Finlandiya’da inşaat sektöründeki işverenler ve sendikalar, şirketlerin ilgili yüklenicilerden vergi ve emeklilik katkılarının ödendiği yolunda kanıtlayıcı nitelikteki belgelerin üç ayda bir vergi idaresine gönderilmesi ve şantiyelerdeki işçiler için elektronik geçiş sistemlerinin kullanılması ile ilgili olarak anlaşmaya varmıştır. Danimarka’da ise inşaat sektöründeki sendikalar ve işverenler, kayıt dışı işçileri istihdam eden işverenlerin ihbar edilmesinin sağlanması amacıyla işyerlerini izlemeyi kararlaştırmışlardır [10]. Kayıt dışı istihdamın teftiş boyutu ile ilgili olarak AB düzeyinde yapılan anket çalışmasının sonucunda AB Anlaşmaların ve Tavsiyelerin Uygulanması ile ilgili Uzmanlar Komitesi (CEACR), denetim faaliyetlerinin amacına ulaşması için yetkili makamların işçiler ve işverenlerle etkin işbirliği geliştirmesi gerektiği bildirmiştir. Bunun uygulamada örnekleri de ortaya çıkmıştır. Örneğin İrlanda’da sendikalar ve işveren örgütleri hükümetten işçileri ve işverenleri hakları ve yükümlülükleri konusunda eğitim talep etmişlerdir. Bulgaristan’da ise 2010 yılında Bağımsız Sendikalar Konfederasyonu ve Bulgaristan Sermaye Derneği tarafından ortaklaşa olarak Ulusal İş Kuralları Merkezi kurulmuş, bunun yanında 2009 yılında kamu denetim kurumları, bakanlıklar, sosyal ortaklar ve diğer paydaşlarının temsilcilerinin katıldığı, kayıt dışı istihdamı engellemek için bir platform kurulmuştur. Kurulan bu platform kurumlar arasında koordinasyonun güçlendirilmesi, hedef gruplara yönelik olarak analitik raporların hazırlanması, ortak denetimler yapılması, yuvarlak masa toplantıları ile ulusal ya da bölgesel kampanyalar düzenlenmesi gibi faaliyetler düzenlemiştir. Aynı zamanda uzaktan öğrenme, internet forumu, kayıt dışı istihdamın bildirilmesi için telefon hattı ve internet portalı kurulması gibi faaliyetler yapılmıştır. Ayrıca denetim otoriteleri ile ihtiyaca yönelik olarak hem gayri resmi işbirliği hem de resmi sözleşmeler imzalanarak işbirliği yapılmaktadır [9]. Fransa’da Çalışma Bakanlığı, 1992 yılında beri sendikaların sektörel ortaklık anlaşmalarındaki etkisini arttırmaya çalışmaktadır. Belçika’da Sosyal Ceza Kanunu ile düzenlenmiş ortaklık komisyonu, ilgili bakanlıklar ve sosyal ortaklar arasında çeşitli anlaşmalar düzenlemiş ve bu anlaşmalar inşaat ve gıda sektörü gibi riskli sektörlerde iyi 82 AB ÜLKELERİNDE KAYIT DIŞI İSTİHDAMLA MÜCADELEDE ALTERNATİF BİR METOD OLARAK SOSYAL DİYALOG MEKANİZMASI sonuçlar doğurmuştur. Oluşturulan üçlü çalışma gruplarında kayıt dışı istihdamla mücadelede kullanılacak olan metotlar belirlenmiş ve anlaşmanın taraflarına kayıt dışı istihdam kapsamında yapılan hukuki yaptırım süreçlerine katılma hakkı verilmiştir. Ayrıca sosyal taraflar Belçika Üçlü Danışma Kurulu’nda denetim planlarının oluşturulması ve eylem planlarının yapılması sürecine aktif olarak katmaktadır [9]. İspanya, Yunanistan, Litvanya ve Portekiz’de, denetim elemanları işçi ve işveren örgütleriyle kanun çerçevesinde yapılan düzenlemeyle düzenli olarak toplanmaktadır. İspanya’da üçlü biçimde kurulmuş bir komisyon, denetimlere danışmanlık yapmakta ve stratejiler geliştirmekte; Litvanya’da ise sosyal ortaklar denetim planlanması sürecine dahil olmakta; bilgilendirici nitelikte ortak kampanyalar düzenlenmektedir. Belçika, Fransa, Romanya, Slovenya, İspanya, Polonya, Portekiz ve Birleşik Krallık’ta sosyal ortaklar farkındalık arttırma çalışmaların yanı sıra, sektörel ve bölgesel analiz çalışmalarına, stratejilerin ve hedeflerin belirlenmesine, hatta denetim yapılacak yerlerin belirlenmesi sürecine aktif olarak dahil olmaktadır [9]. Bazı durumlarda ise kampanyalar önce sosyal ortaklar tarafından başlatılmakta ve ulusal otoriteler sürece daha sonra dahil olmaktadır. Bu duruma somut örnek olarak Bulgaristan’da 2007 yılında başlatılan kampanya gösterilebilir. Bulgaristan’da Bulgaristan Endüstri Birliği ve Bulgaristan Ulusal Endüstriyel Sermaye Birliği’nin başlatmış olduğu basında yayınlanan “Işığa Doğru Gel” adını taşıyan 8 adet kamu spotundan sonra ulusal düzeyde kurulmuş olan Promiana Sendikası, İş Teftiş Birimi, Maliye Bakanlığı ve Bulgaristan Ekonomik Sosyal Konseyi de kampanyaya dahil olmuştur [9]. Sosyal ortaklar tarafından başlatılan başka bir kampanyaya örnek ise 2011’de Letonya İşverenler Konfederasyonu (LDDK) internet üzerinden bir “Üzerine tükürüyorum” adlı reklam kampanyasıdır. Kampanyada bireysel olarak kayıt dışı istihdamın boyutunun ölçülmesi amaçlanmış olup 12.000 kişiye 11 sorudan oluşan bir test uygulanmıştır. Testin içeriğinde kişilere ne kadar fişsiz alışveriş yaptığı, hastanelerde doktorlara ne kadar elden ekstra nakit ödeme yapıldığı, iş sözleşmesi olup olmadan çalışıldığı ve elden kayıt dışı ücret aldığı gibi sorular sorulmuştur. Testin sonunda katılımcılar kayıt dışı ekonomiye olan bireysel katkılarının nasıl düşürülebileceğine dair öneriler yapılmıştır [16]. 83 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 Slovenya’da ise Çalışma, Aile ve Sosyal İşler Bakanlığı ve sosyal ortaklarla birlikte “Kayıt dışı istihdamı durduralım” adlı bir kampanya başlatılmıştır. Kampanyada tüm medya araçları kullanılarak, kamuoyu kayıt dışı istihdamın zararları hakkında bilgilendirilmektedir. Aynı şekilde sosyal ortakların girişimiyle İsveç’te ve Almanya’da inşaat ve taşımacılık sektörlerinde kampanyalar yürütülmekte; Fransa’da inşaat sektöründe “iyi uygulama ayrıcalığı” şeklinde bir kampanya yürütülmektedir [16]. İspanya’da sosyal ortakları kayıt dışı istihdamla mücadele kampanyalarına dahil etmek için oldukça basit bir metot kullanılmıştır. Kayıt dışı istihdamın yoğun olduğu düşünülen bölgelerde tüm aktörlere çağrı yapılmış ve belediye binalarında yerel medyadan da yoğun katılım olacak şekilde tüm kamuoyuna çağrı yapılmış ve amaçlanan kampanyanın nedenleri ve yöntemleri hakkında bilgilendirme yapılmıştır. Bu yöntemin uzun süreli olarak tekrarlanmasının sonucunda sosyal ortakların yanı sıra tüketicilerde de kayıtlı istihdama uyum süreci iyileşmiştir [9]. 2008 yılında Norveç’te sosyal taraflar ile Maliye Bakanlığı ve vergi idaresi tarafından tüm topluma yönelik olarak bir kampanya başlatılmıştır. Kampanyada internet yoluyla vatandaşların ve özellikle gençlerin kayıt dışı istihdamın zararları hakkında bilgilendirilmeleri ve kayıtlı istihdama geçmenin yolları anlatılmıştır. Ankete katılan öğrencilerin 8/10 u anketi yararlı olarak gördüklerini belirtmiştir [16]. Avusturya’da sosyal ortaklar, kayıtlı çalışma koşullarını sağlamış olan firmalara bir “onay belgesi” verilmesine yönelik bir uygulama başlatmıştır. Aynı şekilde Norveç’te temizlik ve onarım sektöründe de benzeri bir girişim başlatılmıştır. Bu sektördeki işveren ve işçi kuruluşları, «temiz» belgesi almak isteyen şirketlerin vergi ve sosyal güvenlik mevzuatına uyduklarını kanıtlamalarını gerektiren “temiz gelişim” adında bir belgelendirme programı oluşturmuştur. Ayrıca Norveç’te 1997’de Norveç İşçi Sendikaları Konfederasyonu, Norveç Ticaret ve Sanayi Konfederasyonu, Norveç Yerel ve Bölgesel Makamlar Birliği ve Norveç Vergi İdaresi’nin desteği ve katılımı ile bir “Kayıt dışı Ekonomiye Karşı İşbirliği Forumu” oluşturulmuştur. Bu forum, kayıt dışı istihdamla ilgili konularda bilinçlendirme çalışmaları yapmakta ve yasal çerçevede değişiklik yapılmasını önerebilmektedir [10]. 84 AB ÜLKELERİNDE KAYIT DIŞI İSTİHDAMLA MÜCADELEDE ALTERNATİF BİR METOD OLARAK SOSYAL DİYALOG MEKANİZMASI Üçlü sosyal diyaloğun Kıta Avrupası ülkelerine göre çok fazla gelişmediği Birleşik Krallık’ta dahi kayıt dışı ekonomi konusunda ülke düzeyinde sosyal diyalog mevcuttur. Ülke düzeyinde kurulan mekanizmaya ilgili bakanlıklar, işçi ve işveren temsilcileri, odalar, sivil toplum kuruluşları dahil olmaktadır. Grubun daha çok danışma düzeyinde bir misyonu vardır. İngiltere›de başka bir uygulama ise 1998 yılında şirketler, sendikalar ve sivil toplum kuruluşlarından oluşan bir «Ahlaki Ticaret Girişimi» dir. (ETI) Bu girişim, tedarikçi kuruluşların asgari çalışma standartlarına uymaları için kampanya yürütmek ile ücretler, çalışma saatleri, iş sağlığı ve güvenliği alanlarında iyi uygulamaların teşvik edilmesi amacıyla başlatılmıştır. ETI, daha sonra büyük perakende şirketleri, çiftçiler, tedarikçiler, işçi bulma kuruluşları ve sendikalardan oluşan bir «Geçici İşgücü Çalışma Grubu» oluşturmuştur. Bu çalışma grubunda, tedarikçi kuruluşlarının istihdam uygulamaları konusunda belirli standartlara ve yasal şartlara uymalarının sağlanmasını amaçlayan bir gönüllü denetim programını uygulamaya koyulmuştur [10]. Macaristan’da ulusal düzeydeki işçi sendikaları konfederasyonu ve işveren birlikleri, üçlü Ulusal Uzlaşma Konseyi’ne katılarak politikalar belirlenmesi amacıyla baskı yapmaktadırlar. Benzer biçimde İrlanda’da kayıt dışı çalışma, ulusal düzeydeki üçlü yapılarda ele alınmanın yanı sıra ayrıca vergi otoriteleri, Aile ve Sosyal İşler Bakanlığı ve sosyal ortakların temsilcilerinden oluşan bir “Kayıt dışı Ekonomi İzleme Grubu” oluşturulmuştur. Kurulan bu yapı vergi kaçırma ve sosyal güvenlik sahteciliği ile ilgili politika önlemlerinin etkililiğini değerlendirmektedir [10]. Aşağıda yer alan Tablo 3.1 de, AB ülkelerinde bazı sektörel sosyal diyalog uygulama örnekleri gösterilmiştir: 85 86 İnşaat Sektörü Kayıt dışı istihdama ilişkin üçlü forum Kaynak: EUROFOUND (2005) Birleşik Krallık İsveç Slovenya Polonya Romanya Norveç Hollanda Letonya Ulusal strateji planı geliştirilmiştir Temizlik ve tamir sektöründe sertifikasyon anlaşması İşbirliği anlaşmaları ile tarım ve inşaat sektörlerinde ortak faaliyetler İtalya Bahçıvanlık, cam, taşımacılık, ve tarım sektöründe anlaşmalar Kuzey Almanya'da otel ve gıda Sektörü Ana işverenin sorumluluğu Taşımacılık Gizli Ekonomi İzleme Grubu'nun iki taraflı anlaşması Üçlü çalışma grubu oluşturulmuştur Bankacılık, gıda ve inşaat sektörlerinde ikili anlaşmalar Üçlü Program Sektörel Üç taraflı Üç Taraflı Toplu Sözleşmeler Gıda, Güvenlik ve İnşaat İki Taraflı İrlanda Macaristan Almanya Finlandiya Danimarka Belçika Avusturya Kayıt dışı İstihdamla Mücadelede Sosyal Diyalog İnşaat ve turizm sektöründe bilgilendirme kampanyaları Kuaförlere yönelik üç taraflı sertifikasyon projesi Bilgi paylaşımı İnşaat sektöründe üç taraflı farkındalık arttırma faaliyetleri Bilgi kampanyaları Limanlardaki taşeronlara yönelik eylem Tarımda sertifikasyon sistemi İnşaat sektöründe bilgilendirme Kampanyaları İnşaat sektöründe izleme faaliyetleri Bilgilendirme Kampanyaları Katılımlı Taşımacılık sektöründeki kayıt dışı istihdama yönelik kampanyalar İnşaat ve bakıcılık sektöründeki göçmen işçilere yönelik faaliyetler Bazı sendikalar eğitim programlarında kayıt dışı istihdama yer vermektedir. İnşaat sektöründe sendika kampanyası Tarım sektöründe çerçeve anlaşmaları ve kayıt dışı isçilerin sendikalaştırılması Sendikalar yabancı kaçak işçi çalıştırılmasını önlemek amacıyla daha fazla denetim elemanı istihdam edilmesi için kampanya başlatmışlardır Sendikalar bilgilendirme kampanyaları yapmaktadır İnşaat sektöründe sendikalar, asgari ücretin uygulanmasın için kampanyalar yapmış, kayıt dışı istihdam için telefon hattı kurmuştur Sendikalar bilgilendirme kampanyaları yapmaktadır. Tek Taraflı Sosyal Tarafların Kayıt dışı İstihdamla Mücadeleye Katılımı Tablo 1: AB Ülkelerinde Kayıt dışı İstihdamla Mücadelede Bazı Sektörel Sosyal Diyalog Uygulamaları Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 AB ÜLKELERİNDE KAYIT DIŞI İSTİHDAMLA MÜCADELEDE ALTERNATİF BİR METOD OLARAK SOSYAL DİYALOG MEKANİZMASI (b) AB Ülkelerinde Özel Bazı Uygulamalar 1) Almanya Örneği Almanya’da öteden beri sosyal ortakların görüşlerine ve sendikalaşma hareketine özel bir önem verilmiştir. Bu işbirliği yoğun olarak kayıt dışı istihdamla mücadele alanına da yansımaktadır. Bu bağlamda Alman Hükümeti kayıtlı istihdamın teşvikine yönelik olarak toplumun ortak sorumluluğunu ifade etmek için “Yasadışılık topluma zararlıdır” (Illegal ist unzosial) başlığı altında büyük bir kampanya başlatmış ve bu alana ilişkin olarak sosyal ortaklarla bir anlaşma yapmıştır. Kayıt dışı istihdamla mücadelede yetkili kuruluş olan Alman Federal Maliye Bakanlığı (AMFB) , kayıt dışı istihdamın yoğun olarak görüldüğü inşaat, ticari temizlik hizmetleri, et işleme, otel ve lokantacılık, dokuma, kumaş temizlik ve dokuma kumaş hizmetleri alanlarında işveren birliklerini ve sendikaları kayıt dışı istihdam ile mücadeleye katarak hükümetle güçlerini birleştirmeye çağırmıştır. Böylelikle çalışanlar ile işverenlerin kayıtlı istihdam açısından kendilerini sorumlu hissetmeleri ve kayıt dışı istihdama yönelerek “yüz karası” bir şekilde haksız rekabetten faydalanan işyerlerine karşı da ortak bir mücadele stratejisi belirlenmiş olmaktadır [17] Yapılan anlaşma ile şu ilkeler hedeflenmiştir: • Kamuoyunu kayıt dışı çalışmanın olumsuz sonuçları hakkında bilgilendirmek, • Kanun ve yönetmeliklere uyulmasını temin ederek adil rekabeti sağlamak, • Yerel ve bölgesel seviyede birlikler ve kamu kurumları arasında bilgi alışverişini en iyi seviyeye getirmek, • Kayıt dışı çalışmaya yönelik olarak Vergi Uygulama Birimi tarafından üstlenilen sürekli denetimlerin yapılması • AMFB başkanlığında bir çalışma grubunun oluşturulması [17] 87 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 Son yıllarda Almanya’da kayıt dışı çalışma konusunda önemli gelişmeler sağlanmıştır. Bu bağlamda yapılan işveren teftişlerinin sayısı 2009 yılında 51.600 iken 2011 yılında bu rakam 67.680 e yükselmiştir. Benzer bir şekilde aynı dönemde yapılan sorgulamaların sayısı ise 472.542’den 524.015’e yükselmiştir. Bu dönemde başlatılan cezai kavuşturmalar da önemli ölçüde azalmıştır [17]. Bu azalış tamamıyla etkin bir sosyal diyalog mekanizmasının kullanımına bağlanamamakla beraber bu durumda azımsanamayacak bir etkisinin olduğunu söylemek mümkündür. Sosyal ortaklarla Almanya’da olduğu gibi centilmenlik anlaşmaları yapmak hem haksız rekabeti önlemek açısından sosyal ortakları sorumluluk almaya yönlendirmekte, hem de gönüllü bir işbirliğine dayalı bir mekanizma kurmakla kayıt dışı istihdam bağlamında sorumluluğun devlet ile sosyal ortaklar arasında paylaşılmasını sağlamakta ve “aynı gemide olma” bilincini önemli ölçüde geliştirmektedir. Söz konusu anlaşmalar gönüllülük esasına dayandığı için taraflar arasında güven artabilmekte ve denetim anlayışından çok rehberlik yapma anlayışı esas alınarak sosyal barış ortamına katkı verilebilmektedir. Aşağıda Almanya’da inşaat sektöründe yapılmış olan tipik bir anlaşma örneği ele alınmıştır: 88 AB ÜLKELERİNDE KAYIT DIŞI İSTİHDAMLA MÜCADELEDE ALTERNATİF BİR METOD OLARAK SOSYAL DİYALOG MEKANİZMASI Kutu 1: Almanya’da İnşaat sektöründe Kayıt Dışı Çalışma ve Yasa Kutu 1: Almanya’da İnşaat sektöründe Kayt Dş Çalşma ve Yasa Dş İstihdama Karş Alana ÖzgüDışı Eylemİstihdama Anlaşmas Karşı Alana Özgü Eylem Anlaşması Anlaşma Beyan: Yasa dşlk topluma zararldr. İnşaat sektöründe Kayt DşÇalşma ve Yasa Dşİstihdama Karş Alana Özgü Eylem Anlaşmas Federal Maliye Bakanlğ ve inşaat sektöründen üç sosyal taraf; kayt dşçalşma ve yasa dş istihdama karş, alana özgü bir Eylem Antlaşmas için güçlerini birleştirmektedir. Taraflarn müşterek görüşleri şu iki temele dayanmaktadr: 1. Kayt dşçalşma Almanya’da endişe verici bir hal almş olup bu durum emek- yoğun hizmet sektörlerindeki işveren ve çalşanlara zarar vermekte ve sosyal sigorta primleri ve vergilerin kabul edilemeyecek ölçüde kaçrlmas sonucunu doğurmaktadr. 