Kitabın tam metnine ulaşmak için tıklayınız
Transkript
Kitabın tam metnine ulaşmak için tıklayınız
Yayýn No:2011/411 AVRUPA BÝRLÝÐÝ VE TÜRKÝYE'NÝN BÝRLÝÐE KATILIM SÜRECÝNDE MASAK Havva BÖREKCÝ Mehmet Onur YURDAKUL Ankara, 2011 T.C. Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı AVRUPA BİRLİĞİ VE TÜRKİYE’NİN BİRLİĞE KATILIM SÜRECİNDE MASAK Havva BÖREKCİ Mehmet Onur YURDAKUL Ankara, 2011 T.C. Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı Yayın No:2011/411 www.sgb.gov.tr e-mail: sgbyayin@sgb.gov.tr Her hakkı Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı’na aittir. Kaynak gösterilerek alıntı yapılabilir. ISBN: 978-975-8195-51-0 1000 Adet Ankara, Mayıs 2011 Tasarım: İvme Tel: 0312 230 67 01 Baskı: Ümit Ofset Matbaacılık Tel: 0312 384 26 27 ii ÖNSÖZ Yarım yüzyıllık bir tarih sürecinden sonra günümüzde yeni bir aşamaya gelmiş olan Avrupa Birliği (AB) bütünleşmesi, küreselleşen dünyada ortaya çıkan çok sayıdaki bölgesel entegrasyondan birisi olarak görülmemelidir. AB diğer entegrasyonlarla kıyaslandığında ekonomik ve siyasi yönleri bulunan, siyasi hedefler güdümünde, ekonomi temelinde başlatılan bir entegrasyon modeli, orijinal bir tarih projesidir. Öyle ki entegrasyon uluslararası hukuktan bağımsız olarak kendi hukukunu yaratmış, ayrı yasama, yürütme, yargı organlarını oluşturmuş, üye ülkelerde doğrudan etkili ve öncelikle uygulanan bağlayıcı hukuki düzenlemeler çıkarılmış, Birlik hukuku anayasal bir yapıya kavuşturulmuştur. Altı kurucu devlet tarafından başlatılan entegrasyon bugün 27 üye devleti içinde barındıran bir yapıya ulaşmış, en son Lizbon Antlaşması ile Birlik derinleşme sürecinde önemli bir kilometre taşını geride bırakmıştır. Birliğin genişleme sürecinde Türkiye ile ilişkileri kendine has bir yapı taşımaktadır. İlk defa 1959 yılında üyelik için başvuran Türkiye, üyelik için hâlâ bekleyen ülke konumundadır. Bu süreçte 1963 yılında o zamanki adı ve yapısı ile Avrupa Ekonomik Topluluğu, Türkiye ile ortaklık antlaşması niteliğinde Ankara Anlaşması’nı imzalamış, 1970 yılında imzalanan Katma Protokol sayesinde Topluluk ile Türkiye arasındaki Gümrük Birliği’nin yol haritası çizilmiş, bu doğrultuda 31/12/1995 tarihinden sonra Gümrük Birliği tesis edilmiştir. Türkiye 1999 Helsinki Zirvesi sonucu aday ülke statüsüne kavuşmuş, 2005 yılında müzakerelere başlamıştır. Müzakere süreci ise Konsey’in 8 fasılda müzakereleri askıya alması ve bazı üye ülkelerin vetoları nedeniyle yavaş ilerlemektedir. Birliğin derinleşme sürecinde ekonomik entegrasyon öncelikli hedef olmuş, Gümrük Birliği’nin kurulmasını, Tek Senet ve Maastricht sonrasında ortak pazarın kurulması izlemiş, Avrupa Merkez Bankası’nın kurulması ve tek paraya geçiş sonrasında 1999 yılında ekonomik ve parasal birlik tesis edilmiştir. Siyasi Birliğe yönelik çalışmalar ise Birliğin kuruluşundan bu yana devam etmiştir. Bu girişimler ekonomik entegrasyonun gölgesinde ama ekonomik entegrasyonun ötesinde bir amaç güdülerek yürütülmüştür. 1950’li yıllardaki Avrupa Savunma Topluluğu girişimini, 1970’lerde Avrupa iii Siyasi İşbirliği, 1987 yılındaki Avrupa Tek Senedi ve 1991 Maasticht Antlaşması ile üç sütunlu bir yapının oluşturulması izlemiştir. Maastricht (AB) Antlaşması aynı zamanda Merkezi ve Doğu Avrupa (MDA) ülkelerini de AB içine alma konusunda yapılan siyasi tercihi yansıtmaktadır. Önce 1997 tarihli Amsterdam Antlaşması sonra da 2007 tarihli Lizbon Antlaşması ile değişikliğe uğrayan Maastricht AB Antlaşması’nın 6’ncı maddesinde ise Birliğin hürriyet, demokrasi, insan hakları ve temel özgürlüklere saygı ve hukukun üstünlüğü ilkeleri üzerine kurulduğu belirtilmektedir. Ayrıca, hükümetlerarası entegrasyon modeli ele alınan Ortak Dış ve Güvenlik Politikası ile Adalet ve İçişlerinde İşbirliği Politikaları benimsenmiştir. Amsterdam ve Nice Antlaşmaları da geliştirdiği kurumlar ile (örneğin geliştirilmiş işbirliği, yapıcı çekimserlik, Eurojust’ın oluşturulması vb.) genişleme sonrası siyasi konularda ortak politika ve uygulamalar benimsenmesine hizmet etmiştir. Nice Antlaşması sonrası kapsamlı bir yetki kataloğu niteliğinde hazırlanan Temel Haklar Şartı, Lizbon Antlaşması ile birlikte AB hukukunun birincil kaynakları arasında yerini almıştır. AB’nin genişleme ve komşuluk politikaları ile ortak dış ve güvenlik politikası, adalet ve iç işleri politikaları alanında son yıllarda organize suçlarla mücadele stratejisinin önem kazandığı görülmektedir. Öyle ki güvenlik politikası sadece savunma değil, çatışmaların önlenmesi ve kriz yönetimine kaymaktadır. AB’nin barış misyonu operasyonları ile özellikle sınırlarına yakın sorunlu bölgelerin terörist ve suç örgütlerinin konuşlanma sahası olmasını engellemek amacı da güdülmekte, komşuluk politikası doğrultusunda sorunlu bölgelerle komşu olan ülkelere yönelik ortak güvenlik politikaları geliştirilmektedir. Ayrıca terör, uyuşturucu kaçakçılığı, silah kaçakçılığı, yolsuzluk, karapara aklama ve organize suçlar ile mücadelede son dönemde Konsey’in yayımlamış olduğu birçok çerçeve karar ve karar bulunmaktadır. Özellikle suç örgütlerinin malvarlıklarının izlenmesi, tespiti, el konulması ve müsaderesi alanında yapılan düzenlemeler finansal entegrasyon seviyesi ve sermaye hareketleri üzerinde de etki doğurduğundan çok boyutlu bir çerçevede ele alınmaktadır. Çalışmamızda bu doğrultuda AB’nin genel gelişim sürecini, hukuki yapısını, Türkiye-AB ilişkilerinin seyrini güncel gelişmeler eşliğinde ortaya koymak ve Türkiye’nin mali istihbarat birimi olarak görev yapan ve suç iv gelirleri ile mücadelede etkin bir ekonomi ve temiz bir toplum yaratma idealine sahip Mali Suçları Araştırma Kurulu (MASAK)’nun çalışmalarına yer vermek amaçlanmaktadır. MASAK çalışmaları, AB ile üyelik müzakere sürecinde 4 No’lu Sermayenin Serbest Dolaşımı, 23 No’lu Yargı ve Temel Haklar ile 24 No’lu Adalet, Özgürlük, Güvenlik fasılları kapsamında Türkiye’nin AB müktesebatına uyumu doğrultusunda irdelenmektedir. Çalışmamız; AB’nin gelişim sürecini, Lizbon Antlaşması sonrası gelmiş olduğu hukuki yapıyı ve Türkiye-AB ilişkilerinin gelişimi hakkında güncel süreci aktaran bir çalışma olmasının yanı sıra, suç gelirlerinin aklanması ve diğer ilgili AB müktesebatındaki gelişmeleri ortaya koyması bakımından özgün bir çalışma olmaktadır. İlgili AB müktesebatı olarak müzakere sürecinde Türkiye’den uyumu istenen AB belgeleri ele alınmış ve Türkiye’nin bu belgeler karşısındaki uyum durumu açıklanmaya çalışılmıştır. Havva BÖREKCİ - Mehmet Onur YURDAKUL v vi İÇİNDEKİLER ÖNSÖZ……………………………………………………………………...iii BİLGİ KUTULARI LİSTESİ....................................................................... xii ŞEKİLLER LİSTESİ.................................................................................... xii TABLOLAR LİSTESİ ................................................................................. xii EKLER LİSTESİ......................................................................................... xiii KISALTMALAR ........................................................................................ xiv GİRİŞ.............................................................................................................. 1 BİRİNCİ BÖLÜM AVRUPA BİRLİĞİNDE BÜTÜNLEŞME 1.1. Avrupa Bütünleşmesinin Gelişim Süreci ................................................ 6 1.1.1. İkinci Dünya Savaşına Kadar Olan Süreç ....................................... 6 1.1.2. İkinci Dünya Savaşı ve Sonrasındaki Gelişmeler ........................... 7 1.1.3. Avrupa Topluluklarının Oluşum Süreci ........................................ 10 1.1.3.1. Schumann Planı................................................................ 10 1.1.3.2. Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu ................................. 10 1.1.3.3. Avrupa Ekonomik Topluluğu ve Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu ...................................................................................... 11 1.2. Avrupa Topluluklarında Derinleşme Süreci.......................................... 12 1.2.1. 1960’lı ve 1970’li Yıllar................................................................ 12 1.2.1.1. Füzyon Antlaşması........................................................... 13 1.2.1.2. Gümrük Birliği’nin Oluşumu ........................................... 13 1.2.1.3. Gümrük Birliği Süreci Sonrasında Avrupa'da Ekonomik ve Siyasi Gelişmeler...................................................................... 14 1.2.2. Derinleşme Sürecinin Hızlanması: 1980’li Yıllar ......................... 17 1.2.3. Avrupa Tek Senedi........................................................................ 19 1.2.4. Maastricht Antlaşması................................................................... 22 1.2.4.1. Avrupa Birliği .................................................................. 22 1.2.4.2. Ekonomik ve Parasal Birlik ............................................. 23 1.2.4.3. Ortak Dış ve Güvenlik Politikası ..................................... 26 1.2.4.4. Adalet ve İçişleri Alanında İşbirliği ................................. 27 1.2.4.5. AB Vatandaşlığı ............................................................... 29 1.2.4.6. Uyum Fonu ...................................................................... 29 vii 1.2.4.7. Sosyal Politika.................................................................. 29 1.2.4.8. Bölgeler Komitesi ............................................................ 29 1.2.4.9. Yeni İşbirliği Alanları ...................................................... 30 1.2.4.10. Katmanlı Yetki İlkesi ..................................................... 30 1.2.4.11. Parlamento’nun Etkinliği ............................................... 30 1.2.5. Amsterdam Antlaşması ................................................................. 30 1.2.5.1. Ortak Temel İlkeler .......................................................... 31 1.2.5.2. Antlaşmaların Basitleştirilmesi ve Düzenlenmesi............ 31 1.2.5.3. Geliştirilmiş İşbirliği ........................................................ 32 1.2.5.4. Özgürlük, Güvenlik ve Adalet ......................................... 32 1.2.5.5. Avrupa Birliği ve Vatandaş.............................................. 34 1.2.5.6. Etkin Bir Dış Politika ve Güvenlik, Savunma Politikası . 34 1.2.5.7. Kurumsal Reformlar......................................................... 36 1.2.6. Nice Antlaşması ............................................................................ 37 1.2.6.1. Genişleme Hakkında Protokol ......................................... 37 1.2.6.2. Kurumsal Değişiklikler .................................................... 41 1.2.6.3. Karar Alma Süreci............................................................ 43 1.3. Derinleşme Sürecinde Güncel Gelişmeler............................................. 47 1.3.1. Avrupa’nın Geleceğine İlişkin Konvansiyon ve Anayasa Çalışmaları .............................................................................................. 47 1.3.2. Anayasa’nın Reddi ve Lizbon Reform Antlaşması ....................... 50 1.3.2.1. AB’nin Hedefleri ve Değerleri......................................... 52 1.3.2.2. Daha Fazla Demokrasi ve Açıklık ................................... 52 1.3.2.3. Daha Hızlı ve Etkin Karar Alma ...................................... 53 1.3.2.4. AB Kurumlarının Gelişimi.............................................. 53 1.3.2.5. Ekonomi Politikası ........................................................... 56 1.3.2.6. Dünya Aktörü Olarak Avrupa Birliği .............................. 57 1.3.2.7. Güvenlik ve Savunma ...................................................... 57 1.3.2.8. Adalet ve Suçla Mücadele................................................ 58 1.3.2.9. Sosyal Politika.................................................................. 59 1.3.2.10. Yeni İşbirliği Alanları .................................................... 59 1.3.2.11. İnsan Hakları .................................................................. 59 1.3.3. Lizbon Antlaşması ile Anayasal Antlaşmanın Farkları................. 60 viii İKİNCİ BÖLÜM AVRUPA BİRLİĞİ HUKUKUNUN KAYNAKLARI, TEMEL DOKTRİNLERİ; BİRLİĞİN KURUMLARI VE KARAR ALMA MEKANİZMALARI 2.1. Avrupa Birliği Hukukunun Temel Doktrinleri ...................................... 63 2.1.1. AB Hukukunun Birliği ve Özerkliği ............................................. 63 2.1.2. AB Hukukunun Doğrudan Etkinliği.............................................. 63 2.1.3. AB Hukukunun Önceliği............................................................... 65 2.1.4. AB Hukukunun Uluslararası Hukuktan Farkları ........................... 66 2.2. Birliğin Yetki Alanları........................................................................... 69 2.2.1. Yetki Transferi ve Sınırlı Yetki İlkesi ........................................... 69 2.2.2. Yetki Bakımından Topluluğun Üye Ülkeler Karşısındaki Konumu................................................................................................... 71 2.2.3. Lizbon (Reform) Antlaşması ile Getirilen Düzenlemeler ............. 73 2.3. AB Hukukunun Kaynakları ................................................................... 77 2.3.1. Yazılı Kaynaklar............................................................................ 77 2.3.1.1. Birincil Mevzuat .............................................................. 77 2.3.1.2. İkincil Mevzuat ................................................................ 77 2.3.2. Yazılı Olmayan Hukuk Kuralları .................................................. 88 2.4. Avrupa Birliğinde Kurumsal Yapı ........................................................ 88 2.4.1. Avrupa Birliğinin Asli Yapısal Kurumları .................................... 89 2.4.1.1. Avrupa Parlamentosu ....................................................... 89 2.4.1.2. Avrupa Birliği Konseyi (Zirve)........................................ 93 2.4.1.3. Bakanlar Konseyi (Konsey) ............................................. 94 2.4.1.4. Komisyon ......................................................................... 97 2.4.1.5. Avrupa Birliği Adalet Divanı (ABAD)............................ 99 2.4.1.6. Sayıştay .......................................................................... 105 2.4.1.7. Avrupa Merkez Bankası................................................. 106 2.4.2. Avrupa Birliği’nin İşlevsel Organları.......................................... 109 2.4.2.1. Ekonomik ve Sosyal Komite.......................................... 109 2.4.2.2. Bölgeler Komitesi .......................................................... 109 2.4.2.3. Avrupa Yatırım Bankası ................................................ 110 2.4.2.4. Ombudsman ................................................................... 110 2.4.3. Avrupa Birliğinde Yasama Usulleri ............................................ 111 2.4.3.1. Danışma Usulü ............................................................... 112 ix 2.4.3.2. Onay Verme Usulü......................................................... 113 2.4.3.3. Ortak Karar Usulü .......................................................... 113 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM TÜRKİYE-AVRUPA BİRLİĞİ İLİŞKİLERİ 3.1. Genel Olarak Türkiye-Avrupa Birliği İlişkileri................................... 117 3.1.1. Aralık 1999 Helsinki Zirvesi Öncesi Süreç................................. 117 3.1.1.1. Ankara Anlaşması, Katma Protokol ve Türkiye’nin Üyelik Başvurusu........................................................................ 117 3.1.1.2. AB ile Gümrük Birliği ................................................... 120 3.1.2. 1999 Helsinki Zirvesi Sonrası Süreç ........................................... 126 3.1.2.1. Türkiye’nin Aday Ülke Statüsü Kazanması................... 126 3.1.2.2. Üyelik İçin Kriterler....................................................... 127 3.1.3 Müzakere Süreci........................................................................... 128 3.1.3.1. AB Müktesebatına Uyum............................................... 128 3.1.3.2. Müzakere Çerçeve Belgesi............................................. 131 3.1.3.3. Fiili Müzakereler............................................................ 132 3.1.3.4. Temmuz 2010 İtibarıyla Müzakerelerde Son Durum .... 134 3.1.3.5. Açılış ve Kapanış Kriteri Örnekleri ............................... 137 3.2. Katılım Öncesi Stratejisi...................................................................... 138 3.2.1. Müktesebata Uyumun İncelenmesi ............................................. 139 3.2.1.1. Müzakerelere Hazırlık.................................................... 139 3.2.1.2. Mevzuat Taraması (Screening) Süreci ........................... 140 3.2.2. Katılım Ortaklığı Belgesi ve Ulusal Program ............................. 141 3.2.2.1. 18 Şubat 2008 Katılım Ortaklığı Belgesi (2007 KOB) .. 142 3.2.2.2. 31 Aralık 2008 Tarihli Ulusal Program.......................... 142 3.2.3. Katılım Öncesi Mali Yardımlar................................................... 144 3.2.3.1. Helsinki Zirvesi Öncesi Dönemde Alınan Mali Yardımlar (1963-1999)................................................................................. 145 3.2.3.2. 10-11 Aralık 1999 Helsinki Zirvesi Sonrası Mali Yardımlar .................................................................................... 146 3.2.3.3. Katılım Öncesi Yardım Aracı (IPA) .............................. 148 3.2.3.4. Yardımların Kullandırılması .......................................... 150 3.2.3.5. AB Teknik Yardımları ................................................... 151 3.2.4. Topluluk Program ve Ajanslarına Katılım .................................. 152 x 3.2.4.1. Topluluk Programları ..................................................... 152 3.2.4.2. Topluluk Ajansları ......................................................... 154 3.2.5. Güçlendirilmiş Siyasi İşbirliği..................................................... 155 3.3. AB Müktesebatına Uyumun Analiz Edilmesi ..................................... 156 3.3.1. Kopenhag Kriterleri ve Katılım Öncesi Stratejisi Kapsamında İlerleme Raporları ................................................................................. 156 3.3.1.1. Siyasi Kriterler ............................................................... 156 3.3.1.2. Ekonomik Kriterler ........................................................ 156 3.3.1.3. Müktesebata Uyum ........................................................ 157 DÖRDÜNCÜ BÖLÜM MASAK’I İLGİLENDİREN KONULARDA AB MÜKTESEBATI VE TÜRKİYE’NİN UYUMU 4.1. Mali Suçları Araştırma Kurulu (MASAK) .......................................... 161 4.1.1. MASAK’ın Kuruluşu, Görev ve Yetkileri .................................. 161 4.1.1.1. Politika Belirleme ve Düzenleme................................... 163 4.1.1.2. Koordinasyon ................................................................. 164 4.1.1.3. Veri Toplama, Analiz ve Değerlendirme ....................... 165 4.1.1.4. Yükümlülük Denetimi.................................................... 166 4.1.1.5. İnceleme ......................................................................... 167 4.1.2. MASAK’ın Yapısı....................................................................... 167 4.1.3. Mali İstihbarat Birimi Olarak MASAK....................................... 168 4.2. Müzakere Sürecinde MASAK............................................................. 172 4.2.1. Türkiye’nin AB Müktesebatına Uyum Programı ........................ 174 4.2.2. Ulusal Program............................................................................ 177 4.2.3. Türkiye’nin Katılım Süreci İçin AB Stratejisi Belgesi (2010-2011 Eylem Planı).......................................................................................... 178 4.2.4. Karapara Aklama ile Mücadele Eylem Planı .............................. 182 4.2.5. Ortak Müzakere Pozisyonu ......................................................... 183 4.3. Müzakere Sürecinde Uyumu İstenen İlgili AB Müktesebatı............... 185 4.3.1. 98/699/JHA sayılı Ortak Eylem .................................................. 185 4.3.2. 2000/642/JHA sayılı Konsey Kararı ........................................... 188 4.3.3. 2001/500/JHA sayılı Konsey Çerçeve Kararı ............................. 189 4.3.4. 2005/60/EC sayılı Direktif .......................................................... 190 xi 4.3.4.1. Önceki Direktifler .......................................................... 190 4.3.4.2. 2005/60/EC sayılı Direktif ............................................. 193 4.3.5. 2006/70/EC sayılı Direktif .......................................................... 208 4.3.6. 2006/1781/EC sayılı Tüzük......................................................... 214 4.3.7. 2007/845/JHA sayılı Konsey Çerçeve Kararı ............................. 216 4.4. Uyum Düzeyi....................................................................................... 220 4.4.1. Sermayenin Serbest Dolaşımı (Fasıl 4) ....................................... 220 4.4.1.1. Yasal Düzenlemeler ....................................................... 221 4.4.1.2. Eylem Planı .................................................................... 231 4.4.2. Yargı ve Temel Haklar (Fasıl 23)................................................ 254 4.4.3. Adalet, Özgürlük ve Güvenlik (Fasıl 24) .................................... 258 4.4.4. İlerleme Raporu Değerlendirmeleri............................................. 266 SONUÇ ...................................................................................................... 272 KAYNAKÇA ............................................................................................. 279 EKLER ....................................................................................................... 290 Yazarlar Hakkında...................................................................................... 345 BİLGİ KUTULARI LİSTESİ Kutu 1: Ekonomik ve Parasal Birlikteki Aşamalar ve Finansal Entegrasyon Süreci............................................................................................... 24 Kutu 2: Avrupa Birliği’nin Genişlemesi ...................................................... 39 Kutu 3: Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikasının Gelişimi..................... 44 ŞEKİLLER LİSTESİ Şekil 1: Parlamento’da Yer Alan Siyasi Grupların Dağılımı ....................... 92 Şekil 2: Ortak Karar Usulü Karar Süreci.................................................... 116 Şekil 3: Müzakere Süreci............................................................................ 134 Şekil 4: Şüpheli İşlem Bildirimlerinin Sayısal Trendi (Adet / Yıl) ............ 253 TABLOLAR LİSTESİ Tablo 1: Üye Ülkelerin Parlamento’daki Kontenjanları............................... 91 Tablo 2: Üye Ülkelerin Konsey’deki Ağırlıklı Oy Nisapları ....................... 96 Tablo 3: Türkiye’nin Avrupa Birliği’ne İhracatı (AB 27, milyon euro) ... 123 Tablo 4: Türkiye’nin Avrupa Birliği’nden İthalatı (AB 27, milyon euro) . 123 Tablo 5:Yıllar İtibarıyla Türkiye’nin AB ile Ticareti (milyon ABD doları)124 Tablo 6: Fasıllar İtibarıyla Müzakere Edilen AB Müktesebatı .................. 130 Tablo 7: Müzakere Sürecinde Son Durum ................................................. 136 Tablo 8: IPA Kapsamında Türkiye İçin Tahsis Edilen Fonlar ................... 149 xii Tablo 9: Türkiye'de Yürütülen Eşleştirme Projelerine İlişkin İstatistikler (2002-2007).................................................................................. 152 Tablo 10: Tüm Fasıllar İtibarıyla Program Dahilindeki Düzenleme Sayıları ve Yılları....................................................................................... 159 Tablo 11: 4, 23 ve 24 No’lu Fasıllarda Müzakere Süreci Özet Tablosu .... 173 Tablo 12: İlgili Müzakere Fasılları Çerçevesinde, Türkiye’nin AB Müktesebatına Uyum Programı’nda Yer Alan, MASAK Görev Alanına İlişkin Ulusal Taahhütlerimiz (2007 Yılında Çıkarılması Öngörülen İkincil Düzenlemeler)................................................. 176 Tablo 13: İlgili Müzakere Fasılları Çerçevesinde, Ulusal Program’da Yer Alan, MASAK Görev Alanına İlişkin Taahhütlerimiz................. 178 Tablo 14: Türkiye’nin Katılım Süreci İçin AB Stratejisi Belgesi (2010-2011 Eylem Planı) Çerçevesinde MASAK Faaliyet Alanı İle İlgili Düzenleme.................................................................................... 182 Tablo 15: Suçtan Kaynaklanan Malvarlığı Değerlerini Aklama Suçunun 2009 Yılı Değişikliği Çerçevesinde Karşılaştırılması .................. 230 Tablo 16: 2008 Yılına Dair Müktesebata Uyum Kapsamında Verilen Taahhütler ve Yapılan Çalışmalar................................................ 235 Tablo 17: 2009 Yılına Dair Müktesebata Uyum Kapsamında Verilen Taahhütler ve Yapılan Çalışmalar................................................ 236 Tablo 18: AB Üyeliğinden İki Yıl Öncesine Dair Müktesebata Uyum Kapsamında Verilen Taahhütler ve Yapılan Çalışmalar .............. 240 Tablo 19: 2008 Yılına Dair İdari Kapasitenin Güçlendirilmesi Kapsamında Verilen Taahhütler ve Yapılan Çalışmalar ................................... 243 Tablo 20: 2009 Yılına Dair İdari Kapasitenin Güçlendirilmesi Kapsamında Verilen Taahhütler ve Yapılan Çalışmalar ................................... 244 Tablo 21: 2008 Yılına Dair Uygulamanın Güçlendirilmesi Kapsamında Verilen Taahhütler ve Yapılan Çalışmalar ................................... 245 Tablo 22: 2009 Yılına Dair Uygulamanın Güçlendirilmesi Kapsamında Verilen Taahhütler ve Yapılan Çalışmalar ................................... 247 Tablo 23: 2010 Yılına Dair Uygulamanın Güçlendirilmesi Kapsamında Verilen Taahhütler ve Yapılan Çalışmalar ................................... 249 Tablo 24: Yükümlü Gruplarınca Alınan ŞİB Sayıları ................................ 253 EKLER LİSTESİ Ek 1: 2007 Katılım Ortaklığı Belgesi (Özet).............................................. 290 Ek 2: AB Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programı 2008 (Özet) ....................................................................................... 297 Ek 3: 1998-2010 İlerleme Raporları Değerlendirmesi (Özet) .................... 303 Ek 4: Sermayenin Serbest Dolaşımı Faslına İlişkin Eylem Planı............... 316 Ek 5: Aklama ve Terörün Finansmanı ile Mücadeleye İlişkin FATF Tavsiyeleri......................................................................................... 332 xiii KISALTMALAR a.g.e. Adı Geçen Eser a.g.m. Adı Geçen Makale a.g.t. Adı Geçen Tez AAET Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu AB Avrupa Birliği ABA Avrupa Birliği Antlaşması ABAD Avrupa Birliği Adalet Divanı ABD Amerika Birleşik Devletleri ABGS Avrupa Birliği Genel Sekreterliği ABİS Avrupa Birliği İletişim Stratejisi ABİDA Avrupa Birliği’nin İşleyişine Dair Antlaşma AET Avrupa Ekonomik Topluluğu AGS Avrupa Güvenlik Stratejisi AGSP Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikası AKÇT Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu AMB Avrupa Merkez Bankası AMBS AP Avrupa Merkez Bankaları Sistemi Anti-Money Laundering and Combating Terrorist Financing Methodology/Karapara Aklama ve Terörizmin Finansmanı ile Mücadele Metodolojisi Avrupa Parlamentosu APE Avrupa Para Enstitüsü APS Avrupa Para Sistemi ARO Varlık Müsadere Ofisi, Asset Recovery Office ASİ Avrupa Siyasi İşbirliği AT Avrupa Topluluğu ATKA Avrupa Topluluklarını Kuran Antlaşma AYB Avrupa Yatırım Bankası BAB Batı Avrupa Birliği BDDK Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu BKK Bakanlar Kurulu Kararı BM Birleşmiş Milletler BMGK Birleşmiş Milletler Güvenlik Konseyi AML-CFT Metodolojisi xiv CARIN CDD The Camden Assets Recovery Inter-Agency Network Avrupa Konsey’nin Suç Gelirlerinin Aklanması, Araştırılması, El Konması ve Müsaderesi ile Terörizmin Finansmanı Hakkındaki Sözleşme Customer Due Diligence/Müşterini Tanı İlkesi COREPER AB Daimi Temsilciler Komitesi DKM Döviz Kuru Mekanizması DTM ECB Dış Ticaret Müsteşarlığı The Council of the European Union/Avrupa Birliği Konseyi European Central Bank/Avrupa Merkez Bankası ECOFIN AB Ekonomi ve Maliye Bakanları Konseyi ECU European Currency Unit/Avrupa Para Birimi EEC EGM European Economic Council/Avrupa Ekonomik Konseyi European Economic Revovery Plan/Avrupa Ekonomik İyileşme Planı Avrupa Serbest Ticaret Birliği, European Free Trade Association Emniyet Genel Müdürlüğü EMI European Monetary Institute EPB Ekonomik ve Parasal Birlik EPİDEK Eylem Planı İzleme ve Değerlendirme Kurulu EURATOM Europol Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu The European Union's Judicial Cooperation Unit/Avrupa Adli İşbirliği Birimi The European Police Office/Avrupa Polis İstihbarat Servisi FATF Financial Action Task Force/Mali Eylem Görev Gücü FB İKUK Fasıl Bazında İç Koordinasyon ve Uyumu Komitesi FIU GKRY Financial IntelligenceUnit/Mali İstihbarat Birimi Finansal Hizmetler Eylem Planı/Financial Services Action Plan Güney Kıbrıs Rum Yönetimi GSMH Gayrisafi Milli Hasıla GSYİH Gayrisafi Yurtiçi Hasıla HAK Hükümetlerarası Konferans İKUK İç Koordinasyon ve Uyumu Komitesi IMF International Monetary Fund/Uluslararası Para Fonu CETS 198 EC EERP EFTA Eurojust FSAP xv ISPA Instrument for Pre-Accession Aid/Katılım Öncesi Mali Yardım Aracı Instrument for Structural Policies for Pre-Accession JHA Justice Home Affairs/Adalet İçişleri KDV Katma Değer Vergisi KOBİ Küçük ve Orta Boy İşletme KOM Kaçakçılık ve Organize Suçlarla Mücadele M.S. Milattan Sonra MDA SEPA Merkezi ve Doğu Avrupa Mediterranean Economic Development Area/Avrupa Akdeniz Ortaklığı Ekonomik Kalkınma Alanı Müzakere Pozisyon Belgesi North Atlantic Treaty Organization/Kuzey Atlantik Antlaşması Örgütü Ortak Dış ve Güvenlik Politikası Organization for European Economic Development/Avrupa İktisadi Kalkınma Örgütü Organization for Economic Cooperation/Avrupa İktisadi İşbirliği Örgütü Ortak Güvenlik ve Savunma Politikası European Anti-Fraud Office/Avrupa Sahtecilikle Mücadele Ofisi Özel Tüketim Vergisi Birleşmiş Milletler Sınır Aşan Örgütlü Suçlarla Mücadele Sözleşmesi Poland and Hungary: Assistance for Restructuring their Economie Reform İzleme Grubu Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development Single European Payment Area SGP Stability and Growth Pact/İstikrar ve Büyüme Paktı SİYAK Siyasi İşler Alt Komitesi SSCB Sovyet Sosyalist Cumhuriyetler Birliği SPK Sermaye Piyasası Kurulu STA Serbest Ticaret Alanı Suç Kaynaklı Gelirlerin Aklanması, Aranması, Zaptedilmesi ve Müsadere Edilmesi Hakkında Avrupa Konseyi Sözleşmesi IPA MEDA MPB NATO ODGP OECD OEEC OGSP OLAF ÖTV Palermo Sözleşmesi PHARE RİG SAPARD Strazburg Sözleşmesi xvi MASAK Merida Sözleşmesi MOU Mali Suçları Araştırma Kurulu Başkanlığı PEPs Politically Exposed Persons/Siyasi Nüfuz Sahibi Kişiler PTT Posta ve Telgraf Teşkilatı RG Resmi Gazete ŞiB Şüpheli İşlem Bildirimi Bağımsız Devletler Topluluğu Ülkelerine Teknik Yardımlar, Technical Aid to the Commonwealth of Independent States Technical Assistance and Information Exchange Instrument/Teknik Yardım ve Bilgi Değişim Aracı TACIS TAIEX Birleşmiş Milletler Yolsuzlukla Mücadele Sözleşmesi Memorandum of Understanding/Mutabakat Belgesi TARGET Trans-European Automated Real-time Gross Settlement Express/Transfer Gerçek Zamanlı Ulusal Toptan Ödeme TBB Türkiye Bankalar Birliği TBMM Türkiye Büyük Millet Meclisi TCMB Türkiye Cumhuriyeti Merkez Bankası TCK 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu Tedbirler Yönetmeliği Suç Gelirlerinin Aklanmasının ve Terörün Finansmanının Önlenmesine Dair Tedbirler Hakkında Yönetmelik TKBB Türkiye Katılım Bankaları Birliği TOBB Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği TSPAKB Türkiye Sermaye Piyasası Aracı Kuruluşlar Birliği UNODC United Nations Office on Drugs and Crime/BM Uyuşturucu ve Suçla Mücadele Ofisi USD VUK United States Dollar- Birleşik Devletler Doları Suç Gelirlerinin Aklanmasının ve Terörün Finansmanının Önlenmesine İlişkin Yükümlülüklere Uyum Programı Hakkında Yönetmelik Vergi Usul Kanunu vb. Ve Benzeri Viyana Sözleşmesi Uyuşturucu ve Psikotrop Maddeler Kaçakçılığına Karşı Birleşmiş Milletler Sözleşmesi YTL Yeni Türk Lirası YY Yüzyıl Uyum Yönetmeliği xvii xviii GİRİŞ Avrupa bütünleşmesi, tarihi kökeni Roma İmparatorluğu yıllarına kadar dayanan bir siyasi birlik projesidir. Geçen yüzyıllar boyunca RomaGermen İmparatoru Charlemagne dönemi haricinde Avrupa Kıtasında siyasi birlik sağlanamamış ancak bu ideal çerçevesinde Avrupa’da birçok savaş yapılmış, yoğun diplomasi çalışmaları sürdürülmüştür. Avrupa Birliği projesi de bu bağlamda Avrupa kıtasına barış ve refahı getirmek hedefi üzerine inşa edilmiştir. Bu proje, gerek entegrasyon yönteminin özgünlüğü ve supranasyonel yapısı, gerekirse ekonomik alanda gösterilen başarının spill over etkisi ile diğer alanlara kaydırılması bakımından başarılı bir örnek olarak karşımıza çıkmakta ve gelişim sürecini devam ettirmektedir. Avrupa Birliği (AB), derinleşme ve genişleme sürecini bir arada yaşamaktadır. 1957 yılında kurulan Avrupa Ekonomik Topluluğu, 1968 yılında Gümrük Birliği’ni, 1993 yılında Tek Pazar, 1999 yılında Parasal Birlik aşamalarını tamamlamıştır. Siyasi yönden ise 1950’lerdeki Avrupa Savunma Topluluğu ve Avrupa Siyasi Topluluğu girişimlerini, Avrupa Siyasi İşbirliğinin oluşturulması, Tek Senetin imzalanması ile Avrupa Siyasi İşbirliği’nin kurucu antlaşmalarda yerini alması, Maastricht Antlaşması ile üç sütunlu yapının geliştirilmesi, Adalet ve İçişleri Politikaları ile Ortak Dış ve Güvenlik Politikası alanındaki gelişmeler izlemiştir. Amsterdam ve Nice Antlaşmaları, Birliğin kurumsal gelişimini genişleme süreci ile uyumlaştırmak amacını taşımaktadır. Bütünleşme sürecinde söz konusu tadil antlaşmaları Anayasa çalışmaları ve en sonunda Lizbon Antlaşması ile sütunlu yapının kaldırılarak tüm politika alanlarının Birlik kapsamına alınması izlemiştir. Birliğin hukuk düzeni ise, bu dönüşümün ve gelişimin karşısında geride kalmamış, entegrasyonun lokomotifi olma görevini üstlenmiştir. Bütünleşme sürecinde Topluluk yasa koyucusunun özellikle 1980’lerin ortalarına kadar devam eden ve çeşitli nedenlerden kaynaklanan çekimser tutumları karşısında Adalet Divanı’nın Topluluk hukukunun uygulanmasında adım atmaya mecbur kaldığı görülmüştür. Bu bağlamda Lizbon Antlaşması sonrasında Birlik Hukuku olarak ifade etmemiz gereken entegrasyon hukuku içtihat hukuku şeklinde gelişim göstermiş, Birliğin derinleşme sürecine katkıda bulunmuştur. Örneğin Adalet Divanının Van Gend en Loos kararı uyarınca bireylerin de AT hukukunun süjeleri olduğu 1 kabul edilmiş, bu karar AT hukukunun anayasal karakter kazanmasına hizmet etmiştir. Yine Divan’ın Costa v. Enel kararı ile Topluluk hukuku ile ulusal hukuk kuralları arasında bir çatışma olduğunda Topluluk hukukunun üstün geleceği, öncelikli olarak uygulanacağı benimsenmiştir. Sınırlı yetki ilkesi uyarınca, Topluluk hukuku ile ulusal hukukun yetkili olacağı alanlar, bu alanlarda yapılacak yasal düzenlemelere ilişkin araçlar ve ilgili alanlardaki yasama usulleri kurucu antlaşmalarla belirlenmiştir. Avrupa bütünleşmesinin kurucu metinlerine kuruluş felsefesine uygun olarak sınırlı yetki ilkesi Lizbon Reform Antlaşması’nda yer almış, ilk kez AB Antlaşması Konsolide Madde 5/2’de bu sınırlı yetkilerin kaynağı da açıkça belirtilerek üye devletler tarafından verildikleri ifade edilmiştir. Genişleme sürecinde ise 1957’deki 6 üyeli Avrupa Ekonomik Topluluğu’ndan bugün 27 üyeli Avrupa Birliği yapısına ulaşılmıştır. Bu süreçte önce Avrupa’nın GSYİH’si yüksek ülkeleri Topluluğa katılmış, daha sonra daha düşük gelirli diktatörlükten yeni çıkan ülkeler demokratikleşme süreçlerinin desteklenmesi için üyeliğe dahil edilmiştir. Merkezi ve Doğu Avrupa ülkelerine yönelik son genişleme dalgası ise Avrupa bütünleşmesinin sağlanması ve siyasi olarak artık Avrupa Birliği adını alan yapının küresel bir güç olması yolunda attığı bir adımdır. Avrupa Birliği bir “yumuşak güç” olarak izlediği genişleme ve komşuluk politikalarının gereği olarak imzaladığı serbest ticaret ve ortaklık antlaşmaları ile benimsediği hukukun üstünlüğü, demokrasi ve piyasa ekonomisi ilkelerini kıtanın tamamına ve komşu bölgelere yayarak kıta Avrupasının bir istikrar, barış, refah bölgesi olmasını sağlamayı hedeflemektedir. Genişleme, Birlik için devam eden bir süreçtir. Bu bağlamda Türkiye; Hırvatistan, Makedonya ve İzlanda ile birlikte “aday ülke” statüsündedir. Bu süreçte Türkiye, Topluluk ile ilk ilişki kuran ülkelerden biridir. İlk defa 1959 yılında üyelik için başvuruda bulunulmuş ve izleyen süreçte Topluluk ile Türkiye arasında bir ortaklık antlaşması niteliğindeki Ankara Anlaşması ve akabinde Katma Protokol imzalanmıştır. Ankara Antlaşması ve Katma Protokol’ün sonucu olarak Türkiye, 1996 yılında Topluluk ile Gümrük Birliği’ni tesis etmiştir. Bununla birlikte Türkiye hali hazırda AB’ye üye olmadan Gümrük Birliği üyesi olan tek ülke olup, üyelik serüveni 50 yıldır devam etmektedir. 2 Türkiye 1999 Helsinki Zirvesi sonucunda aday ülke statüsünü elde etmiş, Aralık 2004 tarihli Zirve toplantısı sonucunda da Birlik ile Türkiye arasında üyelik müzakerelerin açılmasına karar verilmiştir. Bununla birlikte müzakereler başladıktan sonra birçok Birlik ülkesi Türkiye’nin üyeliğine karşı olduklarını açıklamış, Aralık 2006’da da Konsey, Türkiye’nin Ankara Anlaşması yükümlülüklerine ilişkin ek protokolü Güney Kıbrıs Rum Yönetimi’ni de içine alacak şekilde genişletmemesi durumunda Gümrük Birliği ile ilgili 8 fasılda müzakerelerin açılmayacağı, hiçbir fasılda da müzakerelerin kapatılmayacağı yönünde bir karar almıştır. Bu kararın haricinde Fransa 5, Güney Kıbrıs Rum Yönetimi ise 6 fasılda müzakerelerin açılmasını veto edeceklerini duyurmuşlardır. Bugüne kadar toplamda 13 fasıl müzakerlere açılabilmiş, açılan fasıllardan sadece biri geçici olarak kapatılabilmiştir. Bu bağlamda müzakere sürecinin son derece yavaş işlediği ve Türkiye’nin Avrupa Birliği ile ilişkilerinin kendine özgü bir nitelik taşıdığı ortadadır. Tekrar Birliğin derinleşme konularına dönecek olursak, ekonomik konuların ötesinde, AB’nin bir siyasi birlik olarak gelişimini sürdürmesi, eski sütunlu yapının ikinci ve üçüncü bileşenleri olan ortak dış ve güvenlik politikası ile cezai ve polisiye işlerde adli işbirliği konularındaki gelişimi ile yakından ilgili olmaktadır. AB’nin siyasi birlik olarak gelişme süreci çıkar amaçlı ve temeli "ekonomi" olan suçlarla, suç ekonomisi ve suç gelirleri ile topyekun etkin mücadeleyi de beraberinde getirmektedir. Nitekim artan suç geliri ile birlikte suç ekonomisi serbest piyasa ekonomisinin işleyişini tehdit eder hale gelmiş, yasalarla belirlenmiş kuralları, hukukun üstünlüğü, demokrasi ve insan hakları gibi birtakım evrensel etik değerleri olumsuz etkileyerek toplumlarda yozlaşmaya yol açmaya başlamıştır. Örneğin serbest piyasa ekonomisinin temel kuralları yolsuzluk, rüşvet ve hırsızlık gibi suçlarla çiğnenmektedir. Suç gelirinin artması ile temel dayanakları hukuk ve ahlak dışılık olan suç örgütleri ekonomik güç ve nüfuz kazanmaktadır. Nüfuz kazanan bu suç örgütleri fiillerinden elde ettikleri kazançlarını yasal ekonomi içine entegre ederek hem yasa dışı kazançlarını aklamakta hem de piyasa ekonomisinin işleyişine müdahale etmektedir. Bu itibarla dünyada suç gelirlerinin aklanması ile mücadele suç geliri ile mücadelede etkin bir silah olarak görülmeye başlanmış ve 20. yüzyılın son çeyreğinde suç örgütlerinin fiillerinden doğan kazançların yasal ekonomiye entegre edilmesinin engellenmesi ülkelerin hukuk sistemine müstakil suç olarak girmeye başlamıştır. Ayrıca, suç gelirlerinin öncül suçlarla bağlantısının tespit 3 edilerek el konulması için ülkeler ya ayrı bir kanunla veyahut mevcut yasalarında değişikliğe giderek önlemler almışlardır. Son yıllarda AB bünyesinde de suçla ve suç geliri ile mücadele konusunda önemli yasal düzenlemelerin tamamlandığı görülmektedir. Özellikle organize suç örgütleri ile mücadele, yolsuzlukla mücadele, uyuşturucu kaçakçılığı, insan kaçakçılığı gibi suçlarla mücadele, karapara aklama ve terörün finansmanı vb. alanlarda Konsey’in yayımlamış olduğu birçok çerçeve karar ve karar bulunmaktadır. Bu alanlarda yapılan düzenlemeler aynı zamanda serbest dolaşım konularını da etkilediğinden eski sütunlu yapının birinci bileşenini ilgilendiren ekonomik ve finansal entegrasyon üzerinde de etkili olmaktadır. Özellikle suçla ve suç geliri ile mücadelede, suç gelirinin tespiti, izlenmesi, dondurulması, el konulması ve müsaderesi süreçlerinde, istihbarat toplanması ve iletilmesi, bilgi paylaşımı, mahkeme kararlarının uygulanması alanlarında üye ülke hukuk sistemleri arası yakınlık sağlayacak ortak düzenlemelerin sayısı ve kapsamı artmaktadır. Suç gelirlerinin uyuşturucu kaçakçılığı gibi uluslararası boyutta işlenen örgütlü suçlardan kaynaklanması ve özellikle işlem, yer ve yöntem çeşitliliği sağlayan global seviyede aklanması, suç gelirlerinin aklanması ile mücadelede uluslararası girişimleri zorunlu kılmıştır. Bu ihtiyaca kıta Avrupasının istikrar, barış, refah bölgesi olmasını sağlamayı hedefleyen AB çeşitli düzenlemelerle cevap vermiştir. AB, bu düzenlemelerle; Organize suçlar alanında suç sayılan faaliyetlerle mücadele için, suç gelirlerinin aklanması, tespiti, izlenmesi, el konulması ve müsadere edilmesi konularında üye ülkeler arasındaki işbirliğinin artırılmasına, Üye ülkeler arasında, aklama ile mücadelede ve suç gelirlerin müsadere edilmesi konusunda, ceza hukuku ve usullerinin yakınlaştırılması ve bu konuda bütün üye ülkelerde birlik sağlanmasına, Aklama ile mücadele için şüpheli finansal işlemler ve suç sayılan faaliyetler arasında ilişki kurulabilmesi amacıyla, her bir üye ülke tarafından mali istihbarat birimi (Financial Intelligence Unit-FIU) oluşturulmasına, 4 Değişik yasal statülere sahip olan üye ülke mali istihbarat birimleri arasındaki bilgi değişiminin hızlandırılarak bu konudaki mevcut işbirliğinin daha da güçlendirilmesi, bu amaçla AB Komisyonu’nun finansal destek dahil olmak üzere her türlü desteği sağlamasına, yönelik adımlar atmıştır. Ülkemiz, 1991 yılından bu yana global seviyede aklama ve terörün finansmanı ile mücadele etmeyi misyon edinmiş FATF’in üyesidir. Bu doğrultuda Türkiye, uluslararası alanda suç ve suç gelirleri ile mücadeleye yönelik işbirliğinin önemli bir üyesi olup, FATF’de MASAK tarafından temsil edilmektedir. MASAK suç gelirlerinin aklanması ve terörün finansmanının önlenmesi ile mücadeleyi amaç edinen, bu doğrultuda politika oluşturan, bilgi toplayan ve analiz eden, araştırma ve inceleme yapan, gerektiğinde kanun uygulayıcı otoriteleri harekete geçiren mali istihbarat birimidir. Aynı zamanda ülkemizin aklama ve terörün finansmanı ile mücadele mevzuatının FATF Tavsiyeleri ve AB müktesebatı gibi uluslararası standartlara uyumu ve bu amaçla kurumlararası işbirliğinin güçlendirilmesine yönelik çalışmalar MASAK’ın görev alanına girmektedir. Çalışmamızda bu bağlamda ilk üç bölümde Avrupa Birliği’nin gelişim süreci üzerine odaklanılmakta, entegrasyon süreci ekonomik ve siyasi boyutu ile incelenmekte, genişleme süreci ile ilgili değerlendirmede bulunulmakta, kurucu antlaşma ve tadil antlaşmalara, Birlik hukuk düzenine ve gelişimine yer verilmekte, Türkiye–AB ilişkilerinin gelişim düzeyi ortaya konmaktadır. Dördüncü bölümde ise suç geliri ve ekonomisi ile mücadelede bir mali istihbarat birimi olan MASAK ele alınarak, MASAK’ın görev alanı ile sınırlı olmak üzere ilgili fasıllarda Türkiye’nin durumu irdelenmekte ve MASAK’ın AB müktesebatı ve Türkiye’nin uyumu konusunda yapmış olduğu çalışmalara yer verilmektedir. 5 BİRİNCİ BÖLÜM AVRUPA BİRLİĞİ’NDE BÜTÜNLEŞME Yarım yüzyıllık bir tarih sürecinden sonra günümüzde ilginç bir aşamaya gelmiş olan Avrupa Birliği (AB) olgusu, küreselleşen dünyada ortaya çıkan çok sayıdaki bölgesel entegrasyondan birisi olarak görülmemelidir. AB diğer entegrasyonlarla kıyaslandığında, ekonomik ve siyasi yönleri bulunan, siyasi hedefler güdümünde, ekonomi temelinde başlatılan bir entegrasyon modeli, orijinal bir tarih projesidir. Bu projeyi incelemeye başlamadan önce, Avrupa kıtasındaki bütünleşme sürecinin tarihini incelemek, Avrupa Birliği düşüncesini kavramak için faydalı bir başlangıç olacaktır. Zira ortaçağdan itibaren savaşın ve istikrarsızlığın eksik olmadığı kıtada, entegrasyon süreci öncelikle barışı sağlamak ve sürekli kılmak ekseninde gelişmiştir. 1.1. Avrupa Bütünleşmesinin Gelişim Süreci 1.1.1. İkinci Dünya Savaşına Kadar Olan Süreç Birleşik Avrupa düşüncesinin kökleri, kavimler göçü sonrasında M.S. 5. yy.’da yıkılan Roma İmparatorluğu’na kadar uzanır. M.S. 800’lü yıllarda Frank Kralı ve Kutsal Roma-Germen İmparatoru Charlemagne Avrupa’da yeninden siyasi birliği sağlamış, sınırları Pireneden Tuna Nehri’ne, Sicilya’dan Hamburg’a kadar uzanan bir imparatorluğa hükmetmiş ancak ölümünden sonra imparatorluğunun ömrü de uzun olmamıştır.1 O tarihten itibaren tüm Avrupa’yı içine alan bir siyasi birlik Avrupa’da mevcut olmamış, ancak bu yönde çeşitli girişimler ve düşünce akımları varlığını sürdürmüştür. Avrupa düşüncesi, 1648 Westphalia Antlaşması2 ile birlikte ulus devletlerin ortaya çıkışından sonra gelişim sürecine girmiştir. Bir yandan devletlerin bağımsızlığı ve eşitliği ilkesi benimsenmiş, diğer yandan düzenli 1 The Economist (2004), “The History of an Idea” Special Report European Unity, January 3rd, 1-3. 2 İspanya ve Felemenk arasındaki Seksen Yıl Savaşı (1568-1648)'nı ve Otuz Yıl Savaşları (1618-1648)'nı bitiren Antlaşma (1648). Antlaşma sonucunda İspanya Felemenk'in bağımsızlığını tanımak zorunda kaldı. Ayrıca Kutsal Roma Germen İmparatorluğu bünyesindeki devletlerin toprakları üzerindeki egemenlikleri tanındı. 6 karşılıklı ilişkileri ve belli bir siyasi dengeyi öngören uluslararası bir sistem kurulmaya çalışılmıştır. 17. yy.'da ilk defa Emmanuel Kant Avrupa Birleşik Devletleri fikrini ortaya atmıştır. 1789 Fransız Devrimi ile halkın egemenliği, ulus devlet kavramının güçlendirildiği bir Avrupa’da, Napolyon'un Avrupa'yı kan dökerek birleştirme çabalarını, 1815 Viyana Kongresi izlemiş ve Avrupa'da kalıcı barışın sağlanması için adımlar atılmıştır. Aynı dönemde Prusya "Maassen Tarifesi" ile iç gümrüklerini sıfırlamış, 1834 yılında Alman Gümrük Birliği, 1862 yılında Fransa-Prusya ticaret antlaşması tesis edilmiştir. 1870’lerden sonra korumacılık akımından etkilenen Almanya, Fransa ve İtalya gümrüklerini yükseltmişler ve Avrupa'da güçlü bir "birlik" akımı doğmamıştır.3 Birinci Dünya Savaşı sonrasında, 1923 yılında, Pan-Avrupa Hareketi lideri Kont Coudenhove Kalergi'nin, İsviçre'nin 1648 yılında kurduğu birliği için gösterdiği mücadelenin başarısından, 1871 yılında Alman İmparatorluğunun güçlenmesinden ve ilk ve en önemli olarak ABD'nin 1776 yılında bağımsızlığının tanınmasından bahsederek yaptığı Avrupa Federal Birliği önerisi de kabul görmemiştir.4 Bu yıllarda harcanan çabalar, ulusçuluk ve emperyalizm fikirlerinin baskısı altında kalmıştır. Avrupa’da ulus devletlerin çıkar çatışmaları ise yeni bir savaşın çıkmasına yol açacaktır. 1.1.2. İkinci Dünya Savaşı ve Sonrasındaki Gelişmeler Hitler’in, Alman ırkının üstünlüğü düşüncesi ve Avrupa’yı bu doğrultuda fethetme yoluyla yeni bir Avrupa kurma ideali, Avrupa'nın yeni bir dünya savaşında daha yıkılması ve ekonomik ve siyasi bakımdan tükenmesi ile sonuçlanmıştır. İkinci Dünya Savaşı sonrasında, Avrupa'da kalıcı barışın önemi ve bunun için de bütünleşmiş Avrupa'nın gereği anlaşılmıştır. Entegrasyon çabaları üç ana faktöre dayanmıştır. Avrupa, dünya üzerindeki eski konumunu, ekonomik, politik ve askeri açılardan bakıldığında, ABD ve SSCB gibi yeni iki süper güce kaptırdığını ve "zayıflığını" anlamıştır. İki dünya savaşında savaş alanı olmanın ürkütücü tecrübesi düşünüldüğünde, artık Avrupa'nın yeni askeri çatışmalardan kaçınması gerekmektedir. Bu faktör, siyasi hareketlere rehberlik edecek olan prensiptir. 3 Karluk, R. (1998), Avrupa Birliği ve Türkiye, Beta Yayınlan, 5.Baskı, 2 Borchardt, K.-D. (1985), European Unification, The Origins and Growth of the European Community, European Documentation, Luxembourg, 5-6. 