2. Kanunlara ve toplu sözleşmelere uyan Alman inşaat şirketlerinin, yasa dş bir şekilde çalşan ve/veya işçileri ucuza çalştran şirketler yüzünden haksz rekabetle karşlaşmalar, işten çkarma seviyelerinin yükselmesine sebep olmuştur. Hedeflerimiz ● Kayt dşçalşma ve yasa dş istihdamn inşaat sektörüüzerindeki olumsuz sonuçlar hakknda genel bir farkndalk oluşturmak, ● Yasa dş uygulamalar ile kyasya mücadele edilmesi yerine adil rekabet ve eşit şartlarn sağlanmas, ● Tüm şirketlerin, vergilerini ve inşaat sektörüne ilişkin sosyal sigorta ve sosyal fon primlerini düzgün bir şekilde yatrmas, ●İnşaat sektöründe, ücret ve sosyal fon prosedürlerinin asgari oranda tutulmas, ● Kayt dşçalşma ile mücadeleye ilişkin kanunlarn müteakip olarak uygulanmas. Faaliyetlerimiz Yukarda bahsi geçen hedeflere ulaşmak için ortaklar, halihazrda yürüttükleri yakn işbirliğini daha da arttracaklardr. Onlar bu konuda teşvik etmek üzere biz de aşağda yer alan maddeleri gerçekleştireceğiz: ● Kamuoyuna, kayt dşçalşma ve yasa dş istihdamn yol açtğ zararlara ve kanuna uymamann sonuçlarna ilişkin olarak gerçekleştirilen bilgilendirme faaliyetlerinin arttrlmas için Birlikler ile FKS arasndaki bilgi akşn yerel seviyede geliştirmek, ● Bölgesel seviyede müteakip Antlaşmalarn teşvik edilmesi, ● BMF başkanlğnda, kayt dşçalşma ve yasa dş istihdamla mücadeleye ilişkin pratik yaklaşmlar detaylandracak ve mevcut mevzuatn etkinliğini tartşacak sürekli bir çalşma grubunu federal seviyede oluşturmak BMF, tüm bunlarn yan sra, daha yoğun bir şekilde gerçekleştirilecek teftiş faaliyetleri ile kayt dşçalşma ve istihdama karş olan mücadelesini güçlendirecektir. Faaliyetler genel olarak şu noktalar üzerine yoğunlaşacaktr: ● Kamusal ve özel inşaat alanlarnn, özellikle de hafta içi normal çalşma saatlerinin düzenli olarak kontrol edilmesi, ● Kayt dşçalşmay gizlemeye ilişkin yeni yöntemlerin üzerinde özellikle durulmas. İşbu Anlaşmann Ortaklar ● Alman İnşaat Sektörü Genel Birliği (ZentralverbanddesDeutschenBaugewerbes, ZDB) ● Alman İnşaat Endüstrisi Üst Birliği (Hauptverband der DeutschenBauindustrie) Kaynak: T.C. SOSYAL GÜVENLİK KURUMU (2013). Kaynak: T.C. SOSYAL GÜVENLİK KURUMU (2013). 89 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 2) Bulgaristan Örneği Bulgaristan’da özellikle AB’ye girildikten sonra ekonomide bir dönüşüm ve değişim süreci başlamıştır. Bu çerçevede kayıt dışı istihdamla mücadele ön plana çıkmaya başlamış ve çabalar arttırılmaya başlanmıştır. Bulgaristan’da özellikle turizm ve otelcilik, lokanta işletmeciliği, yiyecek-içecek hizmetleri, ticaret ve inşaat sektörlerinde ve KOBİlerde kayıt dışı istihdama yaygın olarak rastlanmaktadır. Ayrıca neredeyse ekonominin tüm dallarında ve büyük şirketlerde yaygın olarak kullanılan ikinci tür kayıt dışı faaliyet ise kara borsada ve masa altında ödeme” olarak adlandırılan, çalışanlarının maaşlarının eksik bildirilerek kalan kısmın gayrı resmi yollardan kendilerine ödenmesidir. Türkiye’de de sıklıkla karşılaşılan bu durum sonucunda işveren olabildiğince düşük sosyal primi ödemeye çalışmaktadır. [17] Bulgaristan’da bu nedenlerden ötürü kayıt dışı istihdamla mücadele amacıyla 2003 yılında bireysel iş sözleşmelerinin zorunlu olarak kayıt altına alınmaya başlanmış ve sosyal sigorta kaydı için sosyal ortaklarla beraber olarak sigorta primleri için asgari eşik değerler belirlenmiştir. Böylelikle aşağıdaki hedeflere ulaşılmaya çalışılmıştır: • İşe alım sözleşmesi bulunmayan çalışanların sayısının azaltılması, • Özel sektördeki sigortalıların sosyal güvenlik kapsamına alınması, • Sosyal sigorta fonunda toplanan kaynakların arttırılması, • Gerçek kişilerin kazançlarına ilişkin vergi ve prim gelirlerinin arttırılması [17] Bu amaçlar doğrultusunda asgari sosyal sigorta sınır değerleri 2002 yılında ilgili sektörlerdeki sendikalar ve işveren teşkilatları ile birlikte uzlaşılarak belirlenmiştir. Sektörlerin %88’inde eşik asgari değerler hükümet ve sosyal tarafların iki taraflı uzlaşması yoluyla belirlenmiştir. Uzlaşması başarısız olan kalan %12 lik kesim için ise eşik değerler hükümet tarafından belirlenmiştir. İlgili asgari eşik değer her sene bir yıl sonraki eşik değerlerin belirlenmesi üzerine uzlaşma yoluyla senelik olarak belirlenmeye devam edilmektedir [17]. 90 AB ÜLKELERİNDE KAYIT DIŞI İSTİHDAMLA MÜCADELEDE ALTERNATİF BİR METOD OLARAK SOSYAL DİYALOG MEKANİZMASI Bulgaristan’daki bu uygulamanın gerçekten de çarpıcı sonuçları olmuş; uzlaşma sonucunda belirlenen asgari prim uygulamasından sonra 2003 yılında bir önceki yıl göre 205 milyon €, 2004 yılında 155 milyon €, 2005 yılında ise prim gelirlerinde 93 milyon € artış sağlanmıştır. Bu gelir artışı çalışanların güvenliğinde de artışa neden olmuş ve daha adil ve rekabetçi bir çalışma ortamının sağlanmasına katkıda bulunmuştur. Yine 2002 yılının Kasım ayında çalışanların %25’inin işe alım sözleşmesi bulunmazken, Mart 2003 te bu oran %17’ye Kasım 2003’te ise bu oran %12,4’e kadar gerilemiştir. Başka bir veriye göre ise Kasım 2002 de işe alım sözleşmesi bulunan çalışanların %33,3 ü beyan ettiklerinden daha yüksek bir maaş alırken art 2003’te bu oran %22,6’ya kadar inmiştir [17] Bulgaristan’da bu olumlu göstergelerin yanı sıra nadiren de olsa uzlaşma yoluyla belirlenmiş asgari sosyal sigorta eşiğini uygulamayan işverenler de bulunmaktadır. Bu durumda çalışan ya en düşük kalifiye grubunda ya da yarı zamanlı çalışıyor gibi gösterilmektedir. Diğer bir örnekte ise işveren çalışanın primini asgari eşikten ödemekte, fakat ödediği yüksek prim miktarını çalışanın maaşından kesmektedir. Fakat tüm bu uygulamalara rağmen işverenler hükümetin aldığı bu önlemin etkililiğine her geçen gün daha fazla ikna olmakta ve kayıt dışı ekonomiyi ortaya çıkarmak amacıyla asgari sosyal sigorta eşiğinde en uygun artışı yakalamaya çabalamaktadır [17] SONUÇ VE ÖNERİLER Sosyal diyalog mekanizması genel olarak tüm sosyal güvenlik alanında, özel olarak ise kayıt dışı istihdamla mücadele ele alınabilecek son derece ciddi ve yenilikçi bir alternatiftir. Bu konuda AB ülkeleri incelendiğinde etkin olarak işleyen sosyal diyalog mekanizmaların 20. yüzyılın başından itibaren kurulmaya başlandığı ve günümüz koşullarında da etkin olarak işlemeye devam etmekte olduğu; bu çabaların kayıt dışı istihdamla mücadeleyi de oldukça yoğun bir biçimde içerdiği dikkat çekmektedir. Sosyal diyalog mekanizması bir araç olarak kabul edildiğinde ve aktif olarak işletildiğinde işçi- işveren, devlet diğer tüm tarafların üzerinde anlaştığı sağlam bir işgücü piyasası ve sosyal güvenlik sistemi oluşturulabilmekte ve daha sağlıklı kararlar alınabilmektedir 21. yüzyıl ile birlikte ortaya çıkan küreselleşmenin ciddi bir realite haline gelmesi ile hem Türkiye’de hem de dünyada sosyal uzlaşı 91 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 ihtiyacı ve dayanışmanın önemi gün geçtikçe artmaktadır. Bir taraftan küreselleşmenin ve uluslararası rekabetin etkisi artarken diğer taraftan teknoloji yoğun üretimin de öneminin arttığı dikkat çekmektedir. Özellikle Türkiye gibi gelişmekte olan ülkeler açısından KOBİlerin ekonomideki ağırlığı kayıt dışı istihdam, ölçek ekonomileri ve verimlilik problemlerini ortaya çıkarmaktadır. Bu nedenle kayıt dışı istihdam olgusuna bütüncül yaklaşım ön plana çıkmakta ve buna bağlı olarak cezalandırıcı bir sistemin yerine daha teşvik edici bir anlayış önem kazanmaktadır. AB ülkelerine benzer şekilde Türkiye’de de kayıt dışı istihdamla mücadelede sosyal diyalog mekanizmaları daha fazla etkin kullanılmalıdır. Özellikle konun yerel düzeyi çok önemli olup merkezi çözümlerin yanında yerel/sektörel düzeyde çözümler geliştirebilecek ve konunun aktörlerini bir araya getirebilecek sosyal diyalog mekanizmalarına ihtiyaç vardır. Bu anlayışla yerel düzeyde seçilecek pilot illerde çalışmada ele alınan benzer örnekler çerçevesinde yerel/sektörel olarak sosyal diyalog mekanizması işletilebilir Özellikle tekstil, imalat veya inşaat gibi kayıt dışı istihdamın yoğun olduğu sektörlerde sorunun çözümüne yaklaşımda sektörel sosyal diyalog çok önemli bir alternatif olma potansiyeline sahiptir. Bu sosyal diyaloğun boyutu, işçi ve işçi örgütlerinin yanı sıra odalar, belediyeler, üniversiteler ve mesleki eğitim okulları, kadın dernekleri ve öteki önemli aktörler gibi diğer aktörleri de içermelidir. Bu anlamda Almanya’daki “Centilmenlik Anlaşması” örnek alınarak büyük bir kampanya ve sinerji yaratmak ve “domino etkisiyle” tüm istihdam piyasasına yaymak amacıyla sosyal taraflar ve devlet birlikte çeşitli girişimler başlatabilirler. Türkiye’de kayıt dışı istihdamın yerel/sektörel politikalar çerçevesinde yeniden ele alınması elzemdir. İyi bir uygulama örneği olarak Bulgaristan’da hayata geçirilen sosyal diyalogla belirlenen inşaat sektöründe prim eşikleri uygulaması örnek alınabilir ve Türkiye’de de belli başlı sektörlerde mikro nitelikte uygulamalar yapılabilmesi için mevzuat bu yönde değiştirilebilir. Türkiye’de hali hazırda uygulanan asgari işçilik uygulaması özünde Bulgaristan’daki uygulamaya benzer bir uygulamadır. Bu bağlamda kanunda değişiklik yapılarak tekstil, imalat veya inşaat gibi kayıt dışı istihdamın sık olarak görüldüğü sektörler için daha dinamik bir sistem oluşturularak sosyal taraflara daha 92 AB ÜLKELERİNDE KAYIT DIŞI İSTİHDAMLA MÜCADELEDE ALTERNATİF BİR METOD OLARAK SOSYAL DİYALOG MEKANİZMASI fazla yetki ve sorumluluk verilebilir ve kayıt dışı istihdamla mücadeleye dahil edilebilir. Hiç şüphesiz bu anlamda kayıt dışı istihdamla mücadelede devletin yanında sosyal ortaklara da sorumluluk düşmektedir. Bu bağlamda sosyal ortaklar da kayıt dışı istihdama ulaşmayı amaçlayan kapsamlı analiz ve stratejiler geliştirmeli ve bu durum için devletin bir girişim başlatmasını beklemeden harekete geçmelidir. AB ülkelerindeki iyi uygulama örnekleri sosyal tarafların başlattığı büyük kampanyaların bir “mıknatıs” etkisi yaratarak zaman içinde sürecin tüm aktörlerinin de desteğini aldığını göstermektedir. Bu durum sosyal ortakların gücünü ve üye sayısını arttırmakla kalmayacak; aynı zamanda sosyal ortakların toplum nezdindeki imajını ve itibarını da güçlendirebilecektir. İşveren örgütleri, kamu kurum ve kuruluşlarıyla işbirliği yaparak kayıt dışı istihdam edilenler için ve özellikle KOBİ’lere yönelik olarak verimliliğin artırılması, krediye erişim, piyasa bilgisi, teknoloji ve sosyal güvenlik, iş sağlığı ve güvenliği uygulamaları, girişimcilik, kadın girişimciliği ve mevzuat konularında küçük işletmelere çeşitli eğitimler düzenlemelidir. Böylece kayıt dışı çalıştırma potansiyeli olan küçük firmaların kurumsallaşmalarının önü açılabilir. Bu açıdan yenilikçi bir politika olarak Sosyal Güvenlik Kurumu başta olmak üzere, Gelir İdaresi Başkanlığı ile işçi ve işveren örgütleri bünyesinde “KOBİ Danışmanlığı” müessesi hayata geçirilerek KOBİ’lere özellikle prim teşvikleri ve kayıtlı istihdamın avantajları hakkında ücretsiz danışmanlık hizmeti verilebilir. Bu durumdan hem devlet tarafının hem KOBİlerin, hem de etkin bir iletişim stratejisi oluşturacağı için işçi ve işveren örgütlerinin ortak kazançları olabilecektir. Aynı şekilde işçi ve işveren örgütleri kayıt dışı çalışan işçilere yönelik stratejiler ve diğer başka bir takım hizmetler geliştirebilir ve devletin de desteğiyle mevzuatın bilinirliğinin arttırılması çalışmalarına aktif olarak katkı verebilir. Kayıt dışı istihdamla mücadelede sosyal diyalog mekanizmasının bir alternatif olarak kabul görmesi ve bu çalışmada ele alınan AB ülkelerindeki iyi uygulamalara benzer bir şekilde bir çeşitli kampanyaların başlatılması pozitif bir sinerji ortaya çıkarabilir ve sonuçları itibariyle tüm tarafların kazançlı çıkacağı kazanımlar sağlayabilir. Böylece konunun bağlamı sadece denetim odaklı olmaktan da çıkabilecek ve daha bütüncül bir bakış açısı geliştirilerek işçi, işveren ve konunun diğer tüm aktörlerinin sisteme gönüllü olarak uyumları da arttırılmış olacaktır. 93 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 KAYNAKÇA [1] ILO (2013). National Tripartite Social Dialogue: an ILO Guide for Improved Governance. Cenevre. [2] TİSK (1992). Dünya’da ve Türkiye’de Sosyal Diyalog Yayın No: 115. Ankara. [3] GÖRMÜŞ, Ayhan (2007). Türkiye’de Sosyal Diyaloğun Gelişimi. Çalışma ve Toplum. 2007, Cilt:2, Sayı:14, s.115-140. [4] DERELİ, Toker (2013). 6356 Sayılı Yeni Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu: Genel Bir Değerlendirme. Çalışma ve Toplum, 2013/1, s.41-64. [5] ERGİER, Emrah (2007). Avrupa Sosyal Modeli’ nin Dönüştürülmesi Çerçevesinde Sosyal Diyalog ve Türkiye’nin Durumu. Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü. Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi. İzmir. [6] International Social Security Association (2011). ISSA Good Governance Guidelines for Social Security Instutitions. Cenevre. [7] GÜRAY Melahat (2013). Avrupa Birliğinde Sosyal Diyalog. ÇSGB Çalışma Dünyası Dergisi Temmuz- Eylül 2013, Cilt: 1, Sayı: 1, s. 144158. [8] EUROFOUND (2005). EIRO Thematic Feature: Industrial Relations and Undeclared Work. Dublin. [9] EUROPEAN COMMISSION ve ILO (2013). Labour Inspection and Undeclared Work in the EU. Cenevre. [10] ILO (2007). Tackling unregistered work through Social Dialogue: Final Report of the 2005-2007 EU-ILO Project. Cenevre. [11] ILO (2002). Decent Work and the Informal Economy, International Labour Conference 90th Session 2002. Cenevre. [12] EUROFOUND (2008). Tackling undeclared work in the European Union. Dublin. 94 AB ÜLKELERİNDE KAYIT DIŞI İSTİHDAMLA MÜCADELEDE ALTERNATİF BİR METOD OLARAK SOSYAL DİYALOG MEKANİZMASI [13] EUROFOUND (2005). EIRO Thematic Feature: Industrial Relations and Undeclared Work. Dublin. [14] EUROFOUND (2008). Measures to Tackle Undeclared Work in the European Union. Dublin. [15] REGIOPLAN POLICY RESEARCH (2010). Joining up in the Fight against Undeclared Work in Europe. Amsterdam. [16] EUROFOUND (2013). Tackling Undeclared Work in 27 European Union Member States and Norway. Dublin. [17] T.C. SOSYAL GÜVENLİK KURUMU (2013). Kayıtlı İstihdamın Teşviki Kapsamında Kurumlararası İşbirliğine ilişkin En İyi Avrupa Birliği Uygulamaları Yayın No: 98. Ankara. 95 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 BİYOMETRİK TANIMLAMA YÖNTEMLERİNİN SAĞLIK HARCAMALARINDAKİ SUİSTİMALLERİ ÖNLEMEDE BAŞARIMI Fetullah EVLİYAOĞLU Sosyal Güvenlik Uzmanı, Sosyal Güvenlik Kurumu Hizmet Sunumu Genel Müdürlüğü, Mamak Caddesi No:213/C Mamak/ANKARA, fevliyaoglu@sgk.gov.tr, 0312 595 8760 ÖZET Sağlık hizmetlerinin daha yaygın ve erişilebilir olması ancak hizmetlerin daha adil ve eşit bir şekilde sunulması ile mümkün olabilir. Hizmetlerin adil ve eşit sunulmasında son yıllarda etkin olarak kullanılan yöntemlerin başında gelen biyometrik tanımlama yöntemleri gerek uygulamacılar gerekse akademisyenler tarafından farklı disiplinlerce ele alınmıştır. Bu çalışmanın amacı ise biyometrik tanımlama yöntemlerinin sağlık hizmetlerindeki suistimalleri önleme konusundaki başarısının ölçülmesidir. Araştırma kapsamında Sosyal Güvenlik Kurumu (SGK) tarafından devreye alınan damar izi yöntemi ile biyometrik kimlik doğrulama sistemi incelenmiştir. Bu kapsamda Genel Sağlık Sigortasının yirmi dört aylık verileri kullanılmıştır. Bu veriler doğrultusunda biyometri sonrasındaki beş aylık dönem analiz edilmiştir. Çalışmanın sonucu olarak biyometrik tanımlama yöntemlerinin sağlık harcamalarında az da olsa bir değişiklik yarattığı ve bu değişikliğin dönemsel bazlı olarak farklılaştığı hesaplanmıştır. Ayrıca bu değişikliğin boyutunu etkileyen faktörlerin neler olabileceği ve nasıl etkilediği de tespit edilmiştir. Bu çalışmanın, disiplinler arası olması ve bu alanda kısıtlı sayıda araştırma olması nedeniyle, sonuçları önem arz etmektedir. Anahtar Kelimeler: Biyometri, Tanımlama Yöntemleri, Sağlık Harcamalarındaki Riskler, Suistimaller. 