4 7 Sosyal ve uluslararası ilişkilerin kusursuzca düzenlendiği daha iyi, daha özgür ve daha adil bir Avrupa isteği vardır.5 Bu çerçevede, özellikle Winston Churchill'in 1946 yılında yapmış olduğu iki önemli konuşma bulunmaktadır. Churchill, 5 Mart 1946 tarihinde Missoruri-FULTON’da (ABD) yapmış olduğu konuşmasında Baltıklardan Adriyatik’e kadar Orta ve Doğu Avrupa’nın üzerine bir “demir perde” indiğini ve kurmak için savaşılan Avrupa’nın bu olmadığını belirtmiştir.6 19 Eylül 1946 günü Zürich Üniversitesinde yaptığı konuşmada ise Churchill, Birleşik Krallığı dışarıda tutarak, Fransa ve Almanya'yı birlikte içerecek bir Avrupa Birleşik Devletleri kurulması gereğini belirtmiş ve kendilerinin de bu oluşumu destekleyeceğini bildirmiştir. 1948 yılında toplanan Avrupa Kongresi, her Avrupalı ulus devletin katılımıyla oluşacak Avrupa Hareketi'ni benimsemiş ve Mayıs 1949'da da, Londra'da ekonomik, sosyal, kültürel, bilimsel, hukuki ve idari konularda hükümetlerarası işbirliğini öngören “Avrupa Konseyi” kurulmuştur. Bu yıllar, aynı zamanda da savaş sonrası dönemde Avrupa'nın yeniden inşasının gerçekleştirildiği yıllar olmuştur. Almanya, İtalya, Fransa, Danimarka ve Benelüks ülkeleri büyük yıkıma uğramıştır. Ayrıca bu yıllar, Avrupa üzerindeki Nazi tehdidinin yerini Sovyet etkisine bıraktığı yıllardır. SSCB'nin Avrupa'yı nüfuzu altına alarak komünizmi yaymaya çalıştığı görülmektedir ve bu tehdide karşı ABD, Mart 1947'de Truman doktrini ile cevap vermiştir. Bu doktrinde, dünyanın özgürlük ve totalitarizm arasında bir tercih yapmak ile karşı karşıya kalacağı ve ABD politikasının, silahlı kuvvetler veya dış baskılara boyun eğmeye direnen özgür insanları desteklemek olduğu belirtilmiştir. Ayrıca Avrupa ülkelerine yönelik olarak ve Hazine Sekreteri Marshall tarafından, kendi adıyla anılan 10 milyar USD tutarında bir yardım planı hazırlanmıştır. Bu rakam, 16 Avrupa ülkesinin Temmuz 1947'deki Paris Toplantısında 12,5 milyar Dolar’a yükseltilmiştir.7 Ayrıca yardımların dağıtımında koordinasyonu sağlamak üzere Organization 5 Borchardt, K.-D. (1985), a.g.e., 6. Reid, T. R. (2007), Avrupa Birleşik Devletleri, Çeviren: Küçük, N., Salyangoz Yayınları, İstanbul, 54. 7 Söz konusu yardımdan faydalanan ülkeler; Avusturya, Belçika, Lüksemburg, Danimarka, Fransa, Almanya, Yunanistan, İzlanda, İrlanda, İtalya, Hollanda, Norveç, Portekiz, İsveç, İsviçre, Türkiye ve İngiltere’dir. 6 8 for European Economic Cooperation (OEEC)8 kurulmuştur (1948). Savaş sonrası Avrupa bütünleşmesi böylece ABD'nin organizasyonu ile başlamıştır.9 OEEC'nin kurulmasını takiben, 1949 yılında NATO (North Atlantic Treaty Organization) kurulmuştur. NATO, ABD, Kanada ve Avrupa'nın önemli özgür devletleri arasında oluşturulan savunma paktıdır. Almanya'nın ikiye bölünmesi ve bir bölümünün Sovyet ablukası altında kalması üzerine, Fransa Planlama Teşkilatı Başkanı Jean Monnet, Almanya'yı Avrupa içinde asimile edecek bir plan önermiştir. Birinci Dünya Savaşı sonunda Versailles'da atılan yanlış tohumlar bu sefer atılmamalıdır. Almanya'nın da içinde olacağı bir Avrupa Savunma Topluluğu oluşturulmasına ilişkin antlaşma 27 Mayıs 1952'de imzalanmıştır. Bundan sonra da, kurulacak Avrupa ordusunu yönlendirecek bir siyasi otoriteye duyulan ihtiyaçtan dolayı bir Avrupa Siyasi Topluluğu oluşturulmak istenmiştir. Ancak daha sonra Avrupa Savunma Topluluğu Antlaşması'nın, bizzat Fransa Ulusal Meclisi tarafından reddedilmesi üzerine bu girişimler başarısızlıkla sonuçlanmıştır.10 Bunun yerine, 1948 yılında imzalanan Brüksel Antlaşması ile oluşturulan Batı Avrupa Birliği (İngiltere, Fransa ve Benelüks ülkeleri)'ne katılımlar olmuştur.11 1954 yılında imzalanan Paris Antlaşması ile Almanya ve İtalya'nın da BAB'a katılmasıyla üye sayısı 7'ye çıkmıştır.12 Askeri ve siyasi alanlarda yaşanan bu başarısızlıklar Avrupa siyasi liderlerinde şu kanının yerleşmesine neden olmuştur: "Alt yapı olan ekonomiyi entegre etmeden, üst yapı olan siyasi ve onun uzantısındaki askeri entegrasyon deneyimleri başarısızlığa mahkumdur."13 8 1960 yılından sonra Organization for European Economic Development (OECD) adını almıştır. 9 Hall, B. (1995), Flexible Integration-Towards a More Effective and Democratic Europe, CEPR Publications, London, 23. 10 Fransa'da kurulan yeni hükümetin federalist çözümlere karşı çıkması ve Stalin'in 1953 yılında ölümü üzerine Sovyet dış politikasında yaşanan değişiklikler üzerine soğuk savaşın şiddeti bir anlamda azalmış ve bir Avrupa ordusuna olan ihtiyaç azalmıştır. 11 Brüksel Antlaşması’nın diğer adı da Ekonomik, Sosyal, Kültürel İşbirliği ve Ortak Savunma Antlaşması'dır. 12 Karluk, R.(1998), a.g.e., 6. 13 Günuğur, H. (1995), “Avrupa Birliği Bütünleşmesinin Tarihsel Gelişimi” Avrupa Birliği El Kitabı, TCMB Yayınları, Ankara,15. 9 1.1.3. Avrupa Topluluklarının Oluşum Süreci 1.1.3.1. Schumann Planı Avrupa Topluluklarının oluşum süreci Schumann Planı ile başlar. Fransız Dışişleri Bakanı Robert Schumann, adı ile anılan bu planında, Jean Monnet'in Federal Avrupa düşüncesinden esinlenmiştir. Buna göre, Schumann Planı, Fransa ve Almanya arasında kömür ve çelik kaynaklarının birleştirilmesini, savaş sanayinin temel girdileri olan bu maddelerin kullanımının uluslarüstü bir "Yüksek Otorite"nin sorumluluğuna bırakılmasını içermektedir. Savaş yıkıntıları üzerine kurulan yeni Avrupa’da barış ve istikrarı sürekli kılmak amacıyla en önemli hedef olarak ulus devletler arasındaki tehlikeli rekabetin ve milliyetçiliğin aşılmasını sağlayacak yeni bir uluslarüstü siyasi düzenin kurulması öngörülmüştür.14 Böylece, kömür ve çeliğin üretimi ve dolaşımında ortak kurallar ve Gümrük Birliği sağlanmış olacak ve barışın korunması için elzem olan "Avrupa Federasyonu"nun oluşturulması yönündeki ilk somut temel atılacaktır. Böylece ikiye ayrılmış bir Almanya'ya uygulanan ve olumsuz etkilerini ticaret ve üretimde gösteren sınırlamaların yol açabileceği tehlikeler, kömür ve çelik alanında menfaatleri dengeleyen bir örgütle bertaraf edilebilecekti.15 1.1.3.2. Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu Schumann Planı, oluşturulması planlanan topluluğa katılmak isteyen tüm Avrupa devletlerine açıktı. Bu çerçevede, İtalya, Almanya, Fransa ve Benelüks ülkeleri, yapılan görüşmeler sonucunda 18 Nisan 1951 tarihinde Paris'te Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu Antlaşması'nı imzalamışlardır. Antlaşmanın 23 Temmuz 1952 tarihinde yürürlüğe girmesiyle Schumann Planı gerçek uygulanma imkânına kavuşmuştur. AKÇT Antlaşması ile üye ülkelerin genel ekonomileri ile uyum içerisinde, ortak bir kömür ve çelik pazarı oluşturulması yoluyla ekonominin geliştirilmesi ve istihdam ile hayat seviyelerinin yükseltilmesi hedeflenmiştir (AKÇT Antlaşması, md.2). AKÇT'nin yaratıcıları AKÇT ile Avrupa'nın siyasi bütünleşmesi ve bir 14 Erdenir, B. (2005), Avrupa Kimliği, Ümit Yayıncılık, Ankara,14. 15 Tekinalp, G.-Tekinalp, Ü. (2000), Avrupa Birliği Hukuku, Beta Yayınlan, 2. Baskı, İstanbul, 6. 10 Avrupa anayasasının oluşturulmasına kadar geçecek bir sürecin tohumlarını atmayı ümit etmişlerdir.16 AKÇT’nin dört organı, üye ülke temsilcilerinden oluşan Özel Bakanlar Kurulu, ilk başkanlığını Jean Monnet'in yaptığı yürütme organı Yüksek Otorite, üye devletlerin parlamentolarından tarafından atanan üyelerden oluşan Genel Kurul ve Adalet Divanıdır. Bu yapı, daha sonra AET'nin kurumları için de örnek alınmıştır. 1.1.3.3. Avrupa Ekonomik Topluluğu ve Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu Yukarıda bahsedilen Avrupa Savunma Topluluğu ve Avrupa Siyasi Topluluğu girişimleri, altı üye ülkenin devlet adamlarının AKÇT modeline daha sıkı sarılmalarına neden olmuştur. Bu çerçevede, 1955 yılında İtalya'nın Messina kentinde bir araya gelen AKÇT üyesi ülkelerin dışişleri bakanları, yapılan görüşmeler sonucunda ekonominin tüm sektörlerini kapsayacak bir antlaşmanın taslağını hazırlamak üzere, Belçika Dışişleri Bakanı Paul Henri Spaak başkanlığında bir komite oluşturulmasına karar vermişlerdir. Spaak Komitesi adı ile anılan Komite, 21 Haziran 1956 tarihinde çalışmalarını tamamlamış ve ortaya iki yeni örgüt taslağı çıkarmıştır. Hazırlanan bu taslaklar daha sonra, 25 Mart 1957 tarihinde, İtalya'nın başkenti Roma'da üye devletler tarafından imzalanmıştır. Böylece Roma Antlaşmalarıyla, AKÇT yanında Avrupa Ekonomik Topluluğu (AET) ve Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu (AAET) kurulmuştur. AKÇT üyesi altı ülke, diğer kuruluşlar için de "kurucu üye" sıfatı taşımaktadırlar. Bu üç örgüt, hukuksal varlıklarını kaybetmeksizin, bütünleşme süreci içinde daha sonra "Avrupa Toplulukları" adını almıştır.17 AET'nin nihai hedefi Roma Antlaşması'nın 2. maddesinde şöyle özetlenmiştir: "Topluluğun görevi ortak pazarın kurulması ve üye ülkelerin ekonomi politikalarının giderek yaklaştırılması suretiyle Topluluğun bütünü içinde ekonomik etkinliklerin uyumlu olarak gelişmesini, sürekli ve dengeli bir yayılmayı, artan bir istikrarı, yaşam düzeyinin hızla yükseltilmesini ve birleştirdiği devletler arasında daha sıkı ilişkileri gerçekleştirmektir." 16 17 Borchardt, K.-D. (1985), a.g.e.,11. Günuğur, H. (1995), a.g.m.,16. 11 EURATOM'un temel hedefi ise, Antlaşma'nın 1. maddesi çerçevesinde, nükleer endüstrinin süratle kurulması ve gelişmesi için gerekli şartların gerçekleştirilmesi yoluyla üye ülkelerin hayat standartlarının yükseltilmesi ve diğer ülkelerle ilişkilerin geliştirilmesidir.18 Avrupa 1950'lerde görülen enerji darboğazından atom enerjisi yardımıyla çıkmak istemiştir. Bu amaçları gerçekleştirmek üzere Roma Antlaşması’nda belirtilen kurumlar, Komisyon, Bakanlar Kurulu (Bakanlar Konseyi), Genel Kurul (Avrupa Parlamentosu) ve Adalet Divanıdır. AKÇT, AET ve EURATOM'un ortak özelliği, diğer bölgesel entegrasyon modellerinden ayrı olarak, uluslararası nitelikte değil, uluslarüstü statüde olmalarıdır. Bu kurumlar, üye devletlerin egemenlik haklarından özveride bulunması sonucu oluşmuşlardır. Dolayısıyla Avrupa bütünleşmesinin, federalist yaklaşımın bir ürünü olduğunu söyleyebiliriz. Neo Fonksiyonel teorinin öngördüğü şekilde "spillover" etkisiyle bütünleşme tüm sektörlere yayılmaktadır. 1.2. Avrupa Topluluklarında Derinleşme Süreci 1.2.1. 1960’lı ve 1970’li Yıllar Yukarıda değinildiği gibi, Avrupa Toplulukları'nı kuran Antlaşma, 1957'de imzalanan Roma Antlaşması'dır. Bu antlaşma 248 madde, ekler ve protokollerden oluşur. Roma Antlaşması’nın ikinci maddesinde, kuruluşun amaçları sıralanmıştır. Üye devletler arasında bir ortak pazar kurularak, ekonomi politikalarının zaman içinde birbirlerine yaklaştırılması yoluyla pazar içinde ekonomik etkinliklerin uyumlu geliştirilmesi, istikrarlı büyüme ile yaşam düzeyinin yükseltilmesi, topluluğun ekonomik amaçlarıdır. Üye ülkelerin daha sıkı ilişki kurmalarının sağlanması amacı ise siyasi amaçtır. Bu amaçlara ulaşmada kullanılacak araçlar ise ortak pazarın kurulması ve üye ülkelerin ekonomi politikalarının giderek yaklaştırılmasıdır. Avrupa Ekonomik Topluluğu, Roma Antlaşması'yla kurulurken, topluluk amaçlarına uygun olarak bazı alanlarda ortak politikalar yürütülmesi de karara bağlanmıştır. Buna göre, Topluluğun, tarım, rekabet, ulaştırma ve ticaret alanlarında ortak hareket edeceği deklare edilmiştir. 18 DTM (2002), Avrupa Birliği ve Türkiye, T.C. Başbakanlık Dış Ticaret Müsteşarlığı, Avrupa Birliği Genel Müdürlüğü Yayınlan, 5. Baskı, Ankara, 12. 12 Malların, hizmetlerin, insanların, sermayenin serbest dolaşımının üzerindeki engeller azaltılacaktır. Ayrıca ekonomik ve sosyal konularda, bölgesel kalkınma, araştırma ve teknolojik gelişme, çevre alanlarında üye devletler politikalarını uyumlaştıracaklardır. Bu politikaları yürütme yetkisi ise Topluluk kuruluşlarına devredilmiştir. Dolayısıyla, ülkelerin egemenlik hakları büyük bir ölçüde Topluluğa devredilmiştir. Avrupa Topluluklarında derinleşme sürecinin aşamaları ise şu şekildedir: 1.2.1.1. Füzyon Antlaşması 8 Nisan 1965 tarihinde imzalanan Füzyon Antlaşması’nın 1 Temmuz 1967’de yürürlüğe girmesinin ardından AKÇT, AET ve EURATOM’un yürütme organları birleştirilmiştir. Her toplulukta ayrı ayrı bulunan Konsey ve Komisyon sayısı bire indirilmiş ve bunların her üç topluluk için de hizmet vermesi kabul edilmiştir.19 Füzyon Antlaşması, kurucu antlaşmalarda önemli değişiklikler yaratan ilk antlaşma olma özelliğini taşımaktadır. 1.2.1.2. Gümrük Birliği’nin Oluşumu Gümrük Birliği, Avrupa bütünleşmesinin temel unsurunu oluşturmaktadır. Gümrük Birliği'nin amacı, Roma Antlaşması’nın 9. maddesinde belirtilmektedir. Buna göre, üye ülkeler arasında gümrük tarifeleri ve kotalarının ve eş etkili bütün engellemelerin kaldırılarak bölge içi ticaretin serbestleştirilmesi, yani malların serbest dolaşımı ve dışarıya dönük ortak bir gümrük tarifesinin uygulanması amaçlanmaktadır. Malların serbest dolaşımı kuralı, üye devlet menşeli malların yanında, üçüncü ülkelerden Topluluğa giren ve ithal işlemleri üye devletlerden herhangi birinde tamamlanmış mallara da uygulanacaktır. Roma Antlaşması’nın 11. maddesinde iç gümrüklerin kademeli olarak indirilerek 1969 yılı sonuna kadar sıfırlanması amaçlanmış ve bu amaç 1 Temmuz 1968 tarihinde gerçekleştirilmiştir. Antlaşma’nın 12. maddesi ile de üye devletler, aralarındaki ticarette yeni gümrük vergileri ve eş etkili yükümlülükler uygulamaktan alıkonulmuştur. 19 Ülger, İ. K. (2003), Avrupa Birliği El Kitabı, Seçkin Yayınları, Ankara, 153. 13 İç gümrüklerin kaldırılması yanında, dışarıya karşı ortak bir gümrük tarifesinin kabul edilmesi, Antlaşmanın 18 ila 29. maddeleri arasında belirtilmiştir. Gümrük Birliği'nin amacına ulaşması için, topluluk içinde ticareti engelleyen bütün vergi, tarife ve kotaların yanında, bunlara "eşdeğer etkili önlemler" ve "görünmez engeller" olarak nitelenen kısıtlamaların da kaldırılması gerekmektedir. Roma Antlaşması’nda 9, 12, 13 ve 16. maddelerde bu soruna değinilmiştir. Görünmez engeller olarak nitelendirilen kısıtlamalar (sağlığın, çevrenin, tüketicinin korunması, hizmet kalitesinin sağlanması vb.), görünüşte hukuka uygun olarak üye devletler tarafından bazı amaçların gerçekleştirilmesi için konulmaktadır. Ancak bu sınırlamalar, yöneldikleri amacın gerçekleştirilmesinden çok, ticareti kısıtlayıcı nitelik taşıyabilmektedirler. Topluluk içinde gümrük vergileri hızla kaldırılmış olsa da, "görünmez engeller"in kaldırılması kolay olmamaktadır. Bu engellerin kaldırılması ulusal mevzuatların uyumlaştırılmasına bağlı olduğu için, çözümü uzun zaman isteyen karmaşık bir konudur.20 1.2.1.3. Gümrük Birliği Süreci Sonrasında Avrupa'da Ekonomik ve Siyasi Gelişmeler İkinci Dünya Savaşı'nın ardından Avrupa'da hızlanan bütünleşme çabaları, Avrupa Topluluklarının kurucu üyeleri arasında Gümrük Birliği'nin tesis edilmesinden sonra eski canlılığını yitirmeye başlamıştır. Aslında Topluluğu oluşturan "AT 6" arasındaki ilk görüş ayrılıkları daha kuruluş aşamasında kendini hissettirmiştir. 1950'lerden beri aslında Avrupa bütünleşmesi "uluslarüstücülük" ve "hükümetlerarasıcılık" modelleri arasında gerçekleşmiştir. AKÇT'de saf uluslarüstü yapı hakim iken, organizasyonun ölçeği büyüdükçe, AET örneğinde olduğu gibi, ulusal egemenlik kaygısıyla karar alma organlarının işleyişinde hükümetler arasıcılık önem kazanmaktadır.21 1970'li yıllardaki bütünleşme karakteristiği daha çok konfederal teori ilkelerine dayandırılmıştır. Fransa Devlet Başkanı General De Gaulle, üye devletlerin ulusal egemenliğini ortadan kaldıracak bir birliğe karşı çıkmaktaydı. Avrupa'nın ancak egemen devletler üzerine kurulabileceğini, ulus devletin üstünde bir 20 Uludağ, R. (1988), Avrupa Topluluğu ve Türk Vergi Sistemi'nin Topluluk Modeline Uyumu, Maliye ve Gümrük Bakanlığı, APKK, Ankara,82. 21 Hall, B. (1995), a.g.e., 39. 14 birimin karar verme ve bu kararı uygulama yetkisinin olamayacağını savunmaktaydı. De Gaulle'ün bu tutumu, Topluluğun bütçe ve ticaret politikaları ile ilgili "nitelikli oy çokluğu"yla karar almaya hazırlandığı Temmuz 1965 yılında, Fransa'nın Konsey toplantılarını boykot etmesiyle sonuçlanmıştır. Bu kriz ancak Ocak 1966'da Lüksemburg Uzlaşması ile aşılmıştır. Üye ülkelerin ulusal çıkarları için hayati önemli olduğunu belirttikleri her alanda "oybirliği" prosedürünün devamı kabul edilmiştir. Bu durum, ulus devletlerin ancak "asgari müştereklerde” anlaşabildikleri, hızlı ve etkin kararların alınamadığı bir sürecin başlamasına, bütünleşme açısından ise duraklamaya neden olmuştur. Ancak bu dönem, Avrupa bütünleşmesi açısından bazı önemli konularda ilk adımların atıldığı bir dönem olarak da hafızalarda kalacaktır: 1969 La Haye Zirvesi, Topluluk entegrasyonunun derinleşme ve genişleme esasları üzerinde durmuştur. Derinleşme, ekonomik-parasal birlik, teknoloji ve dış politika alanlarında işbirliği; genişleme, aday ülkelerle üyelik görüşmeleri anlamına gelmektedir. 1970 yılında üye ülkelerin birbirlerinin dış politikalarını kavramasını sağlamak ve dış politikaların koordinasyonunu için "Davignon Raporu" ile Avrupa Siyasi İşbirliği Örgütü'nün kurulması önerilmiştir. 1970 yılında hazırlanan ve Topluluk içinde tek para birimi yaratılması, sermaye hareketlerine konan kısıtlamaların kaldırılması, para politikalarını yürütecek bir Merkez Bankası kurulması, ekonomik parasal birliğe ulaşma gibi önerileri içeren Werner Raporu 1971'de kabul edilmiştir. Werner Planı ile Avrupa Topluluğu'nun "Ekonomik ve Parasal Birlik" için ilk adımı attığı günlerde, Amerikan Doları (USD) – Altın ilişkisi son bulmuş, USD Aralık 1971 ve Şubat 1973'te iki defa devalüe edilmiştir. Aralık 1971'de Washington'da toplanan Smithsonian Enstitüsünde, dünya ekonomisinin daha sağlıklı gelişmesi için Bretton Woods’ta kabul edilen ve +/-%1 olan ulusal paraların değerleri arasındaki dalgalanma marjı, ABD tarafından +/-%2,5'e yükseltilmiştir. Böylece ulus devletlerin USD'ye karşı dalgalanma marjı %4,5, kendi paraları arasındaki dalgalanma marjı da %9'a yükselmiştir. Topluluk ülkeleri bu duruma karşı önlem olarak 24 Nisan 1972'de, milli paraları arasındaki dalgalanmaların +/- %2,5'i geçmemesinin gereğini içeren "Basel Antlaşması"nı imzalamışlar ve böylece Avrupa Para Yılanı veya "Tüneldeki Yılan" uygulaması başlamıştır. Ancak üye ülkelerin 15 kendi paralarına karşı güvensizlikleri, USD'nin yeniden devalüe edilmesi, üye ülkelerde dış ticaret açıklarının artması ve 1973 petrol krizinin dış ticaret bilançoları üzerindeki baskısı sonucu, Avrupa'da bütünleşme ideali yerine korumacı politikaların ön planda olduğu yıllar başlamıştır. Dünya ekonomisinin yeniden yapılandığı bu dönemde AT, Japonya ve ABD karşısında rekabet edebilirliğini yitirmeye başlamış, buna karşı gerekli politikaları ve kurumsal düzenlemeleri geliştiremeyişi sonucu AT "Eurosclerosis" adıyla anılmaya başlanmış ve Topluluğun geleceğiyle ilgili ciddi kuşkular belirmiştir. 1974 Paris Zirvesi'nde, devlet veya hükümet başkanları düzeyinde gerçekleştirilen Zirve toplantılarının Avrupa Topluluğu Konseyi şeklinde kurumsallaştırılması ve böylece üst düzey bir organ yaratılarak, üye devletler arasında işbirliğinin kurum sistematiğine yansıtılması amaçlanmıştır.22 1975 Dublin Zirvesi'nde, Avrupa Topluluğu'nun gelişimine ilişkin bir rapor hazırlanması kabul edilmiş (Tindemans Raporu) ve 1976 yılında söz konusu rapor yayımlanmıştır. Raporda ekonomik ve parasal birlik, Topluluk kurumlarında reform, ortak dış politika ve ortak bölgesel ve sosyal politikaları geçmektedir. 1979 yılında, Topluluk içinde parasal istikrarı gerçekleştirmek, sisteme katılan ülkelerin ekonomilerinin birbirlerine yakınlaştırılmasını sağlamak ve istikrarlı bir Avrupa Para Bölgesi yaratarak büyümeyi ve istihdamı sağlamak, hayat seviyesi farklılıklarını gidermek için Avrupa Para Sistemi (APS) kurulmuştur. APS’nin dayandığı iki unsurdan biri, sözü geçen merkezi para “ECU” (European Currency Unit)’dur. ECU o zamanki üye devletlerin ulusal paralarının belli oranlarda bir sepete katılmasıyla oluşan bir kaydi paradır. Diğer unsur ise “Döviz Kuru Mekanizması” (DKM)’dır. DKM’ye katılan paraların merkezi ikili kurlar etrafında belli bir marj etrafında dalgalanmaları öngörülmüştür.23 22 Karakaş, Y. (2002), Avrupa Birliği'nde Siyasal Entegrasyon, Siyasal Kitabevi, Ankara, 88. 23 Sistem ilk yürürlüğe girdiğinde bu dalgalanma marjı +/-%2,5 iken (Sterlin, Escüdo ve Pesata için %6) 2 Ağustos 1993 tarihinde dünya döviz piyasalarındaki dalgalanmalar ve APS’ye duyulan güvensizlik nedeniyle (Eylül 1992’de sterlin ve liret sistemden ayrılmış, Haziran 1992’de Danimarka’da yapılan halk oylaması 16 1.2.2. Derinleşme Sürecinin Hızlanması: 1980’li Yıllar 1980'ler ise 70'lerin durgunluk sürecini aşma arayışlarıyla başlamıştır. 4 Kasım 1981'de Konsey'e Genscher-Colombo Raporu sunulmuştur. Rapor, Avrupa Birliği'nin kurulabilmesi için üye devletler arasında politik işbirliğinin geliştirilmesini ve Toplulukların etkinlik kazanmasını içeriyordu. 1983 Stuttgart Zirvesi’nde "İç Pazarın Oluşturulması" gereği ilk defa gündeme gelmiştir. Bu doğrultuda, Avrupa Toplulukları Konseyi, Komisyon'dan iç pazarın 1992 yılına kadar gerçekleştirilmesi için somut önerilerde bulunmasını istemiştir.24 Bu amaçla Stuttgart Solemn Deklarasyonu yayımlanmıştır. Bir sonraki hayati adım 1984 yılında Fontainblue Zirvesi'nde atılmıştır. Bu Zirve, iki nedenden dolayı önemli bir kilometre taşıdır. İlk olarak, Topluluğa uzun yıllardır dert olan keskin tartışmaların çözümü, ikinci olarak ise üye devletlerde Avrupa Birliği'nin gelişimi için atmosferin iyileştirilmesi konularında yol alınmıştır. Avrupa bütünleşmesini inceleyecek, "ad hoc" yapıda olan iki komite kurulmuştur.25 Dooge Komitesi, kurumsal ve politik reformlar, Adonnino Komitesi ise, "Halklar Avrupası" idealinin gerçekleştirilmesi ile ilgilidir. Ocak 1985'te ise, Jacques Delors'un başkanlığındaki Komisyon, Topluluğun gelecek dört yılı için bir eylem planı hazırlamıştır. 1992 yılına kadar Topluluk içinde sınırların kaldırılması gereğine işaret edilmiştir. Aslında 1980'li yıllarda, iç pazarın oluşumuyla ilgili arka arkaya yapılan deklarasyonlarla iç pazarın tamamlanmasına yönelik savlar en üst noktaya gelmiştir. Ancak bu hedefe ulaşmak için bir "son tarih" ve bir detaylı programa ihtiyaç duyulmaktadır.26 Dooge ve Adonnino Komiteleri sonuç raporlarını Mart 1985 Brüksel Zirvesi'nde sunmuşlardır. Dooge Komitesi, sonuç raporunda homojen içsel bir ekonomik alan yaratılması, Bakanlar Konseyi'ndeki oybirliği esasının olumsuz sonuçlanmıştır) Almanya ve Hollanda dışında diğer ülke paraları için bu marj %15’e yükseltilmiş, bir anlamda APS’nin sonu gelmiştir. 24 Karluk, R. (1998), a.g.e., 34. 25 Swan, D. (1992), The Single Market and Beyond, A Study of the Wider Implications of the Single European Act, Routiedge Publications, London,15. 26 Moussıs, N. (1999), Access to European Union, Law, Economics, Policies European Study Active, 9th Revised Edition, 4. 17 sınırlandırılması, Parlamento’nun yasama gücünün artırılması ve Komisyon'a daha geniş yetkiler verilmesi konularına değinmiştir. Avrupa Birliği Antlaşması'nın görüşmelerini yapmak üzere bir hükümetlerarası konferansın toplanmasını önermiştir.27 Ayrıca Mart 1985 Zirvesi’nde, Fransa ve Almanya, genel olarak Dooge raporuna dayanan ve "Lüksemburg Uzlaşması"nı sınırlandırarak, Avrupa Birliği'nin yetki alanını dış ilişkiler boyutunda da geliştirerek ve iç pazarı tamamlayarak, Avrupa Topluluklarını yeniden harekete geçirecek bir inisiyatifi desteklemişlerdir. Konsey 1992 yılına kadar iç pazarı tesis etme hedefini kabul etmiş ve Komisyon'a, kesin tarihi ve detaylı programı olan bir raporu hazırlamak için çağrıda bulunmuştur. Böylece "Beyaz Kitap" olarak da bilinen rapor yazılmaya başlanmıştır.28 28-29 Haziran 1985 tarihinde Milano'da toplanan Bakanlar Konseyi'nin gündemine gelen Beyaz Kitap, Avrupa’nın içinde bulunduğu karmaşadan çıkmak için ihtiyaç duyduğu kapsamlı bir programdır. Burada Komisyon’un niçin "Ortak Pazar" yerine "İç Pazar" deyimini kullandığı da önemlidir. Çünkü ortak pazar kavramı, bir tek pazarı yansıtmaktan aşağıda belirtilen nedenlerden dolayı uzaktır. Gümrüklerdeki gecikmeler ve idari yükümlülüklerin Topluluk içi ticaret için zorlayıcı bir etken olması, İstatistiki amaçlarla gümrüklerde sürdürülen formaliteler, Sınai ürünler için ulusal standartlarının farklı olması, sistemlerin teknik kural ve Kamu ihalelerinin yabancı müteşebbislere yeterli derecede açık olmaması, Belli hizmetlerin, özellikle finansal hizmetlerin Topluluk içinde özgürce dolaşımında ve belli faaliyetler için müessese-kurum kurma özgürlüğünde görülen sınırlamalar, Üye ülkeler arasındaki "Katma Değer Vergisi" ve "Özel Tüketim Vergisi" yükleri arasındaki farklılıklar, "Varış Yerinde 27 Swan, D. (1992), a.g.e., 15. Fielder, N. (1997), Western European Integration in the 1980s The Origins of the Single Market, European University Studies, Peter Lang AG, European Academic Publishers, Berne, 30. 28 18 Vergilendirme" prensibi ve malın geldiği yerin gümrük kapılarında tespit edilmesinin sınırlarda yol açtığı yığılmalar, "Ortak Tarım Politikası"nın gereği olarak Topluluk içine ticarette mala telafi edici fiyat uygulaması, Taşımacılık lisansı uygulaması ve araçların ulusal standartlara uygunluğu.29 İşleyen bir iç pazar için üye ülke mevzuatlarında yer alan farklılıkların giderilmesi ve mal faktör akışkanlığına engel teşkil eden düzenlemelerin kaldırılması gerekmektedir. Beyaz Kitap, iç pazarın işlemesine engel olan tüm fiziki, teknik ve mali engelleri tanımlamakta30 ve bunların yok edilmesini düzenleyen 300 civarında (daha sonra 279'a düşürüldü) yasa önerisi getirmektedir.31 Bunun için 1992 yılına kadar süre konulmuş, bu yılın sonunda iç pazarın tamamlanacağı açıklanmıştır.32 1.2.3. Avrupa Tek Senedi Haziran 1985 Milano Avrupa Konseyi toplantısında Beyaz Kitabın kabulünün ardından Roma Antlaşması'nın 236. maddesine dayanılarak siyasi işbirliği, iç pazarın tamamlanması için AET Antlaşması'nda düzenlemeler yapılmasını görüşecek bir hükümetlerarası konferansın (HAK) toplanmasına karar verilmişti.33 Söz konusu HAK çalışmaları sonucunda, 2 - 3 Aralık 1985 Lüksemburg Zirvesi’nde Tek Avrupa Senedi'nin taslak metni kabul edilmiş, 27 Ocak 1986'da toplanan dışişleri bakanları ana metni tekrar görüşerek sonuçlandırmışlardır. Söz konusu antlaşma taslağı "Tek Senet" adı altında kabul edilerek, 17 Şubat 1986 tarihinde Le Haye'de üye ülkelerce imzalanmış, ancak Danimarka'daki referandum ve İrlanda'daki hukuksal sorunlar nedeniyle yürürlüğe girmesi 1 Temmuz 1987'yi bulmuştur. 29 Moussıs, N. (1999), a.g.e., 73. Sağlık, çevre, tüketici koruması, çalışma, güvenlik gibi ulusal standartlardaki farklılıkların (teknik engeller); üye ülkelerin dolaylı vergi uygulamalarındaki farklılıkların, ayırımcı vergi uygulamalarının (mali engeller) ve üye ülkelerin sınırlarında birbirlerine karşı uyguladıkları sıkı gümrük denetimlerinin, sınırlardaki sıkı yolcu kontrollerinin (fiziki engeller) kaldırılması gerekmektedir. 31 Avrupa Komisyonu (1989), Europe Without Frontiers-Completing The Internal Market, European Documentation, Third Edition, April, 20. 32 Beyaz Kitap'ta yer almayan bazı konular da vardır. Beyaz Kitap, şirket birleşmelerinin kontrol altına alınmasını, kurumlar vergisi alanında uyumlaştırma yapılmasını ve devlet yardımlarının sonlandırılması önlemlerini içermemiştir. 33 Moussıs, N. (1999), a.g.e., 74. 30 19 Antlaşmanın "Tek Senet" diye adlandırılmasının nedeni, tek metinde iki ayrı amaca ulaşılmış olması, iki aracın birleştirilmesidir. Tek Senet ile (1) üç Topluluğun Antlaşmaları geniş şekilde değiştirilmiş, (2) üye ülkeler arasında dış politikanın birlikte belirlenip yürütülmesi gerçekleştirilmiştir.34 Avrupa Tek Senedi, tamamiyle serbest ve sosyal bir pazar yaratmak için karar alan organların yapısının güçlendirilmesini ve daha kolay karar alarak işlevsel duruma gelmelerini öngörmektedir.35 Avrupa Tek Senedi'nin temelinde yatan düşünce, bir türlü gerçekleştirilemeyen malların, sermayenin, kişilerin ve hizmetlerin serbestçe dolaşabildiği Ortak Pazar'ın gerçekleştirilmesinin önündeki engelleri kaldırmaktır.36 34 maddeden oluşan Avrupa Tek Senedi, başlıca 5 alanda kurucu Antlaşma hükümlerinde değişiklik yapmakta veya yeni düzenlemeler getirmektedir.37 Avrupa Parlamentosu ve Konsey arasında yeni bir işbirliği süreci başlatılmıştır. İç pazar, sosyal politika, ekonomik ve sosyal birleşme, araştırma - teknolojik gelişme ve çevre konularında “işbirliği süreci” başlamıştır. Avrupa Parlamentosu'nun görev alanı genişletilmiş, karar alma sürecindeki etkinliği artırılmıştır. Konsey, genişleme ve ortaklık antlaşmalarına ilişkin kesin karar almadan önce Parlamento'nun görüşünü alacaktır. Konsey'in, Komisyon'dan gelen bir öneriyi değiştirmek ya da Avrupa Parlamentosu'nun yaptığı ve Komisyon'un uygun bulduğu hukuksal düzenleme değişikliklerini geri çevirebilmek için "oybirliği"ne ihtiyacı vardır.38 Tek Senet ile birlikte ayrıca, yargı süresini hızlandırmak için "İlk Derece Mahkemeleri" kurulmuştur. Bu mahkemeler ile Adalet Divanı'nın dava yükü azaltılmak istenmiş ve ayrıca belli konularda yoğunlaşan ihtisas mahkemeleri oluşturmak suretiyle 34 Tekinalp-Tekinalp (2000), a.g.e., 13. Tekinalp- Tekinalp (2000), a.g.e.,13. 36 Özcan, M. (1999), Avrupa Birliği'nde Fikri ve Sınai Haklar, Nobel Yayınlan, Ankara, 17. 37 Karluk, R. (1998), a.g.e. 1998, s.41. 38 Günuğur, H. (2000), “Avrupa Birliği’nin Kurumsal Yapısı ve İşleyişi” TODAİE (Ed), Avrupa Birliği Özel Sayısı I. Yeni Türkiye, Yıl 6, Sayı 35, 360. 35 20 daha doğru ve sağlıklı kararlar alınmasını temin etmek istenmiştir.39 İç pazarın tesisi ve diğer yeni politika alanları düzenlenmiştir. Tek Senet ile iç pazarın 31 Aralık 1992 tarihine kadar aşamalı olarak kurulması önlemleri benimsenmiştir. Topluluğun ileriki gelişimi için gerekli olan ekonomik ve parasal politikaların birleşmesi için üye ülkeler uyum içinde çalışmalı ve Avrupa Para Sistemi ile iş birliği çerçevesinde güçlerini sahaya yansıtmalıdırlar. Sosyal Politika alanında, üye ülkelerin çalışma alanı, işçilerin sağlığı ve güvenliği, çalışma şartlarının gelişimi konularına özel dikkat göstermeleri istenmiştir. Bölgelerarası ekonomik gelişmişlik farklılıklarının giderilmesi, “çevre” konularında ortak standartların benimsenmesi, "Araştırma ve Teknolojik Geliştirme" alanında rekabetçiliğin geliştirilmesi ve KOBİ’lerin desteklenmesi hedeflenmiştir. Konsey'deki oybirliği ile karar alma ilkesi gözden geçirilmiştir. İç pazarı ilgilendiren alanlarda (ortak gümrük tarifesi, sermayenin serbest dolaşımı, deniz ve hava taşımacılığı, ekonomik ve sosyal politikalar, araştırma ve teknoloji geliştirme vb.) politika kararları oybirliği yerine artık "nitelikli oy çokluğu” koşuluna bağlanmıştır. Avrupa Tek Senedi sonrası "oybirliği" ile karar alma kuralının hâlâ geçerli olduğu alanlar, ortak dış politika ve antlaşmaların revizyonu, mali konular ve çevrenin ve tüketicinin korunması, genişleme ve ortaklık antlaşmaları gibi alanlarla sınırlı tutulmuştur. Dış politika alanında "Avrupa İşbirliği"nin sağlanması amaçlanmıştır. İlk defa 1970 yılında Avrupa Siyasi İşbirliği (ASİ) Sistemi olarak oluşturulan yapı daha sonraki yıllarda 39 Avrupa Tek Senedi ile hukuksal temelini bulan "İlk Derece Mahkemeleri" kuruluşu, Divan'ın istemi üzerine 24 Ekim 1988 tarihli Konsey Kararı ile olmuştur. 21 geliştirilmiş ve Tek Senet sayesinde Topluluğu Kuran Antlaşma içine alınmıştır.40 Tek Senedin yürürlüğe girmesinin ardından, ekonomik ve siyasi entegrasyonun gerçekleştirilebileceği ve Topluluğun kurumsal etkinliğinin sağlanacağı konusundaki inanç kuvvetlenmiştir. Bu çerçevede Bakanlar Konseyi 282 yeni yasal düzenlemeyi kabul etmiştir. 1.2.4. Maastricht Antlaşması Tek Senette elde edilen başarı sonrasında, dünya politik gündemini belirleyen uluslararası gelişmeler de Avrupa'nın geleceğine yönelik tercihlerin şekillenmesinde etkili olmuştur. Berlin duvarının yıkılması ve iki Almanya'nın birleşmesi, Sovyetler Birliği’nin dağılması ve eski demir perde ülkelerindeki liberalizasyon hareketleri sonucunda, Avrupa'da ekonomik ve parasal birlik ve siyasi entegrasyon çalışmaları hız kazanmıştır. Bu çerçevede yine Milano Zirvesi sonucunda açılan HAK sürecinde ekonomik ve parasal birlik ve siyasi birlik konuları müzakere edilmiştir. Söz konusu müzakereler 1991 Maastricht Avrupa Konseyi Zirve Toplantısında Avrupa Birliği Antlaşması (Maastricht Antlaşması) üzerinde uzlaşmaya varılması ile sonuçlanmış ve Antlaşma Şubat 1992 tarihinde üye ülke dışişleri ve ekonomi bakanları tarafından imzalanmıştır. Antlaşmanın giriş kısmında Avrupa halkları arasında daha yakın bir birlik olma amacı ifade edilmiştir. Maastricht Antlaşması üye ülkelerin kendi ulusal onay sürecini Danimarka’da yapılan ikinci referandum sonucu Mayıs 1993’te halkın kabul edilmesini müteakip, Kasım 1993’te yürürlüğe girmiştir.41 Maastricht Antlaşması ile benimsenen gelişmeler şunlardır:42 1.2.4.1. Avrupa Birliği Avrupa Ekonomik Topluluğu’nu birinci sütun olarak bırakarak, bu sütuna ilave olarak Ortak Dış ve Güvenlik Politikası ile Adalet ve İç 40 Avrupa Siyasi İşbirliği, dış politika alanında Topluluk ülkelerinin işbirliği içinde hareket etmesini sağlamaya yöneliktir. ASİ’nin Konsey ve Komisyon ile birlikte uyumlu bir şekilde Avrupa'nın dış politika alanlarının belirlenmesi ve uygulanmasında etkin bir şekilde görev alması kararlaştırılmıştır. 41 Danimarka’da Haziran 1992’de yapılan ilk referandumda Antlaşma bu ülke halkı tarafından reddedilmiş ancak, tek paraya geçiş konusunda Danimarka’ya opt out hakkı verilmesinden sonra yapılan ikinci oylama sonucu kabul edilmiştir. 42 DTM (2007), Avrupa Birliği ve Türkiye, 6. Baskı, Ankara, 43-49. 22 İşlerinde İşbirliği üzerinde yükselen üç sütunlu Avrupa Birliği yapılanmasının oluşumu kararlaştırılmıştır. Maastricht sonrasında Topluluk sütunu supranasyonel olma niteliğini sürdürürken, diğer iki sütunda sorumluluk ulusal hükümetlerde kalmıştır.43 Maastricht aslında bir anlamda AB’nin uluslararası arenada bir siyasi figür olma arzusunu karşılayan bir düzenleme olmuş, siyasi alanlar entegrasyon kapsamına alınmış, arzu eden ülkelerin daha üst düzey entegrasyona girişmeleri olarak ifade edilebilecek esneklik-çok vitesli Avrupa yaklaşımı kabul görmüştür. Ayrıca Maastricht, AB’nin Merkezi ve Doğu Avrupa ülkelerine yönelik genişleme stratejisinin de yolunu açmıştır. Antlaşma’nın gelecekteki Avrupa’nın yapılanması için gerekli zemini oluşturma, Birliği meydana getiren toplumların gelenek, kültür ve geçmişini göz ardı etmeden dayanışmayı kuvvetlendirme, Topluluğun demokratik karakterini ve hukuk devleti, insan hak ve hürriyetlerini pekiştirme gibi tarihi ve politik bir önemi vardır.44 1.2.4.2. Ekonomik ve Parasal Birlik Ekonomik ve parasal birlik (EPB) ekonomik bütünleşme aşamalarında Ekonomik Birliği izleyen aşamadır.45 EPB, Gümrük Birliği, ortak pazar, ekonomi politikalarının koordinasyonu ve tek para politikasının izlenmesi, bu bağlamda ulusal para ve maliye politikalarının uyumlaştırılmasını gerektirir. 1988 Hannover Zirvesi’nde, parasal birliğe geçiş ile ilgili bir rapor oluşturulması için, o dönemki Komisyon Başkanı Delors başkanlığında bir komite oluşturulmuş ve Haziran 1989 Madrid Zirvesi’nde Komite raporunu sunmuştur. Bu raporda parasal birliğin üç aşamada gerçekleştirilmesi benimsenmiştir. Delors raporu ile benimsenen, parasal birliğe geçiş ile ilgili üç aşamalı süreç, Maastricht Antlaşması ile resmi hale getirilmiştir. Maastricht ile çizilen ekonomik ve parasal birliğe geçişteki aşamalar ve elde edilen gelişmeler aşağıdaki kutuda özetlenmiştir. 43 Mc Cormıc, J. (1999), The EU Politics and Policies, The New Europe Interdisiplinary Perspectives, 2nd Edition Westview Pres, Oxford-UK, 72. 44 Karluk, R. (1998), a.g.e.,51. 45 Gökdere, A. (2008), “Zayıf Euro Avrupa Birliği’ni Bölüyor mu?” Akçay, B., Kahraman, S., Baykal, S. (Ed) Avrupa Birliği’nin Güncel Sorunları ve Gelişmeler, Seçkin Yayınları, Ankara, 51. 23 Kutu 1: Ekonomik ve Parasal Birlikteki Aşamalar ve Finansal Entegrasyon Süreci Birinci Aşama: 1 Temmuz 1990 tarihinde başlayan ve 31 Aralık 1993 tarihinde sona eren bu ilk aşamada yerine getirilmesi öngörülen en önemli husus, Birlik içinde sermayenin serbest dolaşımını engelleyen bütün uygulamaların ortadan kaldırılmasıdır. Bu aşamada ülkeler arası sermaye hareketlerinde tam liberalizasyon sağlanmış, bankacılık ve diğer mali piyasaların entegrasyonu hızlanmış, ulusal merkez bankalarından kamu mercilerine ve işletmelerin bankalardaki hesap mevcudundan daha fazla para çekme uygulaması yasaklanmış, kamu işletmelerinin mali kurumlardan ayrıcalıklı olarak yararlandırılmasına ilişkin hükümler kaldırılmıştır. İkinci Aşama: 1 Ocak 1994’te ikinci aşamaya geçilmiş ve bu aşama 31 Aralık 1998 tarihine kadar devam etmiştir. Bu aşamada Aralık 1995 Madrid Zirvesi’nde adı “EURO” olarak değiştirilen tek paraya geçiş sürecine uyum amaçlanmıştır. En önemli kurumsal düzenleme ise Avrupa Para Enstitüsü (European Monetary Institute-EMI)’nün kurulmasıdır. EMI, Avrupa Merkez Bankası’nın (European Central Bank-ECB) ön kuruluşudur. Görevi üçüncü aşamada ECB’nin faaliyetlerine başlayabilmesi için gerekli düzenlemeleri yapmak, üye ülke para politikaları arasında koordinasyonu sağlamaktır. İkinci aşamada ayrıca parasal birlik için bütçe disiplininin sağlanması gereği üzerinde durulmuş, Aralık 1996 Dublin Zirvesi’nde “İstikrar ve Büyüme Paktı”nın (Stability and Grwoth Pact-SGP) temel unsurlarına ilişkin anlaşma sağlanmıştır. 16-17 Haziran 1997 Amsterdam Zirvesi’nde belge resmi biçimine kavuşmuştur. SGP tek para uygulamasına geçilen 1 Ocak 1999 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Gerektiğinde Komisyon’un hazırlayacağı bir rapor ile bütçe disiplinini sağlayamayan ülkelere yaptırımlar uygulanabilecektir. Bu aşamada aynı zamanda, EPB’ye dahil olacak üye ülkeler ile, EPB dışında kalacak üye ülkeler arasında kur ayarlaması yapılması konusunda bir gereklilik ortaya çıkmıştır. Aralık 1995’te Avrupa Konseyi, DKM II olarak bilinen yeni döviz kuru sisteminin, mevcut uygulamanın yerini alacağını açıklamıştır. Üçüncü Aşama: EPB’nin son aşamasına geçiş öncesinde üye ülkelerin mali ve parasal makro ekonomik büyüklükleri bakımından farklılıklarının giderilmesi için Maastricht Antlaşması’nda “Yakınlaşma Kriterleri” belirlenmiştir. Bu kriterler: Fiyat İstikrarı: Avrupa Birliği içinde en düşük enflasyona sahip (en iyi performans gösteren) üç ülkenin yıllık enflasyon oranları ile, ilgili üye ülke enflasyon oranı arasındaki fark 1,5 puanı 24 geçmemelidir. Borç: Üye ülke devlet borçlarının GSYİH’sine oranı %60’ı geçmemelidir. Bütçe Açığı: Üye ülke bütçe açığının GSYİH’sine oranı %3’ü geçmemelidir. Faiz Oranları: Herhangi bir üye ülkede uygulanan uzun vadeli faiz oranları 12 aylık dönem itibarıyla, fiyat istikrarı alanında en iyi performans gösteren 3 ülkenin faiz oranını 2 puandan fazla aşmamalıdır. Kur İstikrarı: Son 2 yıl itibarıyla üye ülke parası diğer bir üye ülke parası karşısında devalüe edilmiş olmamalıdır. Yani Euro alanı içindeki bir ülkenin para birimi en az iki yıl süreyle DKM II’de öngörülen +/-%15’lik dalgalanma marjını aşmamalıdır. Bu kriterleri 1996 yılı sonuna kadar yerine getirmeyen ülkelerin, 1998 yılı ortasında yapılacak değerlendirme sonucu tek para bölgesine dahil edilmeyeceği belirtilmiştir. Zira, Haziran 1998’de Avrupa Merkez Bankası kurulacaktır ve euroya geçiş için döviz kurlarının sabitlenmesinden önce 6 aylık bir zamana ihtiyacı olacaktır. Bunları takiben, 2 Mayıs 1998 tarihli AB Konseyi toplantısında da hangi ülkelerin euroya geçeceği yeterli çoğunluk oyu ile kararlaştırılmıştır. Yunanistan dışında tüm ülkelerin tek para konusunda yeterli ilerlemeyi gerçekleştirdikleri belirtilmiş, ancak İngiltere, Danimarka ve İsveç tek para alanına en azından başlangıçta katılmama konusunda opt out hakkı almışlardır. Ocak 1999’da 11 ülkenin döviz kuru geri dönülemez şekilde sabitlenmiş, Euro kaydi para olarak işlem görmeye başlamıştır. Yunanistan’ın da bu sürede yeterli ilerlemeyi gerçekleştirdiğine kanaat getirilmiş, bu ülke de 1 Ocak 2001 de Euro Alanı’na dahil edilmiştir. 1 Ocak 2002’den itibaren bu 12 AB ülkesinde Euro, ulusal para birimlerinin yerine günlük hayatta da kullanılmaya başlanmıştır. Finansal Entegrasyon Sürecindeki Gelişmeler Ekonomik ve Parasal Birlikte gelinen nokta ve tek paraya geçiş ile birlikte, Avrupa Birliği’nde finansal entegrasyonun sağlanması çalışmaları da hız kazanmıştır. Finansal entegrasyonla sermayenin serbest dolaşımının ve sermayeye erişimin önündeki engellerin kaldırılması ve AB piyasalarında “tek fiyat” kanununun geçerli olması amaçlanmaktadır. Bu alanda, Tek Senet Maastricht sonrası sermayenin serbest dolaşımı önündeki engeller kaldırılmıştır. Tek paraya geçiş ve Avrupa Merkez Bankaları Sisteminin kurulması sonrasında AB ülkelerinin para politikalarının eşgüdümü sağlanmıştır. AB genelinde referans faiz oranları EONIA v EURIBOR kullanılmaya başlanmıştır. 25 1999 yılında Finansal Hizmetler Eylem Planı (FSAP) başlatılmış ve belirlenen 3 stratejik alanda (i) Toptan finansal hizmetlerde AB Tek Pazarı, (ii) Şeffaf ve güvenli finansal hizmetler piyasası, (iii) Gelişmiş ihtiyati kurallar ve denetim standartlarının uygulanması alanlarında düzenlemeler yapılmıştır. 2005 sonuna kadar bu önlemlerin tamamlanması hedeflenmiştir. Avrupa menkul kıymet piyasalarının incelenmesi ve piyasalara ilişkin düzenleyici mekanizmaların değerlendirilmesi konusunda 2000 yılında Lamfalussy Komitesi kurulmuş ve düzenleyici reform önerilerini sunan bir rapor hazırlanmıştır. Uygulamaya ve denetime yönelik önlemler belirlenmiştir. Finansal entegrasyonun sağlanması için ilgili mevzuatta yakınlaştırma yapılması önem arz etmektedir. FSAP ve Lamfalussy Raporlarının özü, bu yakınlığın sağlanması ve bu alanda kamu kurumları, özel sektör kuruluşları ve bireyler arası farkındalığın artırılmasıdır. Para transferleri konusunda, 1999 yılında büyük montanlı ödemeler için AB genelinde TARGET sistemi kurulmuştur. 2008 yılında ise daha küçük ödemelerin de hızlı gerçekleşmesi için TARGET2 kurulmuştur. Yine 2008 yılında banka müşterilerinin perakende ödemelerini tüm euro bölgesinde güvenli ve etkin bir şekilde yapılabilmesini teminen SEPA sistemi oluşturulmuştur. FSAP sürecinin sonunda, 2005-2010 dönemi için Komisyon’un finansal hizmetler alanındaki öncelikli politikalara ilişkin görüşleri sunan Green Paper ve White Paper belgeleri 2005 yılında sunulmuştur. Buna göre Komisyon’un 2005-2010 dönemi hedefleri: (i) Entegre olmuş, açık, rekabetçi ve etkin Avrupa finansal piyasalarının oluşturulması, (ii) Etkin denetim, finansal istikrar ve tüketicinin korunması, (iii) AB’de gözetim ve denetim alanında işbirliği ve uyumun artırılması, AB’nin küresel piyasalardaki etkisinin artırılmasıdır. Sonuç olarak bugün itibarıyla AB’de ürün bazında toptan bankacılık ve hükümet tahvilleri piyasalarında yüksek derecede entegrasyon sağlanmış iken, perakende bankacılık, sigortacılık, ipotekli krediler, özel sektör tahvilleri, hisse senedi piyasalarında entegrasyon derecesi gelişme aşamasındadır. 1.2.4.3. Ortak Dış ve Güvenlik Politikası Avrupa Siyasi İşbirliği sistemi yerini Maastricht Antlaşması ile hükümleri belirlenen Ortak Dış Politika ve Güvenlik Politikası (ODGP)’na bırakmıştır. Burada alınacak ilke kararları Zirve toplantılarında oybirliği ile alınacak, Bakanlar Konseyi’nin oybirliği ile karar vermesi halinde ise hükümetlerarası ayaklardaki bazı kararlar oybirliği yerine nitelikli oy çokluğu ile alınabilecektir. Bu kapsamda AB’nin ortak tavır ve eylemleri 26 ağırlıklandırılmış çoğunlukla alınan kararlarla belirlenmektedir. Oylama sırasında üye devletlerin çekinser kalma hakkı bulunmaktadır; çekinser oylar oybirliğini bozmaz ancak çekinser oy toplamı, toplam oyların 1/3’ünü buluyorsa karar onaylanamaz. ODGP’nin Antlaşma’da belirtilen hedefleri şunlardır:46 (1) Ortak değerlerin, temel menfaatlerin ve AB’nin bağımsızlığının korunması, (2) Üye ülkelerin güvenliklerinin güçlendirilmesi, (3) Birleşmiş Milletler Antlaşması ve Helsinki Senedi çerçevesinde barışın korunması ve uluslararası güvenliğin güçlendirilmesi, (4) Demokrasinin geliştirilmesi ve sağlamlaştırılması, hukuka, insan haklarına ve temel özgürlüklere saygı. ODGP ile gelen en önemli yeniliklerden birisi, dış politika bütünleşmesi kapsamının ilk kez savunma konularını da içerecek biçimde genişlemesi ve AB’nin sivil güç kimliğinin ötesinde yeni bir güvenlik aktörü sürecinin başlatılmasıdır.47 Bu kapsamda, Ortak Savunma Politikası’nın uygulanma görevi Batı Avrupa Birliği (BAB)’ne verilmiştir. BAB, AB’nin ayrılmaz bir parçası haline getirilmiş ve savunma yönü bulunan AB kararlarının ve ortak eylemlerinin yürütülmesi görevini üstlenmiştir.48 Topluluk üyesi ülkelerin BAB’a üye olması, NATO üyesi diğer Avrupa ülkelerinin de ortak üye olması kararlaştırılmıştır. 1.2.4.4. Adalet ve İçişleri Alanında İşbirliği Maasticht Antlaşması ile özellikle insan hakları ile yakından bağlantılı olan vize, sığınma ve göç politikalarıyla, kolluk ve yargı alanında işbirliği alanları da kapsanmıştır. Maastricht’e gelen süreçte serbest dolaşımın önündeki engeller azaltılıp, bir taraftan üye ülkeler arasındaki sınırlar kaldırılırken, bu serbestiden suçluların da faydalanabileceği ihtimaline karşın, suçla mücadelede de ortak yaklaşımların benimsenmesi bir gereklilik haline gelmiştir. Bu bağlamda Maastricht ile adalet ve içişleri alanında üye 46 Tekinalp-Tekinalp (2000), a.g.e.,18. Kahraman, S. (2007), Ortak Güvenlik ve Savunma Politikası, Erhan, Ç.Senemoğlu, D. (Ed) Avrupa Birliği Politikaları, İmaj Yayınları, Ankara, 195. 48 Tangör, B. (2009), Avrupa Birliği Güvenlik ve Savunma Politikasının Gelişimi, Seçkin Yayınları, Ankara, 83. 47 27 ülkeler arasında hükümetlerarası işbirliğinin geliştirilmesi, uyuşturucu kaçakçılığı, silah ticareti, insan ticareti ve çocuklara karşı işlenen suçlarla mücadele, örgütlü ve örgütsüz suçların önlenmesi, yolsuzluğun önlenmesi konularında ortak düzenlemelerin yapılması benimsenmiştir. Bir anlamda ceza ve ceza muhakemesi hukuklarının yakınlaştırılması anlamına gelen bu sürecin bir parçası olarak suçla mücadelede Avrupa Polis İstihbarat Servisi “Europol”ün kurulması kararlaştırılmıştır. Avrupa Birliği’ni adalet ve içişleri konularında işbirliğine yönelten dört önemli faktör bulunmaktadır:49 a) Göçe karşı ortak yaklaşım: Serbest dolaşım kapsamında ortak vize, göç, iltica ve sınır kontrolleri politikaları benimsenmektedir. b) Suç ve suçluların ortak pazarı: AB içinde sınır aşan suçları daha iyi soruşturmak ve kovuşturmak için üye devlet yasa uygulama birimleri arasında hızlı ve sağlam işbirliğinin kurulması hedeflenmektedir. c) Genişleme beklentisi: AB’nin daha önce komünist blokta yer alan Merkezi ve Doğu Avrupa ülkelerini genişleme kapsamına alması ve sınırlarını Ortadoğu, Balkanlar gibi istikrarsız bölgelere kadar genişletmesi beklenmektedir. d) Halkların Avrupası: Suçla mücadele için halkın onayını almak ve yasa dışı göçle mücadele her ülkede siyasi vaatlerden birisi olmaktadır. Adalet ve içişleri alanındaki Birliğin hedefleri arasında:50 (1) Kişilerin serbest dolaşımının gerçekleştirilmesi ve üçüncü ülke vatandaşlarının iltica sistemlerine karşı ortak politika belirlenmesi, (2) Uyuşturucu alışkanlığı ile mücadele, (3) Gümrüklerde ve polisiye konularda işbirliği bulunmaktadır. Adalet ve içişlerinde işbirliği politikasının bileşenleri ise: Vizeler ve sınır kontrolleri, Göç politikası, İltica politikası, 49 Köktaş, A. (2004), “Avrupa Birliği’nin Adalet ve İçişlerinde İşbirliği Politikası”, Polis Bilimleri Dergisi, Cilt:6 (3-4), 72-73. 50 Tekinalp-Tekinalp(2000), a.g.e., 20. 28 Medeni hukuk alanında işbirliği, Ceza hukuku alanında işbirliği, Polis ve gümrüklerde işbirliği konularıdır. 1.2.4.5. AB Vatandaşlığı AB vatandaşlığı kavramı kapsamında, her bir AB vatandaşının AB içinde serbest dolaşım ve ikamet etme hakkına sahip olması ve Konsey’in bu hakların uygulamasını kolaylaştırıcı kararlar alabilmesi benimsenmiştir. Ayrıca bir AB vatandaşı, kendi ülkesi dışında bir yerde ikamet ediyorsa, ikamet ettiği ülke vatandaşı olmasa bile söz konusu ülkedeki belediye seçimlerine ve Avrupa Parlamentosu seçimlerine katılabilecektir.51 1.2.4.6. Uyum Fonu 30 Mart 1993 tarihli 792/93 sayılı Konsey Tüzüğü ile GSMH’leri ortalama Topluluk GSMH’nin %90’ından düşük olan Topluluğun dört daha az gelişmiş ülkesinin (Yunanistan, Portekiz, İspanya ve İrlanda) ekonomik ve parasal birliğe hazırlanması amacıyla Topluluk genel bütçesinden karşılanmak üzere Uyum Fonu kurulmuştur. Her yıl Topluluk bütçesinin ortalama %2,5’i tutarında fon bu ülkelere tahsis edilmiştir. 1.2.4.7. Sosyal Politika Sosyal Politika alanında, sağlık, bilgilendirme ve işçilerin katılımı, kadın erkek eşitliği gibi konularda İngiltere dışındaki ülkeler nitelikli çoğunlukla karar almak için bir protokol oluşturmuşlardır.52 1.2.4.8. Bölgeler Komitesi Antlaşma uyarınca ayrıca bölgesel ve yerel otorite temsilcilerinden oluşan ve danışmanlık niteliği taşıyan Bölgeler Komitesi oluşturulacaktır. Antlaşmada öngörülen durumlarda ve Konsey ya da Komisyon’un gerekli gördüğü durumlarda Komite’ye danışmak zorunludur. 