96 BİYOMETRİK TANIMLAMA YÖNTEMLERİNİN SAĞLIK HARCAMALARINDAKİ SUİSTİMALLERİ ÖNLEMEDE BAŞARIMI THE SUCCESS OF BIOMETRIC IDENTIFICATION TECHNIQUES FOR PREVENTING HEALTH CARE ABUSE ABSTRACT Having wide spreading and easy access to health care facilities can only be possible when the services provided more fairly and equally. In recent years, biometric identification is one of the leading methods in effective usage of fair and equal services which has been addressed inter-disciplinary by practitioners and academicians. In this paper, the success of biometric identification methods for preventing health care abuse will be analyzed. Within the scope of this work, the biometric identification system which applied by Social Security Intuition (SGK) has been researched. In the below context, 24 months data of the General Health Insurance have been used. According to these data, a five months period of biometric project has been analyzed. As a result of this study, it concluded that biometric identification techniques have limited effect on health care expenses and this effect changes based on different seasons. Furthermore, it is determined what might effect these changes. The result of this research is important due to the reason that it is inter-disciplinary and there are limited researches in this field. Keywords: Biometrics, Identification, Health Care Risks, Health Care Abuse. 97 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 GİRİŞ Kanun ve kurallara uyulması sürecinde denetleyici ve önleyici özelliği olan teknolojilerin kullanılması kamu otoritesi açısından son yıllarda sıklıkla başvurulan yöntemlerdendir. Bu yöntemlerden en çok üzerinde durulanlardan biri olan biyometrik tanımlama yöntemleri kamu düzenini sağlamada yardımcı olarak kullanılırken aynı zamanda kişilerin bilgi güvenliğinin ve yasal bazı haklarının korunmasını da garanti altına almış oluyor [1]. Gelişmiş ülkelerde çoğunlukla güvenlik amacıyla kullanılan biyometrik tanımlama yöntemleri gelişmekte olan ülkelerde de sağlık, finans gibi hizmetlerin adil ve doğru şekilde erişiminde kullanılmaktadır. Geniş alanda kullanılan biyometrik yöntemlerin en yaygın kullanım alanlarından biri de sağlık hizmetlerinin sunumunda kişi kontrolüdür. Biyometrik teknolojiler konusunda son yıllarda farklı teknolojiler ve uygulamalar giderek yaygınlaşmakta, buna paralel olarak konu akademisyenler tarafından da ilgi görmektedir. Bu konuda yapılan çalışmaların ana hedefi daha başarılı, daha güvenli ve kullanılabilir bir yöntemin geliştirilerek uygulanmasıdır. Geliştirilen yöntemlerin kullanım alanlarına bağlı olarak farklı şekilde değerlendirilmesi biyometrik yöntemlerin sayısının da artmasına neden olmaktadır. Ancak bu yöntemlerin ortak noktasında risklerin en aza indirildiği ve en güvenli sistemin kurulması vardır. Ayrıca bu güvenlik çekincelerinin de ana sebebi olan bir diğer önemli husus kişilerin bilgi güvenliğine ve anayasal özgürlüklerine zarar vermeyecek şekilde bu teknolojilerin işletilmesi ve siber güvenliğinin sağlanmasıdır. Geliştirilen her biyometrik yöntemin üzerinde dikkatle durduğu bu husus son yıllarda sıkça sorgulanan ancak mevzuat düzenlemeleri henüz tam anlamı ile tamamlanamamış bir problemdir. Biyometrik teknolojiler konusunda gelişmekte olan ülkelerde olduğu gibi Türkiye’de de gerek özel gerekse kamu kurumlarında son yıllarda önemli çalışmalar gerçekleştirilmektedir. Bunların en önemlilerinden biri Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından Genel Sağlık Sigortası hizmetlerinin sunumunda kişilerin biyometrik tanımlama yöntemleri ile doğrulanmasıdır. Bu çalışmanın kapsamı da bu projenin devreye alındığı süreçten itibaren Sosyal Güvenlik Kurumu için ne gibi değişimler yarattığının araştırılmasına yöneliktir. Bu çalışma kapsamında fiziksel yöntemlerden parmak izi tanımlama, yüz tanımlama, iris tanımlama ve 98 BİYOMETRİK TANIMLAMA YÖNTEMLERİNİN SAĞLIK HARCAMALARINDAKİ SUİSTİMALLERİ ÖNLEMEDE BAŞARIMI damar izi tanımlama yöntemleri ele alınmıştır. Çalışmanın sonraki kısımlarında sağlık harcamalarındaki riskler ele alınmış olup bu konuda yaygın suistimaller sınıflandırılmıştır. Çalışmanın araştırma kısmında Genel Sağlık Sigortası ham verileri analiz edilmiş ve biyometri öncesi ve sonrası döneme ilişkin sonuçlar değerlendirilmiştir. 1. BİYOMETRİK TANIMLAMA YÖNTEMİ Tanımlama; kişinin sahip olduğu kimlik ile kişinin ilişkilendirilmesi görevidir. Kişilerin tanımlanması şu üç metotla sağlanmaktadır: (1) Kişinin neyi bildiği (2) Kişinin kendi dışında sahip olduğu şey ve (3) Kişinin kendisidir [2]. Belirtilen bu metotlardan ilk ikisi geleneksel yöntemler ile tanımlama olarak ifade edilirken üçüncü yöntem biyometrik tanımlama yöntemi olarak ifade edilmektedir. Biyometrik tanımlama yöntemlerinden farklı olarak, geleneksel tanımlama yöntemlerinin odağını kişinin neye sahip olduğu(Kart, token, anahtar gibi) veya kişinin neyi bildiği (Şifre, ID numarası gibi) oluşturmaktadır [3]. Geleneksel doğrulama yöntemlerinde şifre ve erişim kartı metotların kaybedilmesi, çalınması veya paylaşılması güvenlik açısından açıklara sebep olmaktadır [4]. Bu açıkları belirli seviyede önlemeye yönelik olarak yapılacak olan şifre değişim ve erişim kartı yönetim altyapısı da sistemin bakım maliyetleri açısından önemli bir yük getirecektir. Bütün bu maliyetler, güvenlik altyapısındaki açıklar ve tanımlamada düşük olasılık oluşturması nedeniyle yatırımlar geleneksel yöntemler yerine biyometrik tanımlama yöntemleri üzerine yoğunlaşmaktadır. Biyometri kavramı yunanca bios (yaşam) ve metrikos (ölçüm) kelimelerinden gelmekte olup kişiye ait biyolojik verilerin kullanılması ile bireylerin başkalarından ayrılmasını sağlayan tanımlama yöntemi olarak tanımlanmaktadır [4]. Biyometriler, kişilerin fiziksel veya davranışsal özelliklerinin diğer insanlardan ayırt edilmesine olanak sağlayan araçlardır. Biyometrik tanımlama yöntemleri vücut yapısındaki fiziksel ve yapısal özellikleri kullanarak kişilerin tanımlanmasını sağlayan; yüksek seviye güvenlik, doğruluk ve değişmezlik gerektiren alanlarda kullanılabilen yöntemlerdir [5]. Bu özellikler temel alınarak biyometrik yöntemleri fiziksel ve davranışsal biyometri olarak iki ana başlık altında toplanmaktadır. Fiziksel biyometri, kişinin vücuduna ait uzuvlardan direk yapılan ölçümlerle elde edilen verilerden oluşmakta olup yüz tanımlama, parmak izi, iris tanıma, damar izi tanıma, avuç haritası, el geometrisi, diş haritası, kulak şekli ve vücut kokusu fiziksel biyometrik 99 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 yöntemlere örnek olarak verilebilir [6]. Davranışsal özellikler ise kişi tarafından ortaya konulan eylemleri temel almaktadır. Bu yönetmelere örnek olarak yürüyüş şekli, ses, konuşma ve imza şekli örnek olarak verilebilir [3]. Fiziksel yöntemler, kullanım alanları ve geliştirilen kontrol ve güvenlik seviyeleri dikkate alındığında davranışsal yöntemlere göre daha yaygın araştırma ve uygulama alanı bulmaktadır. Biyometrik yöntemlerin ayırt edici özellik olarak kullanılmaya başlanması milattan önceki yıllara dayanmaktadır. Milattan önce 500’lü yıllarda Çinli tüccarların ticari anlaşmalarında parmak izlerini kullanmasına dayanmaktadır. Bununla birlikte sistematik tanımlama yöntemlerinin en eski örnekleri (parmak izi ve Antropometri) 19. Yüzyılın sonlarında geliştirilmeye başlamıştır. Antropometri, Alphonse Bertillonage tarafından Fransa’da 1870’li yıllarda kriminal amaçlı iki kişinin ayrıştırılmasında kişinin vücudunun çeşitli bölgelerindeki farlılıkları (özellikle yüzdeki organları) baz alarak kullanılan bir tekniktir [7-8]. Berillonage’in yönteminin dünya üzerinde popülerlik kazanmaya başladığı dönemde, 1900’lü yılların başında, buna alternatif olarak parmak izi tanımlama yöntemi kişilerin ayrıştırılması için kullanılmaya başlanmıştır. Ses, el geometrisi ve imza gibi diğer biyometrik yöntemler de 1960’ların sonu ve 1970’lerin başlarında geliştirilmiştir [9]. 1970’lere gelindiğinde kişilerin tanımlanması işleminde ilk otomatikleştirilmiş biyometrik yöntemlerin kullanımına başlanmıştır. Son yirmi yıla baktığımızda ise iris ve damar tanıma gibi doğruluk oranları yüksek ve doğrulama süreleri düşük olan 2. nesil biyometri yöntemleri geliştirilmiştir. Elde edilen doğrulama seviyeleri, uygulama alanı bulması ve teorik çalışmaları göz önünde bulundurarak daha önce saydığımız fiziksel ve davranışsal biyometri yöntemlerinden parmak izi tanımlama, yüz tanımlama, iris tanımlama ve damar izi tanımlama yöntemleri kıssaca ele alınacaktır. Parmak izi, cenin gelişiminin yedinci ayından itibaren oluşan parmak ucundaki yüzeyin tümseklerini ve düzlüklerini içeren izlerdir. Deri üzerinde bulunan koordinat ve yönler gibi çok küçük detaylar parmak izinde en çok kullanılan ayırıcı özelliklerdir [10]. Tek yumurta ikizleri ile kişinin kendi diğer parmaklarında dahi bu izler farklılaşmaktadır [9]. Dünya üzerinde en yaygın ve eski biyometrik yöntem olan parmak izi tanımlama, üzerinde yapılan akademik ve uygulama çalışmasının çokluğu nedeniyle de erişimi en kolay olan teknolojilerdendir. 100 BİYOMETRİK TANIMLAMA YÖNTEMLERİNİN SAĞLIK HARCAMALARINDAKİ SUİSTİMALLERİ ÖNLEMEDE BAŞARIMI Yüz tanımlama yöntemi, son yıllarda kişilerin doğrulanmasında en çok tercih edilen biyometrik yöntemlerden biridir. Temas gerektirmemesi ve kaide gerektirmemesi nedeniyle parmak izi tanımlamaya göre daha avantajlı bir yöntemdir. Yüz kişiyi ifade etmekte en güvenli, görsel olarak erişilebilir olan işarettir. Görsel bakış açısından ele alındığında kişinin yüzü diğer organlarına göre daha etkili bir tanımlama özelliğine sahiptir [11]. Yüzün sahip olduğu bu özellikler ve yüzün zaman içinde organlarının konumunun değişmemesi yüzün biyometrik tanımlama amaçlı kullanılmasında önemli bir alternatif yöntem oluşturmuştur. İris, gözün her iki yanında göz bebeği ile gözün beyazı arasında kalan dairesel bölgedir. Kişinin iris gelişimi anne karnında başlayıp iki yaşına kadar stabil duruma kavuşmaktadır [9]. İrisin görüntülenen şekli, yüksek oranda rastgele dağılmış çok zengin fiziksel yapılardan meydana gelmektedir. İris ışığa karşı hassas bir şekilde tepki verirken bu sırada şekli ve büyüklüğü değişmektedir. Bu değişim istatistik analizlerde ve karşılaştırmalarda kullanılmaktadır [12]. Parmak izi ve yüz tanımlama yöntemlerine göre daha yüksek oranda doğrulama yapması ve sistemin karşılaştırma hızının yüksek olması iris tanımlama yönteminin üstünlüklerindendir. Ancak iris tanımlama yöntemi ile ilgili toplumda oluşan en önemli yargılardan biri Retina ile karıştırılarak göze zarar veriyor olduğu düşüncesidir. Bu nedenle yoğun kullanımlı işlemlerde iris tanımlama yönteminin kullanımında sorunlar yaşanabilmektedir. Damar izi teknolojisi, kişiye özgü özelliklere sahip damar yolunun taranarak belirli bir algoritmadan geçirilip şifreli bir şablona dönüştürülmesi ve bu şablonun veri tabanlarında saklanması ile oluşan bir teknolojidir. Doğrulama aşaması, veri tabanlarında kayıtlı olan şablonun yeni taranan şablon ile eşleşmesi sonucunda gerçekleştirilir [13]. 2. Nesil biyometrik tanımlama yöntemleri olarak da adlandırabileceğimiz damar tanımlama yöntemlerinde endüstriyel üretime geçmiş 3 farklı yöntem kullanılmaktadır; parmak damar izi, avuç içi damar izi ve avuç dışı damar izi. Damar tanımlama yönteminin en önemli avantajlarında biri kişilerde canlılık testlerinin gerçekleştirilmesidir. Damar tanımlama yöntemine ilişkin üzerinde en çok durulan sorun veri tabanındaki verilerin boyutunun büyüklüğü ve veri tabanının tamamında sorgulama yapılarak elde edilen doğrulama süresidir [14]. 101 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 Son yıllarda sayısı giderek artan biyometrik tanımlama teknolojileri hayatın birçok alanında karşımıza çıkmaktadır. Dünya üzerindeki birden çok ülkede hükümetler ve ticari işletmeler biyometrik tanımlama sistemlerini akıllı telefonlar, pasaport, vize, ulusal kimlik kartı, para transferleri, kredi kartı, uluslararası yardımların dağıtılması, sağlık sistemi ve sosyal güvenlik sistemleri gibi alanlarda kullanmaktadır. Geniş bir kullanım alanına sahip olan Biyometrik sistemlerin uygulandığı alanları üç farklı ana başlık altında toplayabiliriz. (1)Ticari olarak; eticaret, internet erişimleri, ATM cihazlarından faydalanma, elektronik veri güvenliği, kredi kartları, akıllı telefonlar, diz üstü bilgisayarları, elektronik para transferlerinde kullanılmaktadır. (2)Kamuda; ulusal kimlik kartları, sürücü belgeleri, sosyal güvenlik sistemi, yardımların adil dağılımı, sınır kontrolü ve pasaport kontrolünde kullanılmaktadır. (3)Adli uygulamalarda ise ölülerin tespit edilmesinde, suçlu araştırmalarında, terörist tespitinde, ebeveyn tespitinde ve kayıp çocukların tanımlanmasında kullanılmaktadır [9]. 2. SAĞLIK HARCAMALARINDAKİ RİSKLER İnsanların ihtiyaçlarına paralel olarak gerek gelişmiş toplumlarda gerekse gelişen toplumlarda sağlık güvencesi hep üzerinde durulan konulardan biri olmuştur. Ülkeler de Sosyal Devlet anlayışının bir gereği olarak bu ihtiyaçların giderilmesi konusunda sıklıkla yeni gelişmeleri takip ederek ve aktüeryal dengeleri de göz önüne alarak yeni düzenlemeler yapmak zorunda kalmıştır [1]. Bu düzenleme ve regülasyonların uygulanmasında ise en önemli sorunu öngörülemeyen riskler oluşturmaktadır. Sağlık harcamaları konusunda ortaya çıkan öngörülemeyen riskler, hizmet kalitesinin düşmesine neden olacağı gibi sağlık harcamalarını da yükseltmektedir. Sağlık sigortası hizmetleri veren devlet ve özel kuruluşlar için bu risklerden en önemlisi ise sağlık harcamaları konusunda yapılan suistimallerdir. Suistimaller, kabul edilen uygulamalardan oluşmayan eylemler ile gereksiz maliyet yaratılmasına ilişkin bir kavramdır [15]. Sağlık harcamaları konusunda yapılan suistimaller ülkelerin hem ekonomilerine hem de sağlık hizmetlerinin kalitesine zarar vermesinin yanında uluslararası alanda da sağlık yardımları konusunda yapılan girişimleri etkilemektedir[15]. Sağlık harcamalarındaki suistimaller konusunda literatürde birden fazla sınıflandırma yapılmış olup bu çalışmaların çoğunda suistimaller gerçekleştiren kişi veya mekanizmalar baz alınarak; sağlık 102 BİYOMETRİK TANIMLAMA YÖNTEMLERİNİN SAĞLIK HARCAMALARINDAKİ SUİSTİMALLERİ ÖNLEMEDE BAŞARIMI hizmet sunucuları tarafından, sigorta hizmet sağlayıcıları tarafından ve hastane veya sigortalı kişiler tarafından gerçekleştirilen suistimaller olarak sınıflandırılmaktadır. Sağlık hizmet sunucuları tarafından gerçekleştirilen suistimalleri genel olarak şu şekilde sınıflandırabiliriz: I. Sağlık Hizmet Sunucuları Tarafından [16-17-18- 19] a. Gerçekte olmayan hizmetlerin faturalandırılması, b. Ayrı fiyatlandırma (unbundling): Aynı paket içinde sunulan hizmetlerin ayrıştırılarak farklı faturalandırılması, c. Üst kodu kullanma (upcoding): Sunulan servisler yerine daha fazla maliyetli servislerin faturalandırılması, d. Gerekli olmayan hizmetleri sunarak yapılacak ödemelerin arttırılması, e. Hastaların uzmanlık gerektiren kliniklere sevk edilmesinde finansal olarak karşılıklı maddi kazanç içine girilmesi, f. Sigorta kapsamında olmayan hizmetlerin sigorta kapsamında sunularak sigorta ödemeleri içinde sunulması, g. Ancak belirli kişiler tarafından sunulması durumunda elde edilecek olan ödemelerin o özellikte olmayan kişiler tarafından sunularak faturalandırılması, h. Sigorta kapsamında olan hizmetleri hastaya sigorta kapsamında olmadığını beyan ederek fazladan faturalandırılması, i. Yanlış hastalık tespiti yaparak bu kapsamda test, ameliyat gibi gerekli olmayan işlemlerin gerçekleştirilmesi. II. Sigorta Hizmet Sağlayıcıları Tarafından [18 -16] a. Gerçekte var olmayan sağlık hizmetleri için formların oluşturulması, b. Sigorta kapsamında olan başkalarının sigortasından bu hiz- 103 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 met kapsamında olmayanların faydalandırılması, c. Sigorta primlerinin toplanmasına rağmen uygun sigorta hizmetinin verilmemesi, III. Hastalar veya Sigortalı Kişiler Tarafından a. Sahte ödeme talepleri: Kişilerin almadıkları hizmetleri ve ürünleri almış gibi göstererek ilgili sigorta sağlayıcıdan bunun bedelinin tahsil edilmesi talebi ile oluşan suistimaller, b. Sahte hizmet/sigorta beyanlarının oluşturulması, c. Sağlık sigortası bulunan kişilerin kimliklerini yasal olmayan yollar ile kullanarak bu hizmetlerden faydalanılması [20], d. Kişilerin kimliklerini başkalarına sağlık hizmeti veya ilaç alabilmesi için vermesi [21], e. Reçetelerin kaybolduğunu gerekçe göstererek iki reçeteden de faydalanılması, f. Yanlış bölüme kaydı yapılan kişinin her bir doktordan ayrıca reçetelendirilmesi [18]. Bu sınıflandırmada ele alınan suistimallerden en yaygın karşılaşılan sağlık hizmet sunucuları tarafından gerçekleştirilen suistimaller olmakla birlikte bu suistimallerin birbirine bağlı olarak gerçekleşmesi de söz konudur. 3. SAĞLIK HARCAMALARINDAKİ MUHTEMEL SUİSTİMALLERİ GİDERMEDE BİYOMETRİK TANIMLAMA YÖNTEMLERİ Sağlık hizmetlerinde modern teknolojilerin kullanımı günümüzde giderek yaygınlaşmakta ve bu teknolojilerin sağlık hizmetlerinin kalite ve seviyesine etkisi artmaktadır. Bu konuda son yıllarda meydana gelen en önemli gelişmelerden biri de sağlık hizmet sunucularından sağlık hizmeti verilmesi sırasında, hastaların sağlık verilerine erişimde ve sağlık hizmeti alacak kişinin tanımlanmasında biyometrik tanımlama yöntemlerinin kullanılmasıdır [1]. Hastaların kimliklerinin biyometri ile tanımlanması ve doğrulanması çoğunlukla sigortacılıkta 104 BİYOMETRİK TANIMLAMA YÖNTEMLERİNİN SAĞLIK HARCAMALARINDAKİ SUİSTİMALLERİ ÖNLEMEDE BAŞARIMI ve sağlık programlarındaki usulsüzlükleri önlemede kullanılmaktadır. Bu sistemler hatalı veya eksik veri girişlerinde, çift kayıtların bulunması ve verilmeyen hizmetlerin ortaya çıkarılmasında kullanılmaktadır [18]. Biyometrik tanımlama teknolojileri özellikle gelişmekte olan ülkelerde sağlık yardımlarının adil dağılımını sağlamada aktif olarak kullanılmaktadır. Türkiye Cumhuriyeti Sosyal Güvenlik Kurumu da genel sağlık sigorta hizmetlerinin sunumunda biyometrik tanımlama yöntemlerini kullanmak üzere 2011 yılında pilot çalışmalara başladı. Bir yıldan uzun süre yapılan bu pilot çalışması neticesinde elde edilen veriler ışığında projenin özel sağlık hizmet sunucularında hayata geçirilmesi için avuç içi damar izi sistemiyle kimlik doğrulama sistemine ait kılavuz 14.09.2012 tarihinde Genel Sağlık Sigortası Genel Müdürlüğü tarafından yayınlanmıştır. Bu süreçte diğer bir biyometrik tanımlama yöntemi olan parmak damar izi ile doğrulama yapan 3 farklı biyometrik yönteme ilişkin kılavuzlar 30.04.2012 ve bir yönteme ilişkin kılavuz ise 13.11.2013 tarihlerinde yayınlanmıştır [22-23]. Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından başlatılan biyometrik yöntemlerle sağlık hizmetlerinin sunumuna ilişkin yasal dayanağı Anayasa’nın 20. maddesinde bahsi geçen “yetkili kılınmış mercii” statüsü sağlamaktadır. Bu kapsamda 5510 sayılı “Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası” kanununun 67. maddesinin 3. fıkrasında ifade edilen sağlık hizmetlerinden yararlanma şartlarına 01.03.2012 tarih ve 6283 sayılı kanun değişikliği ile biyometrik yöntemler de eklenmiştir. Ancak Danıştay On beşinci Dairesinde 2014/4678 esasına kayden açılan dava neticesinde 11.09.2014 tarihinde alınan karar ile yürütmenin durdurulması kararı verilmiştir [24]. Bu karara istinaden 08.11.2014 tarihi itibariyle Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından biyometri sistemi kullanılmaksızın sağlık hizmetlerinin sunumuna başlanmıştır. Bununla birlikte 3 Nisan 2015 tarihli ve 29315 Sayılı Resmî Gazetede yer alan; Danıştay On beşinci Dairesinin “İtiraz Yolu İle Anayasa Mahkemesine Başvurulması Kararına” istinaden Anayasa Mahkemesi tarafından “… biyometrik yöntemlerle kimlik doğrulamasının yapılması ve/ veya …” ibaresinin, Anayasa’ya aykırı olmadığına ve itirazın reddine karar verilmiştir[25]. Karar sonucu ile birlikte 08.11.2014 tarihinde durdurulan biyometrik yöntemlerle sağlık hizmetlerinin sunulması işlemi 15.05.2015 tarihinde tekrar devreye alınmıştır. 105 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 3.1. Yöntem Sosyal Güvenlik Kurumu biyometrik tanımlama yöntemleri, 15.10.2012 tarihinde avuç içi damar izi yönteminin 20 ilde devreye alınması ile başlamıştır. Biyometrik tanımlama yöntemleri geçiş süreci, 20 il için 1 Aralık 2013 tarihinde ve kalan 61 il için de 1 Ocak 2014 tarihinde tamamlanmış olup beş farklı biyometri yöntemi ile özel sağlık hizmet sunucularında sistem devreye alınmıştır. Çalışmada sistemin kısmen devreye alındığı 1 Aralık 2013 tarihinden 30.04.2014 tarihine kadar olan ve son iki yıllık döneme ilişkin sağlık verileri Genel Sağlık sigortası veri tabanlarından alınmıştır. Genel Sağlık Sigortası Veri tabanında tutulan ham veriler Excel, DB2 ve SQL kullanılarak anlamlı hale getirilmiş olup EK-1’de sunulmuştur. Verilerin tablolara aktarılması sürecinde ham verilerin anlamlı en küçük aralığı olarak aylık süreler temel alınmıştır. Biyometri kapsamında olan özel sağlık kuruluşlarına ait EK1’deki son iki yıllık veriler dikkate alındığında biyometri kapsamında olan özel sağlık kuruluşlarından SGK’na faturalandırılan takip tutarı son 12 aylık dönemde bir yıl öncesine göre %13,6, takip sayısı ise % 11,95 artmaktadır. Bu oran SGK kapsamında olan Türkiye genelindeki tüm sağlık kuruluşlarında(kamu ve özel) ise aynı dönemde takip tutarı için ortalama % 7,28, takip sayısı için ortalama %5,7 artış olarak gerçekleşmektedir. Bu bilgiler ile özel sağlık kurumlarının kamu sağlık kuruluşlarına göre hem takip sayısı açısından hem de toplam tutar üzerinden daha fazla artış gösterdiği sonucuna ulaşılmaktadır. Bu sonucun doğruluğunu teyit edebilecek bir diğer analiz ise SGK kapsamındaki özel sağlık kuruluşlarının aynı kapsamdaki tüm sağlık kuruluşlarına olan oranının hem takip tutarı (TL) hem de takip sayısı cinsinden hesaplanmasıdır. 106 BİYOMETRİK TANIMLAMA YÖNTEMLERİNİN SAĞLIK HARCAMALARINDAKİ SUİSTİMALLERİ ÖNLEMEDE BAŞARIMI Grafik 1:Özel sağlık kuruluşları verilerinin tüm sağlık kuruluşlarınaverilerinin olan oranı Grafik 1:Özel sağlk kuruluşlar tüm sağlk kuruluşlarna olan oran 2012 Mays 2012 Haziran 2012 Temmuz 2012 Ağustos 2012 Eylül 2012 Ekim 2012 Kasm 2012 Aralk 2013 Ocak 2013 Şubat 2013 Mart 2013 Nisan 2013 Mays 2013 Haziran 2013 Temmuz 2013 Ağustos 2013 Eylül 2013 Ekim 2013 Kasm 2013 Aralk 2014 Ocak 2014 Şubat 2014 Mart 2014 Nisan 0,35 0,3 0,25 0,2 0,15 0,1 0,05 0 ÖZEL TAKİP TUTARININ TÜRKİYE GENEL TAKİP TUTARI İÇİNDEKİ ORANI ÖZEL TAKİP SAYISININ TÜRKİYE GENEL TAKİP SAYISI İÇİNDEKİ ORANI Doğrusal (ÖZEL TAKİP SAYISININ TÜRKİYE GENEL TAKİP SAYISI İÇİNDEKİ ORANI) Grafik 2: Toplam takip ayn dönemine değişim oran Grafik 1‘de sontutarnn iki yıla önceki ait hemyln takip tutarı hem degöre takip toplamı cinsinden özel sağlık kuruluşlarının tüm sağlık kuruluşlarına olan oranı 0,18 gösterilmektedir. Biyometri kapsamındaki özel sağlık kuruluşlarında 0,16tutarının Türkiye genel tutarı içindeki oranı özel takip sayısının takip 0,14 genel takip sayısı içindeki oranına paralel bir değişim gösterTürkiye diği0,12 ve değişim eğrisinde de gösterildiği üzere takip tutarı cinsinden bu 0,1 lineer olarak artmakta olduğu gözlemlenmektedir. Takip tutarı oranın 0,08 temel alındığından 2012 Mayıs başında %23 olan bu oran 2014 Nisan 0,06 sonunda %28 olarak gerçekleşmiştir. Aynı şekilde takip sayısı dikkate 0,04 alındığında ise, aynı dönem için, bu oran %19’dan %23’e çıkmaktadır. Bu 0,02 veriler özel sağlık hizmeti sunucularının sağlık harcamalarındaki 0 oranının arttığı sonucunu göstermektedir. Biyometrik tanımlama yöntemlerinin özel sağlık hizmet sunucularında devreye alınmasının ardından meydana gelen değişimin tesis sayısı ve takip tutarı cinsinden hesaplanmasında EK-1’deki tablo dikkate alınmıştır. Tabloda takip sayısı ve takip tutarı cinsinden meydana gelen aylık değişimler hesaplanmış olup son iki yılda meydana gelen değişimin dönemsel olarak aynı karakteristiğe sahip olduğu görülmüştür. Dönemsel değişimlerin biyometrik yöntemlerin başarısının ölçümündeki etkisini ortadan kaldırmak amacıyla son 24 aylık dönemdeki 107 0,35 0,3 0,25 0,2 0,15 0,1 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği 0,05 0 Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 2012 Mays 2012 Haziran 2012 Temmuz 2012 Ağustos 2012 Eylül 2012 Ekim 2012 Kasm 2012 Aralk 2013 Ocak 2013 Şubat 2013 Mart 2013 Nisan 2013 Mays 2013 Haziran 2013 Temmuz 2013 Ağustos 2013 Eylül 2013 Ekim 2013 Kasm 2013 Aralk 2014 Ocak 2014 Şubat 2014 Mart 2014 Nisan biyometrik verileri temel alarak her ay için bir önceki yılın aynı dönemine göre değişim oranları hesaplanmıştır. Bu şekilde 12 aylık dönem için bir önceki yılın aynı ayına göre değişim oranları hesaplanmış olup toplam takip tutarı cinsinden hesaplanan değişim Grafik 2’de gösterilmiştir. Grafik ‘deTUTARININ gösterilen 12 aylık dönemin 5 aylık ÖZEL2TAKİP TÜRKİYE GENEL TAKİP TUTARI son İÇİNDEKİ ORANI kısmı biyometrik yöntemlerin devreye alındığı dönemin sonuçlarını ÖZEL TAKİP SAYISININ TÜRKİYE GENEL TAKİP SAYISI İÇİNDEKİ ORANI verirken ilk 7 aylık dönem ise(ÖZEL biyometri öncesi döneme sonuçları vermektedir. Doğrusal TAKİP SAYISININ TÜRKİYE GENEL ait TAKİP SAYISI İÇİNDEKİ ORANI) Grafik 2: Toplam takip tutarının önceki yılın aynı dönemine Grafik 2: Toplam takip tutarnn önceki yln ayn dönemine göre değişim oran göre değişim oranı 0,18 0,16 0,14 0,12 0,1 0,08 0,06 0,04 0,02 0 Bir başka analiz, son bir yıllık dönemin ilk 7 ayı için değerlendirilen “önceki yılın aynı dönemine göre değişim oranının” son 5 ay için de geçerli olduğu varsayımı üzerinden gidilerek beklentiler ile oluşan durum arasındaki farkın ortaya konulmasına yöneliktir. Burada yıllık değişim oranı veya bir önceki aya göre değişim oranı yerine önceki yılın aynı dönemine göre değişim oranının temel alınmasındaki en önemli sebep, hesaplanacak olan değişim oranları eğilimlerini hem mevsimsel değişikliklerden hem de sağlık harcamalarındaki rutin değişikliklerden ayırarak daha objektif sonuçlara ulaşmaktır. İlk 7 aylık dönem için geçerli olan değişim oranları ile en küçük kareler yöntemi kullanılarak son 5 aya ait eğilim analizi yapılmıştır. Grafik 2 dikkate alınarak bugünkü mevcut durum ve ilk 7 ayın temel alınması durumları için yapılan hesaplamalar sonucunda son 5 108 BİYOMETRİK TANIMLAMA YÖNTEMLERİNİN SAĞLIK HARCAMALARINDAKİ SUİSTİMALLERİ ÖNLEMEDE BAŞARIMI aylık dönem için oluşan takip tutarı en küçük kareler yöntemi ile hesaplanan tahmini takip tutarına göre 47.485.612,9 TL daha düşüktür. Bunu 5 aylık toplam takip tutarına oranlamamız durumunda ise %1,16 oranında bir düşüş olduğu söylenebilir. Ancak hesaplamaya alınan verilerin toplamı düşünüldüğünde ve tahmin yöntemi ile bu sonucun elde edildiği düşünüldüğünde biyometri sonrası dönemde tutarda meydana gelen düşüşü teyit etmek amacı ile takip sayısını incelemek de faydalı olacaktır. Aynı hesaplama ve analizleri takip sayıları dikkate alarak yapmamız durumunda ise tahmin edilen takip sayısı ile gerçekleşen takip sayısı arasında 476.728 takip sayısı hesaplanmış olup bunun sonucu olarak da biyometri sonrası dönemde takip sayılarında beklenilene göre %1,17’lik bir düşüşün yaşandığı tespit edilmiştir. Hem takip sayısı hem de takip tutarı verilerinin birbirine çok yakın değerler göstermesi yapılan tahmin ve gerçekleşen değerlerin paralellik gösterdiğini ve biyometri sonrası dönemde beklenilen takip tutarı ve takip sayısının düşük de olsa bir miktar azaldığını göstermektedir. Elde edilen bu sonuçlar bize bir diğer önemli suistimal olan “maliyet farklılaşması” ile farklı hizmetler üzerinden faturalandırmanın belirtilen dönem içinde bariz bir değişiklik göstermediği bilgisini de vermektedir. Sosyal Güvenlik Kurumunda 1 Aralık 2013 tarihinden itibaren devreye alınmaya başlanan biyometrik tanımlama yöntemlerine ilişkin eğilim analizi dikkate alınarak 1 Mayıs 2014 tarihine kadar olan 5 aylık dönem için elde edilen %1,16 oranındaki toplam takip tutarı düşüşü yaşanmaktadır. Bu analiz sonucunda elde edilen maliyet avantajını etkileyebilecek önemli bir değişken de biyometrik kimlik doğrulaması yapılmayacak olan genel sağlık sigortalıları kapsamına girmeyen durumların kapsam dâhilinde gösterilmesidir. Bu durum dikkate alındığı bu uygulama kapsamında oluşabilecek üç suistimal söz konusu olabilir. Bu suistimallerden ilki biyometrik kimlik doğrulaması kapsamında olmayan hastaların acil hastalar (yeşil alan muayenesi hariç) olarak kaydının yapılmasıdır. Diğer bir suistimal konusu ise el sağlığında sorun olmayan kişilerin her iki üst ekstremitesi olmayan(elleri olmayan) kapsamına alınarak biyometrik kimlik verisini doğrulamadan takip alınmasıdır. Üçüncü bir suistimal konusu ise bir kişiye ait biyometrik verinin anlık olarak tüm veriler ile eşleştirilmesi anlamında gelen 1:N kayıt durumunun yapılmaması sonucunda oluşmaktadır. Belirtilen bu suistimallerden el sağlığı konusu ile ilgili yapılan suistimallerin önüne geçilmesi ancak ilk kayıt aşamasının Kurum’un belirlediği merkezlerde sorumlu 109 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 memurlar nezaretinde gerçekleştirme ile mümkün olabilecektir. Kayıt aşamasını sağlık tesislerinin inisiyatifine bırakmak hem sağlıklı kişilerin kapsam dışına alınması hem de bir kişinin biyometrik verisinin farklı kişiler adına da kayıt yaptırılması (1:N) ile sonuçlanabilecektir. Sosyal Güvenlik Kurumu altyapısında kurulu olan ve sağlık hizmetlerinde kimlik ile birlikte tanımlanması zorunlu olan biyometrik tanımla yöntemlerinin suistimaller açısından risk oluşturan 1:N doğrulamanın yapılamaması konusu hem teknolojik hem de süreç kısıtlarından kaynaklanmaktadır. Teknolojik açıdan damar izi tanımlama yöntemlerinde 1:N doğrulamanın anlık yapılamıyor olması kayıt yapan otoritelerin bir kişiye ait biyometrik veriyi birden fazla kişi adına kaydetmesinin önünü açmaktadır. Kurum altyapısında kurulu olan 5 farklı biyometrik yöntemden 4 tanesinin 1:N mekanizmasını mevcut sistemlerinde çalıştıramamaktadır. Kalan bir yöntemin de bu mekanizmayı günün sonunda çalıştırabildiği ancak bu süreçte yapılan hangi kaydın doğru kayıt olduğunun anlaşılamaması ve bunun sonucu olarak bu kayıtların kimin tarafından oluşturulduğunun bilinememesi söz konusudur. Ayrıca Kurum içinde bunu değerlendirebilecek ve yasal süreçleri işletebilecek uygun mekanizmaların henüz düzenlenmemiş olması bu konudaki suistimallerin önüne geçilmesini önlemektedir. Süreç açısından bakıldığında ise kayıt işlemlerinin sağlık hizmet sunucularına bırakılması yukarıda bahsi geçen iki suistimalin de önlenmesine engel oluşturmaktadır. Biyometrik kimlik doğrulaması kapsamında olmayan hastaların acil hastalar (yeşil alan muayenesi hariç) olarak kaydının yapılması konusundaki suistimalleri incelemek amacıyla daha önce ele alınan önceki yılın aynı dönemine göre değişim oranları analizi ve buradan oluşturulacak trend analizleri yapılmıştır. Belirtilen analizleri gerçekleştirmek üzere EK-2’deki acil takip tutarları ve bunların bir önceki yıla göre değişim oranları ve ilk 8 ay dikkate alınarak oluşturulan son 4 aya ait tahmini içeren bir önceki yılın aynı dönemine göre değişim oranları dikkate alınmıştır. Ancak bu analizdeki kısıtlılık, alınan verilerin sadece 30 Mart 2014 tarihine kadar olan dönemi içeriyor olması ve bunun sonucu olarak da biyometri sonrası dönem olarak son 4 aylık dönemin ele alınıyor olmasıdır. 