51 52 DTM, (2007), a.g.e., 45. Karluk, R. (1998), a.g.e., 67. 29 1.2.4.9. Yeni İşbirliği Alanları Topluluğun Yeni İşbirliği Alanları olarak nitelikli çoğunlukla karar alınan araştırma ve teknolojik gelişme, çevre, sosyal politika alanlarında Topluluğun yetkileri artırılmıştır. Antlaşma ayrıca telekomünikasyon, enerji ve ulaştırma alanında Trans-Avrupa ağlarının oluşturulması ve geliştirilmesi, tüketicinin korunması, sanayi politikası, Topluluğun rekabetçiliğinin iyileştirilmesi açısından KOBİ’lerin gelişimi için uygun ortamın yaratılmasının teşviki, sağlık, eğitim ve kültür alanlarında Topluluğa yetki tanımıştır. 1.2.4.10. Katmanlı Yetki İlkesi Maastricht Antlaşması’nın 3b maddesine göre, Topluluk bu antlaşma ile kendisine tanınan yetkilerin ve verilen amaçların sınırları içinde tasarrufta bulunacaktır. Münhasır yetkisine girmeyen alanlarda, Topluluk, katmanlı yetki (subsidiarity) ilkesine göre yalnızca önerilen tasarrufun amaçları, üye ülkeler tarafından yeterince gerçekleştirilemediği ve dolayısıyla önerilen tasarruf boyut ve etkileri bakımından Topluluk tarafından daha iyi gerçekleştirilebileceği takdirde ve bu oranla tasarrufta bulunacaktır.53 1.2.4.11. Parlamento’nun Etkinliği Antlaşma’da Ortak Karar (co-decision) prosedürüne tabi alanların genişletilerek, Avrupa Parlamentosu (AP)’nun karar alma sürecindeki etkinliğinin artırılması benimsenmiştir. Buna göre, Parlamento’nun yetkileri artırılarak, bazı konularda veto yetkisi verilmiş, AP’nin bütçe idaresinin denetimine ilişkin yetkileri artırılmış, Komisyon’un göreve başlamasından önce AP’den güvenoyu alması şartı getirilmiştir. İşbirliği usulündeki “üçüncü okuma” kaldırılarak Parlamento’nun karar alma sürecindeki etkinliği artırılmıştır. 1.2.5. Amsterdam Antlaşması Maastricht Antlaşması ile kurulan Avrupa Birliği’nde sütunların hukuki yapısının sağlam temellere oturtulması ihtiyacı hükümetlerarası konferans sürecini Antlaşma sonrası da daim kılmıştır. Maastricht Antlaşması’nın N maddesine göre kurucu antlaşmaların gözden geçirilmesi HAK yöntemi ile yapılacaktır. 1995 yılının ilk yarısında Topluluk organları AB Antlaşması’nın işlevselliği ile ilgili olarak rapor hazırlamış, İspanya 53 DTM (2007), a.g.e. 2007, 53. 30 Avrupa İşleri Müsteşarı Carlos Westendorp’un başkanlığını yaptığı bir çalışma grubu hazırladığı toplu raporu Aralık 1995 Madrid Avrupa Konseyi Toplantısına sunmuştur. Komisyon ve Parlamento arasında yapılan istişarelerden sonra 29 Mart 1996 tarihinde Turin Avrupa Konseyi’nde alınan karar uyarınca HAK müzakereleri başlamış ve 15 aylık bir çalışma sonrasında imzalanacak antlaşma üzerinde uzlaşıya varılmıştır.54 Bu doğrultuda 2 Ekim 1997 tarihinde Amsterdam Antlaşması imzalanmıştır. Antlaşma ile getirilen yenilikler ilgili oldukları alan bakımından aşağıda tasnif edilmiştir. 1.2.5.1. Ortak Temel İlkeler Avrupa Birliği Antlaşması’nın Amsterdam Antlaşması ile düzenlenen 6’ncı maddesinde üye devletlerin ortak idealleri “özgürlük”, “demokrasi”, “insan haklarına saygı”, “hukuk devleti ilkesi” ve “temel hürriyetler” olarak benimsenmiştir. AB’ye üye olan ve üyelik için başvuran devletlerin bu ilkeleri benimsemiş olmaları beklenmektedir. Antlaşma’nın 7’inci maddesine göre ise, bir üye devletin bu ortak temel ilkelere ciddi ve devamlı bir ihlalinin meydan gelmesi halinde, Konsey Komisyon’un görüşü ve Parlamento’nun 2/3 çoğunlukla onayı üzerine ilgili devletin üyelik haklarını askıya alabilecektir. Komisyon tarafından genişlemeye bağlı stratejinin tespitine ilişkin hazırlanan Gündem 2000 Belgesi55 ile genişlemenin tüm aday ülkeleri kapsayan bir süreç olduğu belirtilmiştir. Bu süreç, her ülkenin tam üyelik perspektifinde temel şartları yerine getirmede ve Topluluk müktesebatını üstlenmede ulaştığı aşamaya uygun olarak katılım müzakerelerinin başlatılmasını ve Merkezi ve Doğu Avrupa ülkeleri için katılım öncesi stratejilerinin güçlendirilmesini içermektedir. 1.2.5.2. Antlaşmaların Basitleştirilmesi ve Düzenlenmesi Antlaşma ile, Avrupa Topluluğunu Kuran Antlaşma (Roma) ve Avrupa Birliği Antlaşması (Maastricht)’na yeni maddeler eklenmiş ve 54 Avrupa Komisyonu, The Amsterdam Treaty: a Comprehensive Guide, Erişim:http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/amsterda m_treaty/a09000_en.htm 20/03/2010 55 Gündem 2000, AB’nin genişlemesi, ortak politikaların reformu, 31 Aralık 1999 tarihinden sonra Avrupa Birliğinin mali çerçevesinin nasıl olması gerektiği sorularına yanıt olarak Komisyon tarafından 15 Temmuz 1997 tarihinde kabul edilen belgedir. 31 Antlaşma maddeleri yeniden numaralandırılmıştır. Böylece antlaşma maddelerinin karmaşık hale gelen yapısı sadeleştirilmiştir. 1.2.5.3. Geliştirilmiş İşbirliği Amsterdam Antlaşması ile üyelerin çoğunluğu tarafından daha yakın işbirliği amacıyla benimsenen bir faaliyetin, daha sonra diğer ülkelere de açık olmak kaydı ile sürdürülebilmesi benimsenmiştir. Bu usul üçüncü sütun için ile ilgili konularda başvurulabilecek bir yöntem olmuştur. 1.2.5.4. Özgürlük, Güvenlik ve Adalet Amsterdam Antlaşması ile birlikte, kadın-erkek eşitliği, kişisel verilerin gizliliğinin korunması, ayırımcılık yasağı gibi konuları içeren Temel Topluluk Hakları Avrupa Birliği müktesebatı içine alınmaktadır. Temel Topluluk Hakları içinde bulunan vizeler ve sınır kontrolleri, göç, medeni hukuk alanında işbirliği, iltica ve kişilerin serbest dolaşımı ile alakalı sınırdışı etme gibi konular üçüncü sütundan alınıp, birinci sütunda incelenmeye başlanmış, AB’nin Adalet ve İçişlerinde İşbirliği olarak adlandırılan üçüncü sütunu “cezai konularda, polise ilişkin hususlarda, adli konularda işbirliği” olarak değiştirilmiştir. Üçüncü sütun içinde kalan kolluk ve yargı alanında işbirliği konusunda da önemli değişikliklere gidilmiştir. Amsterdam Antlaşması ile getirilen ATKA 280/4 maddesi ile adalet, özgürlük ve güvelik alanı içinde ceza hukuku alanında daha sıkı işbirliğine olanak sağlanmış ve daha da önemlisi Schengen kazanımları AB’nin üçüncü sütununa aktarılmıştır.56 1985 yılında imzalanan Schengen Antlaşması ve müktesebatı, yeni oluşturulan adalet, özgürlük ve güvenlik alanı kapsamına alınmış, böylece Topluluk hukukuna entegre edilmiştir. İngiltere ve İrlanda ise sınır kontrolü haklarını saklı tutmuşlardır. Schengen sistemine göre hükümetlerarası işbirliğinin yönetiminden sorumlu Sekretarya AB Konseyi Genel Sekreterliği’ne entegre edilmiştir. Cezai alanda işbirliği hedefine ulaşmak için Amsterdam’da benimsenen önermeler, üye ülkeler gümrük ve polis kuvvetleri arasında ortak çalışma ve tekniklerin geliştirilmesi, Europol’ün bu alanda Konsey 56 Erdem, M. R. (2004), Avrupa Birliği Hukukunun Üye Devletlerin Ceza ve Ceza Muhakemesi Hukukuna Etkileri, Seçkin Yayınları, Ankara, 65. 32 tarafından görevlendirilmesi, Komisyon’un veya bir üye devletin önerisi ile Konsey’in ortak tutum saptayacak çerçeve kararları kabul etmesi şeklinde özetlenebilir. Serbest dolaşım kapsamında Topluluk sütununa aktarılan vize, göç, göçmen konularına ilişkin hükümler alanında, “üye ülkelerin yargı yetkisini tanımış olduğunu açıklamaları şartıyla” ön karar usulü ile karar verme konusunda Adalet Divanı’na yetki verilmiş,57 ırkçılık, yabancı düşmanlığı, rüşvet, hile, terörizm ve uyuşturucu kaçakçılığı ile mücadele eskisi gibi üçüncü sütunda bırakılmıştır.58 Bu alanda ön karar prosedürü, yalnızca Amsterdam Antlaşması’nı imzalayan veya daha sonra herhangi bir zamanda açıklamada bulunarak Divan'ın yetkisini kabul eden devletler bakımından geçerli olacaktır. Üye devletler böyle bir beyanda bulunup bulunmamakta serbest olup, ön karar davasını tüm mahkemeler bakımından tanıyabileceği gibi, yalnızca son derece işlevi gören mahkemeler için de tanıyabilirler.59 Amsterdam ile üçüncü sütun yalnızca kolluk ve yargı alanında işbirliğine indirgenmiş ancak işbirliğinin çerçevesi genişletilmiştir. Buna göre: AB Antlaşması md 29’da her türden suçla mücadelenin önemi vurgulanmakta, Birliğin öncelikli amacı olarak yüksek düzeyde güvenliğin sağlanmasından söz edilmektedir. Bununla birlikte aynı maddede işbirliği kapsamına giren suçluluk alanları; terörizm, insan ticareti, çocuklara karşı işlenen suçlar, yasa dışı uyuşturucu madde ve silah ticareti, rüşvet ve dolandırıcılık olarak sayılmaktadır. 57 Amsterdam Antlaşması’nın K.7(1) hükmüyle (AB Antlasması 35. madde), Divan’a ''Çerçeve kararların, kararların, sözleşmenin VI. Başlığı (Polis ve Cezai İslerde Yargısal İsbirliği) çerçevesinde yapılacak sözleşmelerin yorumu ve bunları uygulamak için başvurulacak tedbirlerin geçerliligi ve yorumu konusunda önkarar yetkisi'' tanınmıştır. 58 Tekinalp-Tekinalp (2000), a.g.e., 26. 59 AB Antlaşması’nın 68. maddesine göre kararları aleyhine üst yargı yoluna basvurulamayan ulusal mahkemeler, bir karar vermeleri için gerekli ise yeni Başlığın (sığınma, göç, kişilerin serbest dolaşımı, özel hukuka ilişkin konularda yargısal işbirliği) ya da buna dayanılarak yapılan Topluluk işlemlerinin geçerliliği ve yorumu konusunda Divan'a başvurabilirler. Ayrıca, Konsey, Komisyon veya bir üye devlet de bu Başlığa ilişkin konuların yorumu için veya Topluluğun bu Başlığı esas alarak yaptığı işlemlere karşı Divan'a başvurabilir. Bkz. Erdem, M. R. (2004), a.g.e.,79 ve Kızılsümer, D., “Avrupa Toplulukları Adalet Divanı ve İlk Derece Mahkemesi”, Journal of Faculty Business, Vol.5, No.2, 2004-No.1, 2005, 39-40. 33 30’uncu maddede kolluk, gümrük ve diğer makamlar arasında işbirliğine ilişkin düzenlemeler yer almakta, özellikle Europol aracılığıyla şüpheli finansal işlemler hakkındaki ihbarlara ilişkin ceza kovuşturma organlarının elde ettiği bilgiler de dahil olmak üzere, amaca uygun bilgilerin elde edilmesi, depolanması, işlenmesi, analizi ve karşılıklı değişimine ilişkin hükümler getirilmiştir. Madde 31’e göre ise, organize suçluluk, terörizm ve yasa dışı uyuşturucu madde ticaretine ilişkin suçların gerek tipik öğeleri ve gerekse yaptırımlar bakımından asgari hükümlerin tespiti amacıyla tedbirlerin aşamalı olarak kabul edilmesi benimsenmiştir.60 1.2.5.5. Avrupa Birliği ve Vatandaş Amsterdam Antlaşması ile AB vatandaşlığı konusunda yeni hükümler getirilmiştir. Ulusal vatandaşlık ile AB vatandaşlığı arasındaki bağlantı kurulmuş ve AB vatandaşlığının ulusal vatandaşlığa halel getirmeyeceği belirtilmiştir. Vatandaşların AB belgelerine erişim hakkı garanti edilmiş ve AB kurumlarına vatandaşların ana dilleri ile müracaat etmeleri ve cevap almaları mümkün kılınmıştır. Ayrıca vatandaşlığın ayrımcılığa sebep olamayacağı hüküm altına alınmıştır. Diğer düzenleme alanları ise istihdam ve sosyal güvenlik alanında ülkelerin ortak stratejiler geliştirmesi, kadın erkek eşitliğinin geliştirilmesi, çevrenin korunması, kamu sağlığı, tüketicinin korunması, yoğun serbest rekabet alanlarında yüksek standartlara erişim olmuştur. Bu alanlar “güçlendirilmiş hedefler” olarak nitelendirilmiştir. Maastricht Antlaşması’nın eki olan ve İngiltere tarafından çekince konan Sosyal Protokol, Amsterdam Antlaşması’nda, İngiltere’nin bu çekincesini kaldırması üzerine Antlaşma metnine dahil edilmiştir. Üye ülkeler arasında istihdam sorunlarına ilişkin koordinasyonu sağlamak üzere İstihdam Komitesi kurulmuştur. 1.2.5.6. Etkin Bir Dış Politika ve Güvenlik, Savunma Politikası Maastricht-Amsterdam arası dönem NATO içerisinde ve BAB çerçevesinde bir “Avrupa Güvenlik ve Savunma Kimliği” oluşumu üzerine uzlaşı arayışları ile geçmiştir. Avrupa ülkeleri bir yandan NATO’dan bağımsız bir Avrupa askeri gücü oluşturulmasına mesafeli dururken, diğer 60 Erdem, M. R. (2004), a.g.e., 65-69. 34 taraftan bu sayede ABD’nin güdümünde politika belirlemek de istememektedirler. Bu nedenle ittifakın BAB aracılığı ile Avrupa ayağının güçlendirilmesi amaçlanmıştır.61 NATO ile karşılaştırıldığında BAB’ın askeri olanaklarının yetersizliği, krizlerle etkin baş etme becerisini gölgelemektedir. Ancak Kosova krizinin de gösterdiği gibi, askeri yetenek eksikliği AB’yi ABD’nin gölgesinde bırakmış, AB ülkeleri için özerk bir savunma kapasitesi oluşturmak bir gereklilik halini almıştır. Bu dönemde, bir ortak Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikası (AGSP) benimsenerek, kriz yönetimi alanında özerk, sivil ve askeri kapasitenin geliştirilmesi çalışmaları yürütülmüştür. Amsterdam Antlaşması ile ODGP’nin hükümetlerarası niteliği devam etmektedir. Söz konusu sütunda yetkili organ yine Konsey’dir ve bununla birlikte, Amsterdam ile birlikte ortak tavır ve eyleme ilişkin hükümlerdeki muğlaklıkların giderilmesi, ağırlıklı çoğunluk ile karar alınabilmesine yönelik hükümler getirilmiştir. Avrupa Birliği Antlaşması’nın 13 ve 14’üncü maddelerine göre Konsey, ODGP sütununda güvenlik politikalarını, ilke ve stratejilerini belirleyecek, somutlaştıracak ve uygulayacak AB organıdır. Dolayısıyla bu alanda yürütme yetkisi de Konsey’e verilmektedir. Antlaşma’nın 17/1 maddesi ile BAB’ın AB’nin ayrılmaz bir parçası olduğu hükme bağlanmıştır. Ayrıca AB’ye BAB Bakanlar Konseyi’nin Haziran 1992’de belirlediği Petersberg görevleri62 operasyonlarında askeri 61 Kahraman, S. (2007), a.g.m., 196. 19 Haziran 1992de kabul edilen Petersberg Deklarasyonu, Batı Avrupa Birliğinin (BAB) AB’nin savunma unsuru olarak geliştirilmesi ve NATO’nun Avrupa kanadının kuvvetlendirilmesi için bir araç olarak kullanılması yönündeki kararlılığı belirtmesi açısından son derece önemlidir. Deklarasyonda BAB üyesi devletler, konvansiyonel silahlı kuvvetlerinin tüm unsurlarını, BAB yönetiminde gerçekleştirilecek askeri misyonlarda kullanıma sunmaya hazır olduklarını açıklamaktadırlar. BAB’ın yürütebileceği askeri misyonlar şu şekilde tanımlanmaktadır: Washington Antlaşması’nın 5. maddesi ve tadil edilen Brüksel Antlaşması’nın V. maddesi çerçevesinde ortak güvenliğe katkıda bulunma, İnsani misyonlar ve kurtarma misyonları, Barış misyonları, Barış sağlama da dahil olmak üzere çatışmaların önlenmesi ve kriz yönetimi için belirlenen misyonlar. 62 35 araçları kullanma olanağı tanınmıştır. Böylece BAB’ın NATO doğrultusunda yapacağı faaliyetler AB içerisine dahil edilmiştir.63 Avrupa Birliği Antlaşması’nın 23’üncü maddesinde bazı konularda ağırlıklı çoğunluk ile karar alınarak, ortak tavır ve eylem mekanizmalarının etkisini güçlendirmiştir. Bu oylamalarda çekimser kalan devletler, oybirliğini bozmamakta ancak ilgili karara tabi olmaktan kurtulabilmektedir.64 Ayrıca Antlaşma’nın 24’üncü maddesine göre Konsey oybirliği ile bir ya da birden fazla devlet ya da uluslararası örgüt ile savunma ya da dış politika konusunda bir anlaşma imzalamak için dönem başkanlığına yetki verebilir. Dönem başkanına, Antlaşma’nın 26’ncı maddesine göre ihdas edilen ODGP Yüksek Temsilciliği makamı (ilgili görevi üstlenecek Bakanlar Konseyi Genel Sekreteri) ve Komisyon yardımcı olacaktır. Avrupa Birliği Antlaşması’nın 28’inci maddesi ile de ODGP’ye ilişkin masrafların ilke olarak Topluluk Bütçesi’nden karşılanması benimsenmiştir. 1.2.5.7. Kurumsal Reformlar İstihdam direktifleri ve istihdamı teşvik önlemleri, kadın ve erkek için fırsat eşitliği ve eşit muamele, kamu sağlığı, şeffaflık, yolsuzluğun önlenmesi, gümrük işbirliği, hammadde ithalatında telafi yardımı, yabancıların yerleşme hakkına ilişkin mevzuat hükümlerinin koordinasyonu, araştırma çerçeve programlarının kabulü alanlarında Konsey’de “nitelikli oy çokluğu” ile karar alınması kabul edilmiştir. Parlamento, Yasama Prosedürü ve Ortak Karar prosedürüne getirilen değişikliklerle daha güçlü hale gelmiştir. Parlamento’nun onayının alınacağı konuların kapsamı yeni üye katılım prosedürleri, yapısal fonlar ve uyum fonu, uluslararası antlaşmaların akdi konularını içerecek şekilde genişletilmiştir. Ortak Karar prosedürünün kapsamı genişletilmiş ve bir karar tasarısının AP tarafından reddedilmesi durumunda, Konsey’in oybirliği ile karar alması koşuluyla son söze sahip olması şeklindeki Ortak Karar prosedürü hükmü değiştirilerek Parlamento lehine yetki devrinde bulunulmuştur. Bkz: İKV, AB Kavramları Sözlüğü, Erişim:http://www.ikv.org.tr/sozluk.asp?bas_harf=P&anahtar=&sayfa=&id=1268 20/03/2010 63 Tangör, B. (2009), a.g.e., 112 64 Tekinalp-Tekinalp (2000), a.g.e., 27-28. 36 Komisyon Başkanının atanması için Parlamento’nun onayı, Komiserlerin atanması için ise Komisyon Başkanı ile Ortak Karar şartı getirilmiştir.65 1.2.6. Nice Antlaşması Amsterdam Antlaşması’nda, genişleme perspektifinde, AB üye sayısının 20’yi geçmesinden en az bir yıl önce kurumların işlevselliğinin ve anlaşmaların gözden geçirilmesi için hükümet temsilcilerinin bir araya gelmesi ile bir konferans düzenlenmesi konusunda bir ifade yer almaktadır. Bu kapsamda Aralık 1999 Helsinki Zirvesi ile Komisyon’un yapısı, Konsey’deki ağırlıklı oy baremi, nitelikli çoğunluk ile karar alınan alanların genişletilmesi ve bu konularla ilgili diğer kurumsal düzenlemeleri görüşmek üzere söz konusu hükümetlararası konferansın toplanmasına karar verilmiştir.66 2000 yılı HAK süreci sonunda geliştirilen tasarı 2000 yılı Nice Zirvesi’nde tartışılmıştır. HAK’ın toplanmasının arkasında yatan güç büyük ülkelerin genişlemeden sonra da nisbi oylarını koruma amacı olmuş, buna karşılık karar alma sürecine nüfus kriteri de dahil edilerek daha demokratik bir temsil yöntemi amaçlanmıştır. Bu kapsamda Nice Antlaşması 10 Mart 2001 tarihinde imzalanmış ve üye ülkelerdeki onay sürecinin ardından 1 Şubat 2003’te yürürlüğe girmiştir. Antlaşma ile temel olarak Avrupa Parlamentosu, Konsey, Komisyon, Adalet Divanı gibi asli kurumların yanı sıra, Bölgeler Komitesi, Ekonomik ve Sosyal Komite gibi kurumların üye sayıları ve yapılarında değişikliğe gidilmiş ve Topluluk karar alma süreçleri, temel hak ve özgürlükler, güvenlik ve savunma politikaları gibi konularda düzenlemeler yapılmıştır.67 1.2.6.1. Genişleme Hakkında Protokol Antlaşmanın ekinde yer alan “Genişleme Hakkında Protokol” ile AB kurumlarının yapısı ve üye ve aday ülkelerin genişleme ile birlikte bu kurumlarda sahip olacakları temsilci sayısı belirlenmiştir. Bu sayılar belirlenirken 12 aday ülkenin durumları dikkate alınmış, Türkiye hesaplamalara dahil edilmemiştir. 65 DTM (2002), a.g.e., 51-52. Avrupa Komisyonu, Treaty of Nice: A Comprehensive Guide, Erişim:http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/nice_treat y/nice_treaty_introduction_en.htm 20/03/2010 67 DTM (2007), a.g.e., 55. 66 37 1.2.6.1.1. Parlamento Nice’de varılan anlaşma gereğince Parlamento’nun toplam üye sayısı AT Antlaşması’nda öngörülen 626 sayısının üzerine çıkmış, 732’ye yükseltilmiştir. 2004 yılından itibaren üye ülkelerin Parlamento’daki temsilci sayısında değişikliğe gidilmesi kararlaştırılmıştır. 1.2.6.1.2. Konsey Konsey’de nitelikli çoğunluk ile karar alma şartları yeniden düzenlenmiştir. Buna göre, nitelikli çoğunluk sisteminde, üye ülkelerin oylar toplamının %72,3’ü karar alınması için yeterlidir. Burada nitelikli oy çoğunluğunun belirlenmesinde ülkelerin nüfus kriterine göre ağırlıklı oyları belirlenmiştir. AT Antlaşması’nda öngörülen ağırlıklı oy toplamı 87 iken, genişleme sonrası (AB27) bu sayının 345’e çıkması kararlaştırılmıştır. Nice sonucu Konsey’de İspanya ağırlıklı oyunu 3.37 kat artırarak 8’den 27’ye yükseltmiştir. Yeni üyelerden Polonya da 27 ağırlıklı oya sahiptir. Almanya, Fransa, İtalya ve Fransa’nın oy ağırlığı 10’dan 29’a yükselmiştir. AT Antlaşması’nda nitelikli oy çokluğu ile karar alma sürecinde Komisyon’dan gelen öneriler için toplam 87 olan ağırlıklı oy sayısının 62’si tutarında bir çoğunluğa ulaşılması, diğer önerilerde ise bu 62 sayısının dışında, en az 10 ülkenin bu öneriyi kabul etmesi Konsey’in karar alması için yeterli sayılmaktaydı. Nice ile birlikte, 27 üyeli AB için bu sayılar ağırlıklı 345 oyun 255’i ve üye ülkelerin 2/3’ü olarak tadil edilmiştir. Nice ile getirilen bir diğer yenilik de, bir üye ülkenin, ağırlıklı çoğunluğu yansıtan oyların AB nüfusunun en az %62’sini yansıttığının kanıtlanması talebinde bulunulabilmesidir. Böylece Konsey’in aldığı kararların demokratik temsil esaslarına yaklaştırılması hedeflenmektedir. 1.2.6.1.3. Avrupa Komisyonu AT Antlaşması’na göre, Komisyon’da en fazla 20 üye olabilecek, ancak bir ülkenin üye sayısı 2’yi geçemeyecektir. Nice ile birlikte, 1 Ocak 2005 tarihinden itibaren yeni üyelerin de AB’ye katılmış olacakları varsayımı ile her ülkenin Komisyon’da 1 üyesinin olması ve Komisyon üye sayısının 27’ye yükseltilmesi kabul edilmiştir. Avrupa Birliği’nin genişlemesine ilişkin özet bilgilere aşağıda yer verilmektedir.68 68 Kavalalı, M. (2005), Avrupa Birliğinin Genişleme Süreci, DPT Yayınları, Ankara, 9. 38 Kutu 2: Avrupa Birliği’nin Genişlemesi Avrupa Birliği’nde Genişleme Kronolojisi Almanya Üyelik Başvurusu KURUCU ÜLKELER Belçika Fransa Hollanda Komisyon Üyelik Katılım Görüşü Müzakereleri Antlaşması 09.08.1961 11.05.1967 31.07.1961 11.05.1967 10.08.1961 11.05.1967 KATILAN ÜLKELER Birinci Genişleme 13.09.1967 30.06.1970 22.01.1972 10.08.1969 13.09.1967 30.06.1970 22.01.1972 10.08.1969 13.09.1967 30.06.1970 22.01.1972 10.08.1969 12.06.1975 29.01.1976 Portekiz İspanya 28.03.1977 28.07.1977 Üçüncü Genişleme 19.05.1978 06.06.1978 12.06.1985 29.11.1978 05.02.1979 12.06.1985 Avusturya Finlandiya İsveç 17.07.1989 18.03.1992 01.07.1991 GKRY Malta Macaristan Polonya Slovakya Letonya Estonya Litvanya Çek Cum. Slovenya 04.07.1990 16.07.1990 31.01.1994 05.04.1994 27.06.1995 27.10.1995 27.11.1995 12.12.1995 17.01.1996 10.06.1996 Romanya Bulgaristan İtalya Aday Ülke Onay Tarihi Lüksemburg 16.10.1972 01.01.1973 10.05.1972 01.01.1973 02.10.1972 01.01.1973 28.06.1979 01.01.1981 ... ... 01.01.1986 01.01.1986 Dördüncü Genişleme 31.07.1991 01.01.1993 25.06.1994 04.11.1992 01.01.1993 25.06.1994 31.07.1992 01.01.1993 25.06.1994 12.06.1994 16.10.1994 13.11.1994 01.01.1995 01.01.1995 01.01.1995 30.06.1993 17.12.1999 16.07.1997 16.07.1997 16.07.1997 16.07.1997 16.07.1997 16.07.1997 16.07.1997 16.07.1997 Beşinci Genişleme 30.03.1998 16.04.2003 15.02.2000 16.04.2003 30.03.1998 16.04.2003 30.03.1998 16.04.2003 15.02.2000 16.04.2003 15.02.2000 16.04.2003 30.03.1998 16.04.2003 15.02.2000 16.04.2003 30.03.1998 16.04.2003 30.03.1998 16.04.2003 14.07.2003 08.03.2003 12.04.2003 08.06.2003 17.05.2003 20.09.2003 14.09.2003 11.05.2003 14.06.2003 23.03.2003 01.05.2004 01.05.2004 01.05.2004 01.05.2004 01.05.2004 01.05.2004 01.05.2004 01.05.2004 01.05.2004 01.05.2004 22.06.1995 14.12.1995 16.07.1997 16.07.1997 Altıncı Genişleme 15.02.2000 25.04.2005 15.02.2000 25.04.2005 27.05.2005 27.05.2005 01.01.2007 01.01.2007 Türkiye Hırvatistan Makedonya Karadağ İzlanda 14.04.1987 21.02.2003 22.04.2004 15.12.2008 23.07.2009 19.12.1989 20.04.2004 09.11.2005 ... 24.02.2010 ADAY ÜLKELER 03.11.2005 ... 03.11.2005 ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... Arnavutluk Sırbistan Bosna-Hersek Kosova 28.04.2009 22.12.2009 ... ... POTANSİYEL ADAY ÜLKELER 09.11.2010 ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... Önemli Tarihler İngiltere İrlanda Danimarka Yunanistan İkinci Genişleme 27.07.1976 28.05.1979 Üyelik Tarihi 39 Birinci kuşak genişlemede ekonomik ve siyasi motifler etkilidir. Fransız General De Gaulle’ün, ABD’nin Avrupa’daki “Truva atı” olduğunu belirterek üyelik başvurusunu iki defa üyeliğini reddettiği İngiltere, dünya siyasetindeki ayrıcalıklı yerini kaybetmesi ve dünya ticaretinde AET’nin payının hızlı artması nedeniyle üyelik konusunda ısrarcı olmuş, İrlanda ve Danimarka ile birlikte 1973 yılında üye olmuştur. Norveç’te 1972 yılında yapılan halk oylaması sonucu ülke halkı AET üyeliğini reddetmiştir. Böylece üye sayısı 9’a çıkmıştır. Grönland’ta 23/02/1983 tarihinde yapılan halk oylaması sonucunda, bu bölge AT’den ayrılma kararı almış ve Danimarka’nın başvurusu sonucu 01/02/1985 itibarıyla da AET'den ayrılmıştır. İkinci ve üçüncü kuşak genişlemelerde ise siyasi motifler etkili olmuştur. Komisyon’un menfi görüşüne karşın, Yunanistan’ın Albaylar Cuntası, İspanya’nın Franco, Portekiz’in Salazar deneyimleri sonrası bu ülkelerdeki demokratikleşme sürecinin desteklenmesi amaçlanmıştır. Üye sayısı 12’ye çıkmıştır. Dördüncü kuşak genişlemede ise ekonomik motifler etkilidir. 1992 yılında EFTA ülkeleri ile imzalanan bir serbest ticaret antlaşması niteliğinde olan Avrupa Ekonomik Alanı Antlaşması ile başlayan yakınlık, Maastricht Antlaşması sonrası tek pazarı ve ekonomik ve parasal birliği genişletmek amacıyla Avusturya, İsveç ve Finlandiya ve Norveç’in üyelikleri önem kazanmıştır. Aynı zamanda bu ülkelerin Birlik bütçesine net katkıda bulunacak olması, AB’nin MDA ülkelerine yönelik genişleme stratejisinin finansmanı için de gerekli görülmüştür. Norveç’te 1994 yılında yapılan referandum sonucu AB üyeliği halk tarafından bir kez daha reddedilmiştir. Üye sayısı 15’e çıkmıştır. Beşinci ve altıncı kuşak genişlemede ise Doğu Bloğunun yıkılması sonrası AB’nin siyasi etki alanını genişletme hedefi etkin olmuştur. Bu ülkeler ile daha önceki ticaret antlaşmalarını revize eden ve kademeli olarak bir serbest ticaret alanı oluşturmayı amaçlayan Avrupa Antlaşmaları olarak nitelendirilen Ortaklık Antlaşmaları müzakere edilmiştir. En fazla 10 yıl sürecek geçiş dönemi sonunda Gümrük Birliğinin kurulması ve sürecin nihai amacının Topluluk üyeliği olduğu belirtilmiştir. AB MDA ülkelerini ortaklığa hazırlarken, çeşitli başlıklar altındaki yardım programları ile bu ülkelerin ekonomik ve siyasi yapılanmasına katkı sağlayacaktır. Üye sayısı 27’ye çıkmıştır. Halen AB’ye aday konumunda 5 ülke bulunmakta olup, Şubat 2010 itibarıyla bu ülkelerden Hırvatistan 30 fasılda müzakereleri açmış, 17 fasılda ise müzakereleri tamamlamıştır. Türkiye’de ise 13 fasılda müzakereler açılmış, sadece tek fasılda müzakereler kapatılmıştır. Makedonya henüz müzakerelere başlayamamıştır. İzlanda ile müzakereler ise Temmuz 2010’da 40 başlamıştır. Karadağ’ın aday ülke statüsü ise Aralık 2010’da kabul edilmiştir. AB’ye adaylık başvurusunda bulunan ancak henüz aday ülke statüsü kazanamayan Arnavutluk, Sırbistan ve İzlanda ile henüz başvurusu bulunmayan Bosna Hersek ve Kosova “potansiyel aday ülkeler” olarak nitelendirilmektedir. AB’nin bu ülkelerden, Bosna-Hersek, Arnavutluk, Karadağ ve Sırbistan ile Avrupa Antlaşmalarına benzer nitelikte “İstikrar ve Ortaklık Antlaşmaları” (SAA), İzlanda ile de EFTA çerçevesinde Avrupa Ekonomik Alanı Antlaşması bulunmaktadır. 21 Haziran 2003 tarihinde Selanik'te gerçekleştirilen "AB-Batı Balkan Zirvesi"nde, Komisyon’un Batı Balkan ülkeleri için önerilerini içeren COM(2003)285 Nihai belgesine dayanarak hazırlanan "Batı Balkan ülkeleri İçin Selanik Gündemi belgesi benimsenmiştir. Bu süreçte AB’nin SAA imzaladığı Batı Balkan ülkeleri ile ilişkileri 2005 yılından sonra Genişleme Politikası Başlığına taşınmıştır. İzlanda ise 2008 yılında küresel krizden yoğun bir şekilde etkilenen bir ülke olarak AB’ye başvurmuştur. İzlanda ile AB ilişkilerinin niteliği, bu ülkede AB ile müzakerelere yönelik yapılacak referandum sonrası açıklık kazanacaktır. 1.2.6.2. Kurumsal Değişiklikler Ortak Karar usulünün kapsamı genişletilmiş, böylece Parlamento’nun karar alma sürecindeki sorumlulukları artırılmıştır. Temel hakları ciddi bir şekilde ihlal eden devletlere, Komisyon veya Parlamento’nun teklifi, Konsey’in 4/5 çoğunluk ile kabulü ve en sonunda Parlamento’da konunun kabulü ile ikazda bulunulması kabul edilmiştir. Parlamento’nun, Konsey’in, Komisyon’un, üye devletler gibi, kurumların eylemlerine karşı dava açma ve uluslararası anlaşmaların, kurucu antlaşmalar ile uyumluluğuna ilişkin Adalet Divanı’ndan ön görüş talep etme yetkisine sahip olduğu kabul edilmiştir. Komisyon Başkanının Konsey tarafından nitelikli çoğunlukla aday gösterildikten sonra Parlamento tarafından onaylanması zorunluluğu getirilmiştir. Komisyon üyeleri ise, Komisyon Başkanının önerisi ve Konsey’in nitelikli çoğunlukla vereceği karar ile atanacaktır. Yargı alanında, ilk derece mahkemelerinde her üye ülkeden en az bir temsilci bulunmasına karar verilmiştir. 41 Sınıraşan önemli suçların soruşturulmasını ve kovuşturulmasını koordine etmeye yardımcı olmak üzere üye devletlerden gelen yargıç, savcı ya da eşdeğer yetkiye sahip polis görevlilerinden oluşan geçici bir adli işbirliği birimi olarak Eurojust’ın kurulması ve bu birimin Konsey imkânları ile desteklenmesi kararlaştırılmıştır.69 Konsey, sınır ötesi ağır ve özellikle de organize suçlulukla bağlantılı olaylarda ceza soruşturmalarında Eurojust aracılığıyla üye devlet ulusal savcılıkları arasındaki işbirliğini taşvik etmekte, Eurojust’ın Avrupa Yargı Ağı70 ile sıkı işbirliğine girmesini desteklemektedir.71 Sayıştay’ın her ülkede bir temsilcisi bulunması, Ekonomik ve Sosyal Komite ile Bölgeler Komitesi’nin üye sayısının 350 ile sınırlanması kabul edilmiştir. Kasım 1999 Lüksemburg Bildirisi sonucu görev süresinin sonlandırılmasına karar verilen BAB’ın görevleri AGSP kapsamında Birliğe aktarılmış ve savunma işlevine dokunulmadan, kriz yönetimi ve çatışmaların önlenmesi işlevlerinin AB’ye dahil edilmesine karar verilmiş, AB bir güvenlik aktörü olarak ön plana çıkarılmıştır.72 AGSP’nin ODGP’nin bir uzantısı olduğu resmen bildirilmiş, AB bünyesinde 3 yeni organ oluşturulmasına karar verilmiştir: Siyasal ve Stratejik Komite, Askeri Komite, AB Genelkurmayı.73 Brüksel’in AB Başkenti olma özelliği, Zirve toplantılarının Brüksel’de yapılacak olması ile pekiştirilmiştir. Avrupa Toplulukları Resmi Gazetesi’nin adı Avrupa Birliği Resmi Gazetesi olarak değiştirilmiştir. 69 Köktaş, A. (2004), a.g.m., 86. Avrupa Adli Ağı cezai konularda adli işbirliğinin sağlanmasında görevli bir ulusal temas noktaları ağıdır. Söz konusu ağ 98/428/JHA sayılı Ortak Eylem ile Konsey tarafından 28/04/1997 tarihinde kabul edilen Organize Suçlarla Mücadele Eylem Planı’nın tavsiyeleri çerçevesinde 29/06/1998 tarihinde kurulmuştur. Bkz: European Judicial Network (EJN), http://www.ejn-crimjust.europa.eu/aboutejn.aspx Erişim:03/11/2010 71 AB Antlaşması md 31. Bkz: Erdem, M. R. (2004)., a.g.e., 70. 72 Kahraman, S. (2007), a.g.m., 212-213. 73 Tangör, B. (2009), a.g.e., 134. 70 42 1.2.6.3. Karar Alma Süreci Karar alma sürecinde oybirliği kuralı gereken alanlar, ortak tarım politikası harcamaları hariç mali denge ile ilgili konularla (öz kaynaklar, mali perspektif ve yapısal fonlar) sınırlı kalmıştır.74 Nice ile birlikte nitelikli çoğunlukla karar alınan alanların sayısı artırılmıştır. Bu çerçeveye dahil edilen 30 politika alanının en önemlileri aşağıda sıralanmaktadır.75 Vatandaşların serbest dolaşımını kolaylaştıran tedbirler, Sivil konularda hukuki işbirliği, Hizmet ticareti ve fikri mülkiyetin ticari boyutuna ilişkin uluslar arası anlaşmalar, Sanayi politikası, Üçüncü ülkelerle ekonomik, mali ve teknik işbirliği, Avrupa Parlamentosu üyelerinin yükümlülüklerini yerine getirmelerine ilişkin düzenlemelerin ve genel kuralların kabulü, Avrupa düzeyinde faaliyet gösteren siyasi partiler yönetmeliği, Adalet Divanı ve ilk derece mahkemesinin işleyiş kurallarının kabulü. Ayrıca, Komisyon, Sayıştay, Ekonomik ve Sosyal Komite, Bölgeler Komitesi üyeleri ile yüksek temsilci, Konsey genel sekreter yardımcısı ve ODGP çerçevesinde gönderilen özel temsilcilerin atanmasında nitelikli çoğunluk esası benimsenmiştir. Nice Antlaşması’nda “geliştirilmiş işbirliği” prosedürünün ODGP konularında da uygulanması benimsenmiştir. Geliştirilmiş işbirliğine ilişkin izin Komisyon’un görüşü alındıktan sonra Konsey tarafından verilmektedir. Konunun niteliğine göre prosedürü başlatmak için gerekli olan ülke sayısı 8’den, üye toplamının basit çoğunluğuna kadar değişmektedir. Aslında, prosedürün işletilmesi ve gelecekte diğer üye devletlerin de katılmasına ilişkin düzenlemeler, 3 sütunda da değişiklik göstermektedir.76 Aşağıdaki kutuda Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikası ile ilgili özet bilgiler verilmektedir: 74 MOBERG, Axel, “The Nice Treaty and Voting Rules in the Council”, Journal of Common Market Studies 2002 Volume 40 Number 2 s.277. 75 Bkz. DTM, a.g.e. 2007, 55-56. 76 Avrupa Komisyonu, Treaty of Nice: A Comprehensive Guide, Erişim:http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/nice_treat y/nice_treaty_introduction_en.htm 20/03/2010 43 Kutu 3: Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikasının Gelişimi Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikası Ortak Dış ve Güvenlik Politikasının bir uzantısı olan Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikası, AB’nin savunma ve güvenlik alanında kimlik oluşturma ve özellikle güvenlik alanında özerk, sivil ve askeri kapasitesini geliştirme stratejisidir. AGSP kapsamında askeri yeteneklerin geliştirilmesinin yanı sıra, global bir dünya aktörü olarak AB’nin siyasi gücünü artırması ve genişlemeler sonrası sınırları istikrarsız bölgelere yaklaşan Birliğin güvenlik sorunu yaşamaması için dış politika önceliği güvenlik alanına kaymakta ve AB’nin güvenlik kültürü de bu öncelik doğrultusunda şekillenmektedir. AGSP bünyesindeki önemli kilometre taşları şu şekilde sıralanabilir: 1991 Maastricht Antlaşması ile Avrupa Siyasi İşbirliği’nin yerini Ortak Dış ve Güvenlik Politikası’na bırakması, Soğuk Savaşın sona ermesi ile BAB’ın kimlik değiştirmesi ve 1992 yılında Petersberg Görevleri olarak adlandırılan ve BM/AGİT barışı destekleme operasyonlarına katkıda bulunulacağının açıklanması, NATO’nun 1994 Zirve kararlarında Avrupa Güvenlik ve Savunma Kimliğini destekleyeceğini açıklaması ve Birleşik Müşterek Görev Gücü çalışmalarına başlanılması, yeteneklerin gereksiz yere yinelenmesini önlemek için NATO varlıklarının, ODGP kapsamında Avrupalı müttefikler tarafından girişilecek BAB operasyonlarında kullanımının kabul edilmesi, Berlin 1996, Washington 1999 NATO Zirvelerinde AB’nin NATO kaynak ve yeteneklerine erişiminin koşullarının ve sınırlarının belirlenmesi, 1997 Amsterdam Antlaşması sürecinde AGSP’nin oluşturulması, BAB’ın AB’nin ayrılmaz bir parçası olduğunun teyit edilmesi ve Petersberg Görevlerinin AB bünyesinde üstlenilmesi, Fransa ve İngiltere’nin 1998 yılındaki Saint Malo Bildirisi ile AB içinde ortak bir Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikası görevlerini ve yeteneklerini belirlemesi ve AB’nin NATO’dan ayrı olarak bir savunma boyutu kazanmasının gerekli olduğunun işaret edilmesi, Aralık 1999 Helsinki Zirvesi sonucunda alınan, 2003 yılına kadar 60 gün içinde konuşlanabilecek, bu yapısını en az 1 yıl sürdürebilecek, 500 savaş uçağı, 15 savaş gemisi 50-60 bin asker ile desteklenecek bir askeri gücün oluşturulmasın dair karar, Mart 2000 Feira Zirvesi ile kriz yönetiminde kullanılacak 5000 kişilik polis gücü oluşturulması kararı, 44 Helsinki’de belirlenen hedefler çerçevesinde 2000 ve 2001 yıllarında Yetenek Taahhüdü Konferanslarının düzenlenmesi ve 100.000 kişilik bir rezerv oluşturulmasının karara bağlanması, İhtiyaç duyulan yeteneklerle ilgili 2001 Leaken Zirvesi’nde Avrupa Yetenek Eylem Planı’nın başlatılması, 2001 Nice Antlaşması ile AGSP’nin ODGP’nin bir uzantısı olduğunun bildirilmesi, BAB ile ilgili hükümlerin kaldırılması 2003 yılında Avrupa Güvenlik Stratejisi’nin kabul edilmesi, AB’nin karşı karşıya olduğu tehditlerin: terörizm, kitle imha silahlarının yayılması, bölgesel çatışmalar, istikrarsız devletler ve organize suçlar olarak sayılması ve gelişen süreçte enerji güvenliği ve iklim değişikliğinin de bu tehditler arasına alınması, Haziran 2004 Zirvesi’nde AB’nin acil karar alma ve uygulama kapasitesinin geliştirilmesi düşüncesi ile Temel Hedef 2010 belgesinin onaylanması ve bu doğrultuda Avrupa Savunma Ajansı’nın kurularak askeri yetenek geliştirilmesi sürecinde kısıtlı kaynakların tek bir havuzda toplanması, 2007 yılına kadar Acil Tepki Gücü ve Muharebe Gruplarının (tabur seviyesinde) oluşturulması (Hali hazırda 17 muharebe grubu oluşturulmuştur. Muharebe Grupları 1 Ocak 2007 itibarıyla operasyonel kapasiteye ulaşmıştır). 2007 Lizbon Antlaşması ile o güne kadar yapısı ve işleyişi AB Zirve Kararları ile şekillenen AGSP’nin kurucu antlaşmalarda yer alması adının Ortak Güvenlik ve Savunma Politikası olarak değiştirilmesi. Avrupa Güvenlik Kültüründeki Dönüşüm Avrupa Güvenlik Stratejisinde sayılan tehditlere sadece askeri araçlar ile karşı konmayacağı açıktır. Bu çerçevede gerek AGS’de gerek ilerleyen dönemlerdeki Birlik deklarasyonlarında tehditlerle mücadelede bölgesel ve küresel düzeyde çok taraflı kurumların güçlendirilmesi, uluslararası hukukun geliştirilmesi ve uluslararası meşruiyetin kaynağı olarak BM sözleşmelerinin ve BM Güvenlik Konseyi tanınması gereği vurgulanmaktadır. AB bünyesinde ise yeni tehditlere karşı hızlı ve gerektiği ölçüde müdahale edilmesine yönelik bir stratejik kültür geliştirilmesi önerilmektedir ve askeri yeteneklerin geliştirilmesi ve etkin kullanımı bu çerçeve dahilinde önemlidir. AB’nin BM ve NATO ile birlikte katıldığı barış gücü operasyonları olduğu gibi, kendi başına yürüttüğü operasyonlar da mevcuttur. Şu ana kadar AB 10 barış misyonunu tamamlamış olup, 14 barış misyonuna da devam etmektedir. Operasyon sayısının artması bu alanda bir Avrupa Metodu’nun ortaya çıkmasını sağlamıştır. 45 Tamamlanan Misyonlar 1. CONCORDIA (2003), Makedonya 2. ARTEMIS RD Congo (2003), 1800 kişi 3. EUPOL PROXIMA (2004-5), Makedonya 4. EUJUST THEMIS (2004-5), Gürcistan 5. EUFOR RD Congo (2005), 2300 kişi 6. AMM, Aceh Gözlem Heyeti (2005-6) 7. Support to AMIS II (2005-6), Darfur 8. EUPOL Kinshasa (2005-7) 9. EUPAT (2006), Makedonya 10. EUFOR Tchad/RCA (2008-9), 3700 kişi Devam Eden Misyonlar 1. EUPM (2001), Bosna, 271 kişi 2. EUFOR ALTHEA (2004), Bosna, 1920 kişi 3. EUSEC RD Congo (2005), 48 kişi 4. EUBAM Rafah (2005), 26 kişi 5. EUJUST LEX, Irak (2005), 45 kişi 6. EUPOL COPPS, Filistin (2006), 75 kişi 7. EUPOL RD Congo (2007), 50 kişi 8. EUPOL Afghanistan (2007), 457 kişi 9. EULEX KOSOVO (2008), 2725 kişi 10. EU SSR Guinea Bissau (2008), 33 kişi 11. EUMM Georgia (2008), 358 kişi 12. EUBAM Moldovo ve Ukrayna, 200 kişi 13. EUNAVFOR-Atalanta (2008), 1500 kişi 14. EUTM SOMALIA (hazırlık aşamasında) Sayı olarak BM ve NATO operasyonları ile kıyaslandığında AB’nin operasyon sayısı daha fazla olmakla birlikte, gerek karar alma aşamasında gerekse müdahale ve operasyon kapasitesinde eksiklikler bulunmaktadır. Kriz yönetimine ilave olarak silahsızlandırma ve terörle mücadele konuları güvenlik politikasının diğer önemli unsurları olmaktadır. Bu alanlarda AB’nin birçok uluslararası sözleşmeye destek olduğu ve kendi düzenlemelerinde bu metinlere atıf yaptığı görülmektedir. Örneğin AB 1/03/1999’da yürürlüğe giren Anti Personel Mayınların Temizlenmesi ile ilgili Ottowa Sözleşmesi görüşlerinde aktif rol oynamış, nükleer silahsızlanma konusunda 13/04/2000 tarihinde Silahsızlanma Antlaşmasının Gözden Geçirilmesi Konferansının başarısını amaçlayan bir ortak tutum benimsemiş, terörizme karşı BM sözleşmeleriyle ilgili görüşmelere aktif katılım sağlamıştır. Bu sözleşmelerden Terörist Bombaların Önlenmesi Hakkında Sözleşme (1997) ve Terörizmin Finansmanının Önlenmesine Dair Uluslararası Sözleşme (1999) önemlidir. 46 Terörizmin Finansmanının Önlenmesine Dair Uluslararası Sözleşme (1999) ile ilk defa uluslararası hukukta terörün finansmanı suçu düzenlenmiş ve bu sözleşmedeki terörün finansmanı tanımı genel kabul görmüştür. Sözleşme ile ülkelerin iç hukuklarında terörün finansmanı suçunu düzenlenmeleri, ülkeler arasında terörün finansmanı ile mücadelede işbirliği ve adli yardımlaşmanın geliştirilmesi, terör faaliyetlerinin finansmanına ilişkin delillerin tespiti ve bildirilmesinde mali kuruluşların rolünün belirlenmesine ilişkin hükümler getirilmiştir. Avrupa Birliği nezdinde ise öncelikle AB Konseyinin 2002/475/JHA sayılı çerçeve kararı ile ortak bir terör tanımı kabul edilmiş, terörün finansmanı ile mücadele konusunda 2005/60/EC sayılı Konsey Direktifi ile mali sistemin karapara aklama ve terörizmin finansmanı amacıyla kullanılmasının önlenmesi için bir dizi standart getirilmiştir. 1.3. Derinleşme Sürecinde Güncel Gelişmeler 1.3.1. Avrupa’nın Geleceğine İlişkin Konvansiyon ve Anayasa Çalışmaları Nice Antlaşması sonucunda herkesi memnun edecek bir uzlaşının mümkün olmaması ve reformların etkinliği konusundaki endişeler yeni arayışları da beraberinde getirmiştir. Nice Zirvesi’nde genişleme öncesinde yeniden tartışılıp çözüme kavuşturulması gereken 4 başlık tespit edilmiştir. Birliğin ve üye devletlerin yetkileri, Mevcut antlaşmaların sadeleştirilmesi, Ulusal Parlamentoların AB politik mimarisi içindeki rolü, Temel Haklar Şartı’nın hukuki konumu.77 Aralık 2001 Leaken Zirvesi’nde, bu hedeflerin nasıl gerçekleştirileceğini araştırmak üzere bir Avrupa Konvansiyonu oluşturulması kararlaştırılmıştır. AB Anayasasının hazırlık çalışmalarını yapmakla görevli Konvansiyona AB Konseyi tarafından atanan Fransız 77 3-4/06/1999 tarihlerinde gerçekleştirilen Köln Zirvesi’nin sonuç bildirgesinde, Avrupa Birliğinin geldiği aşamada, Birlik düzeyinde uygulanan temel hakların, bir şartta toplanmak suretiyle açıklığa kavuşturulmasının gerekliliği vurgulanmıştır. Köln Zirvesi’nin bu direktifi doğrultusunda sürdürülen çalışmalar, Nice’de 7/12/2000 tarihinde, Avrupa Birliği Temel Haklar Şartının imzalanmasıyla sonuçlanmıştır. Temel Haklar Şartı için Bkz: DPT, Temel Haklar Şartı, Erişim:www.dpt.gov.tr/DocObjects/Download/2962/temelhak.pdf 20/03/2010 47 Valery Giscard D'estaing başkanlık yapmış, üye ve aday ülkelerin hükümet temsilcileri ve ikişer parlamenteri de konvansiyonda yer almış, böylece 105 delege ile çalışmalar yürütülmüştür. Burada neden bir anayasaya ihtiyaç duyulduğu sorusu ön plana gelmektedir. Anayasacılık tezi, Topluluğun gelişim sürecinin, uluslararası hukukun ürünü olan antlaşmalar ile yönetilmesi yerine, Avrupa Adalet Divanı’nın da kullandığı dil olan, anayasal hukuk tarafından yönetilmesinin uygun olacağını savunmaktadır.78 Anayasaya yönelik eleştiriler bu sayede ulus devletten feragat edilerek tek bir Avrupa Süper Devletinin kurulmuş sayılacağı ve halkın bunu istemediği üzerinde yoğunlaşmaktadır. Anayasa taraftarları ise, Adalet Divanı içtihatları ve kurucu antlaşmalardaki anayasal maddeler ile tutarlı bir anayasa oluşturmanın ve bu anayasaya Temel Haklar Şartını da eklemenin Avrupa bütünleşmesini meşrulaştıracağını belirtmekte, esas anayasa ile birlikte halkın AB yönetimine katılımının artırılacağını, AB anayasasının bir ulus devlet anayasası gibi düşünülmemesi gerektiğini savunmaktadırlar.79 Konvansiyonun gündemi:80 Temel Haklar Şartının anayasaya dahil edilerek AB vatandaşları ve kurumlar arasında bir bağ oluşturulması ve AB’nin Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’ne kurumsal olarak katılımı, AB’nin hukuki kişiliğinin tanınması ve böylece 3 sütunlu yapıya son verilmesi suretiyle birlik mimarisinin basitleştirilmesi, Kurumsal reform ve karar alma süreçlerinin basitleştirilmesi ile daha fazla demokrasi, etkinlik ve şeffaflığın sağlanması, ulusal parlamentoların Birlik içindeki rollerinin artırılması. Konvansiyon, 28 Şubat 2002’de başladığı çalışmalarını 10 Temmuz 2003’te tamamlamış ve önerilerini Hükümetlerarası Konferansa sunmuş ve Anayasa taslağı son şeklini Haziran 2004 tarihinde almıştır. Üzerinde uzlaşılan AB Anayasası 29 Ekim 2004 tarihinde Roma’da 25 üye devlet ve 3 78 Weıler, J.H.H. (1997), “The Reformation of European Constitutionalism” Journal of Common Market Studies, 35(1), 97. 79 Craıg, P. (2001), “Constitutions, Constituonalism and the European Union” European Law Journal, 7(2),125. 80 Kumrulu, G. (2003), “Avrupa’nın Geleceğine İlişkin Konvansiyon”, Ankara Avrupa Çalışmaları Dergisi, 2(4), 174-190. 48 aday ülke (Romanya, Bulgaristan ve Türkiye) tarafından imzalanmış ve 16 Aralık 2004 tarihinde AB Resmi Gazetesi’nde yayımlanmıştır. Anayasa, mevcut kurucu antlaşmaların yerine geçen anayasa karakterli bir uluslararası antlaşma özelliğini taşımaktadır.81 250 sayfayı bulan, dört bölüm ve 450 maddeden oluşan Anayasa muhteviyatı aşağıda özetlenmiştir.82 Birinci Bölüm: Birliğin Tanımı ve Amaçları AB’ye tüzel kişilik verilmekte, sütunlu yapı kaldırılmaktadır. Konsey (Zirve) ayrı bir kurum haline getirilerek, 2.5 yıllığına atanan bir AB Konsey Başkanı tarafından yönetilmesi benimsenmiştir. Ortak Dış İlişkiler ve Güvenlik Politikası Yüksek Temsilciliği ve Dış İlişkiler Komisyon üyesinin görevleri birleştirilerek bir AB Dışişleri Bakanının seçilmesi öngörülmektedir. Dışişleri Bakanı aynı zamanda Başkan Yardımcısı olarak Komisyon’da görev yapacaktır. Burada Avrupa Dış İlişkiler Eylem Servisi isimli bir bürokratik servis oluşturulacaktır. Komisyon’a 2014 yılına kadar her ülkeden bir temsilci atanacak, 2014 yılından itibaren ise, üye sayısı üye ülke sayısının 2/3’ü oranına indirilecektir. Ortak Karar usulü, olağan yasama usulü olarak benimsenmiş ve Parlamento’nun yetkileri artırılmıştır. AB Vatandaşlığı, üye ülke vatandaşlığına ek bir hak olarak tanımlanmıştır. AB üyeliğinin askıya alınması ve Birlikten ayrılmaya imkân veren düzenlemeler yapılmıştır. İkinci Bölüm: Temel Haklar Bildirgesi Temel Haklar Şartı ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nde yer alan hakların korunması öngörülmektedir. 81 Bilici, N., Türkiye-Avrupa Birliği İlişkileri (Genel Bilgiler, İktisadi-Mali Konular, Vergilendirme), Seçkin Yayınları, Ankara, 2.Baskı, 45. 82 Bilici, N. (2005), a.g.e., 45-47 ve DTM, a.g.e. 63-64. 49 Üçüncü Bölüm: Avrupa Birliği Politikaları Çeşitli ortak politikalar tanımlanmıştır. Ekonomik ve parasal birlik, güvenlik, adalet, dışişleri, savunma politikası alanlarında yeni düzenlemeler getirilmektedir. Ortak Güvenlik ve Savunma Politikası alanında üye ülkelerin araştırma ve askeri kapasiteni geliştirmek için Avrupa Silah Ajansı kurulması öngörülmektedir. Savunma alanında daha sıkı işbirliğine gitmeyi arzu eden üyeler için bir işbirliği mekanizması öngörülmektedir. Diğer alanlarda da geliştirilmiş işbirliğine gitme imkânı getirilmiştir. Bir üye ülkenin Komisyon’a başvurusu, Parlamento’nun onayı ve Konsey Kararı ile (nitelikli çoğunluk) karar alma yoluna gidilebilecektir. Dördüncü Bölüm: Genel ve Son Hükümler AB’nin simgeleri olarak AB Marşı (Beethoven’in 9’uncu senfonisi), AB Sloganı (Farklılıklar İçinde Birlik), AB Bayrağı (gök mavisi zemin üzerine 12 altın yıldızın bir saat kadranı üzerindeki sıralanışı gibi dizilmesi) 1.3.2. Anayasa’nın Reddi ve Lizbon Reform Antlaşması AB Anayasası 29 Ekim 2004 tarihinde Roma’da imzalandıktan sonra 2006 yılına kadar onay sürecinin tamamlanması hedeflenmiştir. Ancak bu süreçte, AB’nin kurucu ülkelerinden olan Fransa ve Hollanda’da 2005 yılında yapılan referandumlar sonucu Anayasa’ya “hayır” sonucunun çıkması iki yıl sürecek bir gözden geçirme sürecini beraberinde getirmiştir. Bu süreçte ne yapılması gerektiğine ilişkin en çok üzerinde durulan senaryolar:83 Anayasanın reddeden ülkelerde yeniden halkoyuna sunulması, Yeni bir HAK süreci başlatılarak Anayasa’nın gözden geçirilmesi, Anayasanın “ölmüş” sayılıp, Nice Antlaşması’nda varılan uzlaşı ile yola devam edilmesi olarak belirtilmiştir. 83 De Clerck, J.-S. (2005), “What if They Say Non? Alternative Scenarios if the European Constitution is Rejected?” The Oxford Council on Good Governance, Advice Program, 2-3. 50 Sonuç olarak, 21-22 Haziran 2007 tarihinde yapılan Zirve toplantısında sorunun ivedilikle çözülmesi için AB Anayasası yerine yeni bir antlaşmanın hazırlanması konusunda anlaşmaya varılmış ve Portekiz Dönem Başkanlığı’na mevcut antlaşmalarda değişiklik yapan “Reform Antlaşması”nın hazırlanarak, 23 Temmuz 2007 tarihinde başlayacak HAK sürecinde müzakere edilmesi çağrısında bulunulmuştur. Bu sürecin sonucunda ise; Anayasal Antlaşma’nın, Birliğin sembolleri, marşı, bayrağı gibi unsurlarının çıkarılması sonucu düzenlenen Lizbon Antlaşması 27 AB üyesinin onayına sunulmuştur. Niteliği itibarıyla bir tadil antlaşması olan Lizbon Antlaşması, 1 ve 2’nci maddelerinde sırasıyla AB ve AT Antlaşmalarına dair değişikliklere yer vermekte, 3 ve 7’inci maddelerde son hükümler yer almakta ve Antlaşmaya ek 13 adet protokolü içermektedir. Lizbon ile Avrupa Topluluğunu Kuran Antlaşmanın ismi “Avrupa Birliği’nin İşleyişine Dair Antlaşma” olarak değiştirilmiş ve Antlaşma’da geçen Topluluk terimleri Birlik olarak tadil edilmiştir. AB ve AB’nin İşleyişine Dair Antlaşmanın ilk maddelerinde, antlaşmalar arasında hiyerarşik bir ilişki bulunmadığı ve hukuken aynı değerde oldukları ifade edilmiştir.84 HAK sürecinde özellikle Anayasaya çekimser yaklaşan ülkelerin bu çekinceleri giderilmeye çalışılmıştır. Bu kapsamda, İngiltere, Çek Cumhuriyeti, İrlanda ve Polonya’ya özellikle Temel Haklar Şartı konusunda derogasyon sağlanmıştır. Sonuçta 13 Aralık 2007 tarihinde Lizbon Antlaşması üye devletler tarafından imzalanmıştır. Lizbon Antlaşması’nın onay sürecinde ise Anayasal Antlaşma’daki gibi büyük sorunlarla karşılaşılmamıştır. 