110 BİYOMETRİK TANIMLAMA YÖNTEMLERİNİN SAĞLIK HARCAMALARINDAKİ SUİSTİMALLERİ ÖNLEMEDE BAŞARIMI Grafik 3:Grafik Acil toplam tutarlarnn önceki yln önceki ayn dönemine göredönemine değişim oranlar 3: Acil toplam tutarlarının yılın aynı ve son 4 aylk göre değişim(gerçekleşen oranları (gerçekleşen ve tahmin) son 4 aylık tahmin) 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% ÖNCEKİ YILIN AYNI DÖNEMİNE GÖRE DEĞİŞİM ORANI(GERÇEKLEŞEN) ÖNCEKİ YILIN AYNI DÖNEMİNE GÖRE DEĞİŞİM ORANI (SON 4 AYLIK TAHMİN) Doğrusal (ÖNCEKİ YILIN AYNI DÖNEMİNE GÖRE DEĞİŞİM ORANI(GERÇEKLEŞEN)) Grafik 3 üzerinde acil takip tutarının önceki yıla göre değişim oranlarının gerçekleşen ve tahmin olarak gösterimi yapılmaktadır. Kesik çizgiler halinde gösterilen doğru ise gerçekleşen oranın zaman içindeki eğilimini göstermektedir. Bu değişim eğiliminden hareketle tahmin edilen acil takip tutarlarının gerçekleşen tutardan daha düşük seviyede olduğu söylenebilir. Yapılan analiz sonucunda gerçekleşen acil takip tutarının son 4 aylık dönemdeki toplamı 207.030.360 TL dir. İlk 8 ay dikkate alındığı durumda son 4 ay için tahmin edilen toplam takip tutarı 198.886.033,6 TL olarak hesaplanmaktadır. Bu sonuçlara göre biyometrik tanımlama yöntemlerinin devreye alındığı son 4 aylık dönem içerisinde gerçekleşen maliyet, oluşması tahmin edilen maliyete göre 8.144.326,4 TL artmaktadır, bu da tahmin edilen acil toplam takip tutarının yaklaşık %4,1 artışta olduğunu göstermektedir. Belirtilen hesaplamaların acil takip sayısı için yapılması durumunda ise tahmin edilen takip sayısının gerçekleşen takip sayısına göre 327.543 daha fazla olduğu hesaplanmıştır. Bu değerler ile gerçekleşen acil takip sayısının biyometri sonrası dönemde beklenilen değerden %3,9 daha fazla gerçekleştiği sonucu elde edilmiştir. Bu iki artış biyometri sonrası dönemde acil üzerinden yapılan girişlerin tahmin edilene göre ciddi bir artış gösterdiği sonucunu ortaya koymaktadır. 111 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 SONUÇ Araştırmamızda, Sosyal Güvenlik Kurumunun özel sağlık kuruluşlarında 1 Aralık 2014 tarihinde uygulamaya aldığı biyometrik tanımlama yöntemine ilişkin veriler incelenmiş olup sistemin başarısına ait ilişkin önemli sonuçlara ulaşılmıştır. 1 Aralık 2014 tarihinde 20 ilde ve kalan 61 ilde ise 1 Ocak 2014 tarihinde biyometrik sistemin uygulanmaya başlaması ile 1 Mayıs 2014 tarihine kadar olan 5 aylık süreçte takip tutarı cinsinden yapılan analizlerde sistemin başarısının %1,16 olduğu ve takip sayısı cinsinden yapılan analizlerde ise %1,17 olduğu hesaplanmıştır. Biyometrik yöntemlerin uygulamaya alınmasının ardından hesaplanan başarı oranları ve eğilimlerini etkileyebilecek olan diğer riskli noktalar üzerine de analizler yapılmıştır. Öncelikle biyometrik yöntemlerin devreye alındığı dönem öncesinde ve sonrasında acil takip tutarlarında meydana gelen değişim incelenmiş olup son beş aylık dönemde tahmin edilen orana göre takip tutarında %4,1 (8.144.326,4 TL) ve takip sayısında da %3,9 (327.543) artış olduğu görülmüştür. Bu sonuçlar biyometrinin kapsam dışı tutulduğu acil üzerinden yapılan girişlerin beklentilerin üzerinde artış gösterdiğini ifade etmektedir. Elde edilen sonuçlara göre biyometrik yöntemlerin az da olsa bir başarı gösterdiğini ancak bunu etkileyecek birçok faktörün olduğu görülmüştür. Biyometrik yöntemleri SGK uygulamasına dair belirlenen sonuçlara göre sistemin başarısını arttırmak için şu öneriler sunulmaktadır: • Sistemin yaygınlaştırılması: sistemin başarısının arttırılması için yöntemin acillerde tedavi sonrasında zorunlu hale getirilmesi önem taşımaktadır. • İkinci yöntemin devreye alınması: İnceleme yapılan uygulamada tek bir yöntem kullanılıyor olup bu yöntem ile birlikte aynı anda çalışabilecek parmak izi veya yüz tanıma gibi maliyeti düşük olan ikinci bir yöntemin devreye alınması sistemin doğrulama seviyesi açısından ve iki seviyeli güvenlik açısından önem taşımaktadır. 112 BİYOMETRİK TANIMLAMA YÖNTEMLERİNİN SAĞLIK HARCAMALARINDAKİ SUİSTİMALLERİ ÖNLEMEDE BAŞARIMI • Anlık1:N doğrulamanın yapılması: Uygulama kapsamında anlık 1:N doğrulama yapılamıyor olup bunun en önemli nedeni ise kullanılan teknolojinin altyapısının uygun olmamasıdır. Ayrıca mevcutta kullanılan gecikmeli 1:N doğrulama sonuçlarının değerlendirme mekanizmaları kurulup gerekli yasal süreçler tanımlanmalıdır. • Kayıt işleminin yetkili mercilerce yapılması: Yanlış yapılan kayıtlarda veya 1:N doğrulama altyapısının oluşturulamaması durumunda başkaları yerine yapılacak olan kayıtları önlemek amacıyla ilk kayıt aşamasının Kurum’un belirlediği yasal yetkili merciler tarafından alınması suistimallerin önlenmesi açısından çok büyük önem taşımaktadır. • Yöntem sayısının azaltılması: Sosyal Güvenlik Kurumu’nun biyometrik tanımlama ile doğrulama yapılması için devreye aldığı yöntemlerin sayısının zamanla artış göstererek beş yönteme ulaşması beş farklı veri tabanının ve beş farklı kayıt ve doğrulama işleminin oluşmasına neden olacaktır. Her bir veri tabanının ve veri şablonunun birbirine uymaması hem yönetim açısından hem de genel sistemin başarısı açısından dezavantaj oluşturmaktadır. • Silme işlemlerinin Kurum dışından yapılamayacağı bir sistemin kurulması: Silme işlemlerinin Kurum İl Müdürlüklerinin sorumluluğunda gerçekleştiriliyor olmasına rağmen henüz bu konuyla ilgili işlemleri kuruma devretmeyip kendisi gerçekleştiren firmaların olduğu tespit edilmiştir. Bu süreci Kuruma devretmeyen firmalara yasal yaptırımların uygulanması ve yöntemlerinin sözleşme kapsamından çıkarılması gerekmektedir. Biyometrik yöntemlerin sağlık harcamalarındaki suistimalleri önleme konusunda yapılan bu çalışmada biyometrik yöntemlerin kullanıldığı beş aylık dönem değerlendirmeye alınmış olup daha net bir sonucun elde edilmesi için biyometrik yöntemlerin daha uzun dönemde analiz edilmesi doğru olacaktır. 113 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 KAYNAKÇA [1] Evliyaoğlu F. (2014). Biyometrik Tanımlama Yöntemlerinin Sağlık Harcamalarındaki Usulsüzlükleri Önlemede Başarımı. Sosyal Güvenlik Uzmanlık Tezi. SGK Başkanlığı: Ankara. [2] Zuniga A. E. F., Win K. T. ve Susil W. (2010). Biometrics for Electronic Health Records. J Med Systems, 34, s. 975–983. [3] Jain A. K., ROSS A. A. ve Nandakumar K. (2011). Introduction to Biometrics. Springer Science+Business Media, s. 1-44. [4] Mansfield-Devine S. (2013). Biometrics In Retail. Biometric Technology Today, September. [5] Yang W. S. (2013). Implementation of an Identification System Using Iris Recognition. International Journal of Security and Its Applications, Vol. 7, No. 4, s. 399-406. [6] Brown C. L. (2012). Health-Care Data Protection and Biometric Authentication Policies: Comparative Culture and Technology Acceptance in China and in the United State. Review of Policy Research, Vol. 29, No. 1. [7] Burnes J. (2008). Towards a Unique Biometric Criterion for an Integrated Face and Fingerprint Identifıcation. Doktora Tezi. Rensselaer Polytechnic Institute :Troy. [8] NSTC. (2013). Biyometri Alt Komitesi, Mart 2014 tarihinde http:// www.biometrics.gov/documents/biointro.pdf adresinden erişildi. [9] Jain A. K., Ross A. A. ve Prabhakar S. (2004). An Introduction to Biometric Recognition. IEEE Transactions On Circuits And Systems For Video Technology. Vol. 14, No. 1. [10] Chen F., Huang X. ve Zhou J. (2013). Hierarchical Minutiae Matching for Fingerprint and Palmprint Identification. IEEE Transactions on Image Processing. Vol. 22, No. 12. [11] Jung K., Ruthruff E. ve Gaspelın N. (2013). Automatic Identification Of Familiar Faces. Atten Percept Psychophys, 75, s. 1438–1450. 114 BİYOMETRİK TANIMLAMA YÖNTEMLERİNİN SAĞLIK HARCAMALARINDAKİ SUİSTİMALLERİ ÖNLEMEDE BAŞARIMI [12] Yang W. S. (2013). Implementation of an Identification System Using Iris Recognition. International Journal of Security and Its Applications, Vol. 7, No. 4. [13] Lopes S. (2010). Test Security: Defeating The Cheats. Biometric Technology Today, April. [14] Wang J., Li H., Wang G., Li M. ve Li D. (2013). Vein Recognition Based on (2D)2FPCA. International Journal of Signal Processing, Image Processing and Pattern Recognition. Vol.6, No.4, s. 323-331. [15] Mackey T. ve Liang B. A. (2012). Combating Healthcare Corruption And Fraud With Improved Global Health Governance. Mackey and Liang BMC International Health and Human Rights, 12:2. [16] Rashidian A., Joudaki H. ve Vian T. (2012). No Evidence of the Effect of the Interventions to Combat Health Care Fraud and Abuse: A Systematic Review of Literature. Plos One, Volume 7 | Issue 8. [17] Feder H. M. (2010). New Study Examines Health Care Fraud in the United States. Journal of Health Care Compliance, January – February. [18] Li J., Huang K., Jin J. ve Shi J. (2008). A Survey on Statistical Methods for Health Care Fraud Detection. Health Care Manage Sci, No. 11. [19] Dube J. E. (2011). Fraud in Health Care and Organized Crime. Medicine & Health/Rhode Island, Volume 94 No. 9. [20] Breward M. (2009). Factors Influencing Consumer Attitudes Towards Biometric Identity Authentication Technology Within The Canadian Banking Industry. Mcmaster University, Doktora Tezi, Ottawa, Published Heritage Branch, S. 7. [21] Moses R. E. ve Jones D. S. (2011). Physician Assistants in Health Care Fraud: Vicarious Liability. Journal of Health Care Compliance, March – April. [22] SGK (2012). Biyometrik Yöntemlerle Kimlik Doğrulama Sistemlerine Ait Kılavuz. Mart 2014 tarihinde http://www.probel.com.tr/ downloads/SGK_Resmi_Klavuz_Duyuru_14092012_01.pdf adresinden erişildi. 115 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 [23] SGK (2013). Biyometrik Yöntemlerle Kimlik Doğrulama Sistemlerine Ait Kılavuz. Ocak 2015 tarihinde https://www.sgk.gov.tr adresinden erişildi. [24] Hekimce Bakış (2014). SGK Biyometrik Kimlik Uygulamasını Durdurdu. Temmuz 2015 tarihinde http://www.hekimcebakis.org/images/Hekimce_Bakis_Arsiv/87/66.SAYFA.pdf adresinden erişildi. [25] SGK (2013). Basın Duyurusu. Temmuz 2015 tarihinde http:// www.sgk.gov.tr/ adresinden erişildi. 116 BİYOMETRİK TANIMLAMA YÖNTEMLERİNİN SAĞLIK HARCAMALARINDAKİ SUİSTİMALLERİ ÖNLEMEDE BAŞARIMI EK-1 Biyometri Kapsamında Olan Özel Sağlık Kuruluşları Verileri 2013 2012 TARİH 2014 Mayıs Haziran Temmuz Ağustos Eylül Ekim Kasım Aralık Ocak Şubat Mart Nisan Mayıs Haziran Temmuz Ağustos Eylül Ekim Kasım Aralık Ocak Şubat Mart Nisan TAKİP SAYISI 6.304.034 6.478.586 6.230.433 6.207.130 5.657.955 6.180.499 6.191.503 6.901.358 6.957.913 7.572.453 7.105.545 7.539.138 7.310.187 7.361.691 6.828.609 7.068.500 6.578.833 7.227.917 6.978.416 7.636.412 8.181.658 8.816.631 7.712.705 8.413.977 TAKİP TUTARI (TL) 601.841.744,9 639.239.147 619.206.857,3 606.413.773,1 555.922.115,2 600.472.650,7 589.353.442,4 665.453.635 675.208.602,8 699.518.274,7 680.677.005,4 732.808.784,4 712.951.345,2 729.221.257,4 678.888.977,5 713.937.304 644.725.717,1 715.867.412,3 662.372.147,4 774.914.474,6 801.429.309,9 843415851,5 780768825,5 822500898,5 TESİS SAYISI Kaynak: Sosyal Güvenlik Kurumu Hizmet Sunumu Genel Müdürlüğü 117 1325 1337 1339 1351 1355 1358 1371 1380 1388 1404 1408 1420 1432 1450 1463 1471 1484 1490 1495 1520 1536 1553 1560 1581 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 EK-2 Acil Takip Tutarları ve Bir Önceki Yılın Aynı Dönemine Göre Değişim Oranları (Tahmini Ve Gerçekleşen) Nisan Mayıs Haziran Temmuz Ağustos Eylül Ekim Kasım Aralık 35.701.105,06 37.586.643,09 37.949.963,17 38.591.145,08 42.501.294,08 42.373.737,63 48.203.133,26 44.019.648,55 52.411.800,1 0,192950241 0,220484749 0,216819201 0,193529506 0,247359171 0,226540515 0,268277749 0,2377136 0,326259059 ÖNCEKİ YILIN AYNI DÖNEMİNE GÖRE DEĞİŞİM ORANI (SON 4 AYLIK TAHMİN) 0,192950241 0,220484749 0,216819201 0,193529506 0,247359171 0,226540515 0,268277749 0,2377136 0,259493383 Ocak 57.188.224,43 0,310987764 0,264900011 Şubat Mart 45.359.956,92 52.070.378,58 0,255336791 0,301083404 0,275714084 0,28586729 TARİH 2013 2014 ACİL TAKİP TUTARI (TL) ÖNCEKİ YILIN AYNI DÖNEMİNE GÖRE DEĞİŞİM ORANI (GERÇEKLEŞEN) Kaynak: Sosyal Güvenlik Kurumu Hizmet Sunumu Genel Müdürlüğü 118 ANALYZING THE UNITED KINGDOM HEALTHCARE SYSTEM: LENSING ON CANCER MANAGEMENT IN ENGLAND ANALYZING THE UNITED KINGDOM HEALTHCARE SYSTEM: LENSING ON CANCER MANAGEMENT IN ENGLAND Kadir GÜRSOY Sosyal Güvenlik Uzmanı, Genel Sağlık Sigortası Genel Müdürlüğü İlaç ve Eczacılık Daire Başkanlığı, Ziyabey Cad. No:6 Ankara, eposta: kgursoy@sgk.gov.tr Tel: 0312 207 87 30 ABSTRACT United Kingdom (UK) healthcare system is quite successful for achieving the goals of good health outcomes, risk protection, and public satisfaction. Based on the Commonwealth Fund study in 2014, UK healthcare system ranks first regarding quality, access, efficiency, equity, and healthy lives among 11 developed nations with even a fair cost. However, when it comes to cancer outcomes, UK lags behind many developed countries. Cancer survival is a good example of an area in which both health outcomes and public satisfaction, key determinants of quality, are strikingly lacking. Therefore, this paper, to analyze and formulate reforms to address deficient quality in the English health system, will look at the particular example of cancer survival rates. The key factors leading to deficient outcomes in cancer survival are delays in diagnosis and access to appropriate care. Policy recommendations to improve cancer survival rates are to timely screening and early diagnostic opportunities within the primary care system, utilize available treatment capacity and quick approval and workforce training for utilization of new treatments and drugs, and continue prioritizing cancer care coordination and integration through improved referral services, and increase provider decision support. Keywords: health system performance, England healthcare system, cancer management, late diagnosis, cancer care coordination. 119 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 BÜYÜK BRİTANYA SAĞLIK SİSTEMİ İNCELEMESİ: İNGİLTERE İÇİN KANSER HASTALIĞI YÖNETİMİ ÖRNEĞİ ÖZET Büyük Britanya’nın sağlık sistemi; güçlü sağlık çıktıları, riski koruma, hasta memnuniyeti açısından övgü duyulacak kadar iyi bir seviyededir. Bu sistem göreceli olarak düşük bir maliyete sahip olmasına rağmen; 2014 yılında yapılan Commonwealth Fund çalışmasına göre kalite, erişim, hakkaniyet ve etkinlik bağlamında 11 gelişmiş ülke içinde en yüksek skora sahip olmuştur. Lakin kanser çıktılarını incelediğimiz zaman Büyük Britanya Avrupa’daki birçok gelişmiş ülkenin gerisinde kalmaktadır. Kanserli sağkalım oranı, sağlık hizmetleri için kalitenin önemli iki göstergesi olan sağlık sonuçları ve memnuniyet açısından sıkıntılı sonuçlara sahiptir. Bu yüzden, bu makale, sağlık sisteminin eksikliklerini göstermek ve kaliteyi artırmak için politika önerilerinde bulunmak amacıyla, özellikle kanserli çıktıları örneğine yoğunlaşacaktır. Kanser çıktıların yetersizliğinin en önemli nedenleri ise teşhisteki ve hastanın ihtiyaç duyduğu tedavideki gecikmelerdir. Bu sorunu çözme adına ortaya koyulacak öneriler; birinci basamakta zamanında tarama yapmak ve hastalığı ve hastalığı erken teşhis etmek, tedavi kapasitesini arttırmak, yeni ilaç ve tedavilere hızlı bir şekilde geri ödeme için onaylamak, kanser tedavisinde koordinasyona öncelik vermek ve hizmet sunucularının karar verme sürecine katkıda bulunmak olacaktır. Anahtar Kelimeler: Sağlık sistemi performansı, İngiliz sağlık sistemi, kanser yönetimi, geç teşhis, kanser tedavisinde koordinasyon. 