2008 yılında İrlanda’daki referandum sonucunda reddedilmesiyle başlayan tıkanıklık, 2 Ekim 2009 tarihinde İrlanda‘da gerçekleşen ikinci referandumdan evet oyu çıkması sonucu giderilmiştir. Bu sonuçla birlikte “Reform Antlaşması” 1 Aralık 2009 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Lizbon ile hedeflenen yapının unsurları şu şekilde özetlenebilir:85 84 Bayraktaroğlu Özçelik, G. (2008), “Avrupa Birliği’nin Kurumsal Yapısı ve Lizbon Antlaşması” Akçay, B., Kahraman, S., Baykal, S. (2008), (Ed) Avrupa Birliği’nin Güncel Sorunları ve Gelişmeler, Seçkin Yayınları, Ankara, 204. 85 Avrupa Komisyonu (2009), Your Guide to the Lisbon Treaty, EC Publications, Brussels, 4-10. 51 1.3.2.1. AB’nin Hedefleri ve Değerleri Lizbon Antlaşması ile iç sınırları içerisinde insanlara özgürlük, güvenlik ve adalet vadeden bir birliğin oluşturulması, Dengeli ekonomik büyüme, fiyat istikrarı ve rekabetçi sosyal piyasa ekonominin varlığı ile tam istihdam, sosyal gelişme hedeflerine ulaşılması ve çevrenin korunması, Sosyal dışlama ve ayırımcılıkla mücadele, sosyal adalet ve korumanın geliştirilmesi, Ekonomik ve bölgesel uyumun ve ülkeler arasında dayanışmanın sağlanması, Ekonomik ve Parasal Birliğe bağlı kalınması, AB değerlerinin tüm dünya genelinde geliştirilmesi ve barışa, güvenliğe ve sürdürülebilir kalkınmaya katkı sağlanması, İnsan haklarının korunmasına katkıda bulunulması, özellikle de Birleşmiş Milletler Şartı’nda yer alan prensiplere uygun olarak çocuk haklarının korunması olarak belirtilmiştir. 1.3.2.2. Daha Fazla Demokrasi ve Açıklık “Vatandaşların İnisiyatifi” olarak adlandırılan mekanizma ile AB üye ülkelerinde 1 milyon imza toplandığı takdirde, vatandaşlar, AB’nin yetki alanındaki herhangi bir alanda Komisyon’un bir yasa teklifi hazırlanmasını talep edebilecektir. Ortak Karar usulünün temel karar mekanizması olarak belirlenmesi ve bu sayede Parlamento’nun yetkilerinin artırılması ve ayrıca Ulusal Parlamentoların yasa taslaklarını önceden görmesi ve yorum yapmasının sağlanması imkânı getirilmiştir. Böylece AB’nin yetkilerinin sınırlarına riayet edip etmediğinin önceden siyasi denetimi bir mekanizmaya bağlanarak etkili bir işleyişe kavuşturulmasına çalışılmaktadır.86 Söz konusu görüşlerin, Ulusal Parlamentoların 1/3 çoğunluğu ile verilmiş olması halinde Komisyon’un önerisini yeniden gözden geçirilecektir. Ulusal 86 Baykal, S. (2008), “Avrupa Birliği’nde Yetki Sorunu ve Lizbon Antlaşması” Akçay, B., Kahraman, S., Baykal, S. (Ed) Avrupa Birliği’nin Güncel Sorunları ve Gelişmeler, Seçkin Yayınları, Ankara, 267. 52 Parlamentolara ayrıca Adalet Divanı nezdinde iptal davası açılması için hükümetlerini harekete geçirme ve böylece yargısal denetime katılma imkânı tanınmıştır. 1.3.2.3. Daha Hızlı ve Etkin Karar Alma Olağan yasama usulü olarak Ortak Karar usulü ve yöntem olarak da Nitelikli Oy Çokluğu benimsenmiştir. Ortak Karar usulü tarım, hizmetler, göç, yapısal fonlar, uyum fonu ve uzmanlık mahkemelerinin kuruluşu bakımından kabul edilmiştir. Bakanlar Konseyi’nde nitelikli çoğunlukla karar alınan alanların sayısı 40’tan fazla alana genişletilmiş ve AB liderlerinin çifte çoğunluk (ülkelerin %55’i, halkların %65’i) ile karar alması düzenlenmiştir. Konsey’in, Komisyon’un önerisi ya da Dışişleri ve Güvenlik Politikası Yüksek Temsilcisinin onayı ile hareket etmediği durumlarda nitelikli çoğunluk AB nüfusunun %65’ini temsil etmek şartı ile üye ülkelerin %72’sidir. Bu durumda “engelleyici azınlık” olarak karar sürecine katılan üye ülkelerin toplam nüfusunun en az %35’ini temsil eden üye sayısının bir fazlası olacaktır. Vergi, sosyal güvenlik, dış politika, yeni üye kabulü ve savunma gibi konular hariç kalan tüm konularda oyçokluğu esası olacaktır. 1.3.2.4. AB Kurumlarının Gelişimi Avrupa Konseyi (Zirve), Birliğin kurumları arasında sayılmış ve tasarrufları Adalet Divanı’nın hukuki denetimi kapsamına alınmıştır. Avrupa Konseyi (Zirve) Başkanlık makamı ihdas edilmiştir. Birliğin ilk başkanı olarak, Belçika Başbakanı Herman Van Rompuy seçilmiştir. AB Bakanlar Konseyi (Konsey) ile ilgili yapı genel olarak korunmuştur. Lizbon’da sadece Genel İşler Konseyi ve Dışişleri Konseyi ismen zikredilmiş, Zirve’nin nitelikli çoğunluk ile alacağı karar ile yeni konsey oluşumlarına imkân tanınacağı belirtilmiştir. 53 Dışişleri Konseyi dışındaki Konsey Başkanlıklarının önceden belirlenmiş üç üye ülkeden oluşan takımlar tarafından 18 aylık bir süre için üstlenilmesi ve her bir ülkenin rotasyon usulüne göre 6 aylık başkanlık üstlenmesi, oluşturulacak takımların üye ülkeler arasındaki farklılıklar ve coğrafi denge göz önünde bulundurularak belirlenmesi benimsenmiştir. Uluslararası alanda AB’nin etkinliğini artırmak için Dışişleri ve Güvenlik Politikası Yüksek Temsilcisi makamı ihdas edilmiştir. Birliğin ilk Dışişleri ve Güvenlik Politikası Yüksek Temsilcisi olarak İngiliz siyasetçi ve AB Ticaret Komiseri Catherine Ashton seçilmiştir. Yüksek temsilci Dışişleri Konseyi’ne başkanlık edeceği gibi, aynı zamanda Komisyon Başkan Yardımcılarından biri sıfatıyla Komisyon’da görev alacaktır. Komisyon ile ilgili başkan seçimi ve üye sayısı konularında değişiklikler yapılmıştır. Komisyon Başkanının seçilmesinde, Parlamento’nun etkinliği artırılmıştır. Başkan adayının Parlamento seçimleri dikkate alınarak ve Parlamento ile görüşmeler yapmak suretiyle oy çokluğu ile belirleneceği, Parlamento’nun onayına sunulacağı daha sonra da yine Zirve tarafından nitelikli oy çokluğu ile atanacağı belirtilmiştir. 31 Ekim 2014’e kadar Komisyon’un biri Komisyon Başkanı, diğeri Birlik Dışişleri ve Güvenlik Politikası Yüksek Temsilcisi olmak üzere her ülkeden bir komiser şeklinde oluşması benimsenmiştir. 1 Kasım 2014 itibarıyla ise başkan ve yüksek temsilci dışında üye ülke sayısının 2/3’üne eşit sayıda komiserden oluşacak bir Komisyon oluşumu benimsenmiştir. Komiserlerin görev süresi 5 yıl olacaktır. Avrupa Parlamentosu’nun üye sayısına ilişkin değişiklik yapılmıştır. Her bir ülkenin sahip olacağı parlamenter sayısı en az 6, en çok 96 olmak üzere, Parlamento üye sayısının 750’ye çıkması benimsenmiştir. Parlamento’nun yasama ve bütçenin kabulü, uluslararası antlaşmaların imzalanması, kurucu antlaşmaların değiştirilmesi ve diğer kurumlara atamalardaki yetkileri güçlendirilmiştir. 54 Bütçe, Konsey ve Parlamento tarafından özel bir yasama usulüne göre kabul edilecek ve son söz Parlamento’da olacaktır. Parlamento’nun Komisyon’a delege edilen düzenlemelerin kabulünden önce, Konsey ile birlikte bu önerileri gözden geçirme yetkisi tanınmıştır. Konsey’in uluslararası antlaşmaların kabulünde Parlamento’ya danışacağı düzenlenmiştir. Aşağıda sayılan anlaşmaların ise Parlamento’nun uygun görüşü alındıktan sonra Konsey tarafından kabul edileceği belirtilmiştir: Birliğin İnsan Hakları ve Temel Özgürlüklerin Korunmasına Dair Avrupa Sözleşmesi’ne katılımına yönelik anlaşmalar, Özel bir kurumsal yapı kurulmasına yönelik anlaşmalar, Birlik bakımından önemli mali etkileri olacak anlaşmalar, Olağan yasama usulünün ya da özel yasama usulünün uygulandığı alanlarda düzenleme getiren anlaşmalar Kurucu Antlaşmaların değiştirilmesinde, “olağan usul” olarak Konvansiyon oluşturulmasına dair kararın alınmasından önce; “basitleştirilmiş usul” olarak ise Zirve tarafından kurucu antlaşma değişikliği yapılmasından önce Parlamento’ya danışılması zorunluluğu getirilmiştir. AB Yargı Örgütü alanında da önemli değişikliklere gidilmiştir. İlk derece mahkemelerinin adı, Genel Mahkeme olarak değiştirilmiş ve yargı örgütü Avrupa Birliği Adalet Divanı, Genel Mahkeme ve Genel Mahkemeye bağlı Uzmanlık Mahkemelerinden oluşturulmuştur. Adalet Divanı her ülkeden bir yargıç ve 8 hukuk sözcüsünden, Genel Mahkemeler ise her ülkeden en az birer yargıçtan oluşacak ve bu üyeler, üye ülke hükümetlerinin mutabakatı ile 6 yıl için atanacaktır. Lizbon’da bu üyelerin seçimi öncesinde Adalet Divanı ve Genel Mahkemenin eski üyeleri ile üye ülke yüksek mahkeme ya da yetkinliğe haiz avukatlarından oluşacak bir panel oluşturulması ve adaylar hakkında görüş bildirmesi benimsenmiştir. 55 Lizbon sonrası sütunlu yapının ortadan kaldırılmasını müteakip, Adalet Divanı’nın ODGP ve Polis ve Cezai Konularda Adli İşbirliği konularında da karar almasına imkân tanınmıştır. ODGP alanında Divanın yetkisi oldukça sınırlı iken, eski 3’ncü sütun alanı olan, “cezai konularda polis ve adli işbirliği” bağlamında Divan’ın yetkilerini kısıtlayan madde87 Lizbon Antlaşması ile birlikte yürürlükten kaldırılmıştır. Ayrıca Adalet Divanı’na bağlayıcı ön karar88 alabilme yetkisi tanınmıştır.89 Bu düzenlemelerin yürürlüğe girmesi için 5 yıllık bir geçiş süresi öngörülmüştür.90 Lizbon ile Birlik organlarının dışında, ofis ve ajanslarının tasarruflarına karşı da iptal ve ihmal davalarının açılabilmesinin önü açılmıştır. Avrupa Merkez Bankası’na Birlik Kurumları arasında yer verilmiştir. Bölgeler Komitesi ve Ekonomik ve Sosyal Komite’nin üye ve başkanlarının görev süreleri uzatılmıştır (üyelerin süreleri 4 yıldan 5 yıla, başkanların 2 yıldan 2,5 yıla) 1.3.2.5. Ekonomi Politikası AB’nin ekonomik düzen tercihinin sosyal piyasa ekonomisi olduğu belirtilmiştir. Yetki paylaşımı konusunda yapılan değişikliklerle, sektörel politikalar (tarım, ulaştırma ve balıkçılık) ortak politika alanı olmaktan çıkmış, ortak ticaret politikasının kapsamı mal ticareti yanında hizmet ticaretini kapsayacak şekilde genişletilmiş ve iç 87 Lizbon Antlaşması öncesi ABA md.35 Ön karar, Topluluk tarafından çıkarılmış bulunan bir hukuki düzenlemenin Topluluk üyesi ülkelerin mahkemelerinden birinin önünde herhangi bir sebeple gelmesi durumunda, Topluluk mevzuatının ulusal mahkemelerde farklı yorumlanmasını önlemek için Adalet Divanı’na bağlayıcı karar yetkisi verilmesidir. Bkz: Tekinalp, G.-Tekinalp, Ü. (2000), a.g.e., 260. 89 Divan’ın üye devletlerin polis ya da diğer icra organlarınca yürütülen faaliyetleri geçerlilik veya orantılılık yönünden denetleme yetkisi ise bulunmamaktadır. 90 ABAD (2009), Press Release No 104/09, Lüksemburg, Erişim:http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=CJE/09/104&forma t=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en 02/02/2010 88 56 pazarın işleyişine ilişkin rekabet kurallarının belirlenmesi tümüyle Birlik yetkisine bırakılmıştır.91 Ekonomik ve Parasal Birlik alanını ilgilendiren konularda karar alınırken oy hakkının sadece EPB’ye dahil ilkelerde olacağı belirtilerek, bu ülkelerin etkinlikleri artırılmıştır. 1.3.2.6. Dünya Aktörü Olarak Avrupa Birliği AB’nin, dünyada barış ve güvenlik, sürdürülebilir kalkınma, dayanışma ve karşılıklı saygı, özgür ve adil ticaret, yoksulluğun yok edilmesi, insan haklarının korunması ve uluslararası hukukun hakim kılınması alanlarında katkıları olacağı ifade edilmiştir. 1.3.2.7. Güvenlik ve Savunma Bu alanda BM Şartı kapsamında barışın sağlanması, çatışmaların önlenmesi ve uluslararası güvenliğin sağlanması konularında AB tarafından barış misyonu görevleri üstlenilecektir. Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikası (AGSP) ile ilgili hükümler kurucu antlaşmalarda yerini almıştır. Böylece ilk defa AGSP hukuki bağlayıcılık kazanmıştır. Ayrıca AGSP’nin adı “Ortak Güvenlik ve Savunma Politikası” (OGSP) olarak değişmiştir. OGSP’nin ODGP’nin tamamlayıcı bir parçası olduğu belirtilmiştir. OGSP’nin görevleri ise: Ortak silahsızlandırma operasyonları, İnsani görevler ve kurtarma operasyonları, Askeri danışma ve destek görevleri, Çatışmayı önleme ve barışı koruma görevleri, Kriz yönetiminde muharip güç kullanımını içeren görevler, olarak tanımlanmıştır. Üye ülkeler alanında savunma alanında geliştirilmiş işbirliğine gidilebilecektir. 91 Akçay, B. (2010), “Ekonomik ve Parasal Birlik”, Akçay, B., Bayraktaroğlu Özçelik, G. (Ed) Lizbon Antlaşması Sonrası Avrupa Birliği: Serbest Dolaşım ve Politikalar, Seçkin Yayınları, Ankara, 357. 57 Lizbon Antlaşması ile üye devletlerin AB’nin sivil ve askeri yeteneğini yükseltmesi için yeterli katkıyı sağlayacağı ve Avrupa Savunma Ajansı’nın rolünün belirleneceği belirtilmiştir. 1.3.2.8. Adalet ve Suçla Mücadele Lizbon Antlaşması sınıraşan suçlarla, yasa dışı göçle ve insan, silah ve uyuşturucu kaçakçılığı ile mücadelede AB’nin kapasitesini iyileştirecek önemli düzenlemeler içermektedir. Bu alanda alınacak kararlarda olağan karar alma prosedürü olan Ortak Karar usulü benimsenerek Parlamento’nun rolü güçlendirilmiş ve bu alanlar Adalet Divanı’nın yargılama yetkisi kapsamına alınmıştır. Bu alanda genel karar alma nisabı oybirliği ile karar olmasına karşın, alınan kararların yürürlüğe girmesi için alınacak uygulama önlemleri nitelikli çoğunlukla alınabilecektir. AB Antlaşması’nın Cezai İşlerde Adli İşbirliğine ilişkin Başlık VI, madde 29-42 arası hükümleri, Lizbon Antlaşması sonrasında AB’nin İşleyişine Dair Antlaşma (ABİDA) Başlık IV, madde 6789 arasında işlenmiştir. Böylece ABA 29, ABİDA 67-76; ABA 30, ABİDA 87 ve 88, ABA 31, ABİDA 82-85; ABA 32, ABİDA 89, ABA 33, ABİDA 72, ABA 36 ABİDA 71 ile değiştirilmiştir. Konsey ve üye devletler arasındaki ilişkiler ile üçüncü sütun konularındaki tasarrufları düzenleyen ABA md. 34 ile bu sütunda Adalet Divanı’nın yetkilerini kısıtlayan md. 35 kaldırılmıştır. Özgürlük, güvenlik ve adalet alanında, katmanlı yetki ilkesi uyarınca Ulusal Parlamentoların karar alma sürecine dahil edilmesi benimsenmiştir. Konsey’in Eurojust bünyesinde bir Avrupa Savcılığı Ofisi oluşturabileceği belirtilmiştir. Polis ve adli birimler arasında suçla mücadele kapsamında mahkeme kararlarının uygulanması, eğitim, delillerin karşılıklı kabul edilebilirliği, bireylerin ceza muhakemesindeki hakları ve suç mağdurlarının hakları, adli yardım kararlarının uygulanması, bilgi paylaşımı konularında işbirliğine gidilmesi benimsenmiş, Europol ve Eurojust’ın bu işbirliği ve eşgüdümün sağlanmasında misyon sahibi olduğu belirtilmiştir. 58 İngiltere ve İrlanda hariç diğer ülkelerin benimsediği Schengen müktesebatı, AB hukuk sisteminin bir parçası haline getirilirken, bu ülkeler dışarıda bırakılmıştır. 1.3.2.9. Sosyal Politika Sosyal politika alanında AB’de yüksek istihdamın sağlanması hedef olarak benimsenmiştir. Sosyal politikanın bazı alanlarının paylaşımlı yetki alanı olarak açıkça belirtilmesi ile üye devletler arasında sosyal politikaların koordinasyonunda Birlik yetkisi artırılmıştır. 1.3.2.10. Yeni İşbirliği Alanları AB’nin sınıraşan suçlarla, yasa dışı göçle, insan, uyuşturucu ve silah kaçakçılığı ile mücadelesi sürecinde etkinliğini iyileştirmek için düzenlemelere yer verilmiştir. İklim değişikliği alanında çevrenin korunması, küresel ısınma ile mücadele, Enerji alanında enerji tasarrufu, yenilenebilir enerji kaynaklarına yönelim konularında düzenlemeler getirilmiştir. 1.3.2.11. İnsan Hakları Temel Haklar Şartı üye devletler tarafından 2000 yılında imzalanmıştır. Temel Haklar Şartı, AB Antlaşması’nın 6’ncı maddesine Lizbon Antlaşması ile getirilen değişiklikler sonucu AB’nin birincil kaynakları arasında yer alan Antlaşmalar ile eşit hukuki nitelik ve etkiye sahip, hukuken bağlayıcı bir metin haline gelmiştir.92 İngiltere, Polonya ve Çek Cumhuriyeti Antlaşma’ya ekli protokol ve deklarasyonları ile Şart’ın Birlik hukukunun uygulama alanını genişletmediğine ve Birliğe yeni yetkiler vermediğine ilişkin görüşlerini açıklamış ve şartın etkisini kendi ülkeleri ve ulusal hukuk düzenleri bakımından sınırlandırmışlardır. 92 Baykal, S. (2010), “Temel Haklar” Akçay, B., Bayraktaroğlu Özçelik, G., (Ed) Lizbon Antlaşması Sonrası Avrupa Birliği: Serbest Dolaşım ve Politikalar, Seçkin Yayınları, Ankara, 393-394. 59 İnsan Hakları kapsamında, kişisel verilerin korunması, göç etme hakkı, kanun önünde eşitlik ve ayırımcılık yasağı, kadın erkek eşitliği, çocuk ve yaşlı insanların hakları adil olmadan işine son verilme ile sosyal güvenlik ve sosyal yardım gibi konularda önemli sosyal haklar yer almaktadır. 1.3.3. Lizbon Antlaşması ile Anayasal Antlaşmanın Farkları93 Lizbon’da “Anayasa” yapılan atıf çıkarılmış ve konvansiyon yöntemi yerine Reform Antlaşması geleneksel antlaşma değiştirme yöntemleri ile düzenlenmiştir. Birlik hukukunun önceliği ilkesi, Anayasal Antlaşmada ayrı bir hüküm olarak yer alırken, Reform Antlaşması’nda yerleşik Adalet Divanı içtihadına atıf yapılmaktadır. AB sembolleri ve milli marşı metinden çıkarılmıştır. Avrupa Merkez Bankası da Birliğin asli kurumları arasında gösterilmiştir AB Dış İlişkiler ve Güvenlik Politikası Yüksek Temsilcisi ve Dış İlişkilerden Sorumlu Komisyon Üyesinin yetkilerini bir araya getirecek “AB Dışişleri Bakanlığı” makamının oluşturulması İngiltere’nin itirazları üzerine kabul edilmemiştir. Bunun yerine “Birliğin Dış İlişkiler ve Güvenlik Politikası Yüksek Temsilcisi” tanımı kullanılacaktır. Temel Haklar Şartı Lizbon Antlaşması’na dahil edilmemiş ancak Şartın kurucu antlaşma niteliğini haiz olduğu, AB Antlaşması’nın 6’ıncı maddesinde işlenmek suretiyle Şart’a atıf yapılması ve bu sayede Şartın hukuki olarak bağlayıcı olması kabul edilmiştir. Reform Antlaşması’nda Şart’a hukuki bağlayıcılık sağlanmasına rağmen, bunun atıf usulü ile gerçekleştirilmiş olması bir anlamda yine Şartın etkisinin zayıflatılmasını beraberinde getirmiştir.94 93 Madde madde karşılaştırma için Bkz: OpenEurope (2008), The Lisbon Treaty and The European Constitution: A side By Side Comparison, Erişim: http://www.openeurope.org.uk/research/comparative.pdf 20/03/2010 94 Bilgin, A. (2008), “Avrupa Birliği Temel Haklar Şartı ve Lizbon Antlaşması” Akçay, B., Kahraman, S., Baykal, S. (Ed) Avrupa Birliği’nin Güncel Sorunları ve Gelişmeler, Seçkin Yayınları, Ankara, 340. 60 Antlaşma’ya eklenen 30 No’lu Protokol ile Şartın hukuki etkisi İngiltere ve Polonya için sınırlandırılmıştır. Anayasal Antlaşma’da olduğu üzere, Konsey kararlarında çifte çoğunluk (double majority) kuralı benimsenmiş (ülkelerin %55’inin ve AB nüfusunun da %65’inin desteği); ancak Polonya’nın karşı çıkmasının üzerine yeni oylama sisteminin 1 Kasım 2014 tarihinden sonra uygulanması kararlaştırılmıştır. Bu tarihe kadar Nice Antlaşması ile getirilen sistem yürürlükte kalacaktır. Ulusal Parlamentoların yasama önerilerini önceden inceleme süresi 6 haftadan 8 haftaya çıkarılmıştır. Söz konusu görüşlerin en az ½ çoğunlukla verilmiş olması halinde ise Komisyon’un önerisini yeniden gerekçelendirmesi ve önerinin Avrupa Parlamentosu ve Bakanlar Konseyi’nde çoğunluk oyu ile reddedilebilmesi imkânı da Anayasal Antlaşma’dan farklı olarak Lizbon ile getirilmiş bir düzenlemedir. Yasa, Çerçeve Yasa terimleri yerine, mevcut Yönetmelik, Direktif ve Karar kavramları kullanılacaktır. Fransa’nın isteği üzerine, “serbest ve engelsiz rekabetin teminat altına alınması” yönündeki başlangıç bölümünde yer alan Birlik hedefi çıkarılmış ancak bu yöndeki ilkeleri içeren bir protokolün Antlaşma’ya eklenmesi öngörülmüştür. Fransa Cumhurbaşkanı Nicolas Sarkozy, rekabetin kendi içinde bir son olmadığını ve ideolojik bir yönü olduğunu ileri sürmüştür. Ancak yine de Antlaşmaların en az 10 ayrı yerinde rekabetin korunması hedef ve görevlerine atıfta bulunulduğu düşünüldüğünde burada yapılanın mevcut yaklaşım ve yetkilere halel getirmeyeceği söylenebilir. 95 95 Baykal, S. (2007), “Reform Antlaşması ve Getirdikleri: Kurumsal Yapı Çerçevesinde Genel Bir Değerlendirme” Ankara Avrupa Çalışmaları Dergisi, 7(1), 65 ve Euractive.com, Lizbon Antlaşması, Erişim: http://www.euractiv.com.tr/abnin-gelecegi/link-dossier/lizbon-antlasmasi 20/03/2010 61 İKİNCİ BÖLÜM AVRUPA BİRLİĞİ HUKUKUNUN KAYNAKLARI, TEMEL DOKTRİNLERİ; BİRLİĞİN KURUMLARI VE KARAR ALMA MEKANİZMALARI Avrupa Birliği, bir ekonomik ve siyasi sistem olmanın yanı sıra, kurucu ve tadil antlaşmalarda getirilen hükümler ve Birliğe yetki transfer edilen alanlar doğrultusunda uluslararası hukuktan ayrı olarak kendi hukuk sistemini yaratmış bir bütünleşmedir. Bu bağlamda bütünleşme sürecinde AB hukukunun bu bütünleşmeyi destekleyici ve geliştirici katkıları olmaktadır. Öyle ki: Birlik hukuku, oluşturduğu yargı organları Adalet Divanı ve Genel Mahkemeler yolu ile bir yandan Birlik hukukunun uygulanmasını gözetirken, diğer yandan ulusal mahkemeler ile Birlik hukukunun birliğini sağlamak için bağlantı kurmaktadır. Birlik hukuku, bütünleşme sürecinden beklentileri ve bu sürecin üye devletleri nasıl etkileyeceğini ifade eden ve bir anlamda AB’nin değerlerini, meşruiyetini ve gelişim yönünü şekillendiren bir yapıdır. AB hukuku bütünleşme sürecinin iletişim fonksiyonunu da üstlenmektedir. Üye devletlerin birbirleri ile ve AB kurumları ile ilişkileri, Birliğin yasama usulleri Birlik hukukunun kaynakları ile düzenlenmektedir.96 Bu bölümde bu bütünleştirici yönü çerçevesinde Birlik hukukunun kaynakları, temel doktrinleri, Birliğin kurumları ve karar alma mekanizmaları irdelenecektir. 96 Chalmers, D., Haasbeek, L. (2007), “The Legal dimension in EU Integration”, ElAgraa, Ali M.(Ed) The European Union, Economics and Policies Cambridge University Press, Eighth Edition, 62-82. 62 2.1. Avrupa Birliği Hukukunun Temel Doktrinleri 2.1.1. AB Hukukunun Birliği ve Özerkliği AB hukukunun birliği, kurucu antlaşmaların ve bunlardan kaynaklanan kuralların birbirinden bağımsız düşünülemeyeceği anlamına gelir. Bütünleşme hedefinin gerçekleşmesi için bu antlaşmaların bir örnek yorumlanması ve uygulanması gerekir. AB hukukunun özerkliği ise, AB hukukunun ulusal hukuklardan ayrı ve bağımsız bir hukuk düzeni oluşunu ifade eder.97 2.1.2. AB Hukukunun Doğrudan Etkinliği Doğrudan etkililik, bir hukuk kuralının niteliği gereği bireyler için hak ve yükümlülük doğurabilmesidir. AB hukukunun tüm üye devletlerde aynı şekilde uygulanması, önceliği, doğrudan ve dolaylı etkisi, etkili uygulanması, bireylerin de üye devletlerle birlikte bu yeni hukuk düzeninin süjeleri konumuna yükseltilmesi ve üye devletlerin AB hukuku ihlallerinden kaynaklanan tazminat yükümlülüğü gibi ilkeler Divan içtihatları ile belirlenmiştir. Divan, bazı bakımlardan bir anayasa mahkemesine benzer görev ve yetkilerle donatılmıştır. Bu çerçevede Divana kurucu antlaşmalar tarafından tanınan yetkilerin özünde şu işlevler bulunmaktadır:98 Divan, Birlik mevzuatının (ve dolaylı da olsa ulusal mevzuatın) kurucu antlaşmalara uygunluk denetimini gerçekleştirme yetkisine sahiptir. Birliğin organları arasındaki uyuşmazlıkları çözüme bağlama konusunda yetkilidir. Üye devletler ile AB arasındaki yetki paylaşımı ve dağılımı üzerinde karar verme yetkisi de büyük ölçüde Divan’a aittir. Avrupa bütünleşmesi kısmında da incelendiği üzere, bütünleşme sürecinde Topluluk yasa koyucusunun özellikle 1980’lerin ortalarına kadar devam eden ve çeşitli nedenlerden kaynaklanan çekimser ve atıl tutumu, 97 Tekinalp-Tekinalp (2000), a.g.e., 119-120. Baykal, S. (2004), “Avrupa Birliği Anayasalaşma Sürecinde Adalet Divanı’nın Rolü: Divan’ın Ulusal Mahkemelerle İlişkileri ve Yorum Yetkisinin Sınırları Bağlamında Bir Analiz”, Avrupa Çalışmaları Dergisi, 4(1), 123. 98 63 Adalet Divanını Topluluk hukukunun uygulanmasında adım atmaya mecbur kılmıştır.99 Adalet Divanının Van Gend en Loos kararı Topluluk hukukunun anayasal bir nitelik kazanması açısından önemlidir. Bu karar uyarınca bireylerin de AT hukukunun süjeleri olduğu kabul edilmektedir.100 “...Topluluk, üye devletlerin kendisi yararına belli alanlarla sınırlı da olsa, egemen yetkilerini sınırladıkları ve süjeleri sadece üye devletlerden değil, aynı zamanda onların vatandaşlarından da oluşan... yeni bir hukuk düzeni teşkil etmektedir. Dolayısıyla, Topluluk hukuku, üye devletlerin kanunlarından bağımsız olarak bireylere sadece yükümlülük öngörmekle kalmaz, aynı zamanda, onlara hukuki statülerinin bir parçası haline gelen haklar da tanır. Söz konusu haklar ise, sadece Antlaşma tarafından açıkça öngörülen hallerde değil, aynı zamanda Antlaşmanın üye devletler ve Topluluk kurumlarının yanı sıra, bireyler için açıkça belirlenmiş yükümlülükler öngörmesi halinde de doğar.” Van Gend en Loos kararındaki bu yorum Toplulukla birey arasındaki ilişkiye dikkat çekmekle yetinmemekte, siyasal bir yaklaşımla ilgili demokratik bir ideali yansıtmaktadır. Kararda doğrudan etkinliğin koşulları da belirtilmiştir. Bu koşullar:101 Antlaşma hükmünün içerdiği koşulların açık ve eksiksiz olması, Antlaşma hükmünün koşulsuz olması, Antlaşma hükmünün uygulanmasında topluluk organlarının ya da üye devletlerin takdir yetkilerinin bulunmamasıdır. Doğrudan etki, Topluluk hukuku tarafından tanınan ve bireyler tarafından ulusal mahkemeler önünde doğrudan ileri sürülebilecek hakları içeren Topluluk hukuku kurallarını ifade etmektedir. Doğrudan etki kurucu antlaşmalardan gelebildiği gibi, topluluk işlemlerinden de doğabilir. 99 Baykal, S. (2004), a.g.m., 148. Van Gend en Loos bir Hollanda taşıma şirketi olup, Almanya’dan Hollanda’ya mal taşımacılığı yapmaktadır. 1960 yılından itibaren Hollanda’nın gümrük tarifesi yükseltmesi sonucu bu durumun Topluluk hukukuna aykırı olduğunu ileri sürmüş ve Hollanda ulusal mahkemeleri, konuyu Adalet Divanı’na, ön karar usulüne başvurmak suretiyle taşımışlardır. 101 Craig, P., De Burca, G. (2003), a.g.e., 185. 100 64 Tüzükler, AB ikincil hukukunun en önemli kaynağını oluşturan, tümüyle bağlayıcı ve doğrudan uygulanabilir işlemlerdir. Adalet Divanı 1971 yılındaki Leoneo ve 1973 yılındaki Variola kararında102 tüzüklerin nitelikleri ve amaçları gereği doğrudan uygulanabilir araçlar olduğunu ifade etmiştir. Direktifler ise üye devletleri hedeflenen sonuçlar bakımından bağlayan ancak uygulamaya ilişkin şekil ve yöntemleri ulusal makamlara bırakan işlemler oldukları için doğrudan uygulanabilirlik niteliği taşımazlar. Ancak Adalet Divanı’nın içtihatları 1970 yılındaki Grad ve Sace kararları103 ile Tüzüklerin nitelikleri gereği doğrudan etkiler yaratabilmesinin, diğer işlem türlerinin “benzer etkiler” yaratmasına engel olmadığı belirtilmiştir.104 Divan sonraki bazı kararları ile de bu içtihadını geliştirmiştir. Genel olarak AB hukukunun doğrudan etkiler yaratan mevcut hükümlerini tamamlayıcı nitelikteki direktifler ile doğrudan etkililik koşullarını taşıyan direktifler doğrudan etkiye sahip olacaktır. Kararlar ise, yöneldikleri kişileri tüm kısımlarıyla bağlayan işlemlerdir. Kararların tüzüklerden farkı, kararların kural olarak birel nitelikli (birey ya da devletlere yönelik), tüzüklerin genel nitelikli olmasıdır. Adalet Divanı Grad kararı ile üye devletlere yönelik kararların doğrudan etkisini kabul etmiştir. Ancak bireylere yönelik kararlar, Konsey veya Komisyon ile bireyin ilişkisini düzenlemekte olduğundan, doğrudan etki doktrini kapsamında değerlendirilmesi uygun değildir. Taraf olunan Uluslararası Antlaşmaların doğrudan etkinliği, antlaşma hükümlerinin genel yapısı, ifadesi, içeriği ile antlaşmaların kurumsal yapısı, uyuşmazlıkların çözümüne ilişkin düzenlemeleri vb. ile yakından ilgilidir. Kısacası antlaşmanın hedefi incelenir. Örneğin serbest dolaşımla ilgili konularda, AB ile üçüncü ülkelerin yaptığı ortaklık antlaşmalarında buna ilişkin hükümler var ise, AB ile ilgili ülke arasında kurulan Ortaklık Konseyi’nin kararları burada bağlayıcı kabul edilmektedir. 2.1.3. AB Hukukunun Önceliği AB hukukunun doğrudan etkili bir hükmü ile ulusal hukukun kuralları arasında bir çatışma olduğunda, AB hukuku üstün gelmeli, yani öncelikle 102 93/1971 sayılı Leonesio ve 34/73 sayılı Variola Kararları. 9/70 sayılı Grad ve 33/70 sayılı Sace Kararı. 104 Tekinalp-Tekinalp (2000), a.g.e.,134. 103 65 uygulanmalıdır. Öncelik ilkesi de Divan tarafından Costa v. ENEL kararı105 ile de ortaya konmuş ve Van Gend en Loos kararında getirilen doğrudan etki ve Topluluk hukukundan kaynaklanan bireysel haklar doktrininin ayrılmaz bir parçasını oluşturmuştur.106 Divan 15 Temmuz 1964 tarihli ünlü Costa v. ENEL davasında şu yargıya varmıştır:107 “Uluslararası antlaşmalardan farklı olarak Topluluğu kuran antlaşmalar, yeni ve sui generis bir hukuk düzeni yaratılmıştır. Bu düzen, üye devletlerin ulusal hukuk düzeni ile bütünlük içindedir. Gerçekten, sınırsız süreli, kendine özgü kurumları olan, hukuksal kişiliğe ve uluslararası düzeyde temsil gücüne sahip bulunan bu Topluluğu kurarken üye devletler, ulusal yetkilerini sınırlandırmışlar ve Topluluğa çok önemli egemenlik yetkilerini devretmişlerdir. Üye devletlerin, belirli alanlarda da olsa egemen yetkilerini devretmeleri sonucunda, bir hukuksal normlar bütünlüğü yaratılmıştır. Bu normlar yalnızca üye devletleri değil, aynı zamanda onların uyruklarını da bağlamaktadır.” Adalet Divanı daha sonraki kararlarında da bu içtihadını geliştirmiştir. 106/77 sayılı Simmenthal SpA İtalya Kararı ve 213/89 sayılı Factortame Ltd. Secretary of State for Transport Kararı ile Topluluk hukuku ile çatışan ulusal kuralların uygulanmamasına ve Topluluk hukukunun, bu çerçevede hukuki ilişki içinde olan herkes için doğrudan hak ve borçlar doğurmasına ilişkin içtihat geliştirilmiştir.108 Bu açıklamalar çerçevesinde üstünlük doktrini, hem antlaşma hükümleri hem de doğrudan etkili AB işlemleri için söz konusudur. Ancak doğrudan etkili olmayan bazı AB kurallarının da üstünlük doktrini kapsamında değerlendirilebileceğine Adalet Divanı kararlarında yer verilmiştir. Bireyler AB hukuku kurallarından doğrudan olduğu gibi dolaylı şekilde de etkilenebilirler:109 Dolaylı etkide söz konusu hak ve yükümlülükler, üye devletin AB hukukunu uygulama yükümlülüğünü yerine getirmek üzere yaptığı ulusal tasarruftan kaynaklanacaktır. 105 6/64 sayılı Costa/ENEL kararı ile elektrik endüstrisinin devletleştirilmesine ilişkin ulusal işlemin AT Antlaşması’na uygunluğu denetlenmiştir. 106 Baykal, S. (2009), Topluluk Hukuku-Ulusal Hukuk İlişkileri, ATAUM AB Uzmanlık Sertifika Programı Notu, 11. 107 Günuğur, H. (2007), a.g.e., 24-25. 108 Baykal, S. (2009), a.g.e., 11. 109 Baykal, Sanem (2009). a.g.e., 4-5. 66 Örneğin Mazzalai Kararında110 Adalet Divanı bir Topluluk direktifinin yorumlanmasında, söz konusu direktifi iç hukuka aktaran düzenlemenin Topluluk hukukuna uygun biçimde yorumlanması ve uygulanması bakımından ulusal mahkemelerin yardımcı olacağını belirtmiştir.111 Direktife uyum için çıkarılan ulusal düzenlemenin AB hukukuna uygunluğunun yorumlanması ilk etapta ulusal mahkemelerin takdir yetkisindedir. 2.1.4. AB Hukukunun Uluslararası Hukuktan Farkları Kurucu Antlaşmalar ve Adalet Divanı içtihatları çerçevesinde bir supranasyonel hukuk olan AB hukukunun uluslararası hukuktan farkları aşağıdaki gibidir:112 Uluslararası hukuk devletlerin egemen eşitliği üzerine kurulmuştur. AB hukuku ise, bu hukuk düzenine tabi olan taraf devletlerin egemenlik yetkilerinin kısmen devri olgusuna dayanmaktadır. Uluslararası hukukta egemenlik yetkilerine sınırlama getiren “dar yorum”, AB hukukunda ise entegrasyona yönelik “geniş yorum” tekniği kullanılmaktadır. Zira uluslararası hukuk düzeni “uluslararası işbirliği fikrinin” bir türevi iken, AB hukuk düzeni “bütünleşme prosedürünü sağlamak” amacına yöneliktir.Burada kilit rol Adalet Divanı’na verilmiştir.113 Uluslararası hukukun süjeleri devletler ve uluslararası örgütlerdir. AB hukukunun süjeleri ise üye devletler, Birlik organları ve üye devlet uyruğunda bulunan özel ve tüzel kişilerdir. AB hukukunda ilgili ulusal organlardan kendilerine geçen devlet yetkilerine benzer yetkiler kullanan özerk yasama, yürütme ve yargı organları bulunmaktadır. Uluslararası hukukun kaynakları antlaşmalar, örf ve adet kuralları, hukukun genel ilkeleri, mahkeme içtihatları ve doktrin olarak 110 111/75 sayılı Mazzalai Kararı Baykal, S. (2009), a.g.e., 26. 112 Günuğur, H. (2007), Avrupa Birliği’nin Hukuk Düzeni, Avrupa Ekonomik Danışma Merkezi (EKO) Ankara,.3-5. 113 Arat, T., AT Kurumsal Hukuku Dersi 16.03.2005, 2004-2005 Öğretim Yılı (Bahar) Ankara Üniversitesi, Avrupa Birliği ve Uluslararası Ekonomik İlişkiler Anabilim Dalı 111 67 kabul edilmektedir. Buna karşılık AB hukukunun kaynakları ise kurucu antlaşmalar ve bu çerçevede yapılan diğer antlaşmalar (birincil hukuk normları), AB organlarının Antlaşmalardan doğan yetkilerini kullanarak çıkardıkları tüzük, direktif ve kararlar (ikincil hukuk normları) ve diğer yardımcı kaynaklardır. AB hukukunun süjelerini doğrudan ya da dolaylı biçimde bağlayan ikincil hukuk normları, çok istisnai durumlar dışında uluslararası hukuka yabancı olmaktadır. Uluslararası hukukun kaynağı olan antlaşmalar, bu antlaşmalara taraf devletlerce onaylandıktan sonra yürürlüğe girer ve akit tarafları bağlar. AB hukukunda ise, Birlik hukukunun ikincil normu olan tüzüklerin yetkili organlarca kabulü ile birlikte (konusuna göre üye devletler arasında oybirliği sağlanamasa bile), başkaca hiçbir iç hukuk onay yöntemine gerek kalmadan yürürlüğe girmekte ve üye devletleri bağlamaktadır. Uluslararası hukukta antlaşmalar sürelidir ve geri çekilme ile sona erer. Kurucu antlaşmalar ise süresiz kabul edilmiştir. Avrupa Birliği’nden ayrılmak hususunda ise Lizbon Antlaşması’na kadar herhangi bir hüküm getirilmemiştir. Uluslararası hukukta, ihtilaflarda bir mahkemenin yetkili kılınması için tarafların anlaşması gerekmektedir. Ancak AB’de, kurucu antlaşmalar gereği Adalet Divanı’nın yetki alanına giren bir konuda ABAD’a dava açılması için ülkelerin önceden veya sonradan bu konuda bir uzlaşı içinde olması şartı yoktur.114 Yasama organı Konsey’in klasik bir diplomatik organ olmaması, kendine özgü karar alma prosedürü olan bir kurum olması nedeniyle, Konsey’deki temsilcisinin olumlu oy kullandığı bir karara karşı da, ilgili üye devlet dava açabilir.115 114 Arat, T., (1998) Avrupa Toplulukları Adalet Divanı, Avrupa Toplulukları Araştırma ve Uygulama Merkezi, 36. 115 Tezcan, E., (2000), Avrupa Birliği Kurumlar Hukuku, 51-52. 68 2.2. Birliğin Yetki Alanları 2.2.1. Yetki Transferi ve Sınırlı Yetki İlkesi Devletin her türlü konuyla ilgili olarak egemenlikten kaynaklanan genel devlet yetkisi ve bu kapsamda yasama, yürütme, yargı yetkileri bulunmaktadır. Bu yetkiler denetim ve politika oluşturmayı da içerir. Avrupa Topluluklarının kurucu antlaşmaları ise belli alanlarda düzenleme yetkisinin Topluluğa bırakıldığı supranasyonel-uluslarüstü bir yapı arz eder. Dolayısıyla, Topluluğun ve bugün itibarıyla Birliğin hukuk düzenini tanımlayacak anahtar ifade “yetki transferi”dir ve yetki transfer edilen alanlarda üye ülkeler Topluluk işlem ve kuralları ile karşı karşıya kalmaktadır.116 Bu açıdan Birliğin yetkisi sınırlıdır ve devletler tarafından kurucu antlaşmalarda sunulan ölçünün dışında kullanılamaz. Ulusal hukuk düzenlerinin yakınlaştırılması veya tekdüzeleştirilmesi ancak kurucu antlaşmaların söz konusu AB organına bu konuda açıkça yetki vermesi durumunda mümkün olabilir.117 Supranasyonel yapı, yetkinin ulus devletlerin egemenliklerini kaybetmeden ve geri dönüşü olmadan bir üst yapıya verilmesi ve üst yapının ulusal devletlere benzer yapıda oluşturulması ve yasama yetkisine sahip olmasıdır. Avrupa Birliği yapılanması bu alanda dünyadaki tek örnektir. Egemen devletlerin oluşturduğu supranasyonel örgüte devletler yetkilerinin bir kısmını aktarmaktadırlar. Bununla birlikte egemenlik ulus devlette kalmaya devam etmekte, supranasyonel ve neo-fonksiyonalist bir bütünleşme öngörülmektedir. Topluluğun faaliyetleri kendisine kurucu antlaşmalarda açık veya zımni olarak tanınan yetkilere dayanır. Bu bağlamda Topluluğun kullandığı yetkiler hukuki dayanaklarına göre 3 grupta toplanmaktadır:118 Açık Yetki, Topluluğa kurucu antlaşmalar tarafından belirlenen hedefleri gerçekleştirmek amacıyla, yine Antlaşmalarda tanınan yetkilerdir. AT Antlaşması’nın 5’inci maddesinde Topluluğun bu amaçlarla kendisine 116 Yücel, B. (2006), “Westphalia Antlaşması’ndan Nice Antlaşması’na: Egemenlik Kavramının Tarihsel Seyri ve Bir Prototip Olarak Avrupa Birliği”, Anadolu Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, C. X, S.1-2, 182. 117 Erdem, M. R. (2004), a.g.e., 52. 118 Tekinalp-Tekinalp (2000), a.g.e., 79. 69 verilen yetkiler dahilinde tasarrufta bulunacağı (sınırlı yetki ilkesi) ifade edilmektedir. Zımni Yetki, AB organlarının kendilerine tanınan yetkilere dayanarak görevlerini yerine getirmeleri ancak antlaşmalarda tanınmamış birtakım yetkileri kullanmaları ile mümkün olabilecekse, bu yetkilerin de etkililik ve yarar prensipleri çerçevesinde tanınmış olacağı ifade edilmektedir. Bir çeşit türev yetkidir. Zımni yetki alanında Adalet Divanı’nın denetim rolü bir nevi yorum yapmaktır. Örneğin ilerleyen sayfalarda değinilecek olan ön karar başvurusu durumunda Adalet Divanı içtihadını oluşturur. Bu içtihatların AB hukukunun gelişimine katkısı büyük olmuştur. Yetkisizlik ya da yetki sapması nedeniyle bir AB kurumunun kararına karşı açılan iptal davaları da Adalet Divanı’nda görülür. Divanın iptal kararı vermemesi de bir içtihat oluşturur. İptal kararı verildiği durumlarda ise, tasarrufta bulunan kurum ivedilikle iptal gerekçelerini de dikkate alarak yeni bir tasarrufu ortaya koymalıdır.119 Boşluk Doldurma Yoluyla Edinilen Yetki, Kurucu antlaşmalarda AB organlarına açıkça yetki verilmeyen alanlarda, zaman içinde AB faaliyetini gerektirebilecek durumlar olabilecektir, düşüncesi ile AT Antlaşması’nın 308’inci maddesinde düzenlenen bir kavramdır (ABİDA md.352). Bu hükme göre, ortak pazarın işleyişi sırasında Birlik amaçlarından birini gerçekleştirmek için AB tasarrufu gerekmekte ancak Antlaşma ile bu konuda gerekli yetki tanınmamış ise, Konsey, Komisyon’un teklifi ile ve Parlamento’ya danışarak oybirliği ile gerekli tasarrufta bulunabilecektir. Kavram olarak zımni yetkiye benziyor olsa da, boşluk doldurma yoluyla edinilen yetki zımni yetkiden farklıdır. Zımni yetkide, evvelce mevcut olan bir yetkiye bağlı bir yetki var sayılırken, yetki boşluğunun doldurulmasında özel bir yöntem ile yetki ihdas edilmektedir. 308’inci maddeye benzeyen diğer maddeler AT Antlaşması’nın 94 ve 95 No’lu maddeleridir. 94’üncü madde, ortak pazarın oluşumu ve işleyişi için, Konsey’in, Komisyon’un teklifi ile Parlamento’ya ve Ekonomik ve Sosyal Komite’ye danıştıktan sonra, direktif çıkarabilmesinin önünü 119 70 İptal davaları hakkında ayrıntılı bilgi için bkz. Günuğur, H. (2007), a.g.e., 342. açmaktadır. 95’inci madde ise iç pazarın oluşumu için gerekli mevzuat uyumlaştırmasın yapılmasına imkân sağlamaktadır. 2.2.2. Yetki Bakımından Topluluğun Üye Ülkeler Karşısındaki Konumu Kurucu antlaşma ve ikincil mevzuatta Topluluğa yetki devrine ilişkin maddeler yer alsa da, hangi kurucu antlaşma hükümlerinin Topluluğa ne ölçüde yetki tanıdığına dair herhangi bir düzenleme yapılmamış, bu yetkinin sınırları daha çok Adalet Divanı içtihatları ile şekillenmiştir. Bu yapılanma altında uluslarüstü ve ulusal hukuk sistemlerinin aynı anda ülkesel egemenlik alanlarında uygulanacak olması ise ihtilafa neden olmuştur. Lizbon Antlaşması öncesinde teorik olarak Topluluk yetkisi Münhasır Yetkiler, Topluluk Yetkisine Girmeyen Alanlar ve Paylaşılan Yetkiler olarak tasnif edilmiştir. Münhasır Yetki Alanları, üye devletlerin Topluluğa kesin ve geri dönülemez şekilde yetki devrettiği alanları içermektedir. Bu alanlara Entegre Alanlar da denmektedir, zira entegrasyonun tamamlanmış olduğu alanlardır. Münhasır yetki, Topluluğun bir tasarrufta bulunma konusunda sorumluluk ve buna bağlı olarak bir yerine getirme yükümlülüğü altında olduğu konularda mevcut olup, özellikle ortak pazarın oluşumu, dört temel özgürlük ve Topluluğun ortak politikalarının (ortak tarım politikası, ortak balıkçılık politikası, ortak ticaret politikası ve ortak taşımacılık politikası) bu alana dahil olduğu belirtilmiştir.120 Topluluğun münhasır yetkilerini iç yetki ve dış yetki olarak ikiye ayırmak mümkündür. İç yetki, Topluluğun o alanda düzenleme yapabilmesini ve üye devletlerin de yapılan bu düzenlemeye uygun hareket etmeye zorlayabilmesini ifade eder. Dış yetki ise, ilgili alanda uluslararası örgütler ve üçüncü ülkeler ile anlaşma yapma yetkisinin Topluluğa geçmesini içerir. Adalet Divanı’nın münhasır yetkinin kapsamı ile ilgili örnek kararlarından biri olan ERTA kararında, münhasır yetki kapsamının, kurucu antlaşmada yer alan bir ortak politikanın uygulanması için yürütülen bir eylemi de kapsayacağı belirtilmiştir.121 Kramer ve Inland Waterways kararlarında ise, Adalet Divanı zımni dış yetkinin kavramını geliştirmiştir.122 120 Tekinalp-Tekinalp (2000), a.g.e., 96. 22/70 sayılı ERTA Kararı. 122 6/76 sayılı Kramer ve 1/76 sayılı Inland Waterways Kararları. 121 71 Münhasır dış yetkinin doğabilmesi için (a) kurucu antlaşmalarda veya diğer Topluluk düzenlemelerinde bu etkinin açıkça belirtilmiş olması, (b) bu yetkinin zımni olarak benimsenen Topluluk içi önlemlerin kapsamında doğması veya (c) iç eylemin ancak beraberinde bir dış eylem ile etkin sonuç vermesi gerekmektedir.123 Topluluk Yetkisine Girmeyen Alanlar ise üye devletlerin münhasır yetkiye sahip olduğu alanlardır. Topluluk yetkisine devredilmemiş veya açıkça üye devletlere bırakılan alanlarda ise üye devletler münhasır yetkiye sahip olmakla beraber, söz konusu yetkilerini Topluluk amaçlarını geliştirmek ve engellememek üzere koordine etmek yükümlülüğü altındadırlar.124 Paylaşılan Yetki Alanları ise Topluluğun münhasır yetkilerinin dışında kalmakla beraber, Topluluğun amaçları içinde yer alması itibarıyla gerek Topluluğa gerek ise üye devletlere sorumluluk yükleyen alanlardır. Bu alanların Topluluk ya da üye devletlerin “yarışan yetkisi” içinde olduğu ifade edilebilir. Paylaşılan yetki alanlarına ilişkin bir anlaşma bazı durumlarda sadece üye devletler, bazı durumlarda ise sadece Topluluk tarafından imzalanabilir. Bu durumda bir yetki kargaşasına mahal vermemek için, üye devletler ile Topluluk paylaşılan alanlara yönelik müzakere ve işbirliği içinde olmalıdır.125 Paylaşımlı yetki alanları iki şekilde uygulama bulur: Konunun dış etkisi var ise, yetki Topluluğa aittir. Örneğin Rekabet Hukuku düzenlemeleri Topluluk çapında etki gösterir ve Topluluk yetkilidir. Bir olgunun düzenlenmesinde prensip koyma yetkisi Topluluğa verilmiş, prensiplere uygun şekilde o konunun tüm alt unsurlarını belirleme yetkisi de devletlere bırakılmış olabilir. Örneğin işçilerin serbest dolaşımı konusunda ilkeler Topluluk tarafından belirlenir ancak bu konu ile ilgili 123 Craıg, P., De Burca, G. (2003), EU Law, Test, Cases And Materials, Third Edition, Oxford, NY, 129-130. 124 Baykal, S. (2008), a.g.m., 237. 125 268/94 sayılı Portekiz ve Konsey arasındaki kalkınma politikasına ilişkin dava ve 1/78 sayılı Adalet Divanı Raporu ile ifade edilmiştir. Bkz: Craıg, P., De Burca, G. (2003), a.g.e., 131. 72 diğer düzenlemeler (işçinin ailesinin eğitimi, sağlık hizmetlerinden yararlanması, taşınmaz mal alım satımı vb.) devletlere bırakılmıştır. Maastricht Antlaşması ile değişik AT Antlaşması’nın 5/2 maddesi Katmanlı Yetki İlkesi İlkesini (subsidiarity) düzenlemektedir. Bu çerçevede, Topluluk münhasır yetkisine dahil olmayan alanlarda, öngörülen faaliyetin amacına üye devletler tarafından ulaşılmasının mümkün olmadığı ölçüde ve dolayısıyla öngörülen amacın boyutları ve etkileri Topluluk tarafından daha iyi gerçekleşebilecekse, Topluluk müdahalede bulunabilir. Aynı maddenin üçüncü paragrafı ise Orantılılık İlkesini düzenlemektedir. Buna göre Topluluk tarafından gerçekleştirilecek düzenlemeler bu antlaşma hedeflerine ulaşmak için gerekli sınırı aşamaz. Orantılılık İlkesi tüm antlaşma hükümleri için geçerli iken, Katmanlı Yetki İlkesi Topluluğun paylaşılan yetkilerine dahil alanlarda uygulanır. 2.2.3. Lizbon (Reform) Antlaşması ile Getirilen Düzenlemeler Avrupa bütünleşmesi sürecinde, Topluluk yetkilerinin belli amaçları yerine getirmek olduğundan hareketle, bu amacı yerine getirmeye yardımcı herhangi bir alanın Topluluk yetkisi dışında olduğunu ileri sürmek çok tutarlı olmayacaktır. Adalet Divanı’nın bu konudaki yorumlarının Avrupa bütünleşmesinin nihai hedefleri ile tutarlı olduğu söylenebilir. Bununla beraber, üye devletlerde bütünleşme sürecinde Topluluk tarafından düzenleme yapılmasına karşı bir siyasi iradenin mevcudiyeti tartışmalıdır. Bir yandan yetkiyi düzenleyen kurucu antlaşma hükümlerinin yeterince açık ve kesin olmaması, diğer taraftan hem sınırlı yetki hem de katmanlı yetki ilkelerine uyumun siyasi ya da yargısal mekanizmalar tarafından yeterince denetlenmemesi AB bünyesindeki demokrasi ve meşruiyet sorunlarını besleyen bir hale gelmiştir. Leaken Zirvesi’nde kabul edilen AB’nin Geleceği Bildirisi’nde “AB’de Yetkilerin Daha İyi Tanımlanması ve Paylaşımı” başlığı altında yetkilerin yeniden kategorize edilmesi ve yetki dağılımının daha şeffaf hale getirilmesi için çalışmalar yapılması benimsenmiştir. Bu alanda Anayasal Antlaşma ve Reform Antlaşması sürecinde önemli bir adım atılmıştır. Avrupa bütünleşmesinin kurucu metinlerine kuruluş felsefesine uygun olarak sınırlı yetki ilkesi Reform Antlaşması’nda da yer almıştır. Bunun yanı sıra, ilk kez AB Antlaşması Konsolide Madde 5/2’de bu sınırlı yetkilerin kaynağı da açıkça belirtilerek, üye devletler tarafından verildikleri ifade 73 edilmiştir. Ayrıca kullanılmayan ve kullanılması uygun görülmeyen yetkilerin üye devletlere iadesi ile ilgili bir Antlaşma değişikliğine gidilebileceği de AB Antlaşması Konsolide Metin 48/2 maddesinde yer almıştır. Bununla birlikte Anayasal Antlaşma taslağında bir hüküm olarak yer alan AB Hukukunun Önceliği ilkesi, Reform Antlaşması’nda hüküm olmaktan çıkarılmakta, buna karşılık bu alanda yerleşik olan Adalet Divanı içtihadına saygıyı vurgulayan bir bildiri Antlaşma metnine eklenmektedir. Birliğin yetki alanları ve kategorileri, ABİDA’nın 2 ila 6’ncı maddeleri arasında düzenlenmektedir. Anayasal Antlaşma ile yeniden kategorize edilen Birlik Yetkileri, Reform Antlaşması’nda aynen yer almaktadır.126 Bu çerçevede AB’de yetkiler: Münhasır Yetkiler Paylaşılan Yetkiler Destekleyici, Koordine Edici ve Tamamlayıcı Eylem Alanları ile iki özel yetki alanı daha eklenerek, Ortak Dış ve Güvenlik Politikası Ekonomi, İstihdam Koordinasyonu Politikaları ile Sosyal Politikaların şeklinde 5’li bir tasnife tabi tutulmuş ve ABİDA’nın 2’nci maddesinde yer almıştır. ABİDA’nın 3’nci maddesinde sayılan Münhasır Yetkiler, Gümrük Birliği, iç pazarın işleyişi bakımından gerekli rekabet kurallarının belirlenmesi, ortak para birimi alanına dahil ülkeler için para politikası, ortak balıkçılık politikası çerçevesinde biyolojik deniz kaynaklarının korunması ve ortak ticaret politikası olarak sayılmıştır. Dolayısıyla AB’nin münhasır yetkisine giren konular genişletici bir yaklaşımdan kaçınılarak açıkça belirtilmiş olmaktadır. Münhasır Dış Yetkiler konusunda da ancak şu üç durumda Birliğin üçüncü ülkelerle ya da uluslararası örgütlerle antlaşma akdetme yetkisine sahip olacağı ifade edilmiştir: 126 Avrupa Komisyonu (2004) A Constitution for Europe, Presentation to Citizens, Luxembourg, 11-12. Erişim: <http://ec.europa.eu/delegations/georgia/documents/ virtual_library/20_02_ presentation_to_citzens_en.pdf> 20/03/2010 74 Antlaşmanın akdedilmesinin Birliğin yasama tasarruflarından birinde öngörülmüş olması, Antlaşmanın akdedilmesinin Birliğin iç yetkilerini kullanabilmesi bakımından gerekli olması, Antlaşmanın akdedilmesinin Birliğin iç kurallarını etkilemesi ya da kapsamını değiştirmesi. ABİDA’nın 4’üncü maddesinde sayılan Paylaşımlı Yetkiler, iç pazar, sosyal politika, ekonomik ve sosyal uyum, tarım ve balıkçılık (biyolojik deniz kaynaklarının korunması hariç), çevre, tüketicinin korunması, taşımacılık, trans Avrupa ağları, enerji, özgürlük güvenlik ve adalet alanı, kamu sağlığına dair ortak güvenlik konuları paylaşımlı yetki alanına dahildir. Bundan başka araştırma, teknolojik gelişme, uzay, kalkınma işbirliği, insani yardım alanlarında Birlik faaliyette bulunacak; ancak, bu alandaki yetkiler üye devletlerin kendi yetkilerini kullanmalarına engel teşkil etmeyecektir. Paylaşımlı Yetki alanı tahdidi olarak değil, örnek vermek suretiyle genişletici bir yorum ile sınıflandırılmıştır. Birliğin münhasır ya da tamamlayıcı yetkisine girmeyen faaliyet alanları bu başlık altında ele alınacaktır. Genel bir değerlendirme ile sektörel politika alanları olan, ortak tarım, balıkçılık (kısmen) ve taşımacılık politikalarının münhasır yetki alanından, paylaşımlı yetki alanına kaydırıldığı, rekabet politikası ve ortak para politikasının ise münhasır yetkiler alanına alındığı gözlenmektedir. ABİDA’nın 6’ncı maddesinde yer verilen Destekleyici, Koordine Edici ya da Tamamlayıcı Eylemler kategorisinde ise insan sağlığının korunması ve iyileştirilmesi, sanayi, kültür, turizm, eğitim, mesleki eğitim, gençlik, spor, sivil korunma ve idari işbirliği alanları sayılmıştır. Bu alanda Birliğin yetkisi destekleyici, koordine edici ya da tamamlayıcı olacak, üye devletlerin yetkilerinin yerine geçmeyecektir. Bu alanda daha çok soft law adı verilen esnek ve en iyi uygulamayı teşvik etmeye dayalı, hukuken bağlayıcılığı olmayan rehber ilkeler tarzı düzenlemelere girişileceği belirtilmektedir. Ulusal yetkiye dayanarak yapılan düzenlemelere müdahale etmek suretiyle, belirlenen ortak amaçlara ilgili kuralların uyumu ve koordinasyonu sağlanmak istenmektedir. 75 Ortak Dış ve Güvenlik Politikası ayrı bir yetki başlığı altında düzenlenmektedir. Bu alanın ulusal egemenlik bakımından hassas niteliği bu farklılığı ortaya çıkarmakta, dolayısıyla sütunlu yapının hukuken ortadan kalkmış olsa bile, içerik bakımından devam ettiği eleştirilerine temel oluşturmaktadır. AB’nin İşleyişine Dair Antlaşma Konsolide Madde 2/4’e göre, Birliğin yetkileri dış politikanın tüm alanlarını ve aşamalı olarak bir ortak savunma politikasının oluşturulması da dahil olmak üzere Birliğin güvenliğine ilişkin tüm unsurları kapsamaktadır. Üye devletler ODGP’yi sadakat bağı ile destekleyecek ve Birlik tarafından kabul edilen kararlara uyacaklardır.127 ABİDA’nın 5’nci maddesine yer verilen Ekonomi, İstihdam Politikaları ile Sosyal Politikaların Koordinasyonu alanının da ayrı bir yetki alanı olarak belirlendiği görülmektedir. Bu alanın destekleyici, koordine edici ya da tamamlayıcı eylemler alanına alınmamasının nedeni, üye ülkeler bakımından hassas bir alan olan ekonomi, istihdam ve sosyal politika alanlarının Birliğin yetkileri içinde farklı bir düzenlemeye tabi tutulduğu izlenimini kuvvetlendirmek olmuştur. Ekonomi ve istihdam politikaları bakımından Birliğin yetkisi koordine edici iken, sosyal politika başlığında sorun daha karmaşıktır. Çünkü sosyal politikanın belli alanları paylaşımlı yetki kategorisine dahil edilmiştir. Bu alan ise sosyal politikanın bazı unsurları bakımından Birliği üye devletlerin politika alanlarını koordine edecek eylemlerde bulunabilmesidir.128 Ayrıca Lizbon sonrası AB Antlaşması’nın 6’ncı maddesinde getirilen düzenlemeler ile Temel Haklar Şartı’na atıf yapmak suretiyle, Şartın statüsü AB’nin birincil kaynağı seviyesine çıkarılmış ve hukuken bağlayıcı bir metin haline gelmiştir. Bu şartın hukuki niteliği de katmanlı yetki ilkesi uygulamasına örnektir. Öyle ki, Temel Haklar Şartı, üye devletler tarafından getirilen insan hakları standartlarına ve İnsan Hakları ve Temel Özgürlüklerin Korunmasına İlişkin Avrupa Sözleşmesi’ne, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi ve AB Adalet Divanı içtihatlarına halel getirmeden ekonomik, sosyal, siyasi, insani haklar getirmektedir. Bu şartın hiçbir hükmü Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’ni veya üye devletlerin insan hakları 127 128 76 Baykal, S. (2008), a.g.m., 264. Baykal, S. (2008), a.g.m., 266. düzenlemelerini sınırlayıcı, etkilerini azaltıcı ya da engelleyici bir şekilde yorumlanamaz. Zira Birlik de Temel Haklar Şartı ile belirtildiği üzere İnsan Hakları Sözleşmesi’ne katılmaktadır. Temel Haklar Şartı, Birlik Vatandaşlığı, biyotik, çocuk hakları, sığınma hakları, engelli hakları, çevre, ekonomik ve sosyal haklar konularında getirdiği hükümler ile sözleşmeden farklılık göstermektedir.129 2.3. AB Hukukunun Kaynakları AB hukukunun temel doktrinlerini inceledikten sonra Birlik hukukunun kaynaklarına geçmek uygun olacaktır. Bu bölümde Birlik hukukunun kaynakları tasnif edilmektedir. 2.3.1. Yazılı Kaynaklar 2.3.1.1. Birincil Mevzuat Kurucu Antlaşmalar (AKÇT, AET ve Euratom’u kuran antlaşmalar), Tadil Antlaşmalar (Füzyon Antlaşması, Tek Senet, Maastricht, Amsterdam, Nice, Lizbon) ile AB’ye katılma antlaşmaları birincil mevzuatı oluşturur. Bu Antlaşmalar nitelikleri gereği bir uluslararası antlaşmadan çok anayasal esaslara sahiptir. Öyle ki bu antlaşmaların üye devletlerce kabulünün bir onay sürecine tabi olması, bu antlaşmalara AB’nin anayasası karakteri kazandırmaktadır.130 Antlaşmalar Önsöz (Preamble), Ana Bölüm, Ekler ve Protokoller ile Nihai Senet ve Deklarasyonlardan oluşur. Önsözde Antlaşmanın amacına genel ve soyut ifadelerle yer verilir. Ana Bölümde antlaşma maddeleri yer alır. Ekler ve Protokoller antlaşmaların ayrılmaz parçası sayılır ve hukuken bağlayıcıdır. Nihai senet ve deklarasyonların devletlerin sunduğu metinler olup, hukuki bağlayıcılığı yoktur. Siyasi açıdan ise bağlayıcı kabul edilirler. 2.3.1.2. İkincil Mevzuat AB kurumlarının birincil mevzuattan aldıkları yetkiler ile, usulüne uygun olarak yaptıkları yasalara ikincil mevzuat denir. Bu şekilde ikincil 129 Bu noktada AB hukukunun uluslararüstü niteliği dolayısıyla, ABAD ve AİHM arasında görev paylaşımının nasıl olacağı, temel hak ihlaline ilişkin her iki mahkeme içtihatları arasında bir çelişkinin ortaya çıkması ve bu yapının AB yetkilerinin artmasına neden olup olmayacağı tartışma konusu olmaktadır. Bkz: Baykal, S. (2010), a.g.m., 392-397 130 Tekinalp-Tekinalp (2000), a.g.e., 68. 77 mevzuat yapmaya yetkili AB organlarının başında ise Bakanlar Konseyi gelmektedir. Lizbon sonrası Ortak Karar usulünün olağan yasama usulü olduğunun kabul edilmesi ile birlikte Avrupa Parlamentosu da yasama sürecinde etki olarak Konsey’e ortak olmaktadır. Yine Lizbon Antlaşması ile AB kurumları arasında yer verilen Avrupa Konseyi (Zirve) ise ilke kararı almakta, yasama sürecinin dışında kalmaktadır. Bununla birlikte Parlamento ayrı bir karar organı değildir. Komisyon’un ise, idare hukukunda hükümetlere ait olan tüzük ve yönetmelik çıkarma yetkisi vardır. Yasanın hazırlık çalışmalarını ve sonraki alt düzenlemelerini Komisyon yerine getirmektedir. 2.3.1.2.1. AB’nin İşleyişine Dair Antlaşmanın 288’inci Maddesinde (Eski AT Antlaşması Md. 249) Sayılan Tasarruflar AB’nin İşleyişine Dair Antlaşmanın 288’inci maddesinde AB tasarrufları kategorize edilmiştir. 2.3.1.2.1.1. Kararlar (Decision) Kararlar kimin için çıkarılmış ise, onun için bağlayıcı niteliktedir.131 Doğrudan etkililik ve doğrudan uygulanabilirlik niteliğine sahiptir. İkili bir sınıflama ile genel ve birel kararlar olarak tasnif edilmektedir. Genel kararlar, AB organlarının belirli bir konuda uygulamanın tabi olacağı genel şartları veya izleyeceği genel usulü belirlemek ya da hukuki durum belirlemesi yapmak amacıyla aldığı kararlardır.132 Örneğin AB’nin barış gücü gönderme kararı genel bir karardır. Konsey’de oybirliği ile alınır. Birel kararlar, somut olaya soyut normu uygulayan, ceza getirici, hak düzenleyici hükümleri, uygulama tedbirlerini içerebilir. Kararın muhatabı bir ülke veya bir şahıs olabilir. Karar Konsey, Parlamento, Komisyon ya da Avrupa Merkez Bankası tarafından alınabilir. Örneğin AB Barış Gücünün İtalya’da toplanması kararı alınsa, bu karar birel karar niteliğinde olacaktır. Kararlar (Decisions) Avrupa Konseyi (Zirve)’nin aldığı ve doğrudan bağlayıcılığı olmayan ilke kararları Resolution ve Conclusion (Sonuç) kararlarından farklıdır. 131 Craıg, P., De Burca, G. (2003), a.g.e., 192. Özdemir, S. (2001), Avrupa Topluluğunda İkincil Mevzuat Usulleri, DPT Yayınları, 3. 132 78 ve Karar Alma 2.3.1.2.1.2. Tüzükler (Regulations) Etki olarak idare hukukundaki kanunlar gibidir. Tüzükler, AB Resmi Gazetesi’nde yayınlandıkları andan itibaren ulus devletler için, herhangi başka bir düzenlemeye gerek kalmaksızın bağlayıcı niteliktedir. Aksine bir ulusal düzenleme yapılamaz. Uluslararası hukukta bir antlaşma hükmünün iç hukuka transfer edilmeden bağlayıcı sayılmamaktadır. Supranasyonel nitelikteki AB hukukunda ise, Birlik kurumlarına yetki devredilen alanlarda çıkarılan tüzükler derhal etki gösterecektir. Tüzükler, kararlara göre daha soyut düzenlemelerdir. Tüzükler daha önce de belirtildiği üzere daha çok Birliğe münhasır yetki transferi olan alanlarda geçerlidir. Bununla birlikte paylaşımlı yetki alanlarında da, örneğin, rekabet hukuku uygulamaları ve çevre standartları ile ilgili çerçevenin, tüzükler ile yapıldığı görülmektedir. Burada dikkat edilmesi gereken husus, paylaşımlı yetki alanlarına dahil bir konuda, yerel düzeyde bir düzenlemeye gidilirken AB normlarının da göz önünde bulundurulması gereğidir. Yukarıda da bahsedildiği gibi, Adalet Divanı içtihatlarında ulusal düzeyde uygulansa da etkisi AB nezdinde hissedilecek olan eylemlerle ilgili Topluluğun tüzük çıkarabilmesine imkân tanınmaktadır. Tüzük çıkarmaya yetkili organlar Bakanlar Konseyi, Ortak Karar usulü çerçevesinde Bakanlar Konseyi ile birlikte Parlamento ve ayrıca Komisyon ile Avrupa Merkez Bankasıdır.133 ABİDA’nın 290’ıncı maddesine göre, Komisyon çok istisnai durumlarda almış olduğu yetkiye dayanarak tüzük çıkarmaktadır. Bunlar genelde yasanın uygulanmasını ve açıklanmasını sağlayıcı tüzüklerdir. Komisyon’un düzenleyici işlem niteliğindeki tüzükleri, Konsey tüzüklerine uygun olmalıdır. Türk hukuk düzeni ile karşılaştırdığımız zaman Konsey’in ve Konsey ile birlikte Parlamento’nun çıkardığı tüzükler, bizdeki kanunlar ile eş değerdedir. Komisyon’un çıkardığı uygulama tüzükleri ise Türk hukuk düzenindeki tüzük ve yönetmelikler ile kıyaslanabilir.134 2.3.1.2.1.3. Direktifler (Directives) Yönerge olarak da isimlendirilen direktifler, doğrudan etkili olmasa da, devletlere hangi amaçlara göre, hangi doğrultuda düzenleme yapmaları 133 134 Tekinalp-Tekinalp (2000), a.g.e., 71. Özdemir, S. (2001), a.g.e., 2. 79 gerektiğine dair ilke, amaç ve standartları belirleyen, bağlayıcı nitelikteki hukuki metinlerdir. Örneğin çevre standartları alanında soyut düzenlemeler Tüzük ile yapılırken, termik santrallerin emisyon haddine ilişkin düzenlemeler Direktif ile yapılabilmektedir. Bir direktif ile üye devletlere iç hukuklarında ne ölçüde değişikliğe gidecekleri ve ne kadar süre içerisinde bunu gerçekleştirmeleri gerektiği açıklanabilir. Direktifin yürürlük tarihi devletlere tebliğ tarihidir. Direktifler aynı zamanda ülke hukuk düzenlemelerinin yakınlaştırılması için araç niteliğindedir. AB yetki alanında bulunan bir konuda, üye devlet mevzuatları arasındaki farklılıklar AB yetkisinin etkin kullanımını etkileyecek ölçüde geniş ise direktifler aracılığıyla mevzuat yakınlaştırması yapılır.135 Örneğin, ikametgah hukuku, sosyal güvenlik, vergileme vb. alanlarda Birlik organlarına transfer edilen bir yetki bulunmamakta ancak devletlerin kendi yetkilerine dayanarak farklı düzenleme yapmaları Birlik amaç ve politikalarını zedeleyebilmektedir. Dolayısıyla sayılan bu paylaşımlı ve destekleyici, koordine edici ve tamamlayıcı yetki alanlarında hafif koordinasyon, mevzuat yakınlaştırması ve mevzuat uyumlaştırmasına yönelik işlemler direktifler aracılığıyla sağlanır. AB hukuku açısından direktifler tüzükler ve kararlar gibi doğrudan etkili değildir. Bununla birlikte, daha önce de değinildiği üzere Adalet Divanı içtihatlarında doğrudan etkililik şartlarını taşıyan ve tüzükleri tamamlayıcı nitelikte olan direktiflerin doğrudan etkili olacağı kabul edilmiştir. 2.3.1.2.1.4. Görüşler (Opinion) ve Tavsiyeler (Recommendation) Doğrudan etkili olmayan, bağlayıcı etkisi de bulunmayan düzenlemelerdir. Yeni bir AB politikasına karşı tepkiyi ölçmek için ya da bir tüzük, direktif ve kararın uygulanmasına yönelik yorum sağlamak ya da uygulama etkinliği konusunda ikna etmek amacıyla yayımlanabilirler.136 Adalet Divanı denetimine tabi değillerdir. Tavsiyeler, genellikle bir üye devlette yeni yasal düzenlemelerin yapılması ya da mevcut düzenlemelerin değiştirilmesi halinde ortaya 135 136 80 Craıg, P., De Burca, G. (2003), a.g.e., 115. Mc Cormıc, J. (1999), a.g.e., 72. çıkabilecek aksaklıkları ve AB hukukuna uyumsuzlukları gidermek amacıyla Komisyon tarafından sık kullanılmaktadır. Görüş ise, bir AB organı ya da üçüncü kişinin isteği üzerine ilgili organ tarafında açıklanır. Burada özellikle Adalet Divanı’nın görüşleri hukuksal sonuçlar doğuracak nitelikte olmaktadır.137 2.3.1.2.2. AB’nin İşleyişine Dair Antlaşmanın 288’inci Maddesinde (Eski AT Antlaşması Md. 249) Sayılmayan Tasarruflar 2.3.1.2.2.1. İlke Kararı (Resolution) İlke kararları; Avrupa Konseyi (Zirve), Konsey ve Parlamento tarafından alınabilir. İlke kararları, Avrupa bütünleşme sürecine veya AB içi ve dışı görevlere ilişkin ortak görüş ve niyetleri ortaya koyarlar.138 AB’nin iç işleyişine ilişkin ilke kararları; siyasi birlik, bölgesel politika, enerji politikası, ekonomik ve parasal birlik gibi temel konularla ilgilidir. Bu ilke kararlarının önemi, ortak siyasi iradeyi yansıtmaları sebebiyle, Konsey’de bir konsensusa ulaşılmasını kolaylaştırmalarından ileri gelmektedir. 2.3.1.2.2.2. Bildiriler (Declarations) İki tür bildiri vardır:139 Daha geniş bir kitleye ya da özel bir muhatap gruba ulaşmak için kullanılan ve Avrupa Birliğinin ilerlemesine yönelik bildiriler ilke kararı değerindedir. Örneğin, Avrupa Birliği Hakkında Bildiri, Demokrasi Hakkında Bildiri, Temel Haklar ve Hürriyetler Hakkında Bildiri. İkinci tür bildiri, Konsey’in karar alma sürecinde kullanılır ve Konsey kararlarının yorumuna ilişkin Konsey üyelerinin tümü veya bazılarının görüşlerini ortaya koyar. 2.3.1.2.2.3. Eylem Programı (Action Programme) Bu programlar, Konsey veya Komisyon’un inisiyatifleriyle hazırlanır ve antlaşmalarda öngörülen genel hedefleri veya programları uygulamaya koymak amacını güderler. Eğer bir program özel olarak antlaşmada 137 Günuğur, H. (2007), a.g.e., 194-197. Özdemir, S. (2001), a.g.e., 3. 139 Özdemir, S. (2001), a.g.e., 4. 138 81 öngörülmüşse, AB kurumları söz konusu programı hazırlarken antlaşmadaki ilgili hükümlerle bağlıdır.140 2.3.1.2.3. Uluslararası Antlaşmalar ABİDA’nın 216 ila 219’uncu maddeleri Birliğin akdettiği uluslararası antlaşmaların statüsü ile ilgilidir. Uluslararası antlaşmalar Birlik normu gibi yürürlülük kazanan antlaşmalardır. Bu antlaşmaların taraflarından biri AB iken, diğer tarafı bir devlet veya bir uluslararası örgüt olabilir. Birlik bu antlaşmaları kendi adına yapar. Zira entegre alanlarda bu yetki Topluluğa, dolayısıyla AB’ye verilmiştir. AB’nin aktettiği serbest ticaret antlaşmaları bu kapsamda değerlendirilebilir. Bazı durumlarda ise yapılan çok taraflı antlaşmalara üye devletlerin katıldığı görülmektedir. Üye devletler bu antlaşmalara ya başında taraf olmuş, ya da sonradan dahil olmuştur. Bu antlaşmaların onayı da her ülkenin kendi iç hukukuna göre olacaktır. Tüm üyelerin onaylaması ile bir antlaşma AB hukukunun bir parçası haline gelebilir. Örneğin Avrupa İnsan Haklar Sözleşmesi’ne AB değil, üye ülkeler taraftır. Fransa’nın 1973 yılında bu antlaşmaya taraf olması ile AB hukukunun bir parçası haline gelmiştir. Ancak son olarak Lizbon Antlaşması sonrasında, ABİDA’ya ek 8 no’lu protokol ile, AB’nin İnsan Hakları ve Temel Özgürlüklerin Korunması Hakkındaki Avrupa Sözleşmesi’ne katılımı sağlanmıştır. “Karma Antlaşmalar” olarak nitelendirilen antlaşma tiplerinde ise üye devletler ve AB ayrı ayrı antlaşmaya taraf olabilmektedir. Ortaklık Antlaşmaları bu bakımdan karma antlaşma olarak nitelendirilebilir. Dünya Ticaret Örgütü Antlaşması’nı da, üye devletlerin yanında Topluluk da imzalamıştır.141 Üye devletlerin aralarındaki antlaşmalar ile Birliğin antlaşmaları arasındaki üstünlük kurucu antlaşmalardadır. Adalet Divanı 1973 yılında Europemballage davasında verdiği kararda üye devletlerin imzaladıkları uluslararası antlaşmaların kendi kapsamı ve yapılış amacı çerçevesinde yorumlanacağını ve antlaşma hükümleri arasında çatışma olduğu durumlarda Topluluk antlaşmalarının daha önce üye devletler tarafından üçüncü 140 Özdemir, S. (2001), a.g.e., 3-4. Dünya Ticaret Örgütü Antlaşması akit tarafları ve Antlaşma’ya imza tarihleri için bkz. WTO, Members and Obsovers, Erişim: http://www.wto.org/english/thewto_e/ whatis_e/tif_e/org6_e.htm 20/04/2011 141 82 ülkelerle yapılan antlaşmaların üzerinde yer alacağını hükme bağlamıştır.142 Ayrıca, üye devletlerin Birliğin yetkili olduğu bir alanda üçüncü bir devletle ya da uluslararası bir kuruluşla yaptıkları antlaşmaların geçerliliği de Komisyon’un iznine tabi kılınmıştır. Bir sonraki alt kırılımda eski ikinci ve üçüncü sütun alanlarına ilişkin tasarruflar irdelenecektir. Bununla birlikte, sözleşme olarak da nitelendirilen bir başka uluslararası antlaşma tipinin özellikle kolluk ve yargı alanında işbirliği konularında kullanıldığı görülmektedir. Böylece özellikle ceza hukuku alanında hukuki düzenlemelerin yaklaştırılması konusunda Topluluk-Birlik tüzel kişiliği üye devletlerden yetki devralmaktadır Ceza hukukunun Avrupalılaşması sürecinin başladığını göstermesi açısından, Topluluk hukuku dışında uluslararası sözleşme yoluyla ceza hukukuna ilişkin üye devletlere direktifte bulunmak amacıyla 26/07/1995 tarihinde imzalanan ve 17/10/2002 tarihinde yürürlüğe giren AT’nin Finansal Çıkarlarının Korunmasına İlişkin Sözleşme önemlidir. Böylece ilk kez Topluluk bütçesine karşı işlenen suçlara karşı ceza hukukuna özgü yaptırımların uygulanması ve bir Avrupa Dolandırıcılığı suç tipinin oluşmasına yönelik ilk adım atılmıştır.143 Sözleşmeye ekli Yolsuzlukla Mücadele Hakkında 1 No’lu Protokol ile finansal çıkarlara yönelik rüşvet türü davranışlar içerilmiştir. 2 No’lu Protokol ile üye devletler karapara aklamayı cezalandırma yükümlülüğü altına girmiştir. Bundan başka 29/11/1996 tarihinde imzalanıp, 17/10/2002 tarihinde yürürlüğe giren başka bir protokol ile ön karar davası yolu ile sözleşme ve ek protokollerin yorumu ile ilgili Adalet Divanı’na yetki verilmiştir. 2.3.1.2.4. Eski İkinci ve Üçüncü Sütun Alanlarına İlişkin Tasarruflar 2.3.1.2.4.1. İkinci ve Üçüncü Sütun Konularındaki Tasarruflar 2.3.1.2.4.1.1. Ortak Eylem Ortak Dış ve Güvenlik Politikası alanına ilişkin bir tasarruftur. Maastricht Antlaşması ile eski üçüncü sütun konuları için de öngörülen bu 142 143 Günuğur, H. (2007), a.g.e., 219-220. Erdem, M. R. (2004), a.g.e., 158-160. 83 hukuki enstrüman Amsterdam Antlaşması ile yerini “karar” ve “çerçeve kararlara” bırakmıştır. Bağlayıcı niteliktedir. Hükümetlerarası niteliktedir. Konsey tarafından oybirliği ile ya da bazı durumlarda nitelikli çoğunlukla kabul edilir. 2.3.1.2.4.1.2. Ortak Pozisyon Hem Ortak Dış ve Güvenlik Politikası, hem de Cezai Konularda, Polise İlişkin Hususlarda, Adli Konularda İşbirliği Politikası alanları için geliştirilmiş bir enstürmandır. Bu kapsamda, ilgili bir konuda Birliğin temel yaklaşımını ortaya koyar ve bu alanda yürütülecek politika açısından üye devletlere genel tavsiyelerde bulunur. Bağlayıcı nitelikte değildir. Hükümetlerarası niteliktedir. Konsey tarafından oybirliği ile kabul edilir. 2.3.1.2.4.1.3. Çerçeve Karar Cezai ve Polisiye Konularda Adli İşbirliği kapsamında geliştirilen bir enstrümandır. Çerçeve kararlar, öngördüğü temel hedefler açısından üye devletleri bağlar. Ancak üye devletler, söz konusu sonuca ulaşmak için uygulayacakları yöntem ve biçimi seçmekte serbesttir. Özellikle ulaşılmak istenen amaç bakımından bağlayıcı olması ancak doğrudan etkili olmaması ve iç hukuka aktarılma zorunluluğu bakımından direktife benzemekle birlikte, bir çok bakımdan farklılık da arz etmektedir. Zira direktif çıkarmada inisiyatif Komisyon’un elinde iken, çerçeve karar bakımından inisiyatif Komisyon veya üye devletlerden gelebilir.144 Hükümetlerarası niteliktedir. Komisyon ya da herhangi bir üye devletin inisiyatifi ile sunulur ve Konsey tarafından oybirliği ile kabul edilir. Lizbon Antlaşması sonrasında uygulamadan kaldırılmıştır. 2.3.1.2.4.1.4. Karar Cezai ve Polisiye Konularda Adli İşbirliği kapsamında geliştirilen bir enstrümandır. 144 84 Erdem, M. R. (2004), a.g.e., 73. Kararlar, üye devletlerin mevzuatlarını yakınlaştırma haricinde kalan başka bir amaçla ve çerçeve kararların kapsamında kalmak üzere çıkarılırlar. Hükümetlerarası niteliktedir. Komisyon ya da herhangi bir üye devletin inisiyatifi ile hazırlanan kararlar Konsey tarafından oybirliği ile kabul edilir. Lizbon Antlaşması sonrasında, üçüncü sütuna özel karar alma süreci bulunan enstrüman uygulamadan kaldırılmıştır. 2.3.1.2.4.2. Üçüncü Sütun Konularında Karar Alma Sözleşmeler haricinde buraya kadar sayılan hukuki enstrümanlar AB’nin Lizbon öncesi “Topluluk” sütununa ait hukuki tasarruflar olup, Maastricht Antlaşması ile gelişen süreçte, hükümetlerarası nitelikteki Ortak Dış ve Güvenlik Politikası ile Cezai Konularda, Polise İlişkin Hususlarda, Adli Konularda İşbirliği Politikası alanları için farklı tasarruflar geliştirilmiştir.145 Bu şekilde üye devletler arasındaki işbirliğinin nasıl işleyeceği ve olası tedbirlerin neler olacağı tespit edilmek suretiyle, egemenlik yetkileri devredilmeden işbirliğinin kurumsallaştırılması amaçlanmıştır. Bununla birlikte üçüncü sütun konularının ikinci sütun alanları ile kıyaslandığında daha yüksek bir bütünleşme yoğunluğu yansıttığı ve bir taraftan uluslararası hukuka diğer taraftan ulusüstü hukuka ait özellikler taşıdığı söylenebilir. Maastricht ile Ortak Dış ve Güvenlik Politikası alanı için Ortak Eylem ve Ortak Pozisyon (tutum) mekanizmaları benimsenirken, Adalet ve İçişleri Alanı için Amsterdam Antlaşması sonrasında bu eylemlere ek olarak çerçeve karar ve karar mekanizmaları getirilmiştir.146 Bununla birlikte, Lizbon Antlaşması sonrasında polis ve cezai konularda işbirliği ve ceza hukuku konularında alınacak tedbirlerin “tüzük”, “direktif” ve “karar” formunda geliştirilmesi benimsenmiş, böylece çerçeve karar enstrümanı iptal 145 Altıntaş, Ö. F. (2007), Avrupa Birliği Hukukunun Kaynakları, T.C. Adalet Bakanlığı Avrupa Birliği Genel Müdürlüğü Yayınları, Ankara, 5-6. 146 Amsterdam Antlaşması sonrası yeniden düzenlenen AB Antlaşması’nın 34/2/b maddesi ile kolluk ve yargı alanında işbirliği konusunda yeni bir hukuksal işlem olarak “çerçeve karar” ve “diğer kararlar”a yer vermiştir. Bu madde ABİDA’da, Antlaşma’nın Cezai Konularda Adli İşbirliği isimli dördüncü bölümünde incelenmiştir. 85 edilmiştir. Bunun anlamı ilgili konularda alınacak kararların üye ülkelerdeki doğrudan etkililiği ve bağlayıcılığının geliştirilmesi demektir.147 Lizbon Antlaşması’nda eski üçüncü sütun alanları Özgürlük, Güvenlik ve Adalet Alanı başlığı altında izlenmiştir. Bu alanda Maastricht Antlaşması ve sonrasındaki kurucu antlaşma değişiklikleri ve 1999 Tampere Zirvesi’nde148 alınan kararlar doğrultusunda gelişen ortak politikalar belirlenmesi bilinci Lizbon Antlaşması sonrasında AB’nin İşleyişine Dair Antlaşma’ya da yansımıştır. Özgürlük, Güvenlik ve Adalet Alanı başlığı altında, Genel Hükümler,149 Sınır Kontrolleri, Göç ve Sığınma Politikaları, Medeni Hukuk Konularında Adli İşbirliği, Ceza Hukuku Konularında Adli İşbirliği, Polis İşbirliği konularında ortak düzenlemelerin benimsenmesi ve işbirliği düzeyinin geliştirilmesi hedeflenmiştir. Europol ve Eurojust’ın bu işbirliği ve eşgüdümün sağlanmasında misyon sahibi olduğu belirtilmiştir. Bu bağlamda ceza ve ceza muhakemesi hukuku alanında yakınlaşma sağlanması amaçlanmaktadır. Ancak kolluk ve yargı işbirliğine ilişkin hususlar üye devletlerin egemenlik alanlarına girdiği için tam bir uyumun sağlanması güç olup, üye devletler bu konuda Birliğe yetki devretmek için üye devletler çekingen davranmaktadırlar. AB hukukunda ceza hukuku alanında genel çerçevenin çizilmesi, örneğin suçun unsurlarının ortaya konması AB düzenleyici işlemleri ile yapılırken, cezanın türü ve ağırlığı konusu ulusal ceza hukuku normlarına bırakılmaktadır. Buna göre örneğin etkilerinin sınır ötesi boyutları olan ve ortak mücadeleyi gerektiren terörizm, insan kaçakçılığı, çocukların ve kadınların cinsel istismarı, uyuşturucu kaçakçılığı, silah kaçakçılığı, karapara aklama, yolsuzluk, kalpazanlık, bilişim suçları ve organize suçlar hakkında, 147 Lenaerts, K. (2010), “The Contribution of the European Court of Justice to the Area of Freedom, Security and Justice” International and Comparative Law Quarterly, ICLQ, 59, 269-271 148 15-16 Ekim 1999 Tampere Zirvesi’nde AB’nin yetki alanına giren organize suçluluk, terörizm, uyuşturucu kaçakçılığı, ırkçılık ve yabancı düşmanlığı, yasa dışı göç konuları ile mücadele edilmesi kararlaştırılmış, bir anlamda bu alanlarda ceza hukuku Avrupalılaştırılmıştır. 149 Genel Hükümler başlığı altında AB’nin üye devletlerdeki temel haklara, farklı hukuk sistemlerine ve geleneklerine saygı göstererek bir özgürlük, güvenlik ve adalet alanı kuracağı belirtilmiş, bu alandaki düzenlemelerin olağan karar usulü çerçevesinde alınacağı, Avrupa Parlamentosu’nun rolünün güçlendirileceği ve karar alma sürecinde üye devlet parlamentolarının da katılımının sağlanacağı ifade edilmiştir. 86 suç tanımının yapılması cezaları hakkında çerçevenin çizilmesi konularında Ortak Karar usulü uyarınca Parlamento’nun da onayı dahilinde Konsey’de oybirliği şartı aranırken,150 örneğin terörist mal varlıklarının dondurulması hakkında nitelikli oy çokluğu ile karar alınabilecektir.151 Dolayısıyla, ceza hukuku alanında yakınlaşmayı sağlayan bu kararlar oybirliği ile alınırken, uygulama tedbirleri nitelikli oy çokluğu ile alınabilecektir. Lizbon Antlaşması ile getirilen özel bir şart olan Passerelle Şartı “Passerelle Clause”152 gereği kurucu antlaşma değişikliği olmadan oylama mekanizmasının değiştirilmesine de imkân getirilmiştir. Buna göre, Avrupa Konseyi oybirliği ile alacağı kararlar ile oybirliğiyle karara bağlanması öngörülen konuların nitelikli çoğunlukla karara bağlanmasına karar verebilir.153 Ayrıca özel karar alma prosedürü öngörülen alanlarda, olağan karar alma süreci dahilinde karar alınması benimsenebilir. Bu imkân güvenlik ve savunma uygulamaları için geçerli değildir. Esasında Maastricht Antlaşması öncesinde bile, ATKA 280/4 maddesi ile Topluluğun finansal çıkarlarının korunması ve yolsuzlukla mücadele için Konsey’in tedbirler alabileceği belirtilmiş, bu madde hükümlerine dayanılarak 1970’li yıllardan itibaren çeşitli hukuki düzenlemeler yapılmıştır. 18/12/1995 tarihli AT’nin Finansal Çıkarların Korunmasına İlişkin Tüzük ile bu konuda yaptırım türleri de geliştirilmiştir. Bununla birlikte, özellikle finansal çıkarların korunması bağlamındaki ceza hukuku kuralları arasında tekdüzeliğin sağlanması amaçlanmaktadır. AP’nin görevlendirilmesi üzerine bir araya gelen ceza hukuku uzmanlarınca hazırlanan Avrupa Birliği’nin Finansal Çıkarlarının Korunmasına İlişkin Ceza Hukuku Düzenlemelerinin Corpus Juris’i (kanunlar manzumesi) Tasarısı ve 11/12/2001 tarihli Yeşil Kitap üzerinde durulmaktadır. Buna göre dolandırıcılık, ihaleye fesat karıştırma, karapara aklama, suç örgütü oluşturma, rüşvet, ihtilas, görevi kötüye kullanma, meslek sırrının ifşasının üye devletlerin tamamında suç haline getirilmesi 150 ABİDA md.83 ABİDA md.75 152 Passerelle Fransızcada “geçit” anlamına gelmektedir. 153 Arsava, F. (2006), “Üye Devletlerin Anayasa Tasarısı Işığında Statüsü ve Etki Olanakları” Uluslararası Hukuk ve Politika, 2(6), 85. 151 87 benimsenmektedir.154 Corpus Juris projesi aynı zamanda bir Avrupa Savcılığı’nın kurularak, belirtilen suçlarla Avrupa çapında mücadele edilmesi, bu suçlar için soruşturma, kovuşturma, kamu davası açma ve cezanın infazı konusunda yetkili bir birim oluşturulması benimsenmiştir. Söz konusu tasarı yasalaşmasa da AB’de ceza hukuku alanında tekdüzeliğin sağlanması konusunda ulaşılan görüş birliğini yansıtması bakımından önemlidir. Lizbon sonrası AB’nin İşleyişine Dair Antlaşma’nın 86’ncı maddesi gereğince AB’nin finansal çıkarlarını etkileyen suçlarla mücadelede Konsey’in özel bir yasama prosedürü çerçevesinde, Parlamento’nun rızasını aldıktan sonra oybirliği ile Eurojust bünyesinde bir Avrupa Savcılık Ofisi kurabileceği belirtilmektedir. Bir anlamda Corpus Juris önerileri Lizbon Antlaşması’nda dikkate alınmıştır. 2.3.2. Yazılı Olmayan Hukuk Kuralları Bu grupta: Devletlerarası teamül kuralları, Bölgesel örf ve adet kuralları, Yargısal içtihat, Hukukun Genel Kuralları yer almaktadır. Özellikle Adalet Divanı içtihatlarının AB hukukunun şekillenip gelişmesine büyük katkısı olduğu görülmektedir. 2.4. Avrupa Birliğinde Kurumsal Yapı Lizbon Antlaşması sonrasında AB’de kurumsal yapının tasnifi aşağıdaki listede gösterilmiştir. Antlaşma sonrasında AB Konseyi (Zirve) ile Avrupa Merkez Bankası da asli kurumların arasında sayılmıştır. Asli-Yapısal Kurumlar ve İşlevsel Kurumlar ayrımına tabidir. Birliğin Asli Kurumları AB Antlaşması’nın 13’üncü maddesinde sayılmıştır. Bunun dışında bir de İşlevsel Kurumlar sınıflaması yapmak uygun olacaktır. 154 Keskin, S., Zafer, H., Kocasakal, Ü. (2001), Avrupa Birliği’nin Mali Çıkarlarının Korunmasına İlişkin Ceza Hukuku Kuralları (Corpus Juris), Seçkin Yayınları, Ankara, 93-98. 88 Asli Yapısal Kurumlar: Avrupa Parlamentosu Avrupa Birliği Konseyi (Zirve) Bakanlar Konseyi Avrupa Komisyonu Avrupa Birliği Adalet Divanı Avrupa Merkez Bankası Avrupa Sayıştayı İşlevsel Kurumlar: Ekonomik ve Sosyal Komite Bölgeler Komitesi Avrupa Yatırım Bankası Ombudsman 2.4.1. Avrupa Birliğinin Asli Yapısal Kurumları 2.4.1.1. Avrupa Parlamentosu Lizbon Antlaşması sonrasında AB Antlaşması’nın 14’üncü maddesinde ve ABİDA’nın 223 ila 234’üncü maddeleri arasında düzenlenen Parlamento’nun, Konsey ile birlikte yasama ve bütçeye ilişkin işlevlerini yerine getirme ve kurucu antlaşmalarda öngörüldüğü üzere siyasi denetim, danışma organı olma yetki ve görevleri bulunmaktadır. 2.4.1.1.1. Parlamento’nun İşlevleri Parlamento’nun Denetim İşlevi, soruşturma komiteleri kurma, AB vatandaşlarının şikayetlerini dinleme, vatandaşların başvurabileceği bir arabulucu atama, AB etkinliklerinin incelenmesi, Bakanlar Konseyi ve Komisyon’a soru yöneltme, Zirve tarafından her toplantı sonucu hazırlanan rapor ile AB’deki ilerlemeleri içeren yıllık raporların görüşülmesi, Komisyon aleyhine gensoru önergesi verme, şeklinde özetlenebilir.155 Parlamento’nun Yasama İşlevi ise ilgili yasama usulüne göre Konsey ile bu yetkiyi paylaşması şeklinde özetlenebilir. Yasama usullerine ilerleyen sayfalarda yer verilecektir. Ancak ilk defa Maastricht Antlaşması ile benimsenen Lizbon ile AB’nin olağan yasama usulü haline getirilen “Ortak Karar” usulünde yasama sürecinde Parlamento’nun etkinliği Konsey ile eşit konuma getirilmiştir. Konsey’in bir tasarı hakkındaki kararı ile Parlamento’nun sonraki kararı aynı yönde değilse tasarı yasalaşmayacaktır. ABİDA’nın 294’üncü maddesi ile, anlaşmazlıkların giderilmesi için Konsey 155 Tezcan, E.,(2005) a.g.e., 42-46 89 ve Parlamento’dan eşit sayıda temsilci ile oluşturulan bir uzlaştırma komitesinin kurulması hükme bağlanmıştır. Parlamento’nun Bütçenin Kabulüne İlişkin İşlevi ise özel bir yasama usulüdür. Komisyon tarafından hazırlanan bütçe tasarısı Konsey’de oylandıktan sonra Parlamento’nun önüne gelir. Parlamento’nun yeni öneri sunması durumunda yine her iki kurumdan eşit sayıda temsilciden oluşacak olan uzlaştırma komitesi oluşturulur. Uzlaştırma komitesinde ortak bir metin üzerinde anlaşılması durumunda söz konusu metin Konsey ve Parlamento’da ayrı ayrı oylanır. Parlamento tarafından reddedilir ise Komisyon yeni bir taslak hazırlamalıdır. Konsey tarafından reddedilirse, uzlaştırma komitesi kurulmasına neden olan değişiklik önerileri hakkında Parlamento üyelerinin salt çoğunluğu ile toplanarak, oyların 3/5’i ile karar verir. Parlamento’nun söz konusu değişiklikleri onaylamaması durumunda uzlaştırma komitesi tarafından üzerinde anlaşılan metin esas alınarak bütçe kabul edilecektir.156 Sonuç olarak bütçenin AB Resmi Gazetesi’nde yayımlanıp yürürlüğe girmesi için AB’nin İşleyişine Dair Antlaşma’nın 314’üncü maddesine göre Parlamento Başkanı’nın bütçenin kabul edildiğine dair açıklamasına ihtiyaç vardır. Diğer işlevler olarak, yeni üyenin AB’ye katılımı ve Uluslararası Antlaşmaların onaylanması sürecinde Parlamento’nun uygunluk görüşü (assent) alınır. ABİDA md.218’e göre: Birliğin İnsan Hakları ve Temel Özgürlüklerin Korunmasına Dair Avrupa Sözleşmesi’ne katılımına yönelik anlaşmaların, Özel bir kurumsal yapı kurulmasına yönelik anlaşmaların, Birlik bakımından önemli mali etkileri olacak anlaşmaların, Olağan yasama usulünün ya da özel yasama usulünün uygulandığı alanlarda düzenleme getiren anlaşmaların Parlamento’nun uygun görüşü alındıktan sonra Konsey tarafından kabul edileceği belirtilmiştir: Kurucu antlaşmaların değiştirilmesi sürecinde ise Lizbon Antlaşması ile birlikte “olağan usul” ve “basitleştirilmiş usul” ayrımı yapılarak Parlamento bu sürece dahil edilmiştir. AB Antlaşması’nın 48’inci maddesine 156 90 Bayraktaroğlu Özçelik, G. (2008), a.g.m., 219. göre Parlamento’nun kurucu antlaşma değişikliğine dair öneri sunabilme yetkisi bulunmaktadır. Ayrıca, kurucu antlaşma değişikliğinden önce Konvansiyon oluşturulmasına dair kararın alınmasından önce Parlamento’ya danışılmalıdır (olağan usul). Basitleştirilmiş usulde ise Kurucu antlaşma değişikliği yapılmadan önce Parlamento’ya danışılması öngörülmüştür.157 Parlamento’nun ayrıca, Komisyon Başkanının adaylığının onaylanması ve Başkan ile birlikte Komisyon üyelerinin onaylanması (Zirve’nin atamasının kesinleşmesi) Ombdusman’ı atama ve Sayıştay üyelerinin atanması (sadece görüş bildirme) sürecinde yetkileri bulunmaktadır. 2.4.1.1.2. Parlamento’nun Oluşumu Parlamento’nun uluslarüstü bir yapısı vardır. Parlamento seçimleri her ülkede ayrı ayrı uygulanan doğrudan seçim yöntemine göre gerçekleşir. Bununla birlikte parlamenterler mensup oldukları ülkeye göre değil, siyasi görüşlerine göre Parlamento içinde oluşan gruplara dağılırlar. Ancak bir ülkeden parlamenter seçilmek için o ülke vatandaşı olmak şartı bulunmamaktadır. Avrupa Parlamentosu’nda üye ülke kontenjanları aşağıdaki gibidir: Tablo 1: Üye Ülkelerin Parlamento’daki Kontenjanları Almanya Fransa, İngiltere, İtalya İspanya, Polonya Romanya Hollanda Belçika, Portekiz, Yunanistan Çek Cumhuriyeti, Macaristan İsveç Avusturya, Bulgaristan Danimarka, Finlandiya, Slovakya İrlanda, Litvanya Letonya Slovenya Estonya, Güney Kıbrıs Rum Kesimi, Lüksemburg Malta Toplam 157 99 72 50 33 25 22 22 18 17 13 12 8 7 6 5 736 Bayraktaroğlu Özçelik, G. (2008), a.g.m., 225. 91 Parlamento’da görev yapan siyasi gruplar ise şunlardır: EPP-Avrupa Halk Partisi (Hıristiyan Demokratlar) PASDE-Avrupa Sosyalistler ve Demokratlar İlerici İttifakı (Merkez sol) ALDE-Avrupa Liberaller ve Demokratlar İttifakı (Liberal) GUE/NGL-Avrupa Birleşik Sol/Kuzey Yeşil Sol (Sol kanat) Greens/EFA-Yeşiller/Avrupa Serbest İttifakı (Yeşiller ve bölgeselciler/ulusalcılar) ECR-Avrupa Muhafazakarlar ve Reformcular Grubu (Sağ kanat) EFD-Avrupa Özgürlük ve Demokrasi (AB konusunda şüpheciler) NI-Bağlantısızlar (Herhangi bir gruba üye olmayan vekiller) Haziran 2009 tarihinde yapılan seçimlerde yukarıdaki tabloda verilen skalaya göre ülkeler Avrupa Parlamentosu üyelerini seçmişlerdir. Parlemento’da görev yapan siyasi gruplar ve 2009 seçimlerine göre Parlamento’da sandalyelerin bu gruplara göre dağılımı ise aşağıdaki şekilde gösterilmektedir. Şekil 1: Parlamento’da Yer Alan Siyasi Grupların Dağılımı Lizbon Antlaşması ile birlikte ülkelerin sahip olacağı en az parlamenter sayısının 6, en çok da 96 olması benimsenmiştir. Bununla birlikte, Parlamento’da her ülkenin sahip olacağı sandalye sayısı 92 belirlenmemiş, Parlamento’nun rızası ile Zirve tarafından oybirliği ile belirleneceği ifade edilmiştir. Parlamento kendi başkanını ise üyeleri arasından seçer. Kurucu antlaşmalarda aksi öngörülmedikçe kararlar salt çoğunluk esasına göre alınır. 2.4.1.2. Avrupa Birliği Konseyi (Zirve) ABİDA’nın 235 ila 236’ıncı maddeleri arasında ve AB Antlaşması’nın 15’inci maddesinde düzenlenmektedir. AT Antlaşmasının orijinal halinde yer almayan AB Hükümet ve Devlet Başkanlarının toplantısı niteliğindeki Zirve, 1974 Paris Zirvesi sonunda açıklanan bildiri ile kurumsallaşmış, Tek Senet ile birlikte Kurucu Antlaşmalara dahil olmuştur. Lizbon Antlaşması ile birlikte de Birlik Kurumları arasında yer almıştır. 2.4.1.2.1. Zirvenin İşlevleri İlk kuruluş yıllarında gayriresmi bir ocak başı sohbeti niteliğinde olan Zirve, ilerleyen yıllarda üye devletler arası anlaşmazlık konularının ve bakanların üzerinde uzlaşamadıkları konuların görüşüldüğü çözüme bağlandığı bir forum niteliğini kazanmıştır.158 AB Antlaşması’nın 15’inci maddesine göre Zirve’nin görevleri Birliğin gelişimi için gerekli ivmeyi sağlamak ve birliğin genel siyasi yönünü ve önceliklerini belirlemektir. Zirve’de ilke kararı niteliğinde kararlar alınır. Bu bağlamda, Zirvenin yasama işlevi bulunmamaktadır. 2.4.1.2.2. Zirvenin Oluşumu Zirve, üye ülkeler devlet veya hükümet başkanlarının yanı sıra, Zirve Başkanı, Komisyon Başkanı ve Dışişleri ve Güvenlik Politikası Yüksek Temsilcisinden oluşur. Zirve her altı ayda iki kere toplanır ve gündemini Başkan tayin eder. Bunun dışında gerektiği durumlarda özel toplantı da yapılabilir. Kurucu antlaşmalarda aksi belirtilen durumlar haricinde kararların mutabakat ile alınması benimsenmiştir. Lizbon ile getirilen bir diğer yenilik de Zirve Başkanlığı makamının kabulüdür. Mevcut rotasyon sisteminde her üye devletin 6 aylığına başkanlık ettiği Zirvenin artık 2,5 yıl için nitelikli çoğunluk ile seçilen ve bir dönem 158 Wallace, H., Wallace, W. (2000), Policy-Making in the European Union, Oxford University Press, 20. 93 daha seçilme hakkı bulunan ayrı bir başkanı olacaktır. Bu durum bu organın etkinliğinin artırılması için önemlidir. Zira eski sistemdeki dönem başkanı, kısa bir dönem için ulusal görevlerinin yanında Zirve’nin başkanlığını da yürütmekte, bu durum ise sıkıntılara neden olmakta idi.159 Lizbon Antlaşması ile Zirve’nin Birlik kurumlarından biri olarak sayılmasıyla birlikte Zirve tasarrufları ABAD’ın denetimine tabi olmuştur. AB Antlaşması 15 (6) maddesinde Zirve Başkanının görevleri de sayılmıştır: Zirve toplantılarına başkanlık etmek ve katkıda bulunmak, Komisyon Başkanı ile işbirliği içinde ve Genel İşler Konseyi’nin çalışmalarını esas alarak Zirve çalışmalarının yapılmasını ve devamını sağlamak, Zirve üyeleri arasında uyum ve mutabakatın sağlanmasına çalışmak, Her Avrupa Konseyi toplantısından sonra Parlamento’ya rapor sunmak olarak belirtilmiştir. 2.4.1.3. Bakanlar Konseyi (Konsey) ABİDA’nın 237 ila 243’üncü maddeleri arasında ve AB Antlaşması’nın 16’ıncı maddesinde düzenlenmektedir. Avrupa Birliği’nin yasama ve politika oluşturma organıdır. Ulusal bakanların ilgili konuları tartışmak için toplandıkları, uzlaşıya vardıkları, kanun ve politikalar için nihai karar aldıkları bir forumdur.160 Üye devlet hükümetlerinin temsil edildiği tek organ niteliğindedir. 2.4.1.3.1. Konsey’in İşlevleri Konsey’in temel işlevi Avrupa Parlamentosu’nun da katılımı ile yasama faaliyetlerinin yürütülmesidir. Bütçe sürecinde Parlamento ile birlikte karar merciidir. Aynı şekilde bütçenin kullanımında kalemler itibarıyla onay verme yetkisi Konsey’indir. Konsey’in diğer işlevleri arasında uluslararası antlaşmaların imzalanması ve onaylanması, AB’ye katılım konusunda karar verme, 159 160 94 Bayraktaroğlu Özçelik, G. (2008), a.g.m., 212. Mc Cormıc, J. (1999), a.g.e., 119. Avrupa Konseyi tarafından ortaya koyulan yönlendirici ilkelere dayanarak AB’nin ortak dış ve güvenlik politikasının geliştirilmesi, cezai konularda ulusal mahkemeler ve polis güçleri arasında işbirliğinin koordinasyonu, ekonomi politikalarının koordinasyonu, AB organlarına atama yapma (Komisyon’un başkanı dışındaki üyelerinin, Sayıştay üyelerinin, yargı üye ve hukuk sözcülerinin oybirliği ile atamasını gerçekleştirir. Ayrıca bazı işlevsel organların üyelerinin atanması da Konsey’in yetkisindedir.) faaliyetleri yer almaktadır. Dolayısıyla Konseyi Anayasa Hukuku ölçütlerine göre değerlendirirsek, hem yasama hem de yürütme yetkilerini barındırmaktadır.161 2.4.1.3.2. Konsey’in Oluşumu Konsey üye devletlerin genellikle dışişleri, özellikle de Konsey’de görüşülecek konularla ilgili bakanlarından oluşur. Lizbon Antlaşması’nda ise sadece Genel İşler Konseyi ve Dışişleri Konseyi ismen zikredilmiş, Zirve’nin nitelikli çoğunluk ile alacağı karar ile yeni konsey oluşumlarına imkân tanınacağı belirtilmiştir. Dışişleri Konseyi dışındaki Konsey Başkanlığının önceden belirlenmiş üç üye ülkeden oluşan takımlar tarafından 18 aylık bir süre için üstlenilmesi ve her bir ülkenin rotasyon usulüne göre 6 aylık başkanlık üstlenmesi, oluşturulacak takımların üye ülkeler arasındaki farklılıklar ve coğrafi denge göz önünde bulundurularak belirlenmesi benimsenmiştir. Lizbon Antlaşması sonrasında Konsey’de temel karar alma yöntemi olarak “nitelikli oy çokluğu” yöntemi belirlenmiştir. Nitelikli oyun hesaplanmasında ülkelerin ağırlıklandırılmış oy nisapları belirlenmiş, aynı zamanda çifte çoğunluk esası güdülerek alınacak kararın en az ülkelerin %55’i, halkların %65’inin kabulü ile gerçekleşeceği benimsenmiştir. Karar almada oy-ülke-nüfus çoğunluğu olmak üzere üç kriteri esas alan yeni sisteme 1 Kasım 2014’ten itibaren geçilecektir.162 161 Tezcan, E.,(2005) a.g.e. 51. Bu tarihe kadar ise Nice Antlaşması ile benimsenen sistem geçerli olacaktır. Bu sistem ise 321 ağırlıklı oyun 232’si şeklinde benimsenmiştir. Ayrıca bu oyların AB nüfusunun %62’sini temsil etmesi gerekmektedir. 162 95 Tablo 2: Üye Ülkelerin Konsey’deki Ağırlıklı Oy Nisapları Üye Devlet Almanya, İngiltere, Fransa, İtalya İspanya, Polonya Hollanda Tahsis Edilen Oy Ağırlığı 29 27 13 Yunanistan, Çek Cumhuriyeti, Belçika, Macaristan, Portekiz 12 İsveç, Avusturya Slovakya, Danimarka, Finlandiya, İrlanda, Litvanya 10 Letonya, Slovenya, Estonya, Güney Kıbrıs Rum Kesimi, Lüksemburg, Malta Toplam Nitelikli Çoğunluk 7 4 3 321 232 Lizbon ile birlikte uluslararası alanda AB’nin etkinliğini artırmak için Dışişleri ve Güvenlik Politikası Yüksek Temsilcisi makamı ihdas edilmiştir. Yüksek temsilci Dışişleri Konseyi’ne başkanlık edeceği gibi, aynı zamanda Komisyon Başkan Yardımcılarından biri sıfatıyla Komisyon’da görev alacaktır. Böylece ODGP Yüksek Temsilciliği ve Bakanlar Konseyi Genel Sekreterliği görevi Komisyon bünyesinde tanımlanmış, Komisyon’un dış ilişkilerden sorumlu komiserliği de bu sıfat altında toplanmış, AB’nin dış politikasının tek elden ve tek sesle, eşgüdümlü bir şekilde yürütülmesi hedeflenmiştir.163 Konsey’in süreklilik gerektiren işlerinin sağlıklı bir şekilde yürütülmesi, Konsey toplantı gündeminin hazırlanması, karar tasarılarının hazırlanması ve özellikle siyasi sorunların sürekli izlenmesi bakımından her üye devletin daimi temsilcilerinden oluşan ve merkezi Brüksel’de bulunan COREPER (Daimi Temsilciler Komitesi) oluşturulmuştur. COREPER, Konsey toplantıları arasında birçok önerinin görüşüldüğü ve belki de işlerin %90’ının tamamlandığı bir çalışma grubudur. Konsey’in alt organı niteliğindedir.164 163 164 96 Baykal, S. (2007)., a.g.m., 57. Mc CormıC, J. (1999), a.g.e., 123. 2.4.1.4. Komisyon ABİDA’nın 244 ila 250’nci maddeleri ile AB Antlaşması’nın 17’nci maddesinde düzenlenmektedir. Komisyon, Avrupa Birliği ve bürokrasisinin yürütme koludur. Yeni kanun ve politikaların üretilmesinden sorumludur. En supranasyonel AB kurumu olarak Komisyon’un Avrupa bütünleşmesinin kalbi olduğu ifade edilmektedir.165 Komisyon, Avrupa Parlamentosu’na ve Konsey’e yasa önerisinde bulunur. Politikaların hem yürütülmesini sağlar hem de özel bir idari denetim usulü ile politikaların uygulanmasını güvence altına alır. Konsey’in aksine hükümetlerden bağımsız, teknik bir organdır. Ülke çıkarlarını değil, AB çıkarlarını gözeten bir organdır. Komisyon üyeleri de tarafsız davranacaklarına dair yemin ederek göreve başlar. 2.4.1.4.1. Komisyon’un İşlevleri Komisyon’un en temel işlevi yürütmedir. Aynı zamanda düzenleyici işlemleri kabul etmek ve yürürlüğe koymak, antlaşmaların uygulanmasını sağlama yetkisi de Komisyon’dadır.166 AB’de yasama işlemleri Komisyon’un önerisi üzerine kabul edilebilir. Bununla birlikte, AB hukuk düzeninde AB Bakanlar Konseyi’nin genel anlamda yasama tasarrufu tesis etme konusunda yetkilendirilmesine rağmen, Komisyon da tamamlayıcı olarak yasama işlemi tesis edebilir. Komisyon tüzükleri bu bağlamda değerlendirilmelidir.167 Komisyon aynı zamanda Kurucu Antlaşmalarda yer verilen ya da Konsey’in yetki devrettiği bazı alanlarda karar alma yetkisine de sahiptir. ABİDA’nın 290’ıncı maddesine göre Komisyon’a, bir yasama işleminin temel olmayan kimi öğelerini değiştiren veya tamamlayan genel kapsamlı olmayan yasama işlemi yapma yetkisi verilebilir. Örneğin, AB ile üçüncü ülkelerin uluslararası antlaşma müzakerelerini Komisyon yürütür. Komisyon bütçe sürecinde de görev alır. Bütçeyi hazırlayıp Konsey’in önüne sunma yetkisi Komisyon’undur. Rekabet Hukuku alanında AB kurallarının uygulanması, devlet yardımı programlarının denetlenmesi, AB programlarının uygulanması ve 165 Mc Cormıc, J. (1999), a.g.e., 99. Tezcan E, (2005) a.g.e. 68. 167 Reçber, K.(2010), Avrupa Birliği Kurumlar Hukuku ve Temel Metinleri, 132-133. 166 97 AB fonlarının yönetimi konusunda yetki sahibidir. Dolayısıyla Komisyon’un AB hukukunun uygulanmasını gözetme ve denetleme işlevi de bulunmaktadır. Komisyon aynı zamanda üye devletlerin idari denetimini de gerçekleştirir. Üye devletlerin üyelik yükümlülüklerini yerine getirip getirmedikleri ile ilgili her türlü değerlendirme, araştırma ve soruşturmayı yürütür, görüşünü bildirir. Bir iyileşme olmaması durumunda Adalet Divanı’nda “ihlal davası” açma yetkisi de Komisyon’dadır. Avrupa Birliği’nin dış temsili, üye devletlerde daimi temsilci bulundurma yetkisi Komisyon’dadır. Aynı zamanda uluslararası müzakerelerde AB’yi Komisyon temsil eder. AB’ye yeni üye katılımı sürecinde ve istenen her konuda görüşünü hazırlar. 2.4.1.4.2. Komisyon’un Oluşumu Komisyon her üye devletten birer temsilcinin katılımı ile 27 üyeli olarak oluşmaktadır. Lizbon Antlaşması Komisyon üye sayısında ve oluşumunda aynı zamanda da Başkan’ın seçim usulünde değişiklikler getirmiştir. Komisyon Başkanı adayı Zirve tarafından Parlamento’ya sunulur. Üyeler ise Bakanlar Konseyi’nde oybirliği ile seçilir. Sonraki aşamada ise Komisyon Başkanının da dahil olduğu Komisyon listesi bu sefer heyet olarak Parlamento onayına sunulduktan sonra Zirve tarafından nitelikli oy çokluğu ile atanır. Komiser olarak atanacaklar için herhangi bir kural bulunmamakta olup, komiserlerin ülke içinde tanınan, siyasi üne sahip olan kişiler olması yönünde bir eğilim göze çarpmaktadır.168 Antlaşma ile birlikte ihdas edilen Dışişleri ve Güvenlik Politikası Yüksek Temsilcilisi aynı zamanda Komisyon’da başkan yardımcısı görevini yürütecektir. 31 Ekim 2014’e kadar Komisyon’un biri Komisyon Başkanı, diğeri Birlik Dışişleri ve Güvenlik Politikası Yüksek Temsilcisi olmak üzere her ülkeden bir komiser şeklinde oluşması benimsenmiştir. 1 Kasım 2014 itibarıyla, başkan ve yüksek temsilci dışında üye sayısının 2/3’üne eşit sayıda komiserden oluşacak bir komisyon oluşumu benimsenmiştir. Komiserlerin görev süresi 5 yıldır. 168 98 Mc Cormıc, J. (1999), a.g.e., 103. Komisyon, kendisine bağlı komiteler ile birlikte çalışır. Komisyon’a bağlı Danışma Komiteleri, Düzenleyici Komiteler ve Yönetim Komiteleri bulunmaktadır. Komiserler AB politikalarının yürütülmesinden sorumludur. Görev kapsamına göre her bir komisere ilgili Komisyon Genel Müdürlükleri ve Servisleri bağlanabilir (Örneğin Ekonomik ve Finansal İşler, Genişleme, Rekabet Genel Müdürlükleri, Avrupa İstatistik Servisi (Eurostat), Avrupa Sahtecilikle Mücadele Ofisi169 (OLAF)). Lizbon Antlaşması ile Komisyon Başkanının yetki ve sorumluluğu ulus devletlerdeki Başbakanlık makamına benzetilmeye çalışılmış, Avrupa Parlamentosu tarafından seçilme ve atanması ile Komisyon’un tamamının ve genel olarak Avrupa bütünleşmesinin demokratik tabanı ve demokratik meşruiyeti artırılmış olmaktadır.170 2.4.1.5. Avrupa Birliği Adalet Divanı (ABAD) ABAD’a ilişkin düzenlemelere, ABİDA’nın 251 ila 281’inci maddeler arasında ve ABİDA’ya ekli 3 no’lu ABAD’ın Statüsü Hakkında Protokol’de yer verilmektedir. ABAD, Avrupa Birliği’nin yargı organıdır. Divanın görevi AB’yi kuran antlaşmaların ve ikincil norm adı verilen yetkili organlarca çıkartılan “tüzük”, “yönerge” ve “karar”ların uygulanmasından kaynaklanan ve yorumlanmasından doğan hukuksal sorunları çözmektir.171 2.4.1.5.1. ABAD’ın İşlevleri ve Baktığı Davalar ABAD’ın işlevleri ihtilafların çözümü, AB hukukunun hukuki ve yargısal denetimi, hukuk yorumunda tekdüzeliğin sağlanması, entegrasyon dinamizmine uygun şekilde kurucu antlaşmaların ve ikincil mevzuatın yorumlanması, Topluluk-AB hukukuna saygının sağlanması olarak sıralanabilir.172 ABAD’ın yetkisine bırakılan dava türleri ABİDA’nın 256’ncı maddesinde belirtilmiştir. Yetki sınırlılığı ilkesi gereğince ABAD ancak kurucu antlaşmalarda kendisine yetki verilen alanlarda açılan davaları karara 169 Tam liste için bkz.: Avrupa Komisyonu, Departments and Services, Erişim:http://ec.europa.eu/about/ds_en.htm 20/03/2010 170 Baykal, S. (2007), a.g.m., 57. 171 Günuğur, H. (2000), “Avrupa Birliği’nin Kurumsal Yapısı ve İşleyişi” TODAİE (Ed), Avrupa Birliği Özel Sayısı I. Yeni Türkiye, 6(35), 363. 172 Arat, T.(1998) a.g.e. 1-7. ve 29-30. 99 bağlayabilir. ABAD genişletici bir yorum ile kendisine yetki verilmeyen alanlarda kendini yetkili tanımlayamaz. 