120 ANALYZING THE UNITED KINGDOM HEALTHCARE SYSTEM: LENSING ON CANCER MANAGEMENT IN ENGLAND INTRODUCTION United Kingdom (UK) healthcare system has been running ahead against its counterparts in terms of achieving good health outcomes, risk protection, and public satisfaction. Overall life expectancy at birth in the UK is higher than much other Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) countries [1-2]. In the UK healthcare services are free at the point of service, with user fees for medications and private care making up a very small percentage of total financing [3]. Looking at public satisfaction, recent surveys reflect a high degree of public satisfaction with the National Health Service (NHS) [4]. In terms of access, quality, efficiency, equity, and healthy life parameters the Commonwealth Fund analysis concludes UK has the top overall score among 11 developed nations, but performs poorly in healthy lives [5]. The UK also compares favorably to many industrialized countries in terms of cost. In spite of UK’s having a leading overall healthcare performance, the UK cancer survival rates provide conflicting results, signaling a problem with its healthcare system. Cancer survival is an example of an area of care in the National Health Service (NHS) where both health outcomes and public satisfaction are strikingly deficient. England compares unfavorably to other European nations, as well as the US, in cancer survival. The five-year relative survival rates for breast, cervical, breast and colorectal cancer survival rates in the UK are far below those in the US. That’s why, this paper will focus on the particular example of cancer survival rates in the UK as a lens to the system in order to address and analyze the problem and then formulate reforms for deficient quality in the English healthcare system. It will first dig into why UK is performing poorly regarding cancer survival as a lens through English healthcare system, then list main reasons of the deficiency, and finally recommend policy options to further improve the system performance and quality. 1. Performance of the UK Health System From a global perspective, the UK healthcare system has much to be proud of. Using a deterministic approach to evaluate the health 121 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 care system [6]; the UK is among the best in the world in achieving the goals of good health outcomes, risk protection, and public satisfaction. Although a crude measure of health outcomes overall, overall life expectancy at birth (81 years on average in 2011) and 65 (18.6 and 21.2 for males and females respectively) in UK are comparable or better than many other OECD countries [1-2]. In terms of risk protection, the UK health system also works well. Healthcare services are free at the point of service, with user fees for medications and private care making up a very small percentage of total financing [3]. As a consequence, rates of catastrophic health spending are very low [7]. Looking finally at public satisfaction, recent surveys reflect a high degree of public satisfaction with the NHS, the highest level observed in recent years [4]. A closer look at the intermediate outcomes of cost, access, equity, efficiency, and quality highlights both the mechanisms for achieving these goals, as well as deficiencies in the level and distribution of health outcomes in particular areas. In terms of access, quality, and efficiency the Commonwealth Fund analysis states that UK has the top overall score among 11 developed countries [5]. Figure 1: Overall ranking for performance of 11 developed countries Figure 1:Overall ranking for performance of 11 developed countries Source: The Commonwealth Fund, 2014 Source: The Commonwealth Fund, 2014 Figure Healthcare spendingfavorably as a percentage GDP (1990-2010) The UK2:also compares toofmany industrialized countries in terms of cost. For example, total health expenditure as a perCanada centage of GDP (9.4% in 2011) as well as per capita spending on health France 20,00% 16,00% Italy 12,00% 8,00% 122 Netherlands New Zealand Norway Sweden 4,00% ANALYZING THE UNITED KINGDOM HEALTHCARE SYSTEM: LENSING ON CANCER MANAGEMENT IN ENGLAND (US $3,405 in 2011) in the UK is lower than in the US and much of Figure 1:Overall ranking for performance of 11 developed countries Western Europe [8-9]. To delve deeper into the analysis of the health system, the paper will now focus particularly on the public NHS in England, as there has been significant divergence between the health systems of England, Scotland, Wales and Northern Ireland since devolution reforms in the late 1990s [10]. As care is free at the point of service, access to healthcare is equitable overall. However, there are equity concerns due to geographic variations in access to both primary and secondary care, with a distinct divide between the North and South of England [11]. Efficiency in the NHS can be viewed in terms of both technical and allocative efficiency. Technical efficiency is related to productivity or “the ratio between the resources available to the NHS and the volume of activities it carries out” [10]. In the NHS, technical efficiency is actually decreasing. However, trends in allocative efficiency, as measured through quality and equity, are less clear. Source: The Commonwealth Fund, 2014 Figure 2: Healthcare spending as a percentage of GDP (1990-2010) Figure 2: Healthcare spending as a percentage of GDP (1990-2010) 20,00% Canada France 16,00% Italy Netherlands 12,00% New Zealand Norway 8,00% Sweden 4,00% Switzerland United Kingdom 0,00% 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 United States Source: OECD Health Data 2013 Source: OECD Health Data 2013 2. Deficient Quality for Cancer in England 1 While overall level of quality in the English healthcare system can be described as high, quality of care is variable, with deficiencies in equity along geographic distribution as well as in particular areas of care [11]. As it strongly impacts both health outcomes and public satisfaction, quality is arguably the most important measure of the success of the NHS in England. 123 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 Cancer survival is an example of an area of care in the NHS in which both health outcomes and public satisfaction, key determinants of quality, are strikingly deficient. Cancer survival is also an important measure to follow through the health care system as it reflects systemic deficiencies in the NHS. England compares unfavorably to other European nations, as well as the US, in cancer survival [8,11]. One striking example of this phenomenon is in breast cancer survival. For example, 5-year cancer survival rates in the UK are far below those in the US, at 78.5% in the UK compared to 90.5% in the US [8-9]. The five-year relative survival rates for cervical, breast and colorectal cancer are higher in the U.S. (67%, 90%, and 65% respectively) than they are in the U.K. (59%, 78%, and 51%, respectively). Although cancer survival rates have improved in England over the last decade [10], data confirms England is still lagging behind Europe. The EUROCARE-4 study showed lower five-year cancer survival in England compared to Sweden, Finland, France, Germany, and the Netherlands [11-12]. While differences in cancer registries do exist across these countries, it does not explain the significant differences in survival [11]. Figure 3: Breast cancer five-year relative survival rate, 1997-2002 and Figure 3:Breast cancer five-year(or relative survival rate, 1997-2002 and 2004-09 2004-09 nearest period) (or nearest period) 2004-2009 United States Japan Canada Norway Finland Iceland Belgium Israel Sweden New Zealand Netherlands OECD (17) Germany France Malta Korea Portugal Denmark United Kingdom Austria Ireland Czech Republic Singapore Slovenia Latvia 1997-2002 89,3 88,6 87,3 86,1 86,6 85,6 86,5 82,4 86,3 84,2 86,3 86,2 86,1 86,0 83,1 84,5 77,0 84,4 79,5 83,7 78,7 83,3 74,5 82,8 82,7 82,2 76,7 82,0 82,0 76,2 81,3 75,0 81,2 79,3 80,3 72,3 78,6 70,8 78,5 68,7 76,9 67,9 73,0 0,0 0 20 40 60 80 Age-standardised rates (%) 100 Source: OECD Health Data 2011. Source: OECD Health Data 2011. Figure 4: 5-year relative survival rates in various cancers 124 120 Ireland Czech Republic Singapore Slovenia Latvia 72,3 78,6 70,8 78,5 68,7 76,9 67,9 73,0 0 20 40 60 80 Age-standardised rates (%) 100 120 ANALYZING THE UNITED KINGDOM HEALTHCARE SYSTEM: LENSING CANCER Source: OECD HealthON Data 2011. MANAGEMENT IN ENGLAND Figure 4: 5-year relative survival rates in various cancers Figure 4: 5-year relative survival rates in various cancers Source: Concord Study, 2008 2 In England, the key factors leading to deficient outcomes in cancer survival are delays in diagnosis and access to appropriate care. This can be further defined as patient delays, doctor delays, and system delays [11]. In order to concentrate on the health system determinants of this delay, the doctor and system components of delay in diagnosis and access to appropriate care will be focused, particularly at the levers of organization, payment incentives, regulation and persuasion as instruments to effect changes in the English health system. Then the example of cancer survival throughout will be followed by looking particularly at effects of reforms on the intermediate outcomes of access, quality, and equity. In addition, reforms that improve the systemic health system deficiencies leading to poor cancer survival rates will be centered. Overall, this approach applies beyond cancer care. However, cancer care is a lens through which one can look at the English health system overall to magnify clear and striking examples of the less apparent failures of the system that lead to deficient quality. 125 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 Figure 5: Categorization of delay Figure 3: Categorization of delay andetHarrison Source: Foot and HarrisonSource: 2011,Foot Olsen al 2009.2011, Olsen et al 2009. 2.1 Deficient Quality for Cancer in Primary Care Primary care is the first point of patient entry into the English Figure 4: Cancer drug uptake in Europe health delivery system. It is delivered at the community level for geographically-defined populations by Primary Care Trusts (PCTs). PCTs are assigned over 80% of the NHS budget and are responsible for purchasing primary, community, intermediate, and hospital-based care for their patient population [14]. General Practitioners (GPs) operating in self-employed practices are contracted with PCTs to deliver primary care to their patient registries and serve as gatekeepers to patient access to the secondary care services listed above [14-15]. Fundamental to the English health system is the GP gatekeeper structure, which is widely recognized to ensure continuity of care, cost-effective delivery of care, and equity in access [16]. As GPs are given capitation payment amounts to provide comprehensive care for BBCregistry, News, http://news.bbc.co.uk/2/hi/health/4314798.stm the patients Source: on their they are incentivized to keep their patients healthy by focusing on prevention and early detection and treatment of diseases or conditions. To counter the potential perverse incentives that capitation payments give GPs to undertreat, all NHS providers must follow clinical practice guidelines established by National Institute for Health and Clinical Excellence (NICE) regarding appropriate treatment for conditions, use of new technologies, and public health promotion 3 [14]. 126 ANALYZING THE UNITED KINGDOM HEALTHCARE SYSTEM: LENSING ON CANCER MANAGEMENT IN ENGLAND Using cancer care as lens, one can diagnose the efficacy of the GP system for early detection and referral for treatment of diseases. While about 25% of cancer patients are diagnoses via emergent service routes, these patients have been shown to have significantly worse outcomes than those detected at the primary care level [17]. This figure demonstrates that the majority of cancer patients are diagnosed through an initial visit to a GP care, and that the GP system can be an effective channel for cancer care. Yet as previously discussed, England has comparatively poor measures of one and five-year cancer survival rates versus countries like the US with relatively low gatekeeper utilization. All organizational structures in complex health systems may have adverse effects [16]. Thus, it is imperative that health system issues related to cancer quality outcomes be analyzed at the primary care level where GPs play a critical role in early detection of cancer symptomatic patients and patient referral to secondary physicians. Low one-year survival rates are indicative of late diagnosis [11]. Late diagnosis may occur more frequently in the NHS gatekeeper system due to the decentralized clinical decision making structure relying on the clinical knowledge of GPs as generalists to make determinations in specialized areas for recommending secondary evaluation. For obvious cases of suspected cancer, NICE provides clear clinical guidelines to assist GPs in determining when to order a referral. NICE also provides referral wait time limits, with two weeks as the national standard for “urgent” cases [18]. In these black and white situations, GPs can utilize their general clinical knowledge to effectively follow NICE evidence-based standards for secondary referral. But in more nuanced clinical presentations of early stages of cancer, the NICE guidelines may not be sufficient for detection. Late detection may then be a result of myriad factors affecting GP clinical decision making that would otherwise be clearer to a specialist, including patient-specific factors, presentation complexity, and lack of physician knowledge or experience with a particular cancer, or initial misdiagnosis [11]. Without easy access to a second opinion, patients in the gatekeeper model may be less inclined to question the clinical assessment of their GP because the GP by health system design holds complete agency in the relationship [16]. In this sense, the decentralized nature of the primary care system in England creates information asymmetry between not only the patient and GP but also between the GP and cancer specialist. Another factor 127 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 that may prevent early cancer detection may be the intrinsic structure of the gatekeeping system. Long wait times for non-urgent services, especially in secondary care procedures, are commonplace in England as an effect of rationing fixed budget funding. GPs are the central actors in this cost-containment strategy because they have a monopolistic control on access to secondary care [16]. Consequently, if there are excess wait times to secondary care, GPs may seek to avoid flooding the secondary care system further with unnecessary referrals unless they are absolutely sure of the clinical validity. In such instances, secondary referrals may only be made when clinical presentations are more obvious, leading to late stage diagnosis and poorer quality outcomes of survival rates [16]. Within NHS, the only cancer-related pay-for-performance incentives via NICE’s Quality and Outcomes Framework (QOF) are related to care coordination between primary and secondary providers for patients who have already been diagnosed with cancer [19]. There are currently no pay-for-performance incentives within the QOF directly targeted towards GPs for early detection and referral. Rather, the NHS’s current strategy for addressing this obvious quality of care issue is limited to NICE nation-wide clinical guidelines and practice protocols at the GP level. 