173 ABAD’ın yetkisinin münhasırlığı ilkesi sonucu, kurucu antlaşmalarda ABAD’a yetki devredilen alanlarda başka bir hukuki makama (uluslararası mahkeme, hakem, ulusal mahkemeler vb.) başvurulamaz. Daha doğrusu bu davalara başka bir mahkeme bakamaz, karara bağlayamaz. ABAD’ın yetkisinin mecburi olması ilkesi gereği de ABAD, yetki alanına giren davalara, karşı tarafın rızasına bağlı olmaksızın bakar ve kararını verir, karar almaktan imtina edemez.174 Divanın yetki alanına giren davalar kurucu antlaşmalarda şu şekilde kategorize edilmiştir: İhlal Davası: Lizbon sonrası, AB’nin İşleyişine Yönelik Antlaşma’nın 258-260 No’lu maddeleri arasında (Eski AT Antlaşması md 226-228) düzenlenmektedir. Komisyon’un üye devletler aleyhine AB hukukunun ihlali gerekçesiyle açtığı davadır. 259’uncu maddeye göre bir üye devletin kurucu antlaşmalardan doğan yükümlülüğünü yerine getirmediğini düşünen bir diğer üye devlet tarafından da konu Komisyon’un önüne getirilebilir. Komisyon’dan cevap gelmemesi durumunda ise, konu doğrudan Divan’ın önüne getirilebilir.175 258’inci maddeye göre Kurucu Antlaşma veya ikincil mevzuatı ihlal eden bir üye devlet hakkında, Komisyon önce idari soruşturma yapar. Hazırladığı rapor ve ardından sunduğu gerekçeli görüşe rağmen üye devletin durumunda bir düzeltme yapmaması halinde, ABAD’a ihlal davası açılır. 260’ıncı maddeye göre ise ABAD’ın ihlal kararına rağmen gereğini yerine getirmeye ülke hakkında ikinci kez ihlal davası açılır. İkinci ihlal kararı sonucu ilgili devlet hakkında para cezasına hükmedilir. Tüzüklerin Cezai Hükümlerinin Uygulanması Konusunda Açılan Davalar: AB’nin İşleyişine Yönelik Antlaşmanın 261’inci maddesinde düzenlenmektedir. Konsey’in bazı tüzüklerinde Komisyon’a ilgili konuda idari para cezası kesme yetkisi tanınmıştır. Aynı zamanda bu tüzüklerde söz 173 Adalet Divanı’nın yetkisinin sınırlılığı ilkesi için bkz. Arat, T., (1998) a.g.e., 3335 ve Günuğur, H. (2007), a.g.e., 311. 174 Arat, T., (1998) a.g.e., 36. 175 Kızılsümer, D. “Avrupa Toplulukları Adalet Divanı ve İlk Derece Mahkemesi”, Journal of Faculty Business, 5(2), 2004-No.1, 2005,33-34. 100 konusu para cezasına karşı bireylerin ABAD’a başvurma (Komisyon’a karşı tam yargı davası açma) imkânı da tanınmaktadır. Özellikle Rekabet Hukuku alanında Tüzükler ile Komisyon’a denetleyici yetki verilmiştir. Örneğin (EEC) No 17/62 ve yerine kabul edilen EC 1/2003 sayılı tüzüklerde rekabet hukuku ihlallerinde, Komisyon’un para cezası kesme yetkisi bulunmaktadır. Fikri ve Sınai Mülkiyet Haklarına Varlık Kazandıran Düzenlemelerin Uygulanmasına İlişkin İhtilaflarda Açılan Davalar: Lizbon sonrasında, Avrupa Birliği’nin İşleyişine İlişkin Antlaşma’nın 262’inci maddesinde düzenlenmektedir. Konsey’in Parlamento’ya danıştıktan sonra oybirliği ile getireceği Avrupa Sınai Mülkiyet Haklarına ilişkin düzenlemelere ilişkin ihtilafların ABAD’ın yargı yetkisinde olduğu kabul edilmiştir. Konsey, getireceği düzenlemelerin üye devletlerin kendi Anayasal yapılarına uygun şekilde yürürlüğe girmesi için tavsiyede bulunacaktır. İptal Davası: AB’nin İşleyişine Yönelik Antlaşma’nın 263, 264 ve 266 No’lu maddelerinde düzenlenmektedir. ABİDA’nın 263’üncü maddesinde AB kurumlarının (Zirve, Konsey, Parlamento, Komisyon, Avrupa Merkez Bankası) üçüncü şahıslar nezdinde hukuki etki doğuran tasarruflarının (tüzük, direktif ve kararlar) iptali için ABAD’a dava açılabileceği belirtilmektedir. Bu amaçla, bir üye devlet veya AB kurumları tarafından iptal davası açılabilir. 264’üncü maddede, iptal kararıyla ortaya çıkabilecek hukuki boşluğun önlenmesi için Divan’ın gerekli görürse iptaline karar verdiği tüzük sonucu meydana gelen etkilerin korunmasına hükmedebileceği belirtilmiştir.176 266’ıncı maddede işlemi iptal edilen ya da hareketsiz kalmaları Antlaşmalara aykırı bulunan kurum, kuruluş ve organların Divan kararlarının uygulanması için gereken önlemleri almakla yükümlü oldukları belirtilmektedir. İptal davası üye devletler, Konsey, Komisyon, gerçek ve tüzel kişiler tarafından açılabilir. İptal nedenleri, “yetkisizlik”, “yetki saptırması”, “usul sakatlığı”, “hukuka aykırılık”tır. ABAD’a dava açmak için, söz konusu işlemin uygulamaya konmasından itibaren iki aylık süre bulunmaktadır. Hareketsizlik Davası: AB’nin İşleyişine Yönelik Antlaşma’nın 265 ve 266’ıncı maddelerinde geçmektedir. 265’inci maddeye göre, yetki alanına 176 Kızılsümer, D. (2004), a.g.m., 38. 101 giren bir konuda, Birlik kurumlarının hareketsiz kalması dolayısıyla menfaatleri ihlal olanların ilgili kurum aleyhine ABAD’ta açtıkları davadır. Bir hareketsizlik davasının açılması için önce ilgili kuruma dilekçe ile başvurmak gerekir. 2 aylık bir süre içerisinde dilekçenin icabı yerine getirilmez ise, 2 ay içinde (toplam 4 aylık sürenin sonunda) hareketsizlik davası açılabilir.177 Genelde bu davalar Komisyon ve Bakanlar Konseyi aleyhine açılır. Bireylerin yanında Parlamento’nun da denetim yetkisi gereğince davacı olabileceği kabul edilmiştir. Lizbon ile Birlik organlarının dışında, ofis ve ajanslarının tasarruflarına karşı da iptal ve ihmal davalarının açılabilmesinin önü açılmıştır. Ön Karar Davası: AB’nin İşleyişine Dair Antlaşmanın 267’inci maddesinde işlenen ön karar, AB tarafından çıkarılmış bulunan bir hukuki düzenlemenin AB üyesi ülkelerin mahkemelerinden birinin önünde herhangi bir sebeple gelmesi durumunda, AB mevzuatının ulusal mahkemelerde farklı yorumlanmasını önlemek için Adalet Divanı’na bağlayıcı karar yetkisi verilmesidir.178 AB hukukunu yorumlayan veya bir tasarrufun geçersizliğine ilişkin bir karar geriye yürür. Ön karar sürecinde, Birlik hukuku alanına giren bir işlem dolayısıyla, ulusal düzenlemenin aykırılığını ileri süren bir AB vatandaşı konuyu önce ulusal mahkemeye taşır. Alt derece mahkemesinin ön karar için ABAD’a başvurması ihtiyaridir. Alt derece mahkemesinden olumsuz bir karar çıkması durumunda, temyiz için konu nihai karar merciinin önüne geldiğinde ise ABAD’a ön karar başvurusunda bulunmak zorunlu olacaktır. Tazminat Davası: Kurucu antlaşmalardan kaynaklanan sorumluluk söz konusu aktin hükümlerine göre tespit edilmektedir. Akit dışı sorumluluk durumlarında, Divan’ın AB’nin İşleyişine Yönelik Antlaşmanın 268’inci ve 340’ıncı maddeleri gereği yetkili olduğu düzenlenmiştir. Birlik, kurumlarının veya personelinin görevlerini yaparken yol açtığı zararları, üye devletlerin hukuklarında ortak olan genel hukuk ilkeleri uyarınca tazminle yükümlüdür179 Tam yargı davası olarak da nitelendirilen bu dava, bir Birlik kurumu aleyhine, söz konusu kurumun veya görevlilerinin sebep oldukları zararın 177 Arat, T. (1988), Avrupa Toplulukları Adalet Divanı, Avrupa Toplulukları Araştırma ve Uygulama Merkezi, 54. 178 Teninalp, G.- Tekinalp, Ü. (2000), a.g.e., 260. 179 Arat, T. (1988) a.g.e. 58. 102 tazmini için bireyler, devletler ve diğer kurumlar tarafından açılan davadır. Zararın doğduğu ya da öğrenildiği tarihten itibaren 5 yıl içinde açılabilir. Personel Davası: AB’nin İşleyişine Yönelik Antlaşmanın 270’inci maddesinde düzenlenmektedir. AB kurumları ile çalışma ilişkisine girmiş personelle ilgili davalardır. Avrupa Yatırım Bankası ve Ulusal Merkez Bankalarının İdari Kararlarına Karşı Açılacak Davalar: AB’nin İşleyişine Yönelik Antlaşmanın 271’inci maddesinde düzenlenmektedir. Üye ülkelerin AYB ya da Merkez Bankasının statüsü gereği yükümlülüklerini yerine getirmelerine ilişkin ihtilafların görüşüldüğü davalardır. Sözleşmeden Doğan Sorumluluk Davaları: AB’nin İşleyişine Yönelik Antlaşmanın 272’inci maddesi gereğince Birlik tarafından veya birlik adına yapılan kamu hukuku veya özel hukuk sözleşmelerinde yer alan tahkim şartı uyarınca, bu sözleşmeden doğacak ihtilafları karara bağlama yetkisi Divana bırakılabilir. Burada taraflar çıkabilecek ihtilafların çözümünde Divan’ı yetkili kılmaktadır. İhtiyari bir uygulamadır. Uygulamada şimdiye kadar bu yola çok az başvurulmuştur.180 Bu kategorilerin dışında kalan davalarda üye devletlerin ulusal yargı mercileri görevlidir. 1989 yılında İlk Derece Mahkemelerinin kurulmasıyla (Lizbon sonrası ismi Genel Mahkeme olarak değiştirilmiştir.) Adalet Divanı aşağıda sayılan davalarda temyiz mahkemesi konumuna getirilmiş, bu alanlarda ilk başvurunun Genel Mahkemeye yapılması benimsenmiştir. ABAD ve İlk Derece Mahkemesi arasındaki yargı yetkisinin sınırları, Lizbon Antlaşması’na ekli 3 no’lu “Avrupa Birliği Adalet Divanı Statüsü Hakkında Protokol”e göre çizilmektedir. 2.4.1.5.2. Lizbon Antlaşması ile Getirilen Yenilikler Lizbon Antlaşması ile üç sütunlu yapının ortadan kalkması ile birlikte AB hukukunun etki alanı ve dolayısıyla Adalet Divanı’nın yetkileri de, Antlaşmalarda aksi yönde bir ifade yer almadığı sürece tüm Birlik konularını içerecek kadar genişlemiştir. Divan’ın yargılama yetkilerine ilişkin AB Antlaşması’nın 35’inci ve AT Antlaşması’nın 68’inci maddeleri yürürlükten 180 Kızılsümer, D. (2004), a.g.m., 43. 103 kaldırılmıştır. Bununla birlikte ikinci ve üçüncü sütun konularında içtihat geliştirilmesinin uzun yıllar alacağı öngörülmektedir. ODGP konuları hükümetlerarası düzlemde işlenmeye devam ettiği için bu alanda Adalet Divanı’nın yetkileri Lizbon sonrasında da kısıtlı kalmaya devam etmiştir. AB Antlaşması’nın 24’üncü maddesinde bu durum açık bir şekilde ifade edilmiştir. Bununla birlikte, AB Antlaşması’nın 40’ıncı maddesine uyumun ve AB’nin İşleyişine Dair Antlaşma’nın 275’inci maddesi çerçevesinde alınan kararların hukuka uygunluğunun gözlenmesinde Adalet Divanı’nın genel yetkileri bulunmaktadır. Adalet Divanı: ODGP alanında Birliğin yetkilerinin sınırlarını gözleyecek, Konsey tarafından kabul edilen ve gerçek ve tüzel kişilere yönelik kısıtlayıcı önlemler içeren kararların (örneğin terörizm ile mücadelede varlıkların dondurulması kararları) iptali için yetkili olacaktır. Adalet Divanı’nın eski üçüncü sütun alanındaki yetkileri daha fazladır. Lizbon Antlaşması ile Divan’ın bu alandaki yetkilerini sınırlandıran hükümler kaldırılmıştır. Bununla birlikte, Divan’ın bir üye devletin kolluk kuvvetleri tarafından yürütülen bir operasyonun geçerliliği ve oransallığını denetlemek ve kamu düzeninin sağlanması, iç güvenliğin korunmasından doğan sorumluluklarını yerine getirmesi konusunda karar verme yetkisi bulunmamaktadır. Lizbon Antlaşması sonrasında eski üçüncü sütun konuları, Antlaşma’nın Özgürlük Adalet ve Güvenlik kısmında işlenmiştir. Lizbon öncesinde ATKA’nın 60’ıncı maddesinde yer alan, üçüncü ülkelere yönelik sermaye ve ödemeler hareketlerinin kısıtlanmasına ilişkin önlemleri kapsayan hüküm, AB’nin İşleyişine Dair Antlaşma’nın 75’nci maddesine alınarak Özgürlük, Güvenlik ve Adalet Başlığı altına alınmıştır. Aynı şekilde, Cezai Konularda Polisiye ve Adli İşbirliği konuları da AB’nin İşleyişine Dair Antlaşma’nın Özgürlük, Güvenlik ve Adalet alanına dahil edilerek genel hükümlere tabi tutulmuştur. Buna göre örneğin, Konsey gerçek ve tüzel kişiler, gruplar ya da devlet oluşumlarına ait veya bu kesimlerce tutulan fonların, finansal varlıkların veya ekonomik kazançların dondurulması vb. sermaye hareketleri ve ödemelere ilişkin alınacak idari önlemlere ilişkin düzenleme yaparken, 104 Avrupa Parlamentosu ile birlikte hareket edecektir.181 Çizilen çerçeve dahilinde üye devletin düzenleme yapmaması ihlal davasına konu oluşturmaktadır. Ayrıca, bu alanlarda Adalet Divanı’nın alacağı ön kararlar, üye ülkelerin Divanın yargı yetkisini kabul ettiklerini deklare etmelerine gerek olmaksızın bağlayıcı olacaktır. Bu düzenlemeye 2014 yılında geçilecektir. Vize, göç, mülteci ve serbest dolaşımla ilgili diğer konular (özellikle sivil konularda adli işbirliği, hükümlerin tanınması ve uygulanması) ile ilgili alanlarda tüm ilk ve yüksek derece mahkemelerinin Adalet Divanı’na başvurabilecekleri kabul edilmiştir.182 2.4.1.5.3. ABAD’ın Oluşumu ABAD AB’nin İşleyişine Dair Antlaşma’nın (ABİDA) 251’inci maddesi gereğince görülecek dairenin niteliğine göre genel kurul ya da daireler halinde toplanabilir. Adalet Divanı’nda her ülkeden bir yargıç ve 8 savcı görev yapar. ABİDA 252’nci maddeye göre ise Adalet Divanı isterse, Konsey’in oybirliği ile alacağı karar ile Savcı sayısı artırılabilir. Bu hakim ve savcılar, AB’nin İşleyişine Dair Antlaşma’nın 253’üncü maddesine göre kendi ülkelerinde bağımsızlıkları şüphe götürmeyen ve en yüksek yargısal görevlerin yerine getirilmesi için gereken görevleri taşıyan kişiler veya bu yeterliliğe sahip olduğu herkesçe bilinen hukuk danışmanları arasından, üye devlet hükümetleri tarafından alınacak ortak karar ile 6 yıl için atanırlar. ABİDA 254’üncü maddesine göre yargıçlar kendi aralarından üç yıl için mahkeme başkanını seçerler. Lizbon sonrasında ABİDA’nın 255’inci maddesi gereği, yargıç ve hukuk sözcülerinin seçimi öncesinde Adalet Divanı ve Genel Mahkemenin eski üyeleri ile üye ülke yüksek mahkeme ya da yetkinliğe haiz avukatlarından oluşacak 7 üyelik bir panel oluşturulması ve bu panelin adaylar hakkında görüş bildirmesi benimsenmiştir. 2.4.1.6. Sayıştay Sayıştay’a ilişkin hükümler ABİDA’nın 285 ila 287’inci maddeleri arasında yer almaktadır. Sayıştay, Avrupa Birliği’nin mali denetim organıdır. AB bütçesinin dış denetimini yapar. Kurum ve kuruluşlar yönünden yaptığı denetim faaliyetinin kapsamı çok geniştir. Bu yetki Birliğin organlarını, 181 Akçay, B. (2010), a.g.m., 359. Cvrıa (2009), The Treaty of Lisbon and the Court of Justice of the European Union, Press Release No 104/09 Luxembourg. 182 105 birliğe bağlı bütün yöresel ve bölgesel kurumları, kurulları, komiteleri, kuruluşları ve bütçeye bağlı olsun olmasın fonları ve bu arada Avrupa Yatırım Bankası tarafından verilen fonları da kapsar.183 2.4.1.6.1. Sayıştay’ın İşlevleri Komisyon’un bütçe uygulamalarını ve harcama görevlilerinin işlemlerini denetler. Harcama ve gelir kayıtlarının standartlara uygunluğunu ve ayrıca iyi bir finans yöntemi uygulanıp uygulanmadığını denetler. AB’nin yıllık mali raporunu hazırlayarak Parlamento’ya sunar. Parlamento kesin hesabı karar bağlarken, bu raporu da görüşür. Diğer AB kurumlarına da iletilen bu rapor, sözkonusu organların Sayıştay’ın gözlemlerine cevapları ile birlikte AB Resmi Gazetesinde yayımlanır. Ayrıca AB kurumlarından gelen istek üzerine görüş raporları düzenler, mütalaalar verir.184 2.4.1.6.2. Sayıştay’ın Oluşumu Avrupa Birliği Sayıştayı üyeleri, her bir ülkenin kendi Sayıştayları veya ilgili dış denetim kuruluşlarında görev yapan adaylar arasından seçilebilir. Konsey tarafından, Parlamento’nun görüşünü aldıktan önerilen adaylar 6 yıl için atanır. Bununla birlikte Sayıştay üyeleri Birliğin mali menfaatlerini gözetmekle yükümlü olarak ulusal kimliklerini bir kenara bırakmak durumundadırlar. Sayıştay Başkanı, Sayıştay üyeleri arasından 3 yıl için seçilir. Yeniden seçilebilir. 2.4.1.7. Avrupa Merkez Bankası AB’de para politası ve bu bağlamda Avrupa Merkez Bankaları Sistemi’ne ilişkin düzenlemeler ABİDA’nın 127 ila 133’üncü maddeleri arasında düzenlenirken, Avrupa Merkez Bankası (AMB)’nın idari yapılanmasına ilişkin düzenlemelere ABİDA’nın 282 ila 284’üncü maddeleri arasında yer verilmektedir. Avrupa Merkez Bankaları Sistemi ve Avrupa Merkez Bankası’nın Statüsüne İlişkin 4 no’lu protokol de ABİDA’nın eki konumundadır. 27-28 Haziran 1988 Hanover Avrupa Konseyi Zirvesi’nde Ekonomik ve Parasal Birliğe geçiş hedefi kabul edildikten sonra, dönemin Komisyon 183 184 Tekinalp-Tekinalp (2000), a.g.e., 272. Reçber, K.(2010), a.g.e., 365-366. 106 Başkanı Jacques Delors’un başkanlığında bu sürecin aşamalarını şekillendiren bir komite oluşturulmuştur. Söz konusu komitenin önerileri doğrultusunda ise, Kutu 1’de de belirtildiği üzere Avrupa Birliği’nde ekonomik ve parasal birlik ihdas edilmiştir.185 Maastricht AB Antlaşması metni, Delors Raporu olarak da bilinen raporu ihtiva etmektedir. Metinde ekonomik ve parasal birliğe geçiş sürecindeki aşamalar, bu süreçte izlenecek politikalar ile bunların gerektirdiği kurumsal değişiklikler ayrıntılı olarak düzenlenmiştir. Buna göre üye ülkeler arasında sıkı koordinasyona dayanan ekonomi politikaları izlenmesi ve ekonomik ve parasal birlikte üçüncü aşamaya geçilmesi ile birlikte, Avrupa Merkez Bankası nezdinde tek bir para politikası izlenmesi esası benimsenmiştir. Avrupa Merkez Bankası (AMB), Avrupa Para Birliği'nin oluşmasından itibaren 1 Haziran 1998 de faaliyete geçmiş ve euroya geçiş için son hazırlıkları yürütmüştür. Euro bölgesine dahil ülkeler “Eurosistem”i oluşturmaktadır. Tüm AB üyeleri ve Avrupa Merkez Bankası ise “Avrupa Merkez Bankaları Sistemi (AMBS)”ni oluşturmaktadır. AB’nin İşleyişine Dair Antlaşma’nın 282’nci (eski ATKA 245a) maddesinde, Lizbon Antlaşması öncesinde olduğu gibi, ABMS’nin AMB ve tüm üye devletlerin ulusal merkez bankalarından oluştuğu, Eurosistemin ise ortak para euroyu kullanan üye devletlerin ulusal merkez bankalarından ve AMB’den oluştuğu ve Eurosistemin Ekonomik ve Parasal Birlik alanında para politikası konusunda tek yetkili olduğu belirtilmektedir.186 AMB, Lizbon Antlaşması sonrasında Birliğin asli kurumları arasında sayılmıştır 2.4.1.7.1. Avrupa Merkez Bankası’nın İşlevleri AMB’nin işlevleri genel olarak: Avrupa birliğinde fiyat istikrarını sağlamak, Fiyat istikrarı hedefine halel getirmeden, AB Antlaşması’nın 2’inci maddesinde yer alan hedeflerin gerçekleşmesi için AB genel ekonomik politikalarını desteklemek (yüksek istihdam, sürdürülebilir ve enflasyonist olmayan büyüme), 185 Ayrıntılı bilgi için bkz: Avrupa Merkez Bankası, Economic and Monetary Union, Erişim: http://www.ecb.int/ecb/history/emu/html/index.en.html 30/03/2010 186 Akçay, B. (2010), a.g.m., 361. 107 Euro banknotlarını basmak, Para politikasını uygulamak, Kambiyo işlemlerini yönetmek, Ulusal merkez bankalarının bu alandaki koordinasyon ve denetimini sağlamak, uygulamalarının Üye devletlerin resmi rezervlerini tutmak, AB’de ödeme sistemlerini geliştirmek, İstatistik tutmak, Banka faaliyetleri ve para politikası ile ilgili hazırlanan raporları Zirve, Konsey, Parlamento ve Komisyon’a sunmak, Mali istikrara katkı sağlamak için kredi kuruluşlarının denetimine katkı sağlamak şeklinde özetlenebilir.187 2.4.1.7.2. Avrupa Merkez Bankası’nın Oluşumu Bağımsız bir yapısı olan AMB’nin merkezi Frankfut’tadır. AMB bünyesinde iki karar alıcı organ bulunmaktadır. Bu organlar Yönetim Konseyi ve İcra Kurulu’dur. Yönetim Konseyi, AMB’nin en yüksek karar alma merciidir. İcra kurulu üyeleri ve ulusal merkez bankası başkanlarından oluşmaktadır. Konsey ve Komisyon Başkanları da Yönetim Konseyi toplantılarına katılabilir ancak oy hakları bulunmamaktadır. AMB İcra Kurulu ise, AMB başkanı, başkan yardımcısı ve dört üyeden oluşur. İcra kurulu üyeleri Zirve tarafından nitelikli oy çokluğu ile bankacılık ve parasal konularda tecrübesi olan üye devlet profesyonelleri arasından, Konsey’in Parlamento’ya ve AMB’nin Yönetim Konseyi’ne danışıldıktan sonra 8 yıl için atanır ve bu süre yenilenebilir değildir. 187 Avrupa Merkez Bankası, Tasks, Erişim: http://www.ecb.int/ecb/orga/tasks/html/index.en.html 30/03/2010 108 2.4.2. Avrupa Birliği’nin İşlevsel Organları 2.4.2.1. Ekonomik ve Sosyal Komite ABİDA’nın 301 ve 304’üncü maddeleri arasında düzenlenmektedir. Ekonomik ve Sosyal Komite, değişik baskı gruplarının Avrupa Birliği’nde temsilini sağlayan bir danışma organıdır. Komite Konsey'e, Komisyon'a ve Parlamento'ya danışmanlık yapar. Birçok konuda karar alınmadan önce Komite'nin görüşüne başvurulması zorunludur. Komite re'sen de görüş bildirebilir. Komite üyeleri, dört yıllık dönemler için üye ülkelerin hükümetleri tarafından nüfus oranlarına göre belirlenir ve Bakanlar Konseyi tarafından atanırlar. Üyeler çalışmalarını tamamen bağımsız olarak yürütürler. Merkezi Brüksel'dedir. Nice Antlaşması sonrasında ülke kontenjanlarına göre üye sayısı 317’ye çıkmıştır. Lizbon sonrasında AB’nin İşleyişine Yönelik Antlaşma’nın 301’inci maddesine göre ise üye sayısının 350’yi aşamayacağı kabul edilmiştir. Üyeleri Konsey tarafından nitelikli çoğunluk ile seçilir. Ayrıca Lizbon ile birlikte, Komisyon’dan gelen öneri üzerine, Konsey’in oybirliği ile Komite’nin yapısı hakkında karar verme yetkisine sahip olduğu düzenlenmiştir. Lizbon Antlaşması ile birlikte Başkan ve üyelerin görev süreleri uzatılmıştır. Üyelerin görev süreleri 4 yıldan 5 yıla, başkanın görev süresi ise 2 yıldan 2,5 yıla uzatılmıştır. 2.4.2.2. Bölgeler Komitesi ABİDA’nın 305 ila 307’inci maddeleri arasında düzenlenmektedir. Bölgeler Komitesi, bölgesel politika alanında, yerel düzeyde kalkınma, ekonomik ve sosyal uyum, eğitim, kültür, sağlık, ulaştırma hizmetleri, enerji ağları vb. konularda yasama sürecine görüşleri ile katkıda bulunan ve AB Antlaşması'yla kurulmuş bir danışma organıdır. İlgili konularda Komite’nin görüşünün alınması zorunludur. Ancak yasama sürecinde bu görüşe bağlı kalma zorunluluğu yoktur. Komite gerekli gördüğü durumlarda re’sen de görüş bildirebilir. Merkezi Lüksemburg’tadır. Bölgeler komitesi üye devletlerin bölgesel ve yerel yönetim temsilcilerinden oluşmaktadır. Üyeleri ve üyelere eş sayıdaki yedekleri Konsey tarafından nitelikli çoğunlukla 5 yıl için seçilir. Başkanı ise 2,5 yıl 109 için seçilir ancak yeniden seçilmeleri mümkündür. AB’nin İşleyişine Dair Antlaşma’nın 306’ıncı maddesi gereğince Komitenin üye sayısı 350’yi geçemez. Ayrıca Lizbon ile birlikte, Komisyon’dan gelen öneri üzerine, Konsey’in oybirliği ile Komite’nin yapısı hakkında karar verme yetkisine sahip olduğu düzenlenmiştir. 2.4.2.3. Avrupa Yatırım Bankası ABİDA’nın 308 ve 309’uncu maddelerinde ve Antlaşmaya ek 5 no’lu Avrupa Yatırım Bankası’nın Statüsü Hakkında Protokol’de düzenlenmektedir. Avrupa Yatırım Bankası (AYB) Roma Antlaşması ile Birliğin hedeflerini gerçekleştirmesine yardımcı olarak yatırımları finanse etmek amacıyla kurulmuş, kâr amacı gütmeyen bir kredi kurumudur. Sahip olduğu AAA seviyesindeki rating ile uygun koşullu kaynak sağlar. AYB'nin öncelikli hedefi Avrupa Birliği'nin dengeli gelişimine katkıda bulunmaktır. AB bünyesinde dengeli rekabet düzeyinin sağlanması ve geliştirilmesi, KOBİ’lerin desteklenmesi, sürdürülebilir enerji kaynaklarının sağlanması, çevrenin korunması, ulaştırma vb. alanlar için proje bazında finansman sağlar. AB dışında da Birliğin üye olmayan ülkelere yönelik işbirliği politikasının hayata geçirilmesine yardımcı olmakta; Afrika, Karayipler ve Pasifik ülkelerinde, Akdeniz havzasında, Orta ve Doğu Avrupa'da, Latin Amerika'da ve Asya'da faaliyette bulunmaktadır.188 AYB tüzel kişiliğe ve mali özerkliğe sahiptir. AYB’nin üyeleri Avrupa Birliği üyesi devletlerdir. Bankanın merkezi Lüksemburg'dadır. 2.4.2.4. Ombudsman ABİDA’nın 228’inci maddesinde düzenlenmektedir. AB Antlaşması ile kurulmuş bir bağımsız bir kurumdur. Avrupa Birliği ülkelerinde ikamet eden kişilerin, kuruluşların ve şirketlerin haklarını Birlik organlarının, kurumlarının, ajanslarının ve ofislerinin herhangi bir kötü ve yetersiz yönetim uygulaması karşısında korumakla görevli denetleme kurumu ve şikayet merciidir.189 188 ABGS, Avrupa Birliği’nin Kurumları, Erişim: http://www.abgs.gov.tr/index.php?l=1&p=106 20/03/2010 189 The European Ombudsman-Annual Report, (2009), 13. Erişim:http://www.ombudsman.europa.eu/activities/annualreports.faces 07/10/2010 110 Ombudsman Avrupa Parlamentosu tarafından 5 yıl için atanır. Ombudsman’ın yardımcı sekretaryası da bulunmaktadır. Merkezi Strazburg'dadır. AB yargı yerleri haricinde tüm Birlik kurumları, birimleri, ofisleri ve ajansları üzerinde denetim yetkisine sahiptir. Ombudsman'a iletilen şikayetlerin çoğunluğu idari gecikmeler, şeffaflık eksikliği ya da bilgi erişimin reddedilmesi gibi konularla ilgilidir. Bununla birlikte Ombudsman, ABAD ve Genel Mahkemelere intikal etmiş şikayetlere bakamaz. Ulusal, bölgesel ya da yerel yönetimlerle ilgili şikayetlerin konusu AB ile ilgili olsa da inceleyemez. İşyerleri ya da özel kişilerle ilgili şikayetler de görev alanı dışında kalmaktadır.190 Örnek verecek olursak, Komisyon’un önüne gelen rekabet ihlali ile ilgili olarak Komisyon tarafından soruşturma yapılmaması veya eksik soruşturma yapılması halinde şikayet yolu ile Ombdusman’a başvurulabilir. Ancak konu hakkında rekabet ihlali davası açıldıktan sonra yargı aşamasında Ombdusman’ın yetkisi bulunmamaktadır. Avrupa Sahtecilikle Mücadele Ofisi’nin yürüttüğü soruşturmalar hakkında da Ombudsman’a şikayette bulunulabilir. Bir başka örnek ise yürürlüğe girmiş hukuki düzenlemelerin kapsamına ilişkin bir AB organından görüş istenebilme durumu ile ilgilidir. İstenilen bu görüşlerin yeterli bulunmaması üzerine Ombdusman’a yine gidilebilecektir. Örneğin bir direktifin kapsamı hakkında Komisyon’dan alınan görüş yeterli bulunmaz ise, Ombdusman’a şikayet yolu ile görüşün yenilenmesi hususunda başvuru yapılabilir. Gelen bir şikayet üzerine Ombudsman şikayete konu kuruma görüşünü bildirmesi için 3 ay süre verir. Daha sonra hazırladığı görüşünü Parlamento’ya ve ilgili kuruma sunar. Şikayetçiyi bilgilendirir. Şikayet edilen kurum Ombudsman’a her türlü bilgiyi vermekle yükümlüdür. Ombudsman ayrıca denetimleri ve sonuçları ile ilgili Parlamento’ya yıllık rapor sunar. 2.4.3. Avrupa Birliğinde Yasama Usulleri Avrupa Birliği düzeyinde karar alma sürecinde görevli 3 asli kurum bulunmaktadır: Avrupa Parlamentosu (AP) 190 ABGS, Avrupa Birliği’nin Kurumları, Erişim: http://www.abgs.gov.tr/index.php?l=1&p=106 20/03/2010 111 Avrupa Birliği Konseyi Avrupa Komisyonu Genel olarak, Avrupa Komisyonu yeni mevzuat önerisinde bulunur, fakat bunları kabul eden Konsey ve Parlamento’dur. Bazı durumlarda Konsey tek başına karar alabilir. Diğer kurumlar da belirli alanlarda rol oynar. AB Yasası’nın temeli tüzük ve direktiflerdir (yönergeler). AB karar alma mekanizmalarının kural ve süreçleri Antlaşmalarda belirtilmektedir. AB düzleminde her bir yasama işlemi için yapılan teklif belli bir Antlaşma maddesine (teklifin kanuni dayanağı) dayanmalıdır. Bu dayanak hangi yasal sürecin izlenilmesi gerektiğini belirler.191 Önceki sayfalarda da bahsedildiği gibi, bağlayıcı karar alma ve hukuksal düzenleme yapma yetkisi önceleri Bakanlar Konseyi’ne tanınan münhasır yetki iken, Avrupa Tek Senedi ve sonrasındaki tadil antlaşmalar ile birlikte Avrupa Parlamentosu’nun yetkileri artırılmıştır.192 AB’de üç ana karar alma mekanizması bulunmaktadır. Lizbon Antlaşması ile birlikte “ortak karar” usulü karar almada kullanılan esas ve olağan yöntem haline gelmiştir. Diğer usuller “danışma” ve “onay verme” prosedürleridir. Bu usuller ise Antlaşma’da ancak açıkça belirlenen durumlarda uygulanacaktır. Tek Senet ile getirilen “işbirliği” usulü ise tamamen terk edilmiştir.193 2.4.3.1. Danışma Usulü Danışma usulü Roma Antlaşması ile kabul edilen klasik yöntemdir. Buna göre Komisyon önerir, Konsey karar verir. Daha çok eski 1’inci sütun alanları için kullanılan (örneğin tarım, vergilendirme, rekabet konuları vb.), ancak zamanla kapsadığı alan azalan bir usuldür. Konsey kararını vermeden önce ise Avrupa Parlamentosu’na, Ekonomik ve Sosyal Komite’ye ve Bölgeler Komitesine danışmak zorundadır. Danışma usulü çerçevesinde Parlamento; Komisyon’un teklifini onaylayabilir, 191 Avrupa Birliği, Decision-Making in the European Union, Erişim: http://europa.eu/institutions/decision-making/index_en.htm 30/03/2010 192 Günuğur, H. (2000), a.g.m., 364. 193 Baykal, S. (2007), a.g.m., 59. 112 Reddedebilir, Değişiklik yapılmasını isteyebilir. Parlamento değişiklik için talepte bulunursa Komisyon Parlamento’nun teklif ettiği bütün değişiklikleri göz önünde bulundurur. Eğer bu tekliflerin herhangi birini kabul ederse Konsey’e değiştirilmiş bir teklif gönderir. Değiştirilmiş teklifi kabul etmek ya da bunu değiştirmek ile ilgili son karar Konsey’e aittir. Konsey, Komisyon’un bir teklifinde değişiklik yaparsa bunu oybirliğiyle yapmak zorundadır.194 2.4.3.2. Onay Verme Usulü Onay verme usulü, Konsey’in belirli çok önemli kararları almadan önce Parlamento’nun onayını almak zorunda olması anlamına gelir. Tek Senet ile getirilmiş bir yöntemdir. Süreç danışma usulü ile aynı şekilde işler ancak Parlamento teklifte herhangi bir değişiklik yapamaz, ya kabul eder ya da reddeder. Avrupa Parlamentosu iç tüzüğünün 86’ıncı maddesine göre, onay için aranan çoğunluk, Antlaşmaların ilgili maddelerinde öngörülen çoğunluktur. Eğer ilgili maddede aranan çoğunluk konusunda bir hüküm yoksa, AB’nin İşleyişine Dair Antlaşma’nın 231’inci maddesinde (eski AT Antlaşması md.198) öngörülen genel kural uygulanacak, toplantı nisabı sağlandıktan sonra kullanılan oyların salt çoğunluğu esas alınacaktır. Onay verme usulü,195 yeni ülkelerin AB’ye katılımına izin veren anlaşmalar da dahil olmak üzere çoğunlukla diğer ülkelerle yapılan anlaşmalarda kullanılır.196 2.4.3.3. Ortak Karar Usulü Ortak Karar usulü Maastricht Antlaşması ile birlikte getirilmiş, Lizbon sonrası ise olağan karar alma süreci olarak benimsenmiş ve bu usul kapsamına 40 alan daha eklenerek toplam 73 alanda karaların Ortak Karar 194 Lizbon sonrası, AB’nin İşleyişine Dair Antlaşma’da danışma usulünün öngörüldüğü antlaşma bazı maddeleri 21, 22, 23, 64(3), 103, 109, 113, 115, 125(14), 127(6), 148, 153(3), 182(4), 188, 192(2), 194(3), 203, 262, 308, 349 olarak sıralanabilir. 195 Lizbon sonrası, AB’nin İşleyişine Dair Antlaşma’da onay usulünün öngörüldüğü bazı antlaşma maddeleri 19(1), 25, 86, 218, 223, 226, 329(1), 352(1) olarak sıralanabilir. 196 Avrupa Birliği, Decision-Making in the European Union, Erişim:http://europa.eu/institutions/decision-making/index_en.htm 30/03/2010 113 usulüne tabi olması benimsenmiştir. Bu yöntemde Parlamento karar alma sürecine daha etkin bir şekilde katılmakta, Parlamento ile Konsey yasama gücünü eşit şekilde paylaşmaktadır. Öyle ki, Konsey ve Parlamento önerilen bir yasa konusunda anlaşamazlarsa, yeni bir yasa çıkarılmaz. Diğer yöntemlerde olduğu gibi bu yöntemde de süreç Komisyon’un önerisi ile başlar. Komisyon Konsey’e ve Parlamento’ya mevzuat önerisi sunar. Konsey, Parlamento’nun ve gerekli durumlarda Bölgeler Komitesi ve Ekonomik ve Sosyal Komite’nin görüşlerini alır. Bunun üzerine Konsey’de nitelikli çoğunlukla: Parlamento değişiklik önermemişse, Komisyon’un önerisi aynen kabul edilebilir. Eğer Parlamento mevzuat önerisinde değişiklik önermiş ve Konsey söz konusu değişiklikleri uygun görmüşse, Komisyon’un mevzuat önerisi bu değişmiş hali ile kabul edilebilir. Ortak bir tutum belirlenip Avrupa Parlamentosu’na bildirilebilir. Konsey ortak tutumunu belirlemesinde rol oynayan gerekçelerin tümü hakkında Parlamento’yu bilgilendirir. Komisyon da kendi tutumu hakkında Parlamento’ya etraflı bilgi verir.197 Avrupa Parlamentosu Konsey’in bildirilmesinden itibaren üç ay içinde:198 ortak tutumunun kendisine Konsey’in ortak tutumunu onaylar veya herhangi bir karar almaz ise Komisyon’un önerisi Konsey’in ortak tutumu uyarınca kabul edilmiş sayılır. Üye tam sayısının salt çoğunluğu ile Konsey’in ortak tutumunu reddedebilir. Yine salt çoğunluk ile Konsey’in tutumunda değişiklik önerirse, değiştirilmiş metin Konsey’e ve Komisyon’a bildirilir. Parlamento’nun değişiklik önerisinde bulunması durumunda, değişiklik önerileri Komisyon ve Konsey’e iletilir. Komisyon bu öneriler ile ilgili görüşünü hazırlar. Sonrasında Konsey: Komisyon tarafından kabul edilen değişiklikleri nitelikli oy çokluğu ile kabul eder. 197 198 Özdemir, S. (2001), a.g.e., 10. Özdemir, S. (2001), a.g.e., 10. 114 Komisyon’un onaylamadığı değişiklikleri ise oybirliği ile kabul etmesi gerekmektedir. Eğer Konsey ile Parlamento taslak üzerinde anlaşmaya varamazlar ise, bu durumda her iki kurumdan eşit sayıda temsilcinin katıldığı “Uzlaşma Komitesi” oluşturulur. Uzlaştırma Komitesi’ni, Parlamento Başkanı’nın mutabakatıyla Konsey Başkanı toplantıya çağırır.199 Toplandıktan itibaren altı hafta içinde Uzlaşma Komitesi ortak metin üzerinde anlaşmaya varmalıdır. Uzlaşma Komitesi’nde anlaşmaya varılamaz ise, taslak mevzuat yasalaşmaz. Komite’de anlaşmaya varılırsa, bu anlaşmadan itibaren de altı hafta içinde, Parlamento kullanılan oyların salt çoğunluğu ile Konsey ise nitelikli çoğunlukla hareket ederek, ilgili mevzuat önerisini, üzerinde anlaşılan metin uyarınca kabul eder.200 Bununla birlikte söz konusu uzlaştırma komitesi prosedürüne gittikçe daha az başvurulduğu görülmektedir. Ortak Karar alma ile kabul edilen çoğu yasa, Komisyon, Konsey ve Parlamento arasındaki iyi işbirliği sonucunda ya ilk ya da ikinci okumada kabul edilmektedir. Lizbon Antlaşması sonrasında AB’nin İşleyişine Dair Antlaşma’da, Ortak Karar usulünün benimsendiği Antlaşma maddeleri ise: 14, 15(3),16(2), 18, 19, 21(2), 24, 33, 43(2), 46, 48, 50, 51, 52(2), 53(1), 56, 59(1), 64(2), 75, 77(2), 78(2), 79(2), 79(4), 81(2), 82(1), 82(2), 83(1), 83(2), 84, 85(1), 87(2), 88(2), 91(1), 100(2), 114(1), 116, 118, 121(6), 129(3), 133, 149, 153(2), 157(3), 164, 165(4), 166(4), 167(5), 168(4), 168(5), 169(3), 172, 173(3), 175, 177, 178, 182(5), 188, 189(2), 192(1), 192(2), 192(3), 194(2), 195(2), 196(2), 197(2), 207(2), 209(1), 212(2), 214(3), 214(5), 224, 257, 281, 291(3), 298(2), 322(1), 325(4), 336, 338(1) olarak sıralanmaktadır.201 199 Tekinalp-Tekinalp (2000), a.g.e., 110. Tekinalp-Tekinalp (2000), a.g.e., 111. 201 Ortak Karar usulü uygulanan alanların listesi için bkz: Fondation Robert Schuman, The Lisbon Treaty, 10 Easy to Read Fact Sheets, 39-46. Erişim: http://www.robert-schuman.eu 30/03/2010 200 115 Kaynak: Avrupa Komisyonu (2007), Avrupa Birliği Nasıl Çalışır? AB Kurumları İçin Rehberiniz Lüksemburg: Avrupa Toplulukları Resmi Yayınlar Ofisi, 8. Şekil 2: Ortak Karar Usulü Karar Süreci 116 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM TÜRKİYE-AVRUPA BİRLİĞİ İLİŞKİLERİ Türkiye-Avrupa Birliği ilişkilerinin geçmişi 1959 yılına kadar dayanır. Türkiye ilk defa 1959 yılında Topluluğa üyelik için başvuru yapmış ve bu tarihten itibaren 50 yılı aşkın bir süredir devam eden Birlikle bütünleşme sürecine girmiştir. Bu sürecin hızlı geliştiği dönemler olduğu gibi, durma noktasına geldiği dönemler de olmuş, buna karşın gelinen noktada Türkiye 1996 yılında AB ile Gümrük Birliği’ni tesis etmiş ve 1999 yılında Birliğe aday ülke statüsüne erişmiş, 2005 yılında da müzakereler başlamıştır. Ancak müzakere süreci çok yavaş işlemekte, ilk defa müzakereleri sürdüren bir devletin üyeliğe kabulü konusunda bazı üye devletlerden ciddi itirazlar gelmektedir. 3.1. Genel Olarak Türkiye-Avrupa Birliği İlişkileri 3.1.1. Aralık 1999 Helsinki Zirvesi Öncesi Süreç 1957 yılında ihdas edilen Avrupa Ekonomik Topluluğu’na üyelik için ilk başvuran devletlerden biri de Türkiye’dir. Türkiye ilk olarak 1959 yılında Topluluğa üyelik için başvuru yapmış; 27 Mayıs 1960 askeri müdahalesi bu süreci sekteye uğratsa da, birkaç aylık bir bekleme süreci sonrasında, AT üyeliğinin bir devlet politikası olduğunu belirten Cemal Gürsel imzalı bir mektubun Brüksel’e gönderilmesi ile Toplulukla diplomatik ilişkiler devam ettirilmiştir. Sonuçta 12 Eylül 1963 tarihinde, AT ile Ortaklık Anlaşması niteliğindeki Ankara Anlaşması imzalanmış, bu Anlaşma 1 Aralık 1964 tarihinde yürürlüğe girmiştir. 3.1.1.1. Ankara Anlaşması, Katma Protokol ve Türkiye’nin Üyelik Başvurusu Ankara Anlaşması ile Türkiye ve AT arasında ortaklığın amaçları, ilkeleri belirlenmiş olup, aynı zamanda iki taraf arasında ortaklık organlarının kurulması, Gümrük Birliği’nin tesisi, malların, kişilerin, hizmetlerin ve sermayenin serbest dolaşımı konularında mutabakata varılmıştır. Anlaşmada ayrıca tarım, rekabet, ulaştırma, ekonomilerin ve mevzuatın uyumlaştırılması, uyuşmazlıkların çözüm yolları konularında hükümler de bulunmaktadır. 117 Ankara Anlaşması ile kurulan ortaklık organları ise: Danışma Organı olarak Türkiye-AB Karma Parlamento Komisyonu (18 TBMM ve 18 AP Milletvekilinden oluşur), Karar Alma Organı olarak Ortaklık Konseyi (Türkiye ve AB Konseyi, Komisyonu ve üye ülke hükümet temsilcilerinden oluşur) ile; Teknik Düzeyde Yardımcı Organlar niteliğinde: Ortaklık Komitesi, Gümrük İşbirliği Komitesi’dir. Ankara Anlaşması ile AT ile Türkiye arasında, uzun vadede bir Gümrük Birliğinin oluşturulacağı ve bu amaçla karşılıklı gümrüklerin indirilmesi kararlaştırılmıştır. 33 maddeli Anlaşma'nın 2’inci maddesinin 3’üncü fıkrasında Türkiye ile AT arasındaki ortaklığın bir hazırlık, bir geçiş ve bir de son dönemi vardır denmektedir. Türkiye için ayrıca beş yıllık bir hazırlık süresi de tanınmıştır. Anlaşmanın 4’üncü maddesinin 2’inci fıkrasına göre ise geçiş aşamasının 12 yılı aşmaması öngörülmüştür. Anlaşma’nın 28’inci maddesinde, Türkiye’nin Anlaşma’dan doğan yükümlülükleri yerine getirdiğinde Topluluğa katılma olanağının akit taraflarca inceleneceği belirtilmiştir. Bunun haricinde, Anlaşma’da mali protokoller bulunmaktadır.202 Ankara Anlaşması dışında, Türkiye’nin AT ile imzaladığı ikinci bir antlaşma da Katma Protokol’dür. Türkiye’ye tanınan 5 yıllık sürenin sonunda, 1969-1970 yıllarını kapsayan görüşmeleri takiben 23 Kasım 1970 tarihinde, AT ile Türkiye arasında Katma Protokol (KP) imzalanmıştır.203 Katma Protokol, genel hatlarıyla Gümrük Birliği’ni öngörmektedir. En önemli noktası, gümrük vergilerinin kaldırılması ve üçüncü devletlere karşı ortak gümrük tarifelerinin uygulanması kararıdır (KP md.7,17). 1973'te 202 Antlaşma’yla Avrupa Yatırım Bankası kanalıyla, Türkiye’ye sunulan projelere karşılık uzun vadeli yatırım kredileri verilmesi karara bağlanmıştır. Örneğin, 19651970 dönemini kapsayan dönemde Türkiye’ye175 milyon ECU tutarında bir kredi verilmiş ve bu kredi Birinci Boğaz Köprüsü’nün inşaatında kullanılmıştır. 203 Antlaşma, GATT onayından geçip, Türkiye ve üye ülkelerin parlamentolarının onayı da alındıktan sonra, 1/1/1973 tarihinde yürürlüğe girmiştir. 118 uygulamaya sokulan Protokol'ün Gümrük Birliği’ne ilişkin hükümleri ayrıca imzalanan Geçici Anlaşma ile 1 Eylül 1971’de yürürlüğe girmiş ve böylece AT, bazı istisnalar dışında Türkiye'den yapılan ithalatta uyguladığı gümrük vergilerini ve miktar sınırlamalarını 1971'den itibaren tamamen kaldırmış ve Türk ihraç mallarının Topluluk piyasasında sürüm kolaylığı kazanmasını sağlamıştır. Türkiye bakımından gümrük vergileri ile eş etkili yükümlülüklerin kaldırılması ve ortak gümrük tarifesine uyum sağlanması, aşamalı bir plana bağlanmıştır. Birliğin gümrük vergileri ve eş etkili yükümlülükleri kaldırması ise, bazı istisnalar dışında Katma Protokol’ün yürürlüğe girmesiyle gerçekleşmiştir. Tarım ürünleri, ilk 22 yıllık dönemde Gümrük Birliği’nin kapsamı dışında tutulmuştur. Türkiye, bu antlaşmalar gereğince üzerine düşen yükümlülükleri iki kez yerine getirmiş ve Katma Protokol’ün öngördüğü vergi indirimlerini 1973 ve 1976 yıllarında gerçekleştirmiş; ancak diğer yıllardaki yükümlülüklerini ekonomik durumunu öne sürerek ve Antlaşmanın sanayi koruma hükmünden (KP m.60) yararlanarak ertelemiştir.204 Özellikle 1970’li yılların ikinci yarısı Türkiye için ortak pazara dahil olma fikrinin cazibesini yitirdiği bir dönem olmuştur. AT-Türkiye ilişkilerinde inişli çıkışlı dönemler de bu dönemden sonra başlamıştır. Türkiye, yaşanılan petrol krizleri sonrası döviz açığının artması nedeniyle 1977 yılında AT’ye karşı yükümlülüklerini tek taraflı olarak dondurmuş, bunun üzerine Topluluk da Türk tarım ürünlerine karşı koruma önlemlerini artırmış ve Türk işçilerinin serbest dolaşımı konusuna olumsuz yaklaşmıştır. Bu tarihten itibaren Türkiye’nin Avrupa önünde sahip olduğu öncelik kaybolmaya başlamıştır.205 12 Eylül 1980’de askeri müdahalesi sonrasında ise AT, Türkiye ile ilişkilerini tamamen askıya almıştır. Avrupa Parlamentosu’nun Türkiye’deki demokratik girişimlerin yetersizliğiyle ilgili kararları siyasi ilişkileri dondurmuştur. Ekonomik ilişkiler ise, Katma Protokol yükümlülüklerinin yerine getirilememesi nedeniyle ticari kısıtlamaların artması, serbest dolaşımın ve mali yardımların fiilen dondurulması sonucunda olumsuz etkilenmiştir. 204 Çağan, N. (1988), Avrupa Topluluğu Vergi Politikasının Hukuki Çerçevesi, ATAUM Yayını, 82. 205 Bilici, N. (1996), Türkiye Avrupa Birliği İlişkileri, Turhan Kitabevi, Ankara, 35. 119 Bu süreç Türkiye’nin 14 Nisan 1987 tarihinde Topluluğa tam üyelik başvurusu yapmasına kadar sürmüştür. Bununla birlikte Türkiye’nin 1987 yılında yaptığı üyelik başvurusu kabul görmemiş, hatta zamansız bulunmuştur. Avrupa Komisyonu’nun üyelik başvurusuna karşı hazırladığı görüşü (Avis) 18 Aralık 1989 tarihinde açıklanmıştır. Görüş; Türkiye’nin başvurusunun şimdilik askıya alınması gerektiği yönündedir. Komisyon, olumsuz görüşünü genel olarak AT’nin üçüncü kuşak genişlemesi sonrası yeni üye kabulünün zaman isteyen bir süreç gerektirmesine ve Tek Senet ile birlikte yürürlüğe giren “Tek Pazar” ilkelerine bağdaştırmıştır. Komisyon, Türkiye’nin üyelik için ehil (eligable) ülke olduğunu belirtirken, başvurunun şimdilik olumlu cevaplandırılmamasını önermiş, Konsey de bu görüşe uymuştur. Bununla birlikte Komisyon, Türkiye ile olan ilişkilerde Gümrük Birliği’nin tamamlanması, 4. Mali Protokol çerçevesindeki ödemelerin serbest bırakılarak mali işbirliğinin canlandırılması, sınai ve teknolojik işbirliğinin, siyasi diyaloğun ve kültürel bağların geliştirilmesi alanlarında çalışmalar yürütülmesi tavsiyelerinde bulunmuştur.206 3.1.1.2. AB ile Gümrük Birliği 3.1.1.2.1. Gümrük Birliği’nin Genel Çerçevesi 6 Mart 1995 tarihli 1/95 sayılı Ortaklık Konseyi Kararı ile 1 Ocak 1996 tarihinden itibaren, Türkiye ile AB207 arasında Gümrük Birliği’nin kurulması ve koşulları öngörülmüştür. Böylece Katma Protokolün geçerliliği de 01/01/1996 tarihinden itibaren sona ermiştir. Böylece EFTA ile 1991 yılında serbest ticaret anlaşması imzalayan ve 1995 yılında DTÖ’ye üye olan Türkiye; Gümrük Birliği çerçevesinde AB üyesi devletlere karşı uyguladığı gümrük vergilerini ve eş etkili yükümlülükleri sıfırlamış, üçüncü ülkelere karşı AB ile ortak gümrük tarifesi (OGT) uygulamaya başlamış ve AB’nin tercihli ticaret rejimine dahil 206 Erhan, Ç., Arat, T. (2001): 1980-90 AT’yle İlişkiler, Oran, B. (ed.): Türk Dış Politikası, Kurtuluş Savaşından Bugüne Olgular, Belgeler, Yorumlar, Cilt.II, İstanbul, İletişim Yayınları, 100. 207 7 Şubat 1992 tarihinde imzalanan ve Kasım 1993’te yürürlüğe giren Maastricht Antlaşması ile Avrupa Topluluğu, Avrupa Birliği adını almıştır. Bu tarihten önceki döneme ilişkin anlatımlarda Avrupa Topluluğu, sonraki döneme ilişkin anlatımlarda ise Avrupa Birliği ifadesi kullanılmıştır. 120 olmuştur. Türkiye ayrıca Pan Avrupa Menşe Kümülasyonu sistemine 1 Ocak 1999’da dahil olmuştur. Gümrük Birliği esas itibarıyla sanayi ürünlerini kapsamaktadır. Ancak hassas maddeler olarak nitelendirilen ve 2/95 sayılı Karar ile belirlenen listeye tabi bazı sanayi ürünlerinin üçüncü ülkelerden ithalatında, OGT’ye uyum konusunda 5 yıllık bir geçiş süresi alınmıştır.208 İşlenmiş tarım ürünleri Gümrük Birliği kapsamında yer alırken, bu ürünler dışındaki tarım ürünlerinin serbest dolaşımı, Türkiye’nin, AB Ortak Tarım Politikasına uyumu ertesinde mümkün olabilecektir. Türkiye açısından Gümrük Birliği, tek pazar uygulamaları çerçevesinde AB Ortak Ticaret Politikası ve Rekabet Politikasının temel unsurlarına uyumu da kapsamaktadır.209 Türkiye’nin Gümrük Birliği ile ilgili mevzuat uyumunu gerçekleştirebilmesi için, Türkiye ve AB Komisyonu temsilcilerinden oluşan “Avrupa Birliği-Türkiye Gümrük Birliği Ortak Komitesi”nin kurulması hükme bağlanmıştır. Türkiye, AB ile ticari ilişkilerini Gümrük Birliği seviyesinde sürdürmektedir. Türkiye ayrıca AB’nin tercihli ticaret rejimine uyum çerçevesinde başta Merkezi ve Doğu Avrupa (MDA) ülkeleri olmak üzere AB’nin tercihli rejim uyguladığı ülkeler ile serbest ticaret anlaşmalarını (STA) imzalamıştır. 29 Temmuz 2005 tarihinde ise, Ankara Anlaşması’nın kapsamını 10 yeni üyeyi içine alacak şekilde genişleten ek protokol imzalanmıştır. 208 Belirlenen listede deri eşya, ayakkabı, seramik, porselen eşya ve mobilya dışında ağırlıklı olarak otomotiv sanayi ürünleri bulunmaktadır. Bu ürünlerde uygulanan tarifelerde Türk Gümrük Tarifesi ile OGT arasındaki marjın 1/1/1997 tarihinden başlamak üzere sırasıyla %10, %10, %15, %15 ve %50 indirimlerle 1/1/2001 tarihinde sıfırlanması öngörülmektedir. 209 Topluluğun ortak ticaret politikasının esasları (i) ortak gümrük tarifesi, (ii) ithalatta ortak kurallar, (iii) dampingli ithalata karşı korunma, (iv) sübvansiyonlu ithalata karşı korunma, (iv) miktar kısıtlamalarının idaresi, (v) haksız ticaret uygulamalarına karşı Topluluk haklarının korunması, (vi) ithalatta uygulanan diğer mevzuat: ticaret markalarının korunması, standart ve teknik şartlara ilişkin düzenlemeler, tekstil ve hazır giyim ürünleri ithalatına karşı özel düzenlemeler, (vii) ihracatta ortak kurallar, (viii) resmi destekli ihracat kredileri olarak özetlenebilir. Kaynak: DTM (1996), Dış Ticaret Yönüyle Gümrük Birliği El Kitabı, Ankara, 3. 121 3.1.1.2.2. Gümrük Birliği Sonrası Türkiye-AB Ticari İlişkileri Gümrük Birliği doğrudan ticaret artırıcı etki yarattığı gibi, dolaylı olarak da ekonomiye öngörülebilirlik, piyasaya giriş serbestisi getirdiği ve ticaret politikalarında istikrar sağladığı için Türkiye’nin rekabetçiliğini önemli ölçüde artırmıştır.210 2000’li yıllarda Türkiye’nin sağladığı rekabetçiliğin toplam faktör verimliliği artışı ve 2001 krizi sonrası kurdan kaynaklanan maliyet avantajı nedeniyle gerçekleştiği şeklinde yorumlar yapılmaktadır.211 Gümrük Birliğinin yarattığı rekabet ve pazara giriş kolaylığı sonucunda, beyaz eşya ve otomotiv gibi katma değeri yüksek, istihdam açısından önemli sektörlerin ihracatımızdaki ağırlığı artmıştır. Kaynak yoğunluğu açısından, düşük teknoloji ve emek yoğun ürünlerden, ileri teknoloji ve sermaye yoğun ürünlere doğru kayma yaşanmaktadır. AB’ye yönelik ürün ihracatında sermaye yoğun ürünlerin payı 1995 yılındaki %13 seviyesinden 2000 yılında %25 ve 2004 yılında %37 seviyesine yükselmiştir.212 2005 yılından sonra makine ve ulaştırma ekipmanı ihracatının payının, tekstil ve konfeksiyon ürünleri ihracatını geçtiği görülmektedir. 84, 85 ve 87’inci fasıllarda yer alan elektrikli makine ve cihazlar ile otomotiv sanayi ürünlerinde Türkiye’nin AB’ye ihracatı, 19962006 döneminde %945 gibi yüksek bir oranda artmış, bu fasıllardaki ürünlerin AB’ye yönelik ihracat içindeki payı %13’ten %36 seviyesine yükselmiştir.213 Türkiye’nin ithalatında ise, en büyük payı yaklaşık %90 ile ara ve yatırım malları oluşturmaktadır.214 Bu durum Türkiye’deki üretim artışında yabancı girdi kullanımının ağırlığını ve önemini ortaya koymaktadır. Bununla birlikte, son yıllarda tüketim mallarının payında da artış gözlenmektedir. Bu artışı, koruma oranlarındaki düşüş ve milli gelir artışı ile birlikte gelir ve talep esnekliği yüksek mamullere yönelik talep artışı ile açıklamak mümkündür. 210 Kaminski, B., Ng, F. (2006), Turkey’s Evolving Trade Integration into PanEuropean Markets, World Bank Policy Research Paper 3908, 3. 211 World Bank (2006), Turkey Country Economic Memorandum, 6. 212 Kaminski, B., Ng, F. (2006), a.g.m. World Bank Policy Research Paper 3908, 20. 213 DTM (2007), Avrupa Birliği ve Türkiye, Ankara, 400. 214 DTM, Geniş Ekonomik Grupların Sınıflamasına Göre Dış Ticaret İstatistikleri, Erişim:http://www.dtm.gov.tr/dtmadmin/upload/EAD/IstatistikDb/eko10.xls 02/07/2009 122 Tablo 3: Türkiye’nin Avrupa Birliği’ne İhracatı (AB 27, milyon euro) 2003 % 2005 % 2007 % AB'nin İthalatındaki Payı TOPLAM 27.257 100 36.082 100 46.867 100 3,29 Temel Mallar 3.224 11,8 4.749 13,2 5.719 12,2 1,11 Tarımsal mallar 2.353 8,6 3.265 9 3.187 6,8 3,4 194 0,7 474 1,3 651 1,4 0,2 Ürün Grupları Enerji İmalat Malları 23.868 87,6 31.130 86,3 36.190 77,2 5,23 Makine 3.866 14,2 5.518 15,3 4.387 9,4 2,43 Ulaştırma ekipmanı 4.277 15,7 7.215 20 9.818 20,9 11,05 Otomotiv 3.514 12,9 6.170 17,1 8.409 17,9 17,85 671 2,5 907 2,5 1.309 2,8 1,16 10.545 38,7 11.524 31,9 12098 25,8 15,31 Kimya Tekstil ve Konfeksiyon Kaynak: Avrupa Komisyonu, Bilateral Trade Relations, Turkey, 6. Erişim:http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/september/tradoc_113456.pdf 02/07/2009 Tablo 4: Türkiye’nin Avrupa Birliği’nden İthalatı (AB 27, milyon euro) 2003 % 2005 % 2007 % AB'nin İhracatındaki Payı TOPLAM 30.852 100 44.625 100 52.641 100 4,25 Temel Mallar 3.136 10,2 4.924 11 6.135 11,7 3,55 Tarımsal mallar 1.154 3,7 1.372 3,1 1620 3,1 2,23 655 2,1 1602 3,6 1392 2,6 2,23 İmalat Malları 26.589 86,2 38.421 86,1 38.163 72,5 4,29 Makine 6.417 27,3 11.700 26,2 10.424 19,8 3,95 Ulaştırma ekipmanı 5.648 18,3 9.326 20,9 7.930 15,1 4,79 Otomotiv 4.916 15,9 7.910 17,7 6242 11,9 5,99 Kimya Tekstil ve Konfeksiyon 5.638 18,3 7.861 17,6 8.699 16,5 4,6 1.507 4,9 1.663 3,7 1.739 Ürün Grupları Enerji 3,3 5,16 Kaynak: Avrupa Komisyonu, Bilateral Trade Relations, Turkey, 7. Erişim: http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/september/tradoc_113456.pdf 02/07/2009 2000 yılı sonrası ihracat artışında, Türkiye’nin tercihli ticaret rejimi uyguladığı ülke grupları ilk sıralarda yer almakta olup, hacim olarak en 123 büyük artış ise Avrupa Birliği’ne yapılan ihracatta yaşanmıştır. Zira AB’ye (AB 27) yönelik ihracat 1996 yılında 12,6 milyar ABD Doları iken; 2008 yılında 63,4 milyar ABD Doları’na erişmiştir. Ancak, AB’ye ihracatın toplam ihracatımız içindeki payı 1996 yılında %54 iken; 2008 yılında bu oran %48’e düşmüştür.215 AB kaynaklı ithalatın tutarı 1996 yılında 24,321 milyar ABD Doları iken, 2008 yılında 74,802 milyar ABD Doları’na erişmiştir. Bununla birlikte hacimsel artışa karşın, oransal olarak toplam ithalat içinde AB’nin payı %55’ten %37’ye gerilemiştir. Bu gerilemede elbette başta Asya, Bağımsız Devletler Topluluğu ve Karadeniz ülkeleri kaynaklı ithalatın daha hızlı artması etken olmuştur. 2009 yılı istatistikleri ise yaşanan küresel ekonomik krizin etkilerini yansıtmaktadır. Tablo 5: Yıllar İtibarıyla Türkiye’nin AB ile Ticareti (milyon ABD doları) Avrupa Birliği (AB 27) İthalat Değ (%) İhr/İth AB'nin Payı (%) Hacim Değ (%) İhracat İthalat Tr-AT Ticaret Hacim Dengesi Yıl İhracat Değ (%) 1996 12.563 - 24.321 - 51,7% 36.884 - 54,1% 55,7% 55,2% -11.757 1997 13.435 6,9% 26.119 7,4% 51,4% 39.554 7,2% 51,2% 53,8% 52,9% -12.684 1998 14.809 10,2% 25.282 -3,2% 58,6% 40.091 1,4% 54,9% 55,1% 55,0% -10.473 1999 15.424 4,2% 22.530 -10,9% 68,5% 37.954 -5,3% 58,0% 55,4% 56,4% -7.106 2000 15.664 1,6% 28.527 44.191 16,4% 56,4% 52,3% 53,7% -12.862 26,6% 54,9% 2001 17.546 12,0% 19.823 -30,5% 88,5% 37.369 -15,4% 56,0% 47,9% 51,4% -2.278 2002 20.415 16,4% 25.689 29,6% 79,5% 46.104 23,4% 56,6% 49,8% 52,6% -5.274 2003 27.394 34,2% 35.140 36,8% 78,0% 62.534 35,6% 58,0% 50,7% 53,6% -7.746 2004 36.581 33,5% 48.103 36,9% 76,0% 84.684 35,4% 57,9% 49,3% 52,7% -11.522 2005 41.365 13,1% 52.696 9,5% 78,5% 94.061 11,1% 56,3% 45,1% 49,4% -11.331 2006 47.935 15,9% 59.401 12,7% 80,7% 107.336 14,1% 56,0% 42,6% 47,7% -11.466 2007 60.399 26,0% 68.612 15,5% 88,0% 129.011 20,2% 56,3% 40,3% 46,5% -8.213 2008 63.367 4,9% 74.802 9,0% 84,7% 138.169 7,1% 48,0% 37,0% 41,4% -11.435 2009 46.985 46,0% 40,2% 42,6% -9.610 -25,9% 56.594 -24,3% 83,0% 103.579 -25,0% Kaynak:TÜİK, Ülke Grupları İtibarıyla İhracat ve İthalat İstatistikleri, Erişim:http://www.tuik.gov.tr/disticaretapp/Rapor.do 30/03/2010 215 DTM, Dış Ticaret İstatistikleri Erişim:http://www.dtm.gov.tr/dtmadmin/upload/EAD/IstatistikDb/eko04.xls 02/07/2009 124 3.1.2.2.3. Gümrük Birliği’nin Türkiye’nin Dış Ticaretine Etkileri Türkiye-AB Ticaret Dengesi’nin seyrine baktığımızda Türkiye, AB ile ticaretinde tarım, tekstil ve hazır giyim, ulaştırma ekipmanı sektörleri haricinde tüm sektörlerde net ithalatçı konumundadır. Bununla beraber, AB Türkiye için istikrarlı bir pazar olmuş, Gümrük Birliği sonrasında kriz dönemleri haricinde AB ile olan ticaret hacmimiz sürekli artmıştır. AB’nin 2007 ticaret istatistiklerinde Türkiye AB’nin ithalatı ve ihracatı bakımından sırasıyla %3,3 ve %4,2’lik paylar ile 7 ve 5. sırada bulunmaktadır.216 Gelinen noktada, Gümrük Birliği sonucunda ülkemizde birçok sanayi sektörünün artan rekabet baskısı nedeniyle tasfiye olacağı şeklinde dile getirilen endişelerin yersiz olduğu ortaya çıkmıştır. Gümrük Birliği’nin ilk yıllarında koruma oranlarının düşmesi ve uygulanan genişleyici ekonomi politikaları nedeniyle, Gümrük Birliği ile dış ticaret açığının hızlı artışı arasında bağlantı kurmak mümkün olsa da; bu bağlantı zaman içinde zayıflamış, zaman içerisinde Gümrük Birliği aynı zamanda Türk ekonomisinin dışa açılmasına ve rekabetçiliğinin gelişmesine hizmet etmiştir. GB öncesinde toplam ticaret hacminin GSMH’ye oranı %30 seviyelerinde iken, 2006 yılında %55’e yükselmiştir Gümrük Birliği sonrasında imalat sanayinde ithalat nüfuz oranlarının %20’ler seviyesinden %30’lar düzeyine yükseldiği gözlenmektedir. Bu artış özellikle kimyasal maddeler, elektrikli makineler ve mesleki-bilimsel araç sanayi gibi yatırım ve ara malları kapsamına giren ürünlerde gerçekleşmiştir.217 Dolayısıyla Gümrük Birliği’nin tetiklediği ithalat artışı üretimi ve ihracatı geliştirici etki yaratmaktadır. Türkiye ayrıca otomotiv ve beyaz eşya gibi sermaye yoğun sektörlerde elde ettiği üretkenlik ve rekabetçilik ile AB pazarında üstün performans sergilemiştir. Ayrıca Gümrük Birliği ile rekabete zorlanan Türk üreticisi, rakiplerini de yakından tanıma fırsatı bulmuştur.218 216 Avrupa Komisyonu, Bilateral Trade Relations, Turkey, 3. Erişim: http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/september/tradoc_113456.pdf 02/07/2009 217 Erzan, R., Filiztekin, A., Zenginobuz, Ü. (2007), “AB ile Gümrük Birliği’nin Türkiye İmalat Sanayiine Etkileri” TEPAV (Ed), Gümrük Birliği ve Türkiye Sanayisi Üzerine Etkileri, Ankara, 13. 218 Bilici, N. (2005), Türkiye-Avrupa Birliği İlişkileri (Genel Bilgiler, İktisadi-Mali Konular, Vergilendirme), 2. Baskı, Seçkin Yayınları, Ankara, 129. 125 Ayrıca Gümrük Birliği ile AB’ye bağımlı bir ekonomi yaratılacağı endişeleri de yersiz çıkmıştır. Gümrük Birliği’nin ticareti artırıcı etkisinden söz etmek mümkün olsa da, AB’ye yönelik ticareti saptırıcı bir etkisinin olmadığı görülmektedir. AB Türkiye’nin en önemli ticaret ortağı olmayı sürdürürken, Türkiye’nin diğer bölgelere yönelik ticareti de artış göstermektedir. 1996 yılında toplam dış ticaret açığının %56,8’i AB’den kaynaklanıyor iken, 2006 yılı itibarıyla bu oran %19,2’ye gerilemiştir.219 Türkiye’nin AB’ye İhracatı/İthalatı rasyosu artmakta olup, AB ile olan ticaret açığı azalma eğilimindedir. 3.1.2. 1999 Helsinki Zirvesi Sonrası Süreç 3.1.2.1. Türkiye’nin Aday Ülke Statüsü Kazanması 12-13 Aralık 1997 tarihlerinde gerçekleştirilen Lüksemburg Zirvesi’nde Türkiye’nin adaylık başvurusu bir kez daha reddedilmiştir. Bununla birlikte, Avrupa Birliği Konseyi, Türkiye’nin AB’ye katılım konusunda ehil ülke olduğunu tekrar teyit etmiş ve Türkiye’nin aday olan diğer ülkelerle aynı kriterlere göre değerlendirilmesini benimsemiştir. Bu bağlamda Türkiye’yi AB’ye katılım için hazırlamak amacıyla daha yakın işbirliğini öngören “Türkiye İçin Avrupa Stratejisi” kabul edilmiştir. “Avrupa Stratejisi”nin; Ankara Anlaşması’nın getirdiği olanakların geliştirilmesi, Gümrük Birliği’nin güçlendirilmesi, mali işbirliğinin uygulanması, Birlik müktesebatının benimsenmesi, belirli programlara ve kurumlara katılım hususlarını kapsaması benimsenmiştir. Türkiye için de, diğer aday ülkelere olduğu gibi yıllık düzenli “İlerleme Raporu” hazırlanması karara bağlanmıştır. 10-11 Aralık 1999 tarihli Helsinki Zirvesi sonucunda Türkiye’ye “aday ülke” statüsü tanınmıştır. Aynı zamanda Helsinki Zirvesi sonuç bildirgesinde: “Türkiye diğer aday ülkelere uygulanan aynı kriterler temelinde Birliğe katılmaya aday bir ülkedir. Türkiye, Avrupa Stratejisi çerçevesinde reformların hızlandırılması ve desteklenmesi için diğer ülkeler gibi bir ‘Katılım Öncesi Stratejisi’nden yararlanacaktır” denilmektedir.220 221 219 DTM (2007), a.g.e., 399. DTM ve TOBB (2002), Avrupa Birliği ve Türkiye, 455. 221 Zirve sonucunda ayrıca Topluluk müktesebatının üstlenilmesine ilişkin tarama sürecine hazırlıkların başlaması için Komisyon görevlendirilmiş ve bu bağlamda 11 220 126 Türkiye’nin aday ülke olarak kabulü sonrasında, AB ve ulusal mevzuat farklılıkları ön tarama süreci sonunda tespit edilmiş olup; müktesebat uyumu ve Kopenhag kriterleri konusunda Komisyon’un olumlu raporları sonucunda 16-17 Aralık 2004 Brüksel Zirvesi’nde müzakerelere başlama kararı alınmıştır. 3.1.2.2. Üyelik İçin Kriterler Amsterdam Antlaşması ile değişik Maastricht Avrupa Birliği Antlaşması’nın 49. maddesi şu şekildedir:222 6. maddenin ilk paragrafında açıklanan ilkelere uyan her Avrupa devleti Birliğin üyesi olmayı isteyebilir. Üye devlet başvurusunu Konsey’e gönderir. Konsey, Komisyon’a danıştıktan ve kendini oluşturan üyelerin mutlak çoğunluğuyla karar alan Avrupa Parlamentosu’nun uygun görüşünü aldıktan sonra oybirliği ile karar verir. Kabul edilme koşulları, Birliğin kuruluşuna dayanak oluşturan Antlaşmalar ile bu kabul edilmenin yol açacağı uyarlamalar ve üye devletler ile üyeliğe başvuran devlet arasında yapılan bir anlaşmanın konusunu oluşturur. Söz konusu anlaşma tüm âkid devletlerin kendi anayasal düzenlemelerine uygun olarak onaylarına sunulur. Antlaşma’nın 6. maddesinde ise Birliğin hürriyet, demokrasi, insan hakları ve temel özgürlüklere saygı ve hukukun üstünlüğü ilkeleri üzerine kurulduğu belirtilmektedir.223 Söz konusu madde 1993 Kopenhag Avrupa Konseyi Zirve Toplantısı’nda kararlaştırılan siyasi kriterleri ihtiva etmesi bakımından önemlidir. Kopenhag kriterleri, siyasi, ekonomik ve müktesebata uyum başlıkları altında toplanmaktadır. Nisan 2000 tarihli Türkiye-AB Ortaklık Konseyi toplantısında Ortaklık Komitesi’ne bağlı sekiz alt komite oluşturularak ön izleme süreci başlatılmıştır. 222 Günuğur, H. (2005), Avrupa Birliği’nin Kurucu Antlaşmaları, Avrupa Ekonomik Danışma Merkezi, Ankara, 133. 223 Tekinalp, Ü.- Tekinalp G. (2000), Avrupa Birliği Hukuku, Beta Yayınları, İstanbul, 30. 127 Siyasi Kriter, demokrasi, hukukun üstünlüğü, insan hakları ve azınlıkların haklarını gözetecek ve koruyacak kurumların varlığı ve istikrarını gerektirir. Ekonomik Kriter, üyelik için ekonomi alanında fonksiyonel bir piyasa ekonomisinin varlığı ve AB içinde piyasa güçleri ve rekabet baskısı ile baş edebilme kapasitesinin varlığı şeklinde iki şartı ihtiva etmektedir. AB Müktesebatına Uyum Kriteri, siyasi, ekonomik ve parasal birliğin hedeflerini kabul etmek ve AB’nin aldığı kararlara ve uyguladığı yasalara uyum sağlamak olarak tespit edilmiştir. Aralık 1995 Madrid Zirvesi’nde, yukarıda sayılan üç kritere ek olarak, idari yapıya ilişkin dördüncü bir kriter getirilmiştir. Buna göre; “Topluluk müktesebatını benimseyen ve uygulayan bir ülkenin, bu işi en iyi biçimde yapması, idari yapısını da yeniden biçimlendirmesi ile olanaklıdır.”224 Üyelik başvurusunda bulunmuş ve aday ülke olarak ilan edilerek katılım öncesi stratejisi uygulanan bir ülke ile müzakerelerin başlamasının temel koşulu, ilgili ülkenin Kopenhag Siyasi Kriterlerinin yerine getirilmiş olduğunun, Avrupa Komisyonu tarafından aday ülke hakkında düzenlenecek İlerleme Raporunda tasdik edilmesi ve uygun görüş ile Konsey’e aktarılması üzerine, müzakerelere başlanmasının Avrupa Parlamentosu’nda oy çokluğu, Konsey’de oybirliği ile alınacak karara bağlıdır. 3.1.3 Müzakere Süreci 3.1.3.1. AB Müktesebatına Uyum AB Müktesebatı terimi AB jargonunda Fransızca bir terim olan “Acquis Communautaire” sözü ile ifade edilir. “Acquis” ifadesi Fransızcada edinilmiş bilgi, birikim, müktesebat anlamına gelir. Müktesebatın içeriği: Kurucu antlaşmaların içerik, ilke ve siyasi hedeflerini, Kurucu antlaşmaların ve Avrupa Birliği Adalet Divanı’nın kararları ile uygulanan mevzuatı, Birlik tarafından kabul edilen deklarasyon ve kararları, 224 Kavalalı, M. (2003), Avrupa Birliği’nin Genişleme Süreci, Ankara Üniversitesi Ders Notu, Ankara, 44. 128 Ortak Dış ve Güvenlik Politikası ile Adalet ve İçişleri alanlarında AB hükümetlerini bir araya getiren eylem ve kararları, Birlik tarafından imzalanan uluslararası antlaşmalar ile Birlik yetki ve faaliyet alanı ile ilgili olup da üye ülkelerin kendi aralarında sonuçlandırdıkları antlaşmaları kapsar. Dolayısıyla Birlik Müktesebatı dendiğinde eski sütunlu yapıdaki tüm alanları içine alan bir kavramdan ve kurucu antlaşmalarla getirilen tüm ortak hedeflerden bahsedilmektedir. Bu kavram AB ülkelerinin paylaştığı ortak hakları ve yükümlülükleri temsil etmekte olup, dinamik bir anlam taşır. Birliğin derinleşme süreci ile birlikte sürekli gelişmektedir. “Müktesebatı Kabul Etmek” ise AB düzenlemelerini özümsemek anlamındadır. Aday ülkeler, AB’ye katılımları ile birlikte AB müktesebatını kabul etmek, AB hukukunu kendi ulusal hukuklarının bir parçası haline getirmek ve uygulamakla yükümlüdürler. Dolayısıyla katılım sürecinde 35 fasıl altında sürdürülen müzakerelerin olumlu sonuçlanması, AB üyeliğinin temel şartıdır. Bu bağlamda bir üye ülkenin bu hak ve yükümlülüklerden arındırılması konusunda derogasyon (muafiyet) uygulanması olağandışı bir durum olmaktadır.225 Söz konusu 35 müzakere başlığı aşağıdaki tabloda listelenmiştir. 225 Avrupa Birliği, Europe Glossary, Erişim: http://europa.eu/scadplus/glossary/ community_acquis_en.htm ve Eurojargon, http://europa.eu/abc/eurojargon/ index_en.htm 12/10/2010 129 Tablo 6: Fasıllar İtibarıyla Müzakere Edilen AB Müktesebatı 1) Malların Serbest Dolaşımı 2) İşçilerin Serbest Dolaşımı 3) İş Kurma Hakkı ve Hizmet Sunma Serbestisi 4) Sermayenin Serbest Dolaşımı 5) Kamu Alımları 6) Şirketler Hukuku 7) Fikri Mülkiyet Hukuku 8) Rekabet Politikası 9) Mali Hizmetler 10) Bilgi Toplumu ve Medya 11) Tarım ve Kırsal Kalkınma 12) Gıda Güvenliği, Veterinerlik ve Bitki Sağlığı 13) Balıkçılık 14) Ulaştırma Politikası 15) Enerji 16) Vergilendirme 17) Ekonomik ve Parasal Politika 18) İstatistik 19) Sosyal Politika ve İstihdam 20) İşletme ve Sanayi Politikası 21) Trans-Avrupa Ağları 22) Bölgesel Politika ve Yapısal Araçların Koordinasyonu 23) Yargı ve Temel Haklar 24) Adalet, Özgürlük ve Güvenlik 25) Bilim ve Araştırma 26) Eğitim ve Kültür 27) Çevre 28) Tüketicinin ve Tüketici Sağlığının Korunması 29) Gümrük Birliği 30) Dış İlişkiler 31) Dışişleri ve Güvenlik Politikası 32) Mali Kontrol 33) Mali ve Bütçesel Hükümler 34) Kurumlar 35) Diğer Konular Söz konusu 35 fasıl altında müzakerelerin yapılması ile birlikte aday ülkelerin hareket alanı da daraltılmış olmaktadır. Zira bu fasıllar altında AB müktesebatı sınıflandırılmakta ve aday ülkeden uyum sağlaması beklenmektedir. Bu teknik Avrupa Birliği’nin genişleme sürecinde uyguladığı “şartlarımı kabul edersen Birliğin üyesi olursun” anlamına gelen koşulluluk prensibine dayalı yaklaşımının bir ürünü olup, uluslararası ilişkilerde AB’nin “yumuşak güç” (soft power) olma politikasının bir ürünüdür. Müzakere süreci aynı zamanda AB’nin gelişimini de yansıtan bir süreç olmaktadır. AB’nin gelişim süreci ile birlikte her genişleme dalgasında uyumu istenilen müktesebat aynı kalmamaktadır. Uyumu istenilen müktesebat Merkezi ve Doğu Avrupa ülkelerine yönelik önceki katılım müzakereleri için (5. genişleme dalgası) 31 fasıl altında sınıflandırılırken, Hırvatistan ve Türkiye ile müzakerelerde fasıl sayısı 31’den 35’e çıkarılmıştır. 130 3.1.3.2. Müzakere Çerçeve Belgesi 16-17 Aralık 2004 Brüksel Zirvesi’nde alınan karar doğrultusunda, 3 Ekim 2005 tarihinde Lüksemburg'ta yapılan Hükümetler Arası Konferans ile Türkiye resmen AB'ye katılım müzakerelerine başlamıştır. Yine aynı gün bir basın toplantısı düzenlenerek Türkiye ile müzakerelerin ilke, esas, usul ve organizasyonuna ilişkin Müzakere Çerçeve Belgesi yayımlanmıştır. Buna göre müzakerelerin çerçevesi:226 Komisyon’un önerisi üzerine Konsey tarafından oluşturulacak her bir çerçeve, aday ülkenin kendi başarısına, özel durumuna ve niteliklerine göre belirlenecektir. Daha önceki müzakerelerde olduğu gibi, bir tarafta üye ülkelerin, diğer tarafta aday ülkenin yer aldığı ve kararların oybirliğiyle alındığı bir Hükümetlerarası Konferans çerçevesinde yürütülen müzakerelerin esası, her biri spesifik bir politika alanını kapsayan fasıllara ayrılacaktır. Komisyon’un tavsiyesi üzerine oybirliğiyle hareket eden Konsey, her bir müzakere başlığının geçici olarak kapatılması ve gerektiğinde açılması için gerekli performans kriterlerini belirleyecektir Müzakerelerin ortak hedefi Birliğe üyelik olsa da, sonuçları önceden garanti edilemeyen bu müzakereler açık uçludur. Ayrıca Konsey uzun geçiş süreleri, derogasyonlar, spesifik düzenlemeler veya daimi korunma hükümleri (yani, korunma tedbirlerinin alınmasına dayanak teşkil eden, daimi surette ileri sürülebilecek hükümler) öngörülecektir. Bir aday ülkede, Birliğin temelini oluşturan özgürlük, demokrasi, insan haklarına ve temel özgürlüklere saygı ve hukukun üstünlüğü ilkelerinin ciddi ve sürekli olarak ihlal edilmesi durumunda, Komisyon kendi inisiyatifiyle veya üye devletlerin üçte birinin talebi üzerine müzakerelerin askıya alınmasını tavsiye eder ve müzakerelerin tekrar başlatılması için gerekli koşulları önerir. Katılım müzakerelerine paralel olarak, Birlik her aday ülkeyle kapsamlı bir siyasi ve kültürel diyaloğa girecektir. 226 DPT (2005), Türkiye İçin Müzakere Çerçeve Belgesi ve İlgili Diğer Belgeler, Ankara, 18-19. 131 3.1.3.3. Fiili Müzakereler Tarama sürecinin sonunda, hangi fasıllarda müzakerelerin başlayacağına Bakanlar Konseyi karar verir. Bu fasıllar AB üyesi ülkelerin dışişleri bakanları ve Türkiye Dışişleri Bakanının bir araya geldiği Hükümetlerarası Konfereans (HAK)’ta ilan edilir. HAK, müzakerelerin resmi platformudur ve müzakere sürecine ilişkin siyasi kararlar burada ilan edilir. Fiili müzakereler ise AB üye devletlerinin Brüksel'deki daimi temsilcileri ve Türkiye'nin Başmüzakerecisi başkanlığındaki Müzakere Heyeti arasında gerçekleşir.227 Ayrıca Başmüzakereciye yardımcı olmak üzere İzleme ve Yönlendirme Komitesi oluşturulmuştur.228 Bu düzeydeki müzakerelerde müzakereler hakkındaki geçici rapor gözden geçirilmekte, pozisyonlar sunulmakta ve hassas siyasi konular tartışılmaktadır.229 Müzakere süreci şu şekilde işlemektedir: Konsey, aday ülkeden tarama süreci sonunda belirlenen fasıllarda AB kanunlarını en geç katılım tarihine kadar nasıl benimseyeceği, aktaracağı, uygulayacağı ve yürüteceği ve finansman ihtiyacı konusunda öngörü ve taahhüt niteliğinde olan Müzakere Pozisyonlarının hazırlanmasını ister. Bu süreçte öncelikle, ilgili başlığa göre görev alacak kamu ve özel sektör kurumları, sivil toplum kuruluşu temsilcilerinden oluşan çalışma grupları, kendi taslak pozisyonlarını hazırlayarak müzakere heyetine sunar. Müzakere heyeti, sunulan pozisyonlarda gerekli değişiklikleri yaparak Bakanlar Kurulu’na takdim eder. Müzakere Pozisyonu’na ilişkin nihai kararı Bakanlar Kurulu vererek AB tarafına sunar. Müzakare pozisyonunda aday ülke gerek görürse bazı konularda üyelik sonrası geçiş dönemi ve istisna talep edebilir. 227 ABGS, Müzakere Süreci, Erişim: http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=37&l=1 29/06/2009 228 Bu komite Başbakanlık Müsteşar Yardımcısı, Dışişleri Bakanlığı Müsteşar Yardımcısı, Avrupa Birliği Genel Sekreteri, DPT Müsteşar Yardımcısı ve Türkiye’nin AB Daimi Temsilcisi’nin katıldığı üyelerden oluşmaktadır. Komite, her bir müzakere başlığı için koordinatör kurumları belirlemekte ve görevlendirmektedir. 229 DTM (2007), a.g.e., 472. 132 Aday ülkenin müzakere pozisyonuna göre Avrupa Komisyonu, AB’nin her fasıl için ortak müzakere pozisyonunu hazırlar ve Bakanlar Konseyi’ne sunar. Bakanlar Konseyi bu Ortak Müzakere Pozisyonlarını “oybirliği ile” onaylar. Bu aşama fiilen müzakerelerin başlaması anlamına gelir. Taraflar kalan konuları müzakere ederler (örneğin geçiş talepleri); tüm konular netleştirilinceye kadar bir kaç defa pozisyon belgelerinin değişimi gerekebilir. Ortak Müzakere Pozisyonu’nda özel müzakere koşulları ve kapanış kriterleri belirlenebilir. Üzerinde anlaşma sağlandıkça bölümler geçici olarak kapatılır.230 Müzakerelerin geçici olarak kapatılması, tarafların ilgili fasıl altındaki müzakereleri tekrar açma hakkını saklı tutması anlamına gelir. Böylece aday ülkenin taahhütlerini yerine getirmemesine karşı önlem alınır.231 Müzakereler sonunda sağlanan tam anlaşma ile geçici olarak kapanmış tüm fasılların nihai kapatılması gerçekleşir. 230 Avrupa Komisyonu Türkiye Delegasyonu (2006), Türkiye İçin AB Üyelik Müzakereler Süreci, 13-14 231 Düzenli olarak hazırlanan İlerleme Raporları doğrultusunda Komisyon açılan ve geçici olarak kapatılan tüm başlık alanlarında izleme prosedürünü uygulamış olmaktadır. 133 Avrupa Birliği Aday Ülke 01. Tarama süreci tamamlanan fasılda, Konsey aday ülkeden Müzakere Pozisyonunu (MP) hazırlamasını ister. 02- Aday ülkede Kamu ve Özel Sektör temsilcileri taslak MP’nin hazırlığı çalışmalarına başlar 04- Taslak MP Komisyon’a gönderilir. 05- Komisyon, ilgili başlık için Ortak MP taslağı oluşturarak Konsey’e sunar Evet Uygun mu? 03- Bakanlar Kurulu MP’ye son şeklini verir ve Konsey’e sunar. 07- Konsey “oybirliği” ile MP’yi onaylar. Müzakereler başlamıştır. 08- Anlaşma sağlanan fasıllar geçici olarak kapatılır. Hayır 06- Komisyon ve üye ülke müzakere heyetleri arasında görüşmeler devam eder. Şekil 3: Müzakere Süreci 3.1.3.4. Temmuz 2010 İtibarıyla Müzakerelerde Son Durum 17 Aralık 2004 Brüksel Zirvesi’nde alınan karar doğrultusunda, Türkiye 3 Ekim 2005 tarihinde resmen AB’ye katılım müzakerelerine başlamıştır.232 11 Aralık 2006 tarihinde, AB Genel İşler ve Dış İlişkiler Konseyi, Türkiye’nin Ek Protokol’e ilişkin taahhütlerini yerine getirdiğinin Komisyon tarafından doğrulanmasına kadar, Kıbrıs’a yönelik kısıtlamaları ilgilendiren 8 fasılda müzakerelerin açılmayacağı ve geçici olarak kapatılmayacağı kararlaştırılmıştır. Bu fasıllar: Malların Serbest Dolaşımı, Yerleşim Hakkı ve Hizmet Sunma Serbestisi, Mali Hizmetler, Tarım ve Kırsal Kalkınma, Balıkçılık, Ulaştırma Politikası, Gümrük Birliği, Dış İlişkiler olarak listelenmiştir. 232 İKV, Katılım Müzakereleri, Erişim: http://www.ikv.org.tr/katilimmuzakereleri.php 29/06/2009 134 Ayrıca: Fransa’nın Türkiye’nin üyeliğine karşı duruşu nedeniyle, eğer ilgili fasıllarda müzakere açılırsa Türkiye Birlik üyeliğine çok yakınlaşır düşüncesi ile veto ettiği fasıllar Tarım ve Kırsal Kalkınma, Ekonomik ve Parasal Birlik, Bölgesel Kalkınma ve Yapısal Araç Koordinasyonu, Mali ve Bütçesel Hükümler, Kurumlar. Kıbrıs Rum Kesimi’nin yine siyasi nedenlerle veto ettiği fasıllar da İşgücünün Serbest Dolaşımı, Enerji, Yargı ve Temel Haklar, Adalet, Özgürlük ve Güvenlik, Eğitim ve Kültür, Dış Güvenlik ve Savunma olarak sıralanmaktadır. Bu fasıllar altında tarama süreci tamamlanmış, Tarama Sonu Raporu hazırlanmış, açılış kriterleri belirlenmiş ancak aralarında Kıbrıs Açılış Kriteri de bulunduğu için, açılış kriterlerinin yerine getirilmesi yeni bir gelişme olmadıkça imkânsız hale getirilmiştir. Diğer fasıllarda ise müzakereler normal sürecinde devam etmektedir. Aşağıdaki tabloda Temmuz 2010 tarihi ve fasıllar itibarıyla müzakere sürecindeki son durum özetlenmektedir. A sütununda bugüne kadar müzakereye açılan ve “geçici olarak kapatılan” tek fasıl bulunmaktadır. Tarama süreci sonuçlanmış, Müzakere Pozisyon Belgesi onaylanmış, herhangi bir kapanış kriteri belirlenmeyen fasıl, açıldığı gün geçici olarak kapatılmıştır. B sütununda bugüne kadar “müzakerelere açılan” 12 fasıl bulunmaktadır. Bu fasıllarda tarama süreci sonuçlanmış, açılış kriterleri belirlenmiş, Ortak Müzakere Pozisyonu hazırlanmış ve Konsey tarafından onaylanmış, müzakerelerin kapanış kriterleri belirlenmiştir. C sütununda tarama süreci sonuçlanmış, “müzakere pozisyon belgesi hazırlanmış” ve Konsey onayında bekleyen 2 fasıl bulunmaktadır. D sütununda müzakereler açılmasa da, “tarama süreci sonuçlanan ve açılış kriteri belirlenen” 8 fasıl bulunmakta olup, bu fasıllarda Ortak Pozisyon Belgesinin Konsey’e sunulması beklenmektedir. E sütununda ise tarama süreci tamamlanıp Komisyon tarafından “tarama sonu raporu” düzenlenen ancak raporun onay süreci Konsey’de bekleyen 9 fasıl bulunmaktadır. F sütununda ise Komisyon’da görüşmesi devam eden tek fasıl bulunmaktadır. 135 Tablo 7: Müzakere Sürecinde Son Durum (A) Geçici Kapatılan Fasıllar 25. Bilim ve Araştırma (B) Açılan Fasıllar (C) M. Pozisyonu Sunduğumuz Fasıllar (D) Açılış Kriteri Belirlenen Fasıllar (E) Konsey'de Görüşmesi Süren Fasıllar (F) Komisyon'da Görüşmesi Süren Fasıllar 31. Dış, Güvenlik ve Savunma Politikası 4. Sermayenin Serbest Dolaşımı 17. Ekonomik ve Parasal Politika 1. Malların Serbest Dolaşımı 2. İşçilerin Serbest Dolaşımı 6. Şirketler Hukuku 26. Eğitim ve Kültür 3.İş Kurma Hak. Hizmet Sunma Serbestîsi 13. Balıkçılık 7. Fikri Mülkiyet Hukuku 5. Kamu Alımları 14. Ulaştırma 10. Bilgi Toplumu ve Medya 8. Rekabet Politikası 15. Enerji 12.Gıda Güvenliği, Veterinerlik ve Bitki Sağl. 9. Mali Hizmetler 22. Bölgesel Politika, Yapısal Araçların Koord. 16. Vergilendirme 11. Tarım ve Kırsal Kalkınma 23. Yargı ve Temel Haklar 18. İstatistik 19. Sosyal Politika ve İstihdam 24. Adalet, Özgürlük ve Güvenlik 20. İşletme ve Sanayi Politikası 29. Gümrük Birliği 30. Dış İlişkiler 21. Trans-Avrupa Ağları 33. Mali ve Bütçesel Hükümler 27. Çevre 28. Tüketicinin ve Sağlığın Korunması 32. Mali Kontrol 34 No’lu Kurumlar Faslı ile 35 No’lu Diğer Konular Faslı altında müzakereler, 33 faslın tamamının önce geçici sonra da nihai olarak kapatılmasını müteakip başlatılacaktır. 136 3.1.3.5. Açılış ve Kapanış Kriteri Örnekleri 3.1.3.5.1. Malların Serbest Dolaşımı Başlığında Müzakere Açılış Kriterleri Kıbrıs açılış kriteri, Motorlu araçlar hariç, Gümrük Birliği kapsamındaki mallara ithalat izin-lisansları ile orantısız sertifika uygulamalarının kaldırılması, Motorlu araçlara yönelik ithalat izinlerinin kaldırılması için plan hazırlanması, Ankara Antlaşması’nın 28-30. maddeleri ışığında iç mevzuat taraması yapılması, bu maddelere aykırı hükümlerin kaldırılması, karşılıklı tanıma ilkesini iç hukuka aktaracak plan sunulması, Uyumlaştırılacak diğer alanlar ile eczacılık ürünlerinde uyum için bir eylem planı hazırlanması, Piyasa gözetimine dair AB müktesebatının uygulanması için idari kapasiteyi geliştirecek bir strateji sunulması.233 3.1.3.5.2. Kriterleri Şirketler Hukuku Başlığında Müzakere Kapanış Türk Ticaret Kanunu’nun kabul edilmesi, Kanun’un yürürlüğe girmesine ilişkin olarak, AB müktesebatına uyumlu düzenlemelerin yapılması, Sermaye Piyasası Kanunu’nun ilgili müktesebata uygun olarak yenilenmesi, İkincil mevzuat dahil olmak üzere, muhasebe, mali bildirim ve zorunlu denetleme düzenlemelerinin AB müktesebatı ile uyumlaştırılması, Denetim standartları ve kurallarının belirlenmesinde, kamusal gözetim altında bağımsız denetçilerin ve denetim şirketlerinin yetkilendirilmesinde yetkili tek üst organ olacak Türk Denetim Standartları Kurulu’nun oluşturulması, Şirketler hukuku güçlendirilmesi. müktesebatına uyum kapasitesinin 233 Euractiv.com, AB Müzakere Sürecinde Neredeyiz? Erişim:http://www.euractiv.com.tr/ab-ve-turkiye/link-dossier/ab-muzakeresurecinde-neredeyiz-000068 29/06/2009 137 3.2. Katılım Öncesi Stratejisi Türkiye’nin Katılım Öncesi Stratejisi Topluluk müktesebatının aşamalı olarak kabul edilmesi esasına dayanmakta olup, stratejinin temelini aşağıda sayılan belgeler oluşturmaktadır:234 Türkiye ile Topluluk arasında 1963 yılında imzalanan Ortaklık Anlaşması (Ankara Anlaşması) ve 1970 yılında imzalanan Katma Protokol Komisyon’un Türkiye için Avrupa Stratejisine yönelik Tebliği (4 Mart 1998) Komisyon’un Türkiye’nin üyeliğine yönelik ilerlemeleri gösteren Düzenli Raporları (İlerleme Raporları) Türkiye için üyelik yolunda ilkeleri, öncelikleri ve orta vadeli hedefleri ve koşulları içeren Katılım Ortaklığı Belgeleri 1999 Helsinki Zirvesi sonucunda Türkiye’nin aday ülke statüsü kazanması dolayısıyla, Komisyon, Türkiye için mevcut Avrupa Stratejisi kapsamında reform sürecine destek olmak için alınacak önlemleri belirlemiştir. Buna göre Katılım Öncesi Stratejisi şu unsurları içermektedir: (i) Türkiye ile AB müktesebatının üstlenilmesine yönelik analiz sürecini başlatmak için Avrupa Antlaşmalarındakine benzer mekanizmalar oluşturmak,.235 (ii) Türkiye’nin AB müktesebatını benimsemesine yönelik Ulusal Program ile bağlantılı bir Katılım Ortaklığı, 234 Avrupa Birliği Resmi Sitesi, Turkey’s Pre-Accession Strategy Erişim: http://europa.eu/legislation_summaries/enlargement/ongoing_enlargement/e40113_e n.htm 29/06/2009 235 Avrupa Antlaşmaları, Merkezi ve Doğu Avrupa ülkeleri ile imzalanan ve bu ülkeler ile önceden mevcut olan Ekonomik ve Ticari İşbirliği Antlaşmalarının yerine geçen belgelerdir. Avrupa Antlaşmaları, siyasi diyalog, serbest ticaret, ekonomik ve teknik işbirliği, kültürel işbirliği, mali işbirliği, sermayenin, işgücünün, hizmetlerin dolaşımı, rekabet ve ticarete ilişkin önlemler ile mevzuat yakınlaştırması konularını kapsarlar. Avrupa Antlaşmaları, Ortaklık Antlaşmalarından farklı olarak bir tam üyelik taahhüdü içermemektedir. AB’ye katılımın ortak üyenin nihai hedefi olduğu belirtilmiştir. Ayrıca bir diğer farklılık olarak Avrupa Antlaşmaları mali yardım desteği sağlamada mali protokoller yerine PHARE, ISPA, SAPARD gibi programları kullanmıştır. Bkz: Karluk, S. R. (1998). a.g.e., 139-145. 138 (iii) Türkiye’nin Topluluk program ve ajanslarına tam katılımını sağlamak, (iv) Türkiye’ye yönelik tüm AB mali yardımlarını tek bir araçta toplamak, (v) Güçlendirilmiş siyasi diyalog ve işbirliği. 3.2.1. Müktesebata Uyumun İncelenmesi 3.2.1.1. Müzakerelere Hazırlık Helsinki Zirvesi’ni müteakip 11 Nisan 2000 tarihinde, Türkiye-AT Ortaklık Konseyi’nin 3/2000 sayılı Kararı ile Türkiye’nin adaylık sürecinde izleyeceği yöntem ile ilgili ilk plan yapılmıştır. Bu bağlamda, Merkezi ve Doğu Avrupa Ülkelerinin çoğu için yapılan uygulamaya paralel olarak, AB müktesebatına uyum çalışmaları kapsamında tarama sürecinin hazırlıklarının başlatılmasını teminen, Ortaklık Komitesi’ne bağlı sekiz adet alt komite oluşturulmasına karar verilmiştir.236 Bu alt komiteler aşağıda listelenmiştir: (i) Tarım ve Balıkçılık, (ii) İç Pazar, (iii) Ticaret, Sanayi ve AKÇT Ürünleri, (iv) Ekonomik ve Parasal Konular, (v) Yenilik (İnovasyon), (vi) Ulaştırma, Enerji, Çevre ve Trans-Avrupa Şebekeleri, (vii) Bölgesel Kalkınma, İstihdam, Sosyal Politika, (viii) Gümrükler, Uyuşturucu Kaçakçılığı ve Para Aklama Söz konusu komiteler AB müktesebatını teşkil eden alanlardan 27’sini bünyesinde konumlandırmaktadır. Böylece, komiteler hem Türk mevzuatının AB müktesebatına yakınlaştırılması için çalışırken, hem de Katılım Ortaklığı’nda belirlenecek önceliklerin uygulanma durumunu izleme imkânı bulmuşlardır. Böylece Helsinki’de aday ülke olarak kabul edilen; ancak müzakerelere başlamayan Türkiye ile mevzuat taraması (screening) süreci resmen başlatılmış, sürecin doğrudan başlatılması yerine, “analitik 236 DTM ve TOBB (2002), a.g.e., 456. 139 inceleme sürecine hazırlık” yapmak üzere Komisyon’a görev verilmiştir. Bu uygulama ön tarama (pre-screening) süreci olarak adlandırılmaktadır.237 Mevzuat uyumu ile ilgili çalışmaların eşgüdümünü sağlamak amacıyla, 27 Haziran 2000 tarihinde kabul edilen Kanun ile Avrupa Birliği Genel Sekreterliği kurulmuştur. Müktesebata uyum ile ilgili çalışmalar her bir alan için ilgili Bakanlık veya kurumların uzmanlarından oluşan teknik bir heyet tarafından yürütülecek, ABGS de bu çalışmaların eşgüdümünü sağlayacaktır. 3.2.1.2. Mevzuat Taraması (Screening) Süreci Tarama, aday ülkenin: AB müktesebatını (35 Fasıl) kabul edip uygularken ele alınması gereken hususlar, İlgili yasalarının müktesebata uyum düzeyi, Yasaları uygulayacak kurumlara sahip olup olmadığı, Geçiş sürecine ihtiyacı olup olmadığı, konularında, Avrupa Komisyonu ve aday ülke uzmanlarının her bir alan için ayrı ayrı olmak üzere, birlikte değerlendirme yapmak suretiyle yaklaşık bir yıl sürecek inceleme yapmaları sürecidir. Tarama dört aşamalı bir süreçtir:238 Birinci aşama: Belli bir bölümdeki müktesebat, Avrupa Komisyonu tarafından detaylı bir şekilde açıklanır. Bu sürece Tanıtıcı Tarama Toplantıları adı verilir. İkinci aşama: İlgili faslın koordinatörü olan kurum yetkilisi başkanlığındaki ulusal heyet, Avrupa Komisyonu yetkililerine ulusal mevzuatı ve uyum sürecinde yapılması gerekli çalışmaları özetler ve tutumlarını sunar. Bu sürece Ayrıntılı Tarama Toplantıları adı verilir. Üçüncü aşama: Komisyon, ilgili bölümdeki müzakerelerin başlayıp başlayamayacağını tavsiye eden Tarama Sonu Raporunu hazırlayarak üye ülkelerin onayına sunar. Tarama sonu raporları ayrıca ilgili fasıl için müzakerelerin Açılış Kriterlerini de içerir. 237 238 Bilici, N. (2005), a.g.e., 102. Avrupa Komisyonu Türkiye Delegasyonu (2006), a.g.e., 13. 140 Dördüncü aşama: Rapor önce AB Daimi Temsilciler Komitesi’nde (COREPER) görüşülür. Kabulü için Genel İşler ve Dış İlişkiler Konseyi’nin oybirliği ile karar vermesi gerekir. Türkiye için tarama süreci, 20 Ekim 2005 tarihinde “Bilim ve Araştırma” başlığında yapılan tanıtıcı tarama toplantısı ile başlamış, 33 fasılda yapılan tanıtıcı ve ayrıntılı tarama toplantıları 12-13 Ekim 2006 tarihlerinde “Yargı ve Temel Haklar” başlığında gerçekleştirilen ayrıntılı tarama toplantısı ile sona ermiştir.239 3.2.2. Katılım Ortaklığı Belgesi ve Ulusal Program Aralık 1997 tarihli Lüksemburg Zirvesi’nde, KOB’un, aday ülkelere yönelik bütün yardımları tek bir çerçeve içerisinde harekete geçiren Güçlendirilmiş Katılım Öncesi Stratejisinin anahtar unsuru olması kararlaştırılmıştır. KOB, Kopenhag kriterlerinin yerine getirilmesi ve özellikle AB müktesebatının üstlenilmesine yönelik kısa ve orta vadeli önceliklerin belirlendiği ve Topluluk yardım araçlarını tek bir başlık altında toplayan belgedir. Türkiye için Katılım Ortaklığı Belgesi, AB Konseyi tarafından ilk olarak 8 Mart 2001 tarihinde yayımlanmış, 19 Mayıs 2003, 23 Ocak 2006 ve 18 Şubat 2008 (2007 KOB) tarihinde ise güncellenmiştir. Gözden Geçirilmiş Katılım Ortaklıkları, Türkiye’ye üyelik hazırlıkları sırasında yardımcı olmak üzere kullanılacak politika araçlarına zemin oluşturmaktadır. Türkiye için belirlenen öncelikler, 1993 Kopenhag Avrupa Konseyi tarafından belirlenen kriterleri ve 3 Ekim 2005 tarihinde Konsey tarafından kabul edilen Müzakere Çerçevesindeki gereklilikleri karşılama kapasitesi ile ilgilidir. KOB’un yayınlanmasını müteakip, Avrupa Birliği Genel Sekreterliği koordinatörlüğünde yürütülen çalışmalar sonucunda ilk Ulusal Program (UP) 24 Mart 2001 tarihli Bakanlar Kurulu kararı ile yayınlanmıştır. UP, Katılım Ortaklığı Belgesi’nde yer alan kısa ve orta vadeli önceliklere geniş bir şekilde cevap vermektedir. Yeni KOB’ları müteakip sırasıyla 24 Temmuz 2003 ve 31 Aralık 2008 tarihli Resmi Gazetelerde ikinci ve üçüncü Ulusal Programlarımız yayımlanmıştır. 239 DTM (2002), a.g.e., 472. 141 3.2.2.1. 18 Şubat 2008 Katılım Ortaklığı Belgesi (2007 KOB) 2007 KOB’a göre Türkiye’nin kısa vadeli (2 yıl) öncelikleri: Siyasi kriterlerle ilgili yerel yönetimlerin güçlendirilmesi, sivillerin askeri konulardaki denetim yetkisinin artırılması, yolsuzlukla mücadele, azınlıkların korunması, ceza kanunlarında AB ve AİHS normlarının uygulanması, işkence ile mücadele, cinsiyet eşitsizliklerinin giderilmesi, Kıbrıs sorununun çözümünde ilerleme, Ankara Anlaşması’na ek protokolün Kıbrıs dahil yeni üye ülkeleri içine alacak şekilde genişletilmesi vb. Ekonomik kriterlerle ilgili olarak makroekonomik istikrarın sağlanması, politika yapıcı kurumlar arasında eşgüdüm, özelleştirmenin sürdürülmesi, kayıt dışı ekonomi ile mücadele, katılım ve istihdam oranlarının yükseltilmesi, etkili bir sosyal güvenlik sisteminin uygulanması, eneri ve tarım piyasalarında serbestleşme, regülasyon kuruluşlarının etkilerinin artırılması, eğitim çabalarının iyileştirilmesi, iş ortamının iyileştirilmesi vb. Üyelik yükümlülüklerini yerine getirme kapasitesi ile ilgili olarak ise 28 başlık alanında 75 kısa vadeli öncelik şeklinde sıralanmıştır. 2007 KOB’a göre Türkiye’nin orta vadeli (4 yıl) öncelikleri: Ekonomik kriterlerle ilgili, özelleştirme programının tamamlanması, kamu finansmanının sürdürülebilirliğinin sağlanması, gençlerin, kadınların eğitim-sağlık alanlarında durumlarının iyileştirilmesi, rekabetçiliği artırmak için altyapı yatırımlarına önem verilmesi Üyelik yükümlülüklerini yerine getirme kapasitesi ile ilgili olarak ise 22 başlık alanında 40 orta vadeli öncelik şeklinde sıralanmıştır.240 2007 KOB ile ilgili ayrıntılı bilgiye çalışmanın Ek kısmında yer verilmiştir. 3.2.2.2. 31 Aralık 2008 Tarihli Ulusal Program 2001 ve 2003 Ulusal Programlarının ardından Türkiye’nin AB üyeliği sürecinde kısa ve orta vadede yapmayı taahhüt ettiği düzenlemeleri içeren Üçüncü Ulusal Program (UP) taslak metni 31/12/2008 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. UP genelinde 2007 KOB ve 240 Avrupa Komisyonu, Türkiye ile Katılım Ortaklığı, Brüksel, 2008/157/EC sayılı Avrupa Konseyi Kararı, 26/02/2008 142 İlerleme Raporlarında belirtilen eksiklikleri gidermeye ve üçüncü program olması dolayısıyla ayrıca daha önce gerçekleştirilen reformların uygulanmasının iyileştirilmesine ilişkin stratejileri içermektedir.241 Kamu Yönetiminin İşlevselliğinin Artırılması, Sivil-Asker İlişkileri, Yargının İşlevselliği ve Verimliliğin Artırılması, İşkence ve Kötü Muamelenin Önlenmesi, Yargıya Erişim, İfade, Dernek Kurma ve Barışçıl Toplanma Özgürlüğü, Tüm Bireylerin Ayırım Yapılmaksızın Temel Hak ve Özgürlüklerden Tam Olarak Yararlandırılması, Kadın Hakları, Çocuk Hakları, Sendikal Haklar, Bölgesel Dengesizliklerin Azaltılması, Kurumlar Arası Koordinasyonunun Güçlendirilmesi, Maliye Politikası, Para ve Kur Politikası, Özelleştirme, Düzenleyici Reformlar, Yatırım Ortamının İyileştirilmesi, Kayıt Dışı Ekonominin Tespiti İşgücü Piyasası Sosyal Güvenlik ve Sosyal Yardımlaşma, Eğitim, Sağlık, Enerji, Ulaştırma alanlarında, fasıllar itibarıyla üyelik yükümlülüklerini üstlenebilme yeteneği üzerinde değerlendirmeler yapılmıştır. Özellikle ekonomik kriterler bağlamında KOB’da işaret edilen başlıklara paralel bir politika süreci ele alınmıştır. Buna karşılık, belli alanlarda politika üretmede yetersiz kalındığı gözlenmektedir. Örneğin: Siyasi kriterler bağlamında: Ege Sorunu, Ermenistan ile ilişkilerin normalleştirilmesi, Kıbrıs sorununun çözümü konularında UP’de çözüm arayışının sürdürülmesine ilişkin bir taahhüt yer almamıştır. Yolsuzluklarla mücadele stratejisi kapsamında yapılan çalışmalar katılımcı bir şekilde yürütülmemekte olup, bu durumun gözden geçirilmesine ilişkin UP’de bir ibare bulunmamaktadır. Merkezi yönetim ve yerel yönetim arasındaki yetki ve sorumlulukların rasyonelleştirilmesi ve koordinasyonu konusunda UP’de bir atıf yoktur. Ekonomik kriterler bağlamında: Ekonomik gelişmelerin izlenmesi ve bakanlar arası iletişimin artırılması için Bakanlar Kurulu bünyesinde oluşturulan Ekonomik Koordinasyon Kurulu’nun ne yönde gelişeceği ve nasıl kurumsallaşacağına ilişkin öngörü bulunmamaktadır. Siyasi kaygılarla ekonomik düzenlemelerin geciktirilmesi (sosyal güvenlik politikası, kamu ihale kanunu vb. alanlarda) müktesebata uyumda geriye gidiş olarak eleştirilmektedir. 241 ABGS, Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programı, 31/12/2008 tarih ve 27097 (5. Mükerrer) sayılı T.C. Resmi Gazete’de yayım. 143 Müktesebata Uyum kriteri bağlamında: İş Kurma Hakkı ve Hizmet Sunumu Serbestisi: AB ekonomisinin talep ettiği uygun meslek standartlarına sahip genç işgücü ile hizmet sunma kapasitesinin iyileştirilmesi için özel sektör ile eşgüdümlü bir stratejinin benimsenmesi, Akademik niteliklerin karşılıklı tanınması, Mesleki Yeterlilik Kurumu’na işlevsellik kazandırılması, Kamu Alımları: Kamu İhale Kanunu’nda yapılan değişiklikler sonrası AB müktesebatı ile ortaya çıkan uyumsuzluğun giderilmesi, Devlet Yardımları: Farklı kurumlar tarafından yürütülen yatırım teşvik uygulamaları ve kullanılan araç ve yaklaşımlar arasında eşgüdüm sağlanması, Vergilendirme: Kayıt dışı ile mücadelede bağımsız bir gelir idaresinin olmaması, Bölgesel Politika: Kalkınma ajanslarının etkinliğinin kapasitesinin artırılmasına ilişkin düzenlemelerin yetersizliği, ve Çevre: İmzalanan Kyoto protokolüne taraf olma yönünde yürütülmesi planlanan çalışmalara yer verilmemesi vb. konularda UP’de eksiklikler göze çarpmaktadır.242 2008 UP ile ilgili ayrıntılı bilgiye çalışmanın Ek kısmında yer verilmiştir. 3.2.3. Katılım Öncesi Mali Yardımlar Türkiye’ye yapılan mali yardımları nitelik ve kapsam olarak Türkiye’nin AB’ye aday ülke olarak kabul edildiği 1999 Helsinki Zirvesi öncesi ve sonrası mali yardımlar ayrımına tabi tutmak faydalı olacaktır. Helsinki Zirvesi öncesi mali yardımlar da, Gümrük Birliği öncesi ve sonrası dönem olarak ikili bir ayrıma tabi tutulabilir. 242 TEPAV (2008), AB Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programı, TEPAV Görüşü, Ankara, 2008 Erişim: http://www.tepav.org.tr/tur/index.php?type=downloadfile&cid=817 29/06/2009 144 3.2.3.1. Helsinki Zirvesi Öncesi Dönemde Alınan Mali Yardımlar (1963-1999) 3.2.3.1.1. Gümrük Birliği Öncesi Dönemde Alınan Mali Yardımlar (1964-1996) Türkiye’ye yönelik mali yardımlar, 1964-1981 yılları arasında imzalanan üç ayrı Mali Protokol ve bir de Tamamlayıcı Protokol çerçevesinde gerçekleştirilmiştir. Mali protokoller kapsamındaki yardım türü (ağırlıklı olarak kredi olmak üzere), kredi ve hibelerden oluşmakta olup; krediler Avrupa Yatırım Bankası (EIB) ve Topluluk kredilerini kapsamaktadır. Bu dönemde 1.427 milyon ECU tutarında yardım öngörülmesine rağmen, kullandırılan tutar 827 milyon ECU gibi düşük bir seviyede kalmıştır. Bu yardımın enerji, sağlık, eğitim ve çevre konularında kullanılmak üzere sadece 75 milyon ECU’lük kısmı hibedir.243 1981 yılında Yunanistan’ın üyeliğinin ardından, 600 milyon ECU tutarındaki Dördüncü Mali Protokol, bu ülkenin vetosu nedeniyle yürürlüğe girememiştir.244 3.2.3.1.2. Gümrük Birliği Sonrası Yardımları (1996-1999) Gümrük Birliği’nin Türkiye üzerindeki olumsuz etkilerini gidermek amacıyla, 6 Mart 1995 tarihinde Ortaklık Konseyi Deklarasyonu yayımlanmıştır.245 Deklarasyon sonucu sağlanan yardımlar: Yenileştirilmiş Akdeniz Politikası çerçevesinde 339,5 milyon ECU kredi, 243 Bilici, N. (1997), Avrupa Birliği Mali Yardımları ve Türkiye, 1. Baskı, Akçağ Yayınları, Ankara, 135. 244 Bunların yanı sıra, Türkiye 1991 yılında Körfez Savaşı nedeniyle 175 milyon ECU faizsiz kredi kullanmıştır. 1993 ve 1995 yıllarında genel bütçeden “İdari İşbirliği” çerçevesinde ikişer defa 3 milyon ECU tutarında hibe almıştır. 1992-1996 döneminde Yenileştirilmiş Akdeniz Programı kapsamında 339,5 milyon ECU tutarında bir mali kaynaktan faydalanmıştır. 1999 yılına kadar, Life-Üçüncü Ülkeler ve "Kalkınmakta Olan Ülkelerde Çevre" programları kapsamında desteklenen çevre projeleri için 4,9 milyon ECU, 1996-1999 arası dönemde uyuşturucuyla mücadele faaliyetleri için toplam 760,000 ECU, 1992-1998 arası dönemde, aile planlaması faaliyetlerine yönelik olarak 3,3 milyon ECU, 1994-1998 arası dönemde Türkiye HIV/AIDS ile mücadele kapsamında 682,000 ECU tutarlarında hibe yardımı almıştır. 245 Gençkol, M. (2003), Avrupa Birliği Mali İşbirliği Politikaları ve Türkiye, DPT Uzmanlık Tezi, Ankara, 162. 145 EURO-MED kredilerinden, AYB aracılığıyla 205 milyon ECU kredi, MEDA fonlarından hibe olarak 375 milyon ECU hibe, İdari İşbirliği 6 milyon ECU hibe. Özel Eylem Programı olarak adlandırılan diğer hibe ve kredi yardımlarının kullandırımı ise Yunanistan vetosuna uğramıştır. 3.2.3.2. 10-11 Aralık 1999 Helsinki Zirvesi Sonrası Mali Yardımlar 3.2.3.2.1. Yardımların İçeriği, Kullanılan Araçlar Helsinki Zirvesi sonrasında Türkiye’nin adaylık statüsü elde etmesi ile birlikte ülkemize yapılan mali yardımlar “Türkiye’ye Yönelik Katılım Öncesi Yardım” adı altında tek bir kaynağa dönüştürülmüştür. 17 Aralık 2001 tarih, 2500/2001 sayılı Konsey Tüzüğü ile Türkiye’ye yapılacak mali yardımlarla ilgili tek bir “Çerçeve Tüzük” kabul edilmiş ve Ocak 2002’de yürürlüğe girmiştir. Böylece Türkiye’ye yapılacak mali yardımların her yıl tek bir bütçe kalemi altında toplanması benimsenmiştir.246 Mali yardımlar artık sadece KOB önceliklerine göre kullandırılacağı için, bu fonların devamlılığı Türkiye’nin ortaklık ilişkilerinden kaynaklanan yükümlülüklerini ve Kopenhag Kriterleri’ni yerine getirmesi şartına bağlanmıştır. Ayrıca sağlanan kaynağın sadece Hükümetin değil, yerel yönetim ve sivil toplum kuruluşlarının da istifadesine sunulması; Türk şirketlerine, AB fonlarıyla finanse edilen yurtdışı ihalelere katılım imkânı sağlanması;247 mali yardımlarla ilgili alınacak kararlarda AB’de oybirliği kuralından nitelikli çoğunluk esasına geçilmesi kararlaştırılmıştır. Türkiye’nin 1999 yılında Helsinki’de aday ülke olarak kabul edilmesinden sonra, AB’nin Türkiye’ye vereceği mali yardımlar “Katılım Öncesi Stratejisi” doğrultusunda yönlendirilmektedir. Kullandırılan mali yardımların %30’u, ülkenin kurumsal yapısının güçlendirilmesi (kamu 246 Çerçeve Tüzük’ten önce mali yardım; MEDA, Türkiye’ye Ekonomik ve Sosyal Kalkınma Yardımı ve Türkiye-AB Gümrük Birliği’ni Güçlendirme Yardımı olmak üzere üç ayrı bütçe kalemi altında toplanmıştı. Bu tüzükle mali yardımlar tek bir bütçe kalemine aktarılmıştır. 247 Bu ihaleler PHARE, ISPA, SAPARD, MEDA, TACIS mali araçları uygulaması ile geniş bir alanı kapsamaktadır. 2002 yılı başında uygulaması başlayan bu yenilik ile Türk şirketlerine, yıllık büyüklüğü 7 milyar euroyu bulan bir pazara girme imkânı tanınmış olmaktadır. 146 idaresinin güçlendirilmesi), %35’i, AB müktesebatının üstlenilmesi, %35’i de AB ile ekonomik ve sosyal uyum konularında harcanmaktadır. Proje bazında kullandırılan fonlar yapılacak masrafın en fazla %80’ini karşılamakta ve projedeki alımların ihale usulü ile yapılması şartı aranmaktadır.248 3.2.3.2.2. Yardımların Tutarları Türkiye için “Katılım Ortaklığı Belgesi” ile Türkiye’ye verilecek mali yardımların, Türkiye’nin AB müktesebatını uygulamasına yönelik olarak tespit edilen öncelikler doğrultusunda kullandırılması öngörülmektedir. KOB’un yürürlüğe girdiği 2001 yılı öncesinde de Türkiye çeşitli başlıklar altında mali yardım almıştır.249 Kullanılan yardım 2000 yılında 209, 2001 yılında 214 milyon Euroyu bulmuştur.250 2002 yılı Strateji Belgesi’nde de Türkiye’nin ihtiyaçları göz önünde bulundurularak yardımların artırılması benimsenmiştir. Hibe yardımlarının tutarının 2004-2006 döneminde artırılması, AB Komisyonu’nun 12 Şubat 2003 tarihli COM (2003) 70 sayılı önerisi sonrası kabul edilmiştir.251 Türkiye’ye Katılım Öncesi Stratejisi bağlamında şu ana kadar sağlanmış olan hibe nitelikli mali yardımın dağılımı yıllar itibarıyla şu şekildedir: 2002 yılında toplam 18 adet proje için 126 milyon euro, 2003 yılında toplam 32 adet proje için 144 milyon euro, 2004 yılında toplam 38 adet proje için 250 milyon euro 248 Bilici, N. (2004), Türkiye-Avrupa Birliği İlişkileri, Genel Bilgiler, İktisadi-Mali Konular, Vergilendirme, Seçkin Yayınları, Ankara, 98. 249 “Deprem Yardımları” olarak, Türkiye’de 1999 yılında Avrupa Topluluğu İnsani Yardımlar Ofisi ECHO’dan 30 milyon euro Acil Yardım hibesi sağlanmış, ilave olarak 1 milyon euro “Rehabilitasyon”, 4 milyon euro da “İnsani Yardım” başlıkları altında yardım yapılmıştır. Ayrıca TERRA başlığıyla 2000-2003 dönemini için 600 milyon euro kredi sağlanmıştır. “Türkiye için Avrupa Stratejisi” çerçevesinde: 10/04/2000 tarihli ilk tüzük ile 2000-2002 döneminde yıllık 5 milyon euro olmak üzere toplamda 15 milyon euroluk bir yardım verilmesi planlanmıştır. 22/01/2001 tarihinde kabul edilen ikinci tüzük ile 2000-2002 dönemi için yıllık 45 Milyon Euro’dan toplam 135 milyon euroluk bir kaynak ayrılması öngörülmüştür. 250 ABGS (2005), Bkz: Bilici, N., a.g.e., 112. (2004) 251 Avrupa Komisyonu (2003), Proposal for a Decision of the European Parliament and the Council on the Adjustment of the Financial Perspective for Enlargement, COM (2003) 70 Final, Brussels, 3. 147 2005 yılında 35 adet proje için 300 milyon euro,252 2006 yılı için ise 500 milyon euro hibe yardımı yapılmaktadır. 3.2.3.3. Katılım Öncesi Yardım Aracı (IPA) 3.2.3.3.1. 2007-2013 Mali Perspektifi IPA Tüzüğü olarak da bilinen, 17 Temmuz 2006 tarihli Konsey Tüzüğü “(EC)1085/2006” ile 2007-2013 mali perspektifinde tüm aday ülkeler (Türkiye, Hırvatistan ve Makedonya ve potansiyel aday ülkeler olarak nitelendirilen Arnavutluk, Bosna-Hersek, Karadağ, Sırbistan) için yapılacak mali yardımlarda, önceden kullanılan PHARE, ISPA, SAPARD, Türkiye’nin Katılım Öncesi Mali Aracı ve Batı Balkanları için CARDS’ın yerini alacak yeni tek mali araç olan Katılım Öncesi Yardımı Aracının Geliştirilmesi (Instrument for Pre-Accession Assistance-IPA) benimsemiştir. IPA kapsamında 2007-2013 dönemi için toplam 11.468 milyar euro tahsis edilmiştir. IPA’nın uygulaması yıllık, çok yıllık programlar ile yürütülecektir. IPA yıllık tahsisatı ise, IPA Tüzüğünün 6(5) maddesi gereği Komisyon tarafından her yıl, üç yıllık dönem için ülkeler arası fon dağıtımını düzenleyen “Çok Yıllı Endikatif Planlama Belgesi”ne göre yapılmaktadır. Türkiye için 2009-2011 dönemini kapsayan Çok Yıllı Endikatif Planlama Belgesi 29 Temmuz 2009 tarihinde Komisyon tarafından kabul edilmiştir. 