2.2 Deficient Quality in Secondary Care Once patients are appropriately diagnosed, they enter the NHS’s secondary care system to receive specific cancer treatment. The three main treatment modalities are surgery, radiotherapy, and pharmaceutical treatment. This part of the paper will discuss first the general organizational structure of the secondary care system, second the role that the regulation plays in the delivery of each of these three treatment modalities, and third hurdles to both individual and system-wide access to cancer care technology. 2.2.1 Organization The NHS provision of cancer treatment is centrally organized with regard to its financing and regulatory structure but decentralized in the actual delivery and payment of care. Currently, PCTs commission cancer care with consultants, cancer units, and cancer centers depend- 128 ANALYZING THE UNITED KINGDOM HEALTHCARE SYSTEM: LENSING ON CANCER MANAGEMENT IN ENGLAND ing on the intensity and complexity of the care. In addition, satellite and ambulatory settings are increasingly involved in providing less complex services. The decentralization is intended to separate the purchasers and providers of care with the intention to increase competition in the provision of services. However, historically, this organizational structure had resulted in fragmentation of care and has led to the use of inpatient services for all cancer care as a reflection of the better quality of care and has not encouraged the provision of cancer care through alternative, less expensive means. As a result, for specific cancer types, the government has established Cancer Networks to facilitate the provision and coordination of care through established treatment pathways. The goal of this new organizational structure is to encourage a multi-disciplinary team approach to the commissioning and delivery of high quality cancer care. Evaluation of the organizational structure of cancer care suggests that recent organization changes of implementing of Cancer Networks and using multi-disciplinary teams have yielded mixed results in terms of improving the quality of cancer care [17,20]. Though the data is still unclear, government analyses have shown that wide variation in the provision of cancer treatment is one of the leading reasons cancer care quality has not improved within the NHS [17,21]. Moreover, it is likely that these faults are not caused by inadequate capacity. There remains the potential to expand the use of existing capacity and leveraging the proper referral systems to guide patients to take advantage of those services. In addition, previous reports have shown that England is not reaching international targets in treatment utilization, a process measure for quality of cancer care. Data suggests that the NHS has both a supply and demand problem in some treatment areas. Patients have trouble accessing radiotherapy across England due to age, deprivation status, and geographic location. Yet, the use of current radiotherapy capacity is below international targets and varies significantly by geography and the location of individual machines. Improving Cancer Care Report suggests that by increasing the utilization of existing capabilities to bring them up to standard utilization rates, the NHS may save significant funds and allow greater access to cancer care [22]. 129 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 Compared to other developed nations, the UK undertreats its cancer patients. While only 38.2% of cancer patients received radiotherapy in England in 2005, an evidence-based study indicates that 52% of cancer patients should receive radiotherapy on average [23-24], indicating a potential problem of under-referral, which stifles demand for radiotherapy services [17]. In addition, the National Auditors Office (NAO) emphasizes that if all radiation machines worked at full capacity, nearly 20% more patients could be treated without additional capital investments in capacity [25]. 2.2.2 Regulation of Cancer Treatment Surgery plays a significant role in increasing survival rates if cancer is diagnosed at an early enough stage. According to National Lung Cancer Audit [26], in England the resection rates for lung cancer at different networks ranges from less than 5% to more than 25%. This clearly shows that there is considerable variability in access to surgery. Moreover, there is a shortage of trained surgeons performing technologically advanced surgeries. For instance, although NICE delivered an opinion that surgeons should offer laparoscopic colorectal resection to all suitable patients in 2006, they had to waive this guideline due to a shortage of surgeons [17]. The NHS then launched a national training program in order to accelerate adoption of this technique. There is also evidence that older people are less likely to receive surgery compared to younger people regardless of the co-morbidities [27]. Access to radiotherapy is also crucial to improve cancer outcomes. As discussed above, the NHS simultaneously underutilizes radiotherapy and fails to take advantage of its existing capacity for radiotherapy treatment. While there has been progress to further increase England’s radiotherapy capacity and expand the use of complex radiotherapy treatments, this area of treatment requires much more attention [28]. New cancer drugs have contributed to improving cure or longterm remission rates, prolonging life, and improving quality of life for cancer patients. However, they have also created cost and capacity pressures for the NHS [11]. There is evidence that England is a relatively low user of some cancer drugs, with utilization rates at less than half of all-country-averages [29]. It is clear that clinicians have not always 130 ANALYZING THE UNITED KINGDOM HEALTHCARE SYSTEM: LENSING ON CANCER MANAGEMENT IN ENGLAND had the freedom to prescribe the drugs that they felt could benefit their patients, and patients may be treated more conservatively than in other countries [29]. In addition, a report by the Karolinska Institute found Figure 3: Categorization of delay that while patients in the UK lack access to new cancer drugs, the UK ranks first among pan-European countries in the amount of direct cancer research funding [30]. Moreover, NICE regulations often have a negative impact on the availability of newly licensed medicines by the significant impact their recommendations have on the use or uptake of an EU-licensed drug (Fig. 6). NICE has been criticized for not approving certain cancer drugs for NHS use and for its long timeline of review for cancer drugs [30], leading to delays for the cancer patients to obtain innovative but expensive cancer drugs. Pharmaceuticals that have an incremental cost-effectiveness (CE) ratio of more than £30,000 per quality-adjusted life year (QALY) are generally not considered cost-effective, while those with a CE ratio of less than £20,000 per QALY generally are [31]. However, in the realm regulations deSource: Foot of andcancer Harrisontreatment, 2011, Olsen etthese al 2009. ter adoption of new medications and treatment modalities compared to other comparable countries in Europe. Figure 6: Cancer drug uptake in Europe Figure 4: Cancer drug uptake in Europe Source: News, http://news.bbc.co.uk/2/hi/health/4314798.stm Source: BBC News,BBC http://news.bbc.co.uk/2/hi/health/4314798.stm 131 3 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 An EU Comparator report showed that usage of six recently approved cancer drugs in the UK was five times less than the EU average [29-30,32-33]. Further, UK cancer drug usage consistently trails behind other EU countries, including use for brain tumors, breast cancer, lung cancer, colorectal cancer, and renal cancer [32]. Cancer has been a focus area for national policy in England for over a decade. Since 2002, NICE has published a range of cancer service guidelines for different cancers [34]. In order to avoid delay in diagnosis, England introduced a number of cancer waiting times standards that the NHS was expected to achieve [35], including (Fig. 7): • Two week standard from urgent GP referral for suspected cancer to first hospital assessment; • 31 day standard from diagnosis/decision to treat to first treatment; • 62 day standard from urgent GP referral for suspected cancer to first treatment. While these waiting times were consistently achieved at national level, some individual regional trusts have been struggling to reach those standards [17]. Recently, official figures showed the number of people being forced to wait longer than the six-week target for a diagnostic test for cancer and other serious illnesses had reached its highest level for six years1. In May 2014 a total of 18,664 people waited more than six weeks to have either form of scan, ultrasound or an endoscopy and it was extremely worrying that the proportion of people waiting more than six weeks for tests to diagnose cancer had more than doubled from 1% to 2.2% in a year, meaning that despite the fact that waiting times are significantly lower since the introduction of the six-week waiting time target in 2008, it’s alarming to see them creeping back up again. The NHS is under strain and cancer risks being overlooked and not given the focus it needs. 1 http://www.theguardian.com/society/2014/jul/10/half-nhs-bosses-patientspay-services-10-years 132 ANALYZING THE UNITED KINGDOM HEALTHCARE SYSTEM: LENSING ON CANCER MANAGEMENT IN ENGLAND Figure 7: Waiting time standards for cancer Figure 7: Waiting time standards for cancer Source: Department of Health 2011a Source: Department of Health 2011a 2.2.3 Access to Cancer Care and New Technologies As discussed above, access to three main cancer treatment modalities—radiotherapy, surgery, and pharmaceuticals—is crucial to improving cancer outcomes in the UK. However, the NHS faces both individual and system-wide cancer care access problems. As previously discussed, inequality in cancer treatment continues to exist on an individual level. This inequality is particularly noticeable between younger and older individuals and by geography, with evidence that even after controlling for comorbidities, quality of cancer care for older individuals lags behind that of younger people [25,27,36-38]. Due to regulations currently in place, the NHS system as a whole faces barriers to the adoption and use of new and innovative technologies that may improve cancer outcomes. NICE regulations affect the ability for patients or PCTs to purchase new cancer drugs and access new treatment technologies. In addition to these regulations, certain payment structures also deter the use of new technologies. Like the pay-for-performance system for GPs, the Payment-by-Results (PbR) system creates a transparent way to reward hospitals for efficiency, good quality, 4 decreased wait times, and patient satisfaction. However, hospital PbRs actually dis-incentivize adoption of new technology because the payment scheme does not allow hospi- 133 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 tals to recoup initial investment costs in new machines, which leads to the continued use of older, existing devices [39]. Based on an analysis conducted by Context Matters, use of centralized cost-effectiveness standards by NICE and similar appraisals in other countries limit patients’ access to new cancer treatments2. According to the Context Matters analysis of NICE decisions over the last seven years (2007-2013): • NICE rejected all six cancer medicines that it reviewed in 2013, • Cancer medicines were more than 3 times likely to be rejected than non-oncology medicines, • Nearly 60% of oncology medicines were rejected, compared to only 16% of non-oncology products, • Almost 80% of cancer medicines reviewed in the last seven years have been given some kind of access restriction. Additional analysis also highlighted that there were global variability in the HTA decisions of several major countries’ organizations compared with the UK’s NICE, NICE agreeing with other agencies 56% of the time over oncology reviews, and 81% for non-oncology reviews. 3. Policy Recommendations 3.1 Primary Care Recommendations There is no need to offer significant changes to the fundamental organizational, payment, and incentive structure within the NHS primary care system because it has shown to be a broadly effective model for most methods of healthcare delivery. Rather, the fundamental question in early cancer diagnosis is how to use the current GP system mechanisms to address more nuanced clinical situations where patients need quick, specialized decision making and rapid referral at early stages to effectively improve cancer survival rates. The following recommenda2 http://www.phrma.org/media-releases/uk-cancer-patients-face-increasingcoverage-restrictions 134 ANALYZING THE UNITED KINGDOM HEALTHCARE SYSTEM: LENSING ON CANCER MANAGEMENT IN ENGLAND tions refine the current primary care organizational structure and incentives to improve the quality deficiencies outlined above regarding cancer detection. As a first recommendation, to achieve wide-scale adoption and implementation of the nuanced cancer guidelines, behavioral changes at the individual GP level may be made to change the provider decision-making process [6]. First, GPs need to be properly trained in the information within the guidelines and how to incorporate them into their daily practice workflow so that they become the new norm in GP cancer management. Lastly, the actual forms used during patient evaluation which are currently developed at the regional level should incorporate the new guidelines and be nationally standardized to reduce disparities in clinical evaluation and facilitate outcome measurement. Next recommendation addresses the issue of GP clinical knowledge uncertainty that lead to delayed referral for cancer diagnosis, either due to lack of exposure to a certain malignancy or associated signs and symptoms [11]. Here, an intermediate telephone consultation arrangement formalized between GPs and designated on-call cancer specialists is suggested. GPs will be the exclusive users of this service to informally discuss and gain clinical decision support from the specialist, thereby improving their ability to rapidly detect and refer patients with indistinct cancer related symptoms. Specialists benefit from participating in this exchange because it serves as an effective system triage and eliminate the number of inappropriate urgent referrals to their secondary service that they are obligated to rapidly review and investigate. To ensure adoption and successful implementation of the above behavioral and organizational reforms, final recommendation is to link each of these strategies to payment incentives. As previously indicated, the GP pay for performance system does not incorporate GP incentives to improve cancer detection and referral. It is suggested that the current and future protocols developed for urgent cancer referral be prioritized in QOF performance measurement indicators. More specifically, two new process indicators proposed for NICE consultation and timely implementation are advised. The first indicator should reflect use of the current and newly proposed cancer referral protocols during patient evaluation by measuring comprehensive documentation on the forms. The second indicator should reflect timely referral of suspected can- 135 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 cer patients by measuring rates of GP referral initiation via appropriate clinical pathways. 