3.2.3.3.2. IPA Bileşenleri Amacına uygun, etkin ve tutarlı bir yardım faaliyeti sağlamak için, IPA, her biri faydalanan ülkenin ihtiyaçlarına uygun şekilde tarif edilen öncelikleri kapsayan beş bileşenden oluşmaktadır.253 İlk iki bileşen IPA’dan faydalanacak tüm ülkeler için, kalan üç bileşen ise sadece aday ülkeler için geçerlidir. Geçiş Dönemi Yardımı ve Kurumsal Yapının Güçlendirilmesi bileşenleri altında idari kapasitenin geliştirilmesi, kamu yönetimi reformu, adli kapasitenin geliştirilmesi vb. 252 ABGS, Katılım Öncesi Mali Yardımlar, Erişim: http://www.abgs.gov.tr/ index.php?p=5 24/09/2010 253 Avrupa Komisyonu, Instument for Pre-Accession Assistance, Erişim: http://ec.europa.eu/enlargement/how-does-it-work/financial-assistance/ instrument-pre-accession_en.htm 24/09/2010 148 Sınır Ötesi İşbirliği254 bileşeni altında iyi komşuluk ilişkilerinin artırılması, ülkelerin karşılıklı çıkarları doğrultusunda istikrar ve güvenliğin sağlanması, refahın artırılması vb. Bölgesel Kalkınma255 bileşeni altında bölgeler arası gelişmişlik farkının azaltılması, çevre ve ulaştırma altyapısının iyileştirilmesi, bölgesel rekabet edilebilirliğin artırılması, Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu’na ve Uyum Fonu’na yönelik hazırlık çalışmaları vb. İnsan Kaynaklarının Geliştirilmesi256 bileşeni altında özellikle Avrupa Sosyal Fonu’na hazırlık, sosyal uyumun güçlendirilmesi, istihdamın artırılması vb. Kırsal Kalkınma257 bileşeni altında özellikle Ortak Tarım Politikası’nın uygulanması ve yönetimine yönelik müktesebat uyumu, Avrupa Kırsal Kalkınma İçin Avrupa Tarım Fonu’na yönelik hazırlık vb. faaliyetler kapsanmaktadır. Tablo 8: IPA Kapsamında Türkiye İçin Tahsis Edilen Fonlar 2007 Kurumsal Gelişme 256.702.720 Sınır Ötesi İşbirliği 2.097.280 Bölgesel Kalkınma 167.500.000 2008 2009 2010 2011 250.165.819 233.200.653 211.312.664 230.620.919 8.834.181 9.399.347 9.587.336 9.779.081 173.800.000 182.700.000 238.100.000 291.400.000 İnsan Kaynakları 50.200.000 52.900.000 55.600.000 Kırsal Kalkınma 20.700.000 53.000.000 85.500.000 131.300.000 172.500.000 Toplam 497.200.000 63.400.000 77.600.000 538.700.000 566.400.000 653.700.000 781.900.000 Kaynak: İKV, Türkiye-AB Mali İşbirliği, Erişim:http://www.ikv.org.tr/pdfs/ IPA2009-2011.pdf 29/06/2009 Sonuç olarak Türkiye’nin 1963 yılından bu yana kullandığı “hibe” niteliğindeki mali yardımlar toplamı yaklaşık 3,5 milyon euroda kalmış olup; diğer üye ve aday ülkeler ile kıyaslandığında bu tutar son derece düşük 254 Türkiye bu bileşen altında Türkiye-Bulgaristan Sınır Ötesi İşbirliği Programı, Karadeniz Havzası Sınır Ötesi İşbirliği Programına katılmaktadır. 255 Türkiye tarafından bu bileşen kapsamında, “Çevre”, “Ulaştırma” ve “Bölgesel Rekabet Edebilirlik” Operasyonel Programları hazırlanmıştır. 256 Türkiye bu bileşen altında İnsan Kaynaklarının Geliştirilmesi Operasyonel Programı’nı hazırlamıştır. 257 Tarım ve Köyişleri Bakanlığı tarafından IPARD Programına hazırlık çalışmaları devam etmektedir. 149 kalmaktadır. Bununla birlikte, yardımların Türkiye’nin adaylık süreci ile birlikte arttığı gözlenmektedir. 3.2.3.4. Yardımların Kullandırılması Türkiye’nin adaylık perspektifinde AB mali yardımlarının, “Merkezi Olmayan Uygulama Sistemi” (Decentralized Implementation System, DIS) çerçevesinde kullanılması benimsenmiştir.258 Bu yapılanmada mali işbirliğinin değişik evrelerinin farklı birimler ve kişilerce uygulanması ve denetlenmesi söz konusudur. Böylece mali işbirliği sürecinde program hazırlama, izleme ve değerlendirme ile uygulama birimleri farklı olacaktır. 2002 yılından başlayarak, mali işbirliğinin program bazında uygulama ve denetimi Türkiye’ye verilmiştir. Bu doğrultuda Türkiye ile AB Komisyonu arasında “Mutabakat Zabıtları” imzalanmış; mutabakatın uygulanması amacıyla 18 Temmuz 2001 tarihinde Başbakanlık tarafından yayınlanan 2001/41 sayılı Genelge ile Türkiye-AB mali işbirliğini yürütmek üzere beş ayrı birimin kurulması kararlaştırılmıştır: Ulusal Fon: Topluluk fonlarının yardımın yapıldığı ülkeye aktarımını sağlayan ve Hazine Müsteşarlığı’nca yönetilen birimdir. Genelge ile Ulusal Fon’u yönetmek üzere Ekonomiden Sorumlu Devlet Bakanı Ulusal Yetkilendirme Görevlisi olarak atanmıştır. Ulusal Mali Yardım Koordinatörü: AB ile İlişkilerden Sorumlu Devlet Bakanı, Ulusal Mali Yardım Koordinatörü olarak atanmıştır. Topluluk kaynaklarının KOB ve UP önceliklerine göre projelere yönlendirilmesi ve değerlendirmesini teminen gerekli koordinasyonu sağlamak ile görevlidir. Merkezi Finans ve İhale Birimi, ABGS’ye bağlı bir birim olup, proje bazında ihale açılması, ihalelerin sonuçlandırılması ve AB fonlarının proje bazında uygulayıcı kuruluşa aktarılması, muhasebe ve raporlama işleri ile sorumludur. Bu biriminin başkanı Programlama Yetkilendirme Görevlisi olup, Ulusal Yetkilendirme Görevlisi tarafından, Ulusal Mali Yardım Koordinatörünün görüşü alınarak atanmaktadır. Mali İşbirliği Komitesi mali işbirliği ile ilgili çalışmalar arasında gerekli uyumu sağlamak amacıyla Dışişleri, Maliye Bakanlıkları ile DPT, Hazine Müsteşarlığı ve ABGS temsilcilerinden oluşan, mali kaynakların 258 ABGS, Katılım Öncesi Mali http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=5 24/09/2010 150 Yardımlar, Erişim: kullanım önceliklerini belirleyen ve bu öncelikler doğrultusunda dağıtımını gözetleyen birimdir. Ortak İzleme Komitesi, Ulusal Mali Yardım Koordinatörü, Ulusal Yetkilendirme Görevlisi, Mali İşbirliği Komitesi ve AB Komisyonu temsilcilerinden oluşan ve yılda bir kez toplanarak programları gözden geçirmekle görevlendirilen birimdir.259 Ayrıca IPA tüzüğü ile oluşturulan mali yardım sisteminin uygulama detayları, Uygulama Tüzüğü olarak da ifade edilen, 718/2007/EC sayılı Komisyon Tüzüğü ile düzenlenmiştir. Türkiye, 25/02/2008 tarihinde, Komisyon ile IPA sürecinde işbirliği ilkelerini belirleyen Çerçeve Anlaşma’ya imza atmıştır. 718/2007/EC sayılı Tüzük ile Çerçeve Antlaşma yükümlülükleri çerçevesinde, IPA yardımlarından faydalanabilmek için oluşturulan aktörler ve faaliyet gösterdikleri idari birimler şu şekildedir: Ulusal IPA Koordinatörü (Avrupa Birliği Genel Sekreterliği) Stratejik Koordinatör (Devlet Planlama Teşkilatı) Yetkili Akreditasyon Görevlisi (Avrupa Birliği ile ilişkilerden sorumlu Devlet Bakanı) Denetim Otoritesi (Hazine Kontrolörler Kurulu Başkanlığı) IPA İzleme Komitesi ve Sektörel İzleme Komiteleri 3.2.3.5. AB Teknik Yardımları AB’ye aday ülkelerin katılım öncesi uyum çalışmalarında üzerinde durmaları gereken konulardan birisi de, AB’ye paralellik arz eden güçlü bir kurumsal yapının sağlanmasıdır. Kurumsal yapılanmanın güçlendirilmesine ilişkin olarak AB Komisyonu tarafından sağlanan teknik yardımlar, genelde iki hafta ile sınırlı kalan kısa vadeli TAIEX mekanizması ile daha uzun süreleri kapsayabilen “Eşleştirme” (Twining) mekanizmalarından oluşmaktadır. 259 DTM (2007), a.g.e., 430. 151 Tablo 9: Türkiye'de Yürütülen Eşleştirme Projelerine İlişkin İstatistikler (2002-2007) YIL İptal Seçim Son Toplam Toplam Edilen İşlemi Devam Raporu Bütçe Proje Proje veya Eden Tamamlanan Onaylanan Milyon € Sayısı Sayısı Dolaşım Hazırlık Projeler Projeler Projeler (1) 2002 13 2 - - - 11 11 14 2003 19 2 - - 4 13 - 19,54 2004 22 2 - - 17 3 - 30,97 2005 6 - - - 6 - - 9,87 2006 12 - - - - - - 15,39 2007 11 - 2 9 9 - - 20,45 Toplam 83 6 36 27 11 110,22 77 Kaynak: ABGS, Türkiye'de Yürütülen Eşleştirme Projelerine İlişkin İstatistikler (2002-2007) Erişim: http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=40989&l=1 29/06/2009 (1) ABGS, Yıl Başına Eşleştirme Projeleri, http://www.abgs.gov.tr/index.php?p= 40990&l=1 (29/06/2009) AB Müktesebatının üstlenilmesine yönelik teknik yardımlar ise ağırlıklı olarak “İdari İşbirliği Programı” ile sağlanmakta, ayrıca Topluluk Programları da aday ülkelerin AB’nin politika ve çalışmalarını tanımaları ve AB üyeleri ile çeşitli alanlarda işbirliği geliştirmeleri için önemli araçlar olmaktadır. 3.2.4. Topluluk Program ve Ajanslarına Katılım 3.2.4.1. Topluluk Programları Topluluk programları, belirli bir süre için Topluluk politikaları ile ilgili belli alanları kapsayacak şekilde, AB üye ve aday ülkeleri arasında işbirliğini teşvik etmek üzere uygulanan faaliyetler bütünüdür. Bu programlar Avrupa Parlamentosu ve Avrupa Konseyi’nin onayı ile yürürlüğe girmekte ve programa ilişkin teklif çağrılarını (ihale) yayımlayan ilgili Komisyon Genel Müdürlüğü tarafından yürütülmektedir. Programların bütçesi ise katılımcı ülkeler tarafından yapılan ödemeler ve AB bütçesinden sağlanan tahsis ile oluşturulmaktadır 152 İlk defa Gündem 2000’de tanımlanan aday ülkelerin Topluluk program ve ajanslarına katılımı Aralık 1999 Helsinki Zirvesi’nde pekiştirilmiştir. Zirve metninde, Türkiye’nin diğer aday ülkelere uygulanan kriterler çerçevesinde aday ülke olduğunun ilan edilmesinin yanısıra, Türkiye’nin üyelik için gerekli olan reformların gerçekleştirilmesine yönelik bir “Katılım Öncesi Stratejisi” geliştirileceği ve Türkiye’nin de diğer aday ülkelerle birlikte Topluluk program ve ajansları ile diğer aday ülkerler arasında yapılacak toplantılara dahil edileceği ifade edilmiştir.260 Bu bağlamda, 26 Şubat 2002 tarihinde “Türkiye’nin Topluluk Programlarına Katılımı İçin Çerçeve Anlaşma” üzerinde uzlaşılmıştır. Aday ülkelerin Topluluk Programlarına katılması için, Avrupa Komisyonu ile her bir Topluluk Programı için, ayrı olarak söz konusu Programa katılım ilkelerini ve o ülkenin ödeyeceği katkı payına dair bilgileri de içeren Mutabakat Zabıtlarını imzalanması gerekmektedir.261 Türkiye’nin Halihazırda Katıldığı Topluluk Programları:262 İstihdam ve Sosyal İşler Alanında Progress (2007-2013): Ayrımcılıkla, toplumsal dışlanma ile mücadele, cinsiyet eşitliği ve istihdam teşvik tedbirleri alanında Topluluk programı (Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı) Girişimcilik Alanında Rekabet Edebilirlik ve Yenilik Programı (2007-2013) Girişimcilik ve Yenilik Programı Bileşeni Araştırma Alanında Araştırma ve Teknolojik Geliştirme Alanında Yedinci Çerçeve Programı (2007-2011) (TÜBİTAK) Bilgi Toplumu Alanında IDABC E-Devlet Hizmetleri (2005-2009): Kamu idareleri arasında güvenli, etkili bilgi değişiminin sağlanması için stratejik 260 Tanrıtanır, N. (2002), Avrupa Topluluğu Programları ve Ajansları, ATAUM Yayını, Ankara, 3. 261 ABGS, Topluluk Programları, Erişim: http://www.abgs.gov.tr/index.php?p= 200&l=1 29/06/2009 262 ABGS, Topluluk Programları, Erişim: http://www.abgs.gov.tr/index.php?p= 200&l=1 29/06/2009 153 çerçeve oluşturulması amaçlı Topluluk programı (Devlet Planlama Teşkilatı). Gümrük ve Vergi Alanında Fiscalis 2007 (2007-2013): Maliye Bakanlığı Gümrükler 2007 (2007-2013): Gümrük Müsteşarlığı Eğitim ve Kültür Alanında Youth (2007-2013): Farklı ülkelerdeki gençler arasında karşılıklı anlayışın desteklenmesi amaçlı Topluluk programıdır (AB Eğitim ve Gençlik Programları Merkezi Başkanlığı). Kültür (2007-2013): Sınırlararası kültürel faaliyet ve işbirliğinin desteklenmesi amaçlı Topluluk programı (Kültür ve Turizm Bakanlığı). Avrupa Kültür Başkentleri Eylemi (2007-2019) (İstanbul 2010 Avrupa Kültür Başkenti Ajansı) Hayatboyu Öğrenme Programı (2007-2013) (AB Eğitim ve Gençlik Programları Merkezi Başkanlığı) şeklinde sıralanabilir. Bu programlar dışında: Mutabakat Zabıtları İmzalanmış Olan “Rekabet Edebilirlik ve Yenilik Programı” (Bilgi Toplumu Teknolojileri Politikası Destek Programı Bileşeni) Katılım Niyeti Beyan Edilip Mutabakat Zabıtları Üzerinde İstişarelerin Devam Ettiği “Nükleer Araştırma ve Eğitim Faaliyetleri Alanında Euratom Yedinci Çerçeve Programı” için katılım süreci devam etmektedir. 3.2.4.2. Topluluk Ajansları Topluluk Ajansları ise, Topluluk kurumlarından (Konsey, Parlamento, Komisyon) farklı tüzel kişiliğe sahip olan ve ikincil düzenleme şeklinde genellikle tüzüklerle kurulan birimlerdir. Ajanslar, Topluluk faaliyetlerine ademi merkezi bir özellik katmakta, bilimsel ve teknik bilginin oluşumuna 154 katkı sağlamakta ve farklı grupları bir araya getirmek suretiyle diyalog ortamının oluşmasına katkı yapmaktadır.263 Ülkemiz halihazırda Topluluk ajanslarından Avrupa Çevre Ajansına tam katılım sağlamıştır. Avrupa Uyuşturucu ve Uyuşturucu Bağımlılığı İzleme Merkezi’ne Katılım Anlaşması ise onay sürecindedir.264 3.2.5. Güçlendirilmiş Siyasi İşbirliği Katılım öncesi stratejisinin bir unsuru olan güçlendirilmiş siyasi işbirliği kapsamında, gerek Türkiye AB Gümrük Birliği Ortaklık Organları, gerek ise katılım müzakereleri sırasında müzakere heyetleri çerçevesinde siyasi diyalog kurulmaktadır. Özellikle siyasi kriterler arasında yer alan insan hakları, sınır uyuşmazlıkları ve Kıbrıs sorununun çözümü ile ilgili konular siyasi diyalogun işlevsel olduğu alanlardır. Ayrıca Türkiye ve AB heyetleri arasında her yıl düzenli olarak siyasi diyalog toplantıları yapılmaktadır. Bu toplantılarda, Türkiye’nin Kopenhag Siyasi Kriterlerini gerçekleştirmesinde karşılaştığı ana zorluklar üzerine durulmakta, aynı zamanda Irak, İran, Orta Doğu, Kafkaslar gibi AB ve Türkiye’nin ortak ilgi alanına giren bölgelere ilişkin dış politika konuları da görüşülmektedir. 2009 yılında siyasi diyalog toplantıları Mart ayında bakanlar seviyesinde, Şubat ve Temmuz aylarında ise siyasi direktörler seviyesinde yapılmıştır. Ayrıca Türkiye’den de Avrupa kurumlarına ziyaretler gerçekleştirilmiştir.265 263 ABGS, Topluluk Ajansları, Erişim: http://www.abgs.gov.tr/index.php?p= 201&l=1 29/06/2009 264 Türkiye Avrupa Çevre Ajansı’na katılım anlaşmasını 9 Ekim 2000 tarihinde imzalamıştır. Anlaşma’nın AB tarafında onay süreci tamamlanmış, TBMM’de onaylanmış ve 28 Ocak 2003 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Ayrıca Türkiye’nin Avrupa Uyuşturucu ve Uyuşturucu Bağımlılığı İzleme Merkezi’ne katılımına ilişkin anlaşma 26 Ağustos 2006 tarihinde imzalanmıştır. Bkz: İKV, Türkiye’nin Katıldığı Topluluk Program ve Ajansları, Erişim: http://www.ikv.org.tr/programlar.php 29/06/2009 265 Avrupa Komisyonu (2009), Türkiye 2009 İlerleme Raporu, (COM(2009) 533) SEC(2008) 1334 Brüksel, 5. 155 3.3. AB Müktesebatına Uyumun Analiz Edilmesi 3.3.1. Kopenhag Kriterleri Kapsamında İlerleme Raporları ve Katılım Öncesi Stratejisi 1997 yılında Türkiye için Avrupa Stratejisi’nin kabul edilmesinden sonra ilk İlerleme Raporu 1998 yılında yayımlanmış ve bu tarihten sonra her yıl yayımlanmaya devam edilmiştir. İlerleme Raporlarında, Siyasi ve Ekonomik kriterler ile müktesebat başlıkları itibarıyla, rapor döneminde gerçekleştirilen ilerlemeler ve mevcut durum incelenmekte; aday ülkenin Kopenhag kriterleri karşısındaki konumu irdelenmektedir. 3.3.1.1. Siyasi Kriterler 1998 yılından itibaren yayımlanan İlerleme Raporlarında: Demokrasi ve Hukukun Üstünlüğü alanında, asker-sivil ilişkileri, yargılamada etkinlik, idari kapasitenin iyileştirilesi gereği, yolsuzlukla mücadele, İnsan Hakları ve Azınlıkların Korunması alanında medeni ve siyasi haklar, işkence ve kötü muamele ile mücadele, ifade ve toplanma özgürlüğü, cinsiyet eşitliği, çocukların korunması, bölgeler arası eşitsizlikler, ayrımcılıkla mücadele, kültürel ve dini özgürlükler ile hoşgörü ortamının sağlanması, sendikal hakların korunması, Bölgesel Konular ve Uluslararası Yükümlülükler alanında sınır anlaşmazlıkları ve özellikle Kıbrıs sorunu üzerine eğilinmektedir. Özellikle 1999 Helsinki Zirvesi sonrasında Türkiye’nin aday ülke statüsünü elde etmesi sonrasında AB üyeliği için yapısal reformlara hız verildiği gözlenmiştir. Bu süreçte, 2004 yılı İlerleme Raporu ve 6 Ekim 2004 tarihli tavsiye metni çerçevesinde Komisyon Türkiye’nin Kopenhag siyasi kriterlerini yeterli derecede karşıladığına kanaat getirip, Türkiye ile müzakerelerin başlamasını önermiştir. 3.3.1.2. Ekonomik Kriterler İşleyen Bir Piyasa Ekonomisine Sahip Olma bağlamında yapısal reformlar, ekonomi politikaları, özelleştirmeler, piyasaya giriş-çıkış engelleri, mali piyasaların derinliği, kamu maliyesindeki şeffaflık ve mali 156 performans göstergeleri, etkin bir hukuk sisteminin varlığı vb. konular üzerinde durulmaktadır. Türkiye için Komisyon ilk defa 2005 Raporunda “Türkiye son zamanlardaki istikrar ve reform alanlarındaki başarılarını sürdürdüğü müddetçe işleyen bir piyasa ekonomisi olarak kabul edilebilir.” yorumunda bulunmuş, izleyen yıllarda da gelişmeleri tatmin edici bulmuştur Birlik İçindeki Rekabetçi Baskı ve Piyasa Güçleri İle Başa Çıkma Kapasitesi bağlamında, makro ekonomik istikrar, bölgeler arası gelişmişlik faklılıkları, fiziksel ve beşeri sermaye birikimi, işsizlik ve kayıt dışı ekonomi, KOBİ’ler ve finansman olanakları, devletin rekabete etkisi, Gümrük Birliği, AB ile ticaret ve yatırım potansiyeli ve gerçekleşmeleri vb. konular üzerinde durulmaktadır. Komisyon değerlendirmelerinde, Türkiye’nin 1996 yılından itibaren AB ile Gümrük Birliği içinde olduğu belirtilerek, Birlik içinde rekabet baskısı ve piyasa güçlerine dayanabilme yeteneğine genelde şimdiden sahip olduğu; ekonomide orta vadeli planlamaya imkân verecek istikrar derecesine ulaşıldıkça ve bölgeler arası gelişmişlik farkları azaltıldıkça kriteri sağlama düzeyinin artacağı belirtilmiştir. 3.3.1.3. Müktesebata Uyum Türkiye, AB ile 1996 yılından itibaren Gümrük Birliği’ni tesis eden ve 1999 Helsinki Zirvesi sonrasında Türkiye’nin aday ülke statüsünü elde ederek, 2000 yılından itibaren AB müktesebatına yönelik ön tarama çalışmalarına başlamış bir ülke olarak, bazı fasıllarda müzakere sürecinin erken safhasında müktesebata ileri derecede uyum sağlamıştır. Ancak özellikle 2006 yılı sonrası Konsey’in Kıbrıs sorunu ile ilişkili olarak almış olduğu ve sekiz fasıl altında müzakerelerin açılmamasını öngören karar sonrası müzakere sürecinin yavaş işlediği görülmektedir. Bu bağlamda, 2009 İlerleme Raporu sonrasında müktesebata uyum düzeyi tatmin edici bulunan alanlar: Malların serbest dolaşımı (genel olarak), Rekabet Politikası düzenlemeleri, alanında şirket birleşmeleri, anti-tröst Fikri Mülkiyet Hakları (sınai mülkiyet hariç), 157 Rekabet Politikası alanında birleşmelerin kontrolüne ilişkin düzenlemeler de dahil olmak üzere anti tröst düzenlemeleri, Mali Hizmetler (sigorta ve emeklilik hizmetleri hariç), Taşımacılık Politikası düzenlemeleri, alanında kara yolu taşımacılığı Vergilendirme alanında, doğrudan vergileme ve KDV, ÖTV alanlarındaki düzenlemeler, İstatistik alanında idari kapasite ve nüfus istatistikleri, İşletme ve Sanayi Politikası (genel olarak), Adalet, Özgürlük ve Güvenlik başlığında, özellikle iltica, sınır yönetimi, insan ticareti ile mücadele, gümrük ve polis işbirliği alanları, Bilim ve Araştırma (genel olarak), Eğitim, Kültür (genel olarak), Gümrük Birliği (genel olarak), Dış İlişkiler (genel olarak), Dış Güvenlik ve Savunma Politikası şeklinde listelenebilir. Türkiye için 1998-2010 dönemini kapsayan İlerleme Raporları ile ilgili ayrıntılı bilgiye çalışmanın Ek kısmında yer verilmiştir. Ayrıca, 17 Nisan 2007 tarihinde kabul edilen Türkiye´nin AB Müktesebatına Uyum Programı, Türkiye’nin AB ile ilişkilerinde bir yol haritası niteliğindedir. Yol haritasında, 2007-2013 döneminde kabul edilerek yürürlüğe girmesi öngörülen yasal ve ikincil nitelikteki yasal düzenlemeler belirtilmiştir.266 Uyum programı çerçevesinde, yedi yıllık dönem için takvimlendirme yapılırken, 9. Kalkınma Planı, bu Plan çerçevesinde hazırlanan Orta Vadeli ve Yıllık Programlar ile ulusal düzeyde benimsenmiş sektörel stratejiler de göz önünde bulundurulmuştur. Program AB üyeliği perspektifiyle, 33 266 ABGS, Türkiye´nin AB Müktesebatına Uyum Programı. Erişim:http://www.abgs.gov.tr/index.php?l=1&p=308 29/06/2009 158 müzakere faslının kapsadığı her alandaki düzenlemeleri içermektedir. Bu bağlamda, uyum programı, ulusal programın ve kalkınma programının tamamlayıcısıdır. Tablo 10: Tüm Fasıllar Düzenleme Sayıları ve Yılları İtibarıyla Program Dahilindeki Mükerrerler 2007 2007-2008 2008-2009 2009-2013 Toplam Hariç Toplam Birincil Düzenleme Sayısı İkincil Düzenleme Sayısı 114 30 64 208 2007 2008 2009 2010-2013 210 161 135 95 208 188 601 576 Kaynak: DPT, Türkiye´nin AB Müktesebatına Uyum Programı, 412. Erişim:http://ekutup.dpt.gov.tr/ab/ABMuktesebati/ABMuktesebati.asp 29/06/2009 159 DÖRDÜNCÜ BÖLÜM MASAK’I İLGİLENDİREN KONULARDA AB MÜKTESEBATI VE TÜRKİYE’NİN UYUMU Avrupa Birliği’nde özellikle 1990’lı yıllarla birlikte siyasi konularda da ortak politikalar belirlenmesi eğilim kazanmıştır. Özellikle Doğu bloğunun yıkılması ile birlikte, bağımsızlığını yeni kazanmış olan eski Sovyetler Birliği ve Yugoslavya devletlerinin başını çektiği ülkeleri Birlik ile entegre etmek AB’nin dış politika önceliği olmuştur. Bir “yumuşak güç” metodu olarak AB kendini yeni genişleme dalgasına hazırlarken bir yandan da derinleşme sürecini geliştirmiş, üye devletler ile müzakere sürecinde ekonomik ve siyasi konularda uyumun gerekli olduğu müktesebatını ortaya koymuş, bu devletlere uyum sağlamaları için destek vermiş ve akabinde üyeliğe kabul etmiştir.267 Genişleme ve istikrarsız bölgelerle komşu olmanın yarattığı güvenlik kaygılarının yanı sıra, özellikle sınıraşan suçlarla mücadelede üye devletler arasında ortak bir yaklaşımın benimsenmesi zorunluluğu da kendini hissettirmiştir. Dolayısıyla, ekonomik entegrasyonda ilerleme sağlandıkça, serbest dolaşımın önündeki siyasi ve hukuki sorunlarla ortak mücadele etme gereği de ortaya çıkmıştır. Özellikle organize suçlar, kaçakçılık, yolsuzluk, karapara aklama ve terörün finansmanı suçlarıyla mücadelede Birliğin giderek daha fazla yasal düzenlemeler getirdiği görülmektedir. Özellikle suç örgütlerinin malvarlıklarının izlenmesi, tespiti, el konulması ve müsaderesi alanında yapılan düzenlemeler finansal entegrasyon seviyesi ve sermaye hareketleri üzerinde de etki doğurduğundan çok boyutlu bir çerçevede ele alınmaktadır. Mali istihbarat birimlerinin önemi de bu doğrultuda artmaktadır. Bu çerçevede MASAK, ilgili olduğu fasıllarda müzakere sürecinin gelişimine katkıda bulunmaktadır. 267 Esasında ekonomik ve siyasi konular arasında, özellikle dış politika ve dış ekonomi politikaları arasında yapılan ayrımın suni olduğu konusunda birçok siyaset bilimcinin görüşüdür. Enerji kaynağı hakimiyeti, güvenlik gerekçeleri vb. konular bu dönemde AB’yi uluslararası ilişkilerde proaktif bir rol üstlenmeye sevk etmiştir. Ancak Avrupa Birliği bu rolünü askeri güç kullanmadan, ticaret ve diplomasi silahları ile gerçekleştirmektedir. Bu nedenle AB için “ekonomik bir dev ancak siyasi bir cüce” ifadesi kullanılmaktadır. Bkz: Pıenıng, C. (1997), Global Europe, The European Union in World Affair, Lynne Rienner Publishers, London, 31. 160 4.1. Mali Suçları Araştırma Kurulu (MASAK) 4.1.1. MASAK’ın Kuruluşu, Görev ve Yetkileri Aklama ile mücadele, ilk olarak, 19 Kasım 1996 tarihinde yürürlüğe giren 4208 sayılı Karaparanın Aklanmasının Önlenmesine Dair Kanun’un268 2/b maddesinde aklama suçunun tanımlanmasıyla hukuk sistemimize girmiştir. Aklama suçu ile mücadelenin genel çerçevesini de çizen bu Kanun’la Mali Suçları Araştırma Kurulu (MASAK) ihdas edilmiş olup 3’üncü maddesi ile de MASAK’ın görev ve yetkileri belirlenmiştir. Buna göre MASAK özet olarak karapara aklanmasının önlenmesine yönelik; araştırma ve inceleme yapmak, ciddi bulgu ve emarelerin varlığının tespiti halinde konuyu Cumhuriyet Savcılığına intikal ettirmek, çalışmalar yapmak, uygulamayı takip etmek ve denetlemek, alınması gereken önlemleri almak ve düzenleme yapmak ile görevlendirilmiştir. Görevlerinin ifası için MASAK her türlü bilgi ve belgeyi kamu kurum ve kuruluşları ile gerçek ve tüzel kişilerden istemek, ulusal ve uluslararası kurum ve kuruluşlarla görüş ve bilgi alış verişinde bulunmak ve karapara aklanması suçlarına ilişkin istatistik ve diğer bilgileri toplamak yetkileri ile donatılmıştır. Ancak suç gelirlerinin aklanmasıyla mücadelede uluslararası standartlar da dikkate alınarak hazırlanan ve 18 Ekim 2006 tarihinde yürürlüğe giren 5549 sayılı Suç Gelirlerinin Aklanmasının Önlenmesi Hakkında Kanun269 ile 4208 sayılı Kanun’da köklü değişiklikler yapılmış ve MASAK’ın görev ve yetkileri yeniden tanımlanmıştır. En temel değişiklik, 4208 sayılı Kanun’da MASAK’ın görev ve yetkileri aklama suçu ile sınırlandırılmış iken, 5549 sayılı Kanun ile terörün finansmanını içine alacak şekilde genişletilmesidir. Genişleme ile birlikte terörün finansmanının önlenmesi kapsamında “veri toplamak, şüpheli işlem bildirimlerini almak, analiz etmek ve değerlendirmek” de MASAK’ın görevleri arasında sayılmıştır. Bir diğer değişiklik ise 5549 sayılı Kanun’da MASAK’ın yükümlülük denetimi fonksiyonunun açıkça zikredilmesidir. 4208 sayılı Kanun’da yükümlülük denetimine dair açık bir hüküm bulunmamakta, konu Yönetmelikle düzenlenmekteydi. Yükümlülük denetimi, Kanun’un 3’üncü maddesinin son fıkrasında, inceleme elemanlarının görev ve yetkileri 268 4208 sayılı Karaparanın Aklanmasının Önlenmesine Dair Kanun 19/11/1996 tarih ve 22822 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. 269 5549 sayılı Suç Gelirlerinin Aklanmasının Önlenmesi Hakkında Kanun 18/10/2006 tarih ve 26323 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. 161 arasında “uygulamayı denetlemek” şeklinde ifade edilmiştir. 5549 sayılı Kanun’da ise yükümlülük denetimi 11’inci maddede açıkça düzenlenmiştir. Yetkiler kapsamında bir değerlendirme yapacak olursak, 4208 sayılı Kanun’daki düzenlemeye benzer bir şekilde, 5549 sayılı Kanun’da da MASAK’ın yetkileri kamu kurum ve kuruluşları, gerçek ve tüzel kişiler ile tüzel kişiliği olmayan kuruluşlardan her türlü bilgi ve belgeyi istemek ve uluslararası kurum ve kuruluşlarla görüş ve bilgi alış verişinde bulunmak olarak sayılmıştır. 4208 sayılı Kanun’dan farklı olarak 5549 sayılı Kanun ile MASAK’a, yükümlülüklerini ihlal eden yükümlülere idari para cezası verme ve bilgi ve ihtisasına ihtiyaç duyulması halinde, diğer kamu kurum ve kuruluşlarında çalışanların MASAK bünyesinde geçici olarak görevlendirilmelerini talep etme yetkileri tanınmıştır. Ayrıca MASAK, yabancı ülkelerdeki muadil kurumlarla bilgi ve belge değişiminde bulunmaya ve bu amaçla uluslararası anlaşma niteliğinde olmayan mutabakat muhtıraları imzalamaya yetkili kılınmıştır. Buna göre 5549 sayılı Kanun’un 19’uncu maddesinde düzenlenen görev ve yetkiler kapsamında MASAK’ın fonksiyonları; Politika belirleme ve düzenleme, Koordinasyon, Veri toplama, analiz, değerlendirme, Yükümlülük denetimi, İnceleme, olmak üzere beş ana başlık altında toplanabilir. MASAK’ın ilk dört fonksiyonunun ağırlıklı olarak önleyici faaliyetlere yönelik olduğunu söylemek mümkündür. Önleyici faaliyetler aklama suçunun işlenmesini zorlaştıran, aklayıcıların suç işleme imkânlarını azaltan ve potansiyel aklayıcıları suç işlemekten caydıran faaliyetleri içermektedir. Dolayısıyla bu faaliyetler suçun oluşumundan önce etkili olup, suçun oluşması halinde suçlunun izinin sürülmesini kolaylaştırmaktadır. Örneğin, aklama suçunda aracı olarak kullanılması muhtemel kişi, kurum ve kuruluşlara; müşterilerinin işi, finansal durumu, mesleği ve kimlik bilgilerini kısaca müşterilerinin tanınmasına yönelik bilgileri içeren dosyalar tutma ve bu bilgileri belli periyotlarla güncelleme, müşteriye sunulan hizmet ve 162 müşterinin yerleşik olduğu coğrafi yer bazında risk durumlarını belirleme, müşterinin işlemlerini ve durumunu takip etme;270 müşterinin yapmış olduğu işlemlere konu malvarlığı değerlerinin suç geliri olduğundan şüphelenilmesi durumunda ülkenin mali istihbarat birimine bildirme; çalışanlarını aklamayla mücadeleye ilişkin gelişmelerden, eğilimlerden, mevzuattan haberdar etme; aklamayla mücadelede gerekli düzenleme ve uygulamaların yapılıp yapılmadığını denetleme gibi yükümlülükler önleyici faaliyet niteliğini taşımaktadır. Kısaca MASAK’ın aklamayla mücadelede risk taşıyan meslek gruplarına, kişi ve kuruluşlara birtakım yükümlülükler getirmesi, bunlara uyumu denetlemesi, bu kapsamda istatistik toplayarak değerlendirmeler yapması ve ilgili kişilere geri bildirim sağlaması önleyici faaliyet olarak nitelendirilmektedir. MASAK’ın inceleme fonksiyonu ise tamamen suçluyu tespite yöneliktir. Yapılan değerlendirme ve incelemelerle aklama ve terörün finansmanı suçlarını işleyenlerin yakalanması, soruşturulması, cezalandırılması ve aklamaya konu mal varlığı değerlerinin müsaderesi hususlarında MASAK Cumhuriyet savcılarına uzmanlık desteği sağlamaktadır. MASAK’ın bu fonksiyonlarına dair açıklayıcı bilgilere aşağıda yer verilmektedir. 4.1.1.1. Politika Belirleme ve Düzenleme MASAK’ın politika belirleme ve düzenleme fonksiyonu suç gelirlerinin aklanmasını önlemek amacıyla araştırmalar yaparak strateji geliştirmek ve bu doğrultuda mevzuat çalışmaları yapmak üzerine inşa edilmiştir. Bu fonksiyona dair MASAK’ın görevleri 5549 sayılı Kanun’da; Suç gelirlerinin aklanmasının önlenmesi amacıyla politika hazırlamak ve uygulama stratejileri geliştirmek, bu amaçla kurum ve kuruluşlar arasında koordinasyonu sağlamak, ortak çalışmalar yapmak, görüş ve bilgi alışverişinde bulunmak, 270 Uluslararası standartlar çerçevesinde aklama ve terörün finansmanı ile mücadelede önleyici tedbirlerden bir tanesi olan “müşterinin tanınmasına” yönelik alınacak önlemlerdir. 163 Belirlenen politikalar çerçevesinde kanun, tüzük ve yönetmelik taslakları hazırlamak, 5549 sayılı Kanun ile buna ilişkin BKK’nın uygulanması konusunda düzenlemeler yapmak, Suç gelirlerinin aklanması alanındaki gelişmeler ile aklama suçunun önlenmesi ve ortaya çıkarılmasına yönelik yöntemler konusunda araştırmalar yapmak, Suç gelirlerinin aklanmasını önlemek amacıyla sektörel çalışmalar yapmak, önlemler geliştirmek ve uygulamayı izlemek, olarak sayılmıştır. Anlaşılacağı üzere, MASAK’a terörün finansmanı ile mücadele amacıyla politika belirleme ve düzenleme yapma görevi verilmemiştir. 4.1.1.2. Koordinasyon MASAK’ın koordinasyon fonksiyonu politika belirleme fonksiyonunun tamamlayıcısı niteliğindedir. Nitekim MASAK aklama ile mücadelede belirlenen politikalar ve stratejiler çerçevesinde ilgili kurum ve kuruluşlar arasında koordinasyon sağlama ile görevlendirilmiştir. Bu doğrultuda gerek özel gerek kamu sektöründe ortak çalışmalar yürütülerek kamuoyu duyarlılığını artırmak amaçlanmaktadır. Koordinasyon fonksiyonu, ayrıca Maliye Bakanlığı Müsteşarının başkanlığında toplanan çeşitli kamu kurum ve kuruluşlarının üst düzey yöneticilerinden271 oluşan Mali Suçlarla Mücadele Koordinasyon Kurulunca da yerine getirilmektedir. Koordinasyon Kurulu, suç gelirlerinin aklanmasının önlenmesine ilişkin kanun taslakları ve BKK ile yürürlüğe girecek yönetmelik taslaklarını değerlendirmek ve uygulamayla 271 Koordinasyon Kurulu; Maliye Bakanlığı Müsteşarının başkanlığında, MASAK, Maliye Teftiş Kurulu, Maliye Hesap Uzmanları Kurulu, Gelir İdaresi, Hazine Kontrolörleri Kurulu ve Gümrük Müsteşarlığı Teftiş Kurulu Başkanları ile İçişleri Bakanlığı Müsteşar Yardımcısı, Adalet Bakanlığı Kanunlar Genel Müdürü, Dışişleri Bakanlığı Ekonomik İşler Genel Müdürü, Hazine Müsteşarlığı Banka ve Kambiyo Genel Müdürü, Hazine Müsteşarlığı Sigortacılık Genel Müdürü, Gümrük Müsteşarlığı Gümrükler Genel Müdürü, BDDK Başkan Yardımcısı, SPK Başkan Yardımcısı ve TCMB Başkan Yardımcısından oluşur. 164 ilgili kurum ve kuruluşlar arasında koordinasyon sağlamakla görevli ve yetkili kılınmıştır.272 Bu fonksiyona dair MASAK’ın görevleri 5549 sayılı Kanun’da; Suç gelirlerinin aklanmasının önlenmesi amacıyla politika hazırlamak ve uygulama stratejileri geliştirmek amacıyla kurum ve kuruluşlar arasında koordinasyonu sağlamak, ortak çalışmalar yapmak, görüş ve bilgi alışverişinde bulunmak, Kamuoyu duyarlılığını çalışmalar yapmak, ve desteğini artırmaya yönelik Görev alanına giren konularda uluslararası ilişkileri yürütmek, görüş ve bilgi alışverişinde bulunmak olarak sayılmıştır. 4.1.1.3. Veri Toplama, Analiz ve Değerlendirme Aklama ile mücadelede ekonomik değerlerle ilgili işlem yapan banka, sigorta şirketleri, finansal kiralama şirketleri, aracı kurumlar ve yatırım fonu yöneticileri gibi kişi ve kuruluşların önleyici faaliyet kapsamında ciddi sorumlulukları bulunmaktadır. Bu kişi ve kuruluşların yaptıkları işlemlerin; suç geliri veyahut terörizm, terör örgütleri, terörist eylemler veya terörün finansmanı ile ilgili olduğundan şüphe duymaları halinde bu şüphelerini MASAK’a bildirmeleri büyük önem arz etmektedir. Nitekim, aklayıcı ya da terörü finanse edenlerin finansal işlemlerine dair ipucu niteliğinde olabilecek bu şüpheli işlem bildirimleri MASAK tarafından zenginleştirilerek daha ileri araştırma veyahut soruşturmayı gerektirecek olaylara ışık tutmaktadır. MASAK ekonomik olaylara, servet unsurlarına, mükellefiyetlere, nüfus bilgilerine ve yasa dışı faaliyetlere ilişkin kamu kurum ve kuruluşlarınca tutulan veri tabanlarından ve kamuya açık kaynaklardan elde ettiği veriler ile şüpheli işlem ya da kişinin konu olduğu bildirimleri analize tabi tutarak değerlendirmekte ve zenginleştirmektedir. MASAK, bildirimler dışında, kamu kurum ve kuruluşlarından, gerçek ve tüzel kişilerden, yurtdışı muadil kuruluşlardan intikal eden ihbarları veyahut basında yer alan haberleri ihbar kabul ederek bu haberleri değerlendirmek ve analize tabi 272 Mali Suçlarla Mücadele Koordinasyon Kurulunun Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik 14/12/2007 tarih ve 26730 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. 165 tutmaktadır. Böylece şüpheli işlem bildirimlerinden ve diğer kaynaklardan gelen bilgileri tek elde toplayarak veri bankası oluşturmaktadır. Bu fonksiyona dair MASAK’ın görevleri 5549 sayılı Kanun’da; Suç gelirlerinin aklanması ve terörün finansmanının önlenmesi kapsamında veri toplamak, şüpheli işlem bildirimlerini almak, analiz etmek ve değerlendirmek, Değerlendirme sürecinde gerek duyulduğunda kolluk ve diğer birimlerden kendi görev alanlarında inceleme ve araştırma yapılması talebinde bulunmak, olarak sayılmıştır. 4.1.1.4. Yükümlülük Denetimi 5549 sayılı Kanun ile suç gelirlerinin aklanması ve terörün finansmanı amacıyla aracı olarak kullanılması muhtemel kişi, kurum ve kuruluşlara; müşterilerinin tanınması, müşterilerinin işlemlerini ve durumunu izleme; müşterinin yapmış olduğu işlemlere konu malvarlığı değerlerinin suç geliri olduğundan şüphelenilmesi durumunda MASAK’a bildirme; çalışanlarını aklamayla mücadeleye ilişkin gelişmelerden, eğilimlerden, mevzuattan haberdar etme; aklama ve terörün finansmanı riski ile mücadele etmek amacıyla risk yönetim sistemleri kurma gibi araçlar yükümlülük olarak getirilmiştir. Önleyici tedbir olarak getirilen bu yükümlülükler ile kişi ve kuruluşların aklama ve terörün finansmanında kullanılmasını engellemek ve potansiyel aklayıcı ve terörü finanse edenlerin ortaya çıkarılmasını sağlamak amaçlanmaktadır. Yükümlülüklere uyumun denetlenmesi ise MASAK tarafından maliye müfettişleri, hesap uzmanları, gümrük müfettişleri, gelirler kontrolörleri, bankalar yeminli murakıpları, hazine kontrolörleri ve SPK uzmanları vasıtasıyla yerine getirilmektedir.273 Bu fonksiyona dair MASAK’ın görevi 5549 sayılı Kanun’da; Kanun ve ilgili mevzuat kapsamında yükümlülük denetimi yapılmasını sağlamak olarak tanımlanmıştır. 273 5549 sayılı Kanun’un 11’inci maddesi. 166 4.1.1.5. İnceleme MASAK’ın aklama ve terörün finansmanı ile mücadeledeki inceleme fonksiyonu; analize tabi tutulan ve değerlendirilen ihbarlardan ve bildirimlerden suçlunun tespitine yönelik ciddi emarelere ulaşmak üzerine inşa edilmiştir. Zira yapılan incelemelerle aklama veya terörün finansmanı suçunu işleyenlerin yakalanması, soruşturulması, cezalandırılması ve suça konu mal varlığı değerlerinin müsaderesi hususlarında Cumhuriyet savcılarına uzmanlık desteği sağlanmaktadır. Bu fonksiyona dair MASAK’ın görevi 5549 sayılı Kanun’da; Bu Kanun kapsamına giren işlemler ile ilgili olarak, araştırma ve inceleme yapmak veya yaptırmak, Yapılan araştırma ve inceleme sonucunda aklama suçunun işlendiği hususunda olguların varlığının tespiti halinde, Ceza Muhakemesi Kanunu hükümlerine göre gerekli işlemler yapılmak üzere Cumhuriyet başsavcılığına suç duyurusunda bulunmak, Cumhuriyet savcıları tarafından intikal ettirilen konuları incelemek ve aklama suçunun tespitine ilişkin talepleri yerine getirmek, Aklama veya terörün finansmanı suçunun işlendiğine dair ciddi şüphelerin mevcut olması durumunda konuyu ilgili Cumhuriyet savcılığına intikal ettirmek, olarak sayılmıştır. 4.1.2. MASAK’ın Yapısı 17 Şubat 1997’de faaliyete geçen MASAK, doğrudan Maliye Bakanı’na bağlı olarak çalışan ve Maliye Bakanlığı bünyesinde ana hizmet birimi statüsünde idari nitelikte bir kurumdur. Maliye Bakanı MASAK’ın hiyerarşik amiri konumundadır. Maliye Bakanına bağlı uzmanlık kurulu olarak çalışan MASAK, aklama suçunun araştırılması ve incelenmesi görevlerini maliye müfettişleri, hesap uzmanları, gelirler kontrolörleri, gümrük müfettişleri, bankalar yeminli murakıpları, hazine kontrolörleri ile BDDK ve SPK uzmanları gibi çeşitli çalışma alanlarından kamu görevlileri aracılığıyla yerine getirmektedir. 167 MASAK’ın bu yapısı etkin ve faal bir kurum olmasını etkiler niteliktedir. Nitekim Maliye Bakanına bağlı olmak bir bakıma siyasi bir erke bağımlı olmaya neden olmaktadır. Bu durum aklama ve terörün finansmanı ile mücadele amacıyla yapılan araştırma ve incelemeleri siyasi erkin etkisine açık hale getirebilmektedir. Bu yüzden MASAK’ın bağımsız bir kurum olması ve operasyonel bağımsızlığa sahip olması çalışmalarındaki etkinliği sağlamada önem arz etmektedir. Ayrıca aklama ve terörün finansmanı ile mücadelede uluslararası standartları belirleyen FATF’in tavsiye niteliğindeki kararları da mali istihbarat birimlerinin bağımsız bir kurul olması yönündedir. 4.1.3. Mali İstihbarat Birimi Olarak MASAK MASAK, suçla mücadele sistematiği çerçevesinde suç gelirlerinin aklanması ve terörizmin finansmanının önlenmesi alanında faaliyet gösteren bir mali istihbarat birimidir. İngilizce özgün ifadesi Financial Intelligence Unit ve uluslararası kabul görmüş kısaltması FIU olan bu birimler, en basit ifade ile finansal kuruluşlardan ve diğer gerçek ve tüzel kişilerden şüpheli işlem bildirimi alan, bu bilgileri analiz eden, istihbaratını yaparak sonuçları yerel kolluk birimlerine ve karaparanın aklanmasıyla mücadele için yabancı FIU’lara aktaran birimlerdir.274 Uluslararası alanda FIU tanımı ilk kez Kasım 1996’da Egmont Grup275 tarafından yapılmış olup, tanım EGMONT tarafından Haziran 2004’de genişletilmiştir. FIU’lar için referans olarak gösterilen anılan tanıma göre;276 FIU, aklama ve terörizmin finansmanı ile mücadele amacıyla; şüpheli suç gelirleri ve terörizmin potansiyel finansmanı ile ilgili bilgiler ile ulusal mevzuatı gereği olarak kendisine bildirilmesi zorunlu finansal bilgileri almak, analiz etmek ve bu 274 Dünya Bankası ve IMF (2004), Financial Intelligence Units, An Overview, 3. Egmont Grubu, 9 Haziran 1995 tarihinde, Brüksel’de 24 ülke ve 8 uluslararası örgütün bir araya gelmesiyle oluşturulmuş olup temel amacı; ülkelerin ulusal aklanmayla mücadele sistemlerini geliştirebilmelerine yardımcı olmak ve uluslararası bilgi değişiminin önündeki engelleri kaldırmaktır. 276 Egmont Group (2004), Statement of Purpose of the Egmont Group of Financial Intelligence Units, Guernsey, Erişim:http://www.egmontgroup.org/files/library _egmont_docs/statement_of_purpose.pdf 28/08/2010 275 168 analiz sonuçlarını yetkili otoritelere dağıtmakla görevli ulusal merkezi birimdir. Söz konusu tanım, aynı unsurları ihtiva edecek şekilde, FATF Tavsiye Kararlarında,277 BM’nin 2000 tarihli Palermo Konvansiyonu’nda,278 yine BM’nin 2003 tarihli Yolsuzlukla Mücadele Sözleşmesi’nde,279 Avrupa Konseyi’nin 198 sayılı Sözleşmesi’nde280 ve AB’nin Üçüncü Direktif’inde281 yer almaktadır. Uluslararası alandaki uygulamalarda FIU’ların bu görevlere ilave görev üstlendikleri görülmektedir. Bu görevler; aklama ve terörün finansmanı ile mücadeleye yönelik getirilen yükümlülüklere uyumun denetimi, aklama veya terörün finansmanı ile ilişkili olduğu yönünde ciddi şüphe veya delil bulunan durumlarda finansal işlemlerin durdurulması veya finansal varlıkların geçici olarak dondurulması, soruşturma ve incelemelerde rol üstlenilmesi, gerçek ve tüzel kişi yükümlü çalışanlarının eğitimi, 277 FATF, Temmuz 1989 da Paris’te toplanan G-7 Zirvesi’nde alınan kararla, finansal sistemin suçlular tarafından kullanılmasının önlenmesi, bu sayede karapara aklamaya karşı uluslararası tedbirler alınması için kurulan ve faaliyet alanına 11/09/2001 tarihinden sonra terörizmin finansmanı ile mücadeleyi de ekleyen, bu konularda politika ve standartlar üreten organ olup bu amaçlar doğrultusunda 40+9 tavsiye kararı yayınlamıştır. 278 Palermo Sözleşmesi olarak anılan “Sınıraşan Örgütlü Suçlara Karşı Birleşmiş Milletler Sözleşmesi” organize suçlarla mücadele öngören ilk uluslararası düzenleme olup, 15/11/2000’de BM Genel Kurulu tarafından kabul edilmiş, 12-15 Aralık 2000 tarihinde Palermo’da imzaya açılmıştır. Türkiye tarafından, 13/12/2000 tarihinde imzalanmış, 30/01/2003 tarih ve 4800 sayılı Kanun’la onaylanması uygun bulunmuş ve 04/02/2003 tarih ve 2003/5329 sayılı BKK ile onaylanmıştır. 279 9-11 Aralık 2003 tarihleri arasında Meksika’nın Merida kentinde imzaya açılan Merida sözleşmesi olarak anılan “Birleşmiş Milletler Yolsuzlukla Mücadele Sözleşmesi” 14/12/2005 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Sözleşme Türkiye tarafından 10/12/2003 tarihinde imzalanmış olup, 18/05/2006 tarih ve 5506 sayılı Kanun’la onaylanmıştır. 280 1990 tarihli Suç Gelirlerinin Aklanması, Aranması, Zapt Edilmesi ve Müsadere Edilmesi Hakkında Avrupa Konseyi Sözleşmesi (Strazburg Konvansiyonu), uluslararası gelişmeler doğrultusunda yeniden gözden geçirilerek güncellenmiş ve bu kapsamda hazırlanan Terörizmin Finansmanı ve Suçtan Elde Edilen Gelirlerin Aklanması, Aranması, Elkonması ve Müsaderesi Hakkındaki Avrupa Konseyi Sözleşmesi 16/05/2005 tarihinde imzaya açılmıştır. Türkiye Sözleşmeyi 28/03/2007 tarihinde imzalamıştır. 281 2005/60/EC sayılı AB direktifi olup aklama ile mücadelede uyumu istenen en temel müktesebat alanıdır. Bu direktif ile aklama ile mücadele alanında Avrupa Birliği nezdinde kabul edilen önceki direktifler yürürlükten kaldırılmıştır. 169 araştırmalar yapılması ve kamuoyu duyarlılığının artırılması olarak sıralanabilir. MASAK ise EGMONT tarafından yapılan genel FIU tanımından farklı olarak, 5549 sayılı Kanun’un tanımlar bölümünde sayılan denetim elemanları282 vasıtası ile inceleme fonksiyonuna da haiz bir mali istihbarat birimidir. Ayrıca MASAK genel analiz ve düzenleme işlevleri de güderek suç gelirlerinin aklanması alanındaki gelişmeler ile aklama suçunun önlenmesi ve ortaya çıkarılmasına yönelik yöntemler konusunda çalışmalar yapan, uluslararası mevzuatı ve güncel gelişmeleri takip eden, ulaştığı sonuçları ilgili makamlara aktaran, ulusal mevzuatın geliştirilmesi ve uygulanabilmesi bağlamında politika belirleyen, yükümlü grupları ile eşgüdümlü bir şekilde çalışarak uygulama standartlarını koyan ve uyumu takip eden, kanun, tüzük ve yönetmelik taslaklarını hazırlayan, ilgili olduğu alanlarda görevli diğer kuruluşlar ile koordinasyon içinde çalışan, görüş ve bilgi alışverişinde bulunan karma yapıda bir birimdir.283 MASAK başta finansal kuruluşlar olmak üzere, finansal olmayan kuruluşlar ve meslek gruplarının şüpheli işlem, ilişki ve kişiye dair kendisine yaptıkları bildirimler sonrası araştırma ve analiz yapmak, değerlendirmelerde bulunmak, değerlendirme sürecinde gerek duyulması halinde kolluk ve diğer birimlerden inceleme talebinde bulunmak ve bütün bu faaliyetler neticesinde suçun işlendiği hususunda olguların tespit edilmesi halinde suç duyurusunda bulunmak veyahut ciddi şüphelerin tespiti halinde konuyu Cumhuriyet savcılığına intikal ettirmek ile görevlidir. Bu görev tanımlarıyla birlikte ele alındığında MASAK’ı kendisine münhasır FIU olarak tanımlamak mümkündür. MASAK, ayrıca, bir yandan şüpheli işlem bildirimi yapmakla yükümlü olan kişi, kurum ve kuruluşlar ile suç soruşturma ve kovuşturması ile görevli makamlar arasında bir “tampon” oluştururken, öte yandan suç soruşturması esnasında Cumhuriyet savcıları tarafından intikal ettirilen 282 Maliye Müfettişleri, Hesap Uzmanları, Gümrük Müfettişleri, Gelirler Kontrolörleri, Bankalar Yeminli Murakıpları, Hazine Kontrolörleri, BDDK ve SPK Uzmanları 283 Mali istihbarat birimleri idari, adli ya da savcılığa bağlı, kolluk bünyesinde teşkilatlanmış olabilmektedir. Türkiye uygulaması idari tip bir mali istihbarat birimini ihtiva etse de, MASAK’ın fonksiyonlarının ve görev alanının genişliği (inceleme fonksiyonu ve politika belirleme yetkisi), çerçevesinde karma bir yapıdan söz etmek mümkündür. 170 konuları incelemekte ve aklama suçunun tespitine ilişkin talepleri yerine getirerek uzmanlık desteği sağlamaktadır. MASAK söz konusu “tampon” görevi ile “şüphe”den başka bir bulgusu olmayan yükümlü gruplarının, kolluk birimlerine bilgi verme konusundaki isteksizliklerinin önüne geçmektedir. Zira kolluk birimleri finansal kuruluşlar tarafından yansız muhatap olarak algılanmayabilmektedir. Bir başka deyişle, MASAK yükümlü grupları ile suç soruşturması üzerine yoğunlaşan kolluk birimleri arasında ara yüz gibi rol oynamakta, yükümlü gruplarının bildirimlerini araştırma, inceleme ve analize tabi tutarak ciddi olguların tespiti halinde suç duyurusunda bulunmaktadır. Bu bilgiler ışığında MASAK’ın görev tanımı ele alındığında MASAK’ın misyonunun: Aklama suçunun önlenmesi ve tespitine yönelik olarak; politika oluşturulması ve düzenleme yapılmasına katkıda bulunmak, hızlı ve güvenilir bir şekilde bilgi toplamak ve analiz etmek, araştırma ve inceleme yapmak, elde edilen bilgi ve sonuçları ilgili makamlara iletmek, olarak resmi web sitesinde tanımlandığı görülmektedir. Bu tanım irdelendiğinde terörün finansmanı ile mücadeleye MASAK’ın misyonunda yer verilmediği, bu çerçevede MASAK’ın varoluş nedeninin aklama suçuyla mücadele etmek olduğu anlaşılmaktadır. Bu durum aslında terörün finansmanı ile mücadelede MASAK’ın kendisini nerede gördüğü ile alakalıdır. MASAK terörün finansmanı ile mücadelede politika belirleme, düzenleme yapma ve koordinasyonu sağlama görevlerini haiz değildir. Asli varoluş nedeni olan aklama ile mücadele MASAK’ın asıl faaliyet alanını, fonksiyonlarını ve hizmetlerini belirlerken terörün finansmanı ile mücadele bu alanları belirlemede o kadar çok etkili değildir. MASAK’ın vizyonu ise: Suç gelirlerinin aklanmasıyla etkili bir şekilde mücadele ederek etkin bir ekonomi ve temiz bir 171 toplum oluşmasına katkıda bulunan öncü bir kurum olmak,284 şeklinde resmi web sitesinde tanımlanmaktadır. Buna göre MASAK’ın enerji ve kaynaklarını etkin bir ekonomi ve temiz bir toplum yaratmak ve bunda öncü kurum olmak hedefleri doğrultusunda harcadığı anlaşılmaktadır. Bu vizyon ile MASAK kendisine görev olarak verilen “aklama ile mücadele” çerçevesinin dışına çıkarak, geleceğini “aktif bir ekonomi ve doğru dürüst bir toplum oluşumunda kılavuz rol üstlenmek” hedefi doğrultusunda şekillendirmektedir. 4.2. Müzakere Sürecinde MASAK 16-17 Aralık 2004 Brüksel Zirvesi’nde alınan karar doğrultusunda, 3 Ekim 2005 tarihinde Lüksemburg'ta yapılan Hükümetler Arası Konferans ile Türkiye AB'ye üyelik müzakerelerine başlamıştır. Müzakereler AB müktesebatına uyum kapsamında Tablo 6’da belirtilen 35 müzakere başlığı itibarıyla gerçekleştirilmektedir. Bu başlıklar, AB müktesebatını sınıflandırmakta ve ilgili AB müktesebatına aday ülkeden uyum sağlaması beklenmektedir. Müzakere sürecinde faaliyet konusu itibarıyla MASAK’ı ilgilendiren temelde 3 müzakere başlığı bulunmaktadır: Fasıl 4: Sermayenin Serbest Dolaşımı Fasıl 23: Yargı ve Temel Haklar Fasıl 24: Adalet, Özgürlük ve Güvenlik Aşağıdaki tabloda bu fasıllar altında devam eden müzakerelere ilişkin gelişim düzeyi özetlenmektedir. Bununla beraber müzakere sürecinde özellikle MASAK’ı ilgilendiren konularda Türkiye’nin müktesebata uyumu ve MASAK’ın bu süreçteki rolü çalışmamızda ayrı bir alt bölümün konusunu oluşturmakta ve IV nolu bölümün ilgili alt bölümlerinde incelenmektedir. 284 MASAK, Kurulumuz, Erişim: http://www.masak.gov.tr/Kurulumuz/misyon _vizyon.htm 10/10/2010 172 173 25 Kasım 2005 6-8 Eylül 2006 23-25 Ocak 2006 Tüm sektörlerde AB kaynaklı doğrudan yabancı yatırımları etkileyen kısıtlamaların kaldırılması. Yargı bağımsızlığı ve tarafsızlığı, yargının kalitesi ve etkililiği, adalete erişim de dahil olmak üzere yasal güvenceler, yolsuzlukla mücadele ve temel haklara ilişkin yasal ve idari düzenlemeler. AB vatandaşlarının, Birlik içinde serbest dolaşımı ve güvenliğinin sağlanması, organize suçlarla mücadele, adalete eşit şartlarda erişim, temel hakların korunması, iç sınırların kaldırılması, dış sınırlar, iltica, göç, medeni hukuk alanında adli işbirliği, cezai ve gümrük alanlarında polis ve adli işbirliği, programlar ve dış ilişkiler konuları. Sermayeni n Serbest Dolaşımı Yargı ve Temel Haklar Adalet, Özgürlük, Güvenlik 23 24 Kapsam Tanıtıcı Tarama 4 No Müzakere Başlığı 13-15 Şubat 2006 12-13 Ekim 2006 22 Aralık 2005 Ayrıntılı Tarama Konsey Onayında Konsey Onayında 28 Eylül 2006 Tarama Sonu Raporu - - • Sermaye hareketlerinin serbest dolaşımı alanında AB müktesebat uyumu ve uygulama kapasitesine yönelik kapsamlı bir strateji benimsenmesi, • Karaparanın aklanması ile mücadele konusunda yasal uyum ve uygulamaya yönelik ayrıntılı eylem planı hazırlanması. Açılış Kriterleri - - 19 Aralık 2008 Açılma Tarihi Tablo 11: 4, 23 ve 24 No’lu Fasıllarda Müzakere Süreci Özet Tablosu - - Müzakere Süreci Devam Etmektedir • Sermaye hareketleri ve ödemeler ile ilgili olarak