3.2 Secondary Care Recommendations The utilization of costly inpatient and hospital-based services for cancer care highlights an opportunity to redesign the provision of treatment in a way that may increase cancer care access, improve quality, and reduce costs. For example, inpatient care currently makes up over 30% of cancer expenditures [40]. By establishing smaller, specialized outpatient treatment centers, the NHS may reduce costly inpatient utilization rates by facilitating cancer care delivery in a less acute costly setting. At the same time, the localized and more accessible treatment centers may also reduce the geographic variation in access to treatment and allow machines/services to be utilized at greater capacity. In order to address the problem of poor supply and demand for treatment services, England should maximize the use of currently available resources to meet immediate demand while working on increasing the long-term supply of treatment services. Maximizing appropriate utilization of treatment especially radiotherapy, opening additional treatment clinics, and upgrading and maintaining treatment technologies will be vital to achieving the goal of reducing treatment delays. In addition, the use of health information technology allows for distance-based treatment oversight that may transform provision of care. This has been applied in cancer care in Manchester, allowing patients to obtain services without travelling to a major hospital [41]. Achieving improved outcomes in cancer, it is necessary to design regulations that will allow the system to accommodate potentially increased demand for treatment. The sources of this increased demand are improvements in early diagnosis at the primary care level and more rapid referral to secondary care. The benefits of successful treatment in the secondary care are clear: improved survival rates and reduced costs of treating late-stage cancer. First, NHS needs to adopt the latest surgical techniques and radiotherapy machines, ensure the surgical workforce receives appropriate training to perform those surgeries, and give necessary specialist support such as nursing and intensive care. Second, NICE must speed up its decision process for appraisal of drugs and new technologies, increase the threshold for cancer drugs, and revise 136 ANALYZING THE UNITED KINGDOM HEALTHCARE SYSTEM: LENSING ON CANCER MANAGEMENT IN ENGLAND guidelines for treatment in order to improve early diagnosis of cancer in primary care and reduce waiting times in secondary care. By addressing problems causing the payment control knob to fail, the English government can resolve many of the issues leading to low quality in cancer care. First, to address information problems, performance measures should be published and be easily accessible so PCT commissioners can compare achievements on cancer outcome quality measures by each Foundation Trust or NHS Trust. Secondly, it is important to add several amendments to current Payment-by-Result (PbR) measures for hospitals in order to improve specific cancer-related outcomes. Thirdly, PbRs should be changed so that tariffs appropriately compensate for particularly complex cancer care, and incentives should be modified to encourage simple outpatient follow-up care for cancer patients be transferred out of the more expensive acute care system [39]. In order to encourage general use and experimentation with potentially valuable new technologies, PCT commissioners and NICE can strengthen new payment incentives for limited research-based usage of these technologies and devices with defined data collection regulations. NICE can also increase leniency in the use of its Patient Access Schemes for cancer care, which create special pricing contracts that allow a small number of patients access to drugs without disrupting global market prices, allowing for more data collection about a drug before widespread adoption. Lastly, creating national tariffs for radiotherapy and chemotherapy will create monetary incentives to standardize treatments for all patients, across different PCTs. CONCLUSION Using the lens of cancer care, the analysis highlighted that although the NHS provides high quality care at a relatively moderate price, the need to reevaluate and reform several aspects of the healthcare system exists. The key factors leading to deficient outcomes in cancer survival are delays in diagnosis and access to appropriate care. This can be further defined as patient delays, doctor delays, and system delays. First, the timely screening and early diagnostic opportunities within the primary care system have been hindered by the gatekeeping role of GPs. Secondly, insufficient financial incentives to follow existing guidelines and frameworks have led to variability in diagnosis and 137 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 potentially substandard outcomes. Thirdly, delays in diagnosis have led to worsen patient prognoses and provider inability to effectively treat cancer downstream. Moreover, poor integration and absence of timely data that can inform and improve commissioning of treatments by the PCTs further contributes to treatment delays. The dependence on inpatient provision of care leads to limited regional availability to high quality, current treatment. Underutilization of available treatment capacity and slow approval and workforce training for utilization of new treatments and drugs also results in poor quality outcomes in cancer. The analysis also highlighted opportunities to build on prior reform attempts and make further improvements. Policy recommendations to improve cancer survival rates are to timely screening and early diagnostic opportunities within the primary care system, utilize available treatment capacity and quick approval and workforce training for utilization of new treatments and drugs, and continue prioritizing cancer care coordination and integration through improved referral services, and increase provider decision support. A potential outcome of these improvements may be greater expenditures for diagnosis and treatment of early-stage cancer patients; however, these improvements may also prevent the previously costly expenditures for patients with late-stage, more aggressive disease. All in all, given that improving the quality of health care is one of England’s highest political priorities, tempered by their current moderate levels of national healthcare spending, it is apparent that the government officials will have to trade off increases in budgetary spending in order to achieve improvements in quality outcomes. 138 ANALYZING THE UNITED KINGDOM HEALTHCARE SYSTEM: LENSING ON CANCER MANAGEMENT IN ENGLAND REFERENCES [1] British Medical Association (BMA). 2011. International comparisons of health outcomes. Health Policy & Economic Research Unit: Briefing Note. Available from: http://www.bma.org.uk/ images/srm2011briefingpaperhealthoutcomes_tcm41-204676.pdf, [Accessed March 5, 2014] [2] Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD). 2013. OECD Health Data 2013. [3] Harrison A., Gregory S., Mundle C., Boyle S. 2011. The English health care system, 2011. International Profiles of Health Care Systems, 2011. The Commonwealth Fund. Available from: http:// www.commonwealthfund.org/Topics/International-HealthPolicy/ Countries/~/media/Files/Topics/International/Country%20Profiles/1562_Squires_Intl_Profiles_2011_English.pdf [Accessed 05 June, 2014]. [4] Appleby J. 2011. “How satisfied are we with the NHS?” British Medical Journal 342:1836. [5] Davis K., Schoen C., and Stremikis K. 2014. Mirror on the wall: How the performance of the U.S. health care system compares internationally, 2014 update. The Commonwealth Fund. [6] Roberts MJ., Hsiao W., Berman P., Reich MR. 2008. Getting health reform right new York: Oxford University Press, 2008. [7] Xu K., Evans DB., Kawabata K., Zeramdini R., Klavus J., Murray CJL. 2003. Household catastrophic health expenditure: a multicountry analysis. Lancet 362: 111-117. [8] Squires D. 2011. Multinational comparisons of health data. The Commonwealth Fund. [9] Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD). Health Care Quality Indicators Data 2009. [10]Thorlby R. and Maybin J. (ed) 2010. A high-performing NHS? A review of progress 1997-2010. The King’s Fund. Available 139 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 from: http://www.kingsfund.org.uk/publications/a_highperforming_nh.html. [Accessed 11 March, 2014]. [11]Foot C. and Harrison T. 2011. How to improve cancer survival: Explaining England’s relatively poor rates. The King’s Fund: London. [12]Berrino F., De Angelis R., Sant M., Rosso S., Bielska-Lasota M., Coebergh J.W., Santaquilani M. 2007. Survival for eight major cancers and all cancers combined for European adults diagnosed 1995-1999: Results of the Eurocare-4 study. EUROCARE Working Group. The Lancent Oncology 8: 773-83. [13]Olesen F., Hansen RP., Vested P. 2009. Delay in diagnosis: the experience in Denmark. British Journal of Cancer; 101 (2):5–8. [14]Boyle S. 2011. United Kingdom (England): Health system review. Health Systems in Transition 2011; 13(1):1–486. [15]Department of Health. Financial Planning and Allocations Division. 2011a. Resource Allocation: Weighted Capitation Formula. 7th ed. [16]Vedsted P. and Olesen F. 2011. Are the serious problems in cancer survival partly rooted ingatekeeper principles?. British Journal of General Practice. August 2011: 508-512. [17]Department of Health. 2011. Improving Outcomes: A Strategy for Cancer. Avaiable from: http://www.dh.gov.uk/prod_consum_dh/ groups/dh_digitalassets/documents/digitalasset/dh_123394.pdf [Accessed on May 2, 2014]. [18]National Institute for Health and Clinical Excellence. 2005. Referral guidelines for suspected cancer. Available from: http:// www.nice.org.uk/nicemedia/live/10968/29822/29822.pdf [Accessed March 4, 2014]. [19]National Health Service Information Centre. 2011. Quality and outcomes framework achievement data 2010/11. Available from: http://www.ic.nhs.uk/webfiles/publications/002_Audits/ QOF_201011/QOF_Achievement_and_Prevalence_Bulletin_2010_11_v1.0.pdf [Accessed March 4, 2014]. 140 ANALYZING THE UNITED KINGDOM HEALTHCARE SYSTEM: LENSING ON CANCER MANAGEMENT IN ENGLAND [20]Cameron D., Stead M., Lester N. et al. 2011. Research intensive cancer care in the NHS in the UK. Annals of Oncology 2011; 22:29-35. [21]Department of Health. 2000. The NHS Cancer Plan. Department of Health: London. Available from: http://www.dh.gov.uk/ prod_consum_dh/groups/dh_digitalassets/@dh/@en/documents/ digitalasset/dh_4014513.pdf. [Accesed on 25 March 2014]. [22]Camps-Walsh G., Aivas I. and Barratt H. 2009. How can value-based pricing improve access and adoption of new treatments?. Available from: www.2020health.org/ dms/2020health/.../2020vpcdoc-sep09.pdf [Accessed 11 July, 2014]. [23]Williams M., Summers E., Drinkwater K., and Barrett A. 2007. Radiotherapy dose fractionation, access and waiting times in the countries of the UK in 2005”. Clinical Oncology, 19; 5:273–86. [24]Delaney G., Jacob S., Featherstone C., and Barton M. 2005. The role of radiotherapy in cancer treatment: Estimating optimal utilisation from a review of evidence-based clinical guidelines. Cancer; 104 (6): 1129-37. [25]Comptroller and Auditor General. 2010. Delivering the cancer reform strategy. [26]National Lung Cancer Audit. 2009. National Health Service Information Centre. Available from: http://www.ic.nhs.uk/webfiles/ Services/NCASP/audits%20and%20reports/NHS%20IC%20 Lung%20Cancer%20AUDIT%202009%20FINAL.pdf [Accessed March 5, 2014]. [27]Raine R.,Wong W., Scholes S. et ali 2010. Social variations in access to hospital care for patients with colorectal, breast, and lung cancer between 1999 and 2006: retrospective analysis of hospital episode statistics. BMJ; 340:54-79. [28]Department of Health. 2007. Radiotherapy: Developing a world class service for England: Report to ministers from National Radiotherapy Advisory Group: London. Available from: www. 141 Sosyal Güvenlik Uzmanları Derneği Sosyal Güvence Dergisi / Sayı 8 dh.gov.uk/prod_consum_dh/groups/dh_digitalassets/@dh/@en/ documents/digitalasset/dh_074576.pdf [Accessed 04 May, 2014]. [29]Richards M. 2010. Extent and causes of international variations in drug usage: A report for the Secretary of State for Health by Professor Sir Mike Richards CBE. Available from: http://www. dh.gov.uk/prod_consum_dh/groups/dh_digitalassets/@dh/@en/@ ps/documents/digitalasset/dh_117977.pdf [Accessed 5 March, 2014]. [30]Wilking N. and Jonsson B.2005. A pan-European comparison regarding patient access to cancer drugs. [31]Faden RR., Chalkidou K., Appleby J. et al, 2009. Expensive cancer drugs: a comparison between the United States and the United Kingdom. Milbank Q; 87 (4):789-819. [32]Wilking N., Jonsson B., Hogberg D., and Justo N. 2009. Comparator Report on Patient Access to Cancer Drugs in Europe. [33]Sikora K. 2009. Was the NHS cancer plan worth the effort? Lancet Oncol; 10 (4):312-3. [34]National Institute for Health and Clinical Excellence. 2010. Evaluation and Review of NICE Implementation Evidence. Available from: www.nice.org.uk/usingguidance/evaluationandreviewofniceimplementationevidenceernie/evaluation_and_review_of_nice_ implementation_evidence_ernie.jsp [Accessed June 4, 2014]. [35]National Health Service. 2009. Ensuring better treatment: Going further on cancer waits. Available from: www.improvement.nhs. uk/cancer [Accessed March 7, 2014]. [36]Bouchardy C., Rapiti E., Blagojevic S. et al. 2007. Older female cancer patients: importance, causes, and consequences of undertreatment. J Clin Oncol 25; (14):1858-69. [37] Enger SM., Thwin SS., Buist DSM. et al 2006. Breast cancer treatment among older women in integrated health care settings. Journal of Clinical Oncology 24; (27):4377-83. 142 ANALYZING THE UNITED KINGDOM HEALTHCARE SYSTEM: LENSING ON CANCER MANAGEMENT IN ENGLAND [38]Peake MD., Thompson S., Lowe D., and Pearson MG. 2003. Ageism in the management of lung cancer. Age Ageing 32; (2):171-7. [39]PA Consulting Group. 2008. Ensuring PbR supports delivery of effective cancer services. Available from: http://www.dh.gov.uk/ en/Publicationsandstatistics/Publications/PublicationsPolicyAndGuidance/DH_086877. [Accessed 16 July, 2014]. [40]National Health Service. 2007. Cancer Reform Strategy. Available from: http://www.cancerscreening.nhs.uk/breastscreen/dh081007.pdf [Accessed April 5, 2014). [41]Farrar M., Richards G., Doran K. et al. 2008. A cancer plan for the North West of England to 2012. Northwest National Health Service. 143 #6-6Ù-"3-"#03"567"3%"(&-ÝÙÝ3 "/$",)&14Ý,"-15&#"Ù-"3 .4%mBMÎÚBOMBSÎOÎOZÎMEBOGB[MBEÎSEFÜJÚNFZFOz[FMCJSUVULVTVWBS.JMZPOMBSÎOIBZBUÎOÎJZJMFÚUJSNFL JmJOJMBmBÚÎULFUJDJTBÜMÎÜÎWFIBZWBOTBÜMÎÜÎBMBOMBSÎOEBZFOJMJLMFSZBQNBL#JMJZPSV[LJ ZBQÎMBDBLEBIBmPLJÚWBS7FCVOMBSÎLzLMBSBÚUÎSNBWFHFMJÚUJSNFHFMFOFÜJNJ[MFZBQÎZPSV["ZOÎ LBSBSMÎMÎÜÎTBÜMÎÜBFSJÚJNJBSUÎSNBLWFCJ[JNMFBZOÎUVULVZVQBZMBÚBOMBSMBmBMÎÚBSBLEBIBTBÜMÎLMÎCJS EOZBZBSBUNBLJmJOEFHzTUFSJZPSV[#V[PSMVÜVCJSMJLUFBÚBDBÜÎ[5NLBMCJNJ[MF 0/$0 bBMÎÚNBMBSÎNÎ[MBJMHJMJEBIBGB[MBCJMHJFEJONFLJmJONTEDPNUSBESFTJOJ[JZBSFUFEFCJMJSTJOJ[ Copyright© 2015 Whitehouse Station, NJ, U.S.A. adresinde bulunan .FSDL$PMODJOJÚUJSBLJPMBO.FSDL4IBSQ%PINF$PSQµVOUNIBLMBSÎTBLMÎEÎS .FSDL4IBSQ%PINFÝMBmMBSÎ-UEÙUJ &TFOUFQF.BI#ZLEFSF$BE/P-FWFOU0GJT#MPÜV,BU &TFOUFQFÝTUBOCVM5FM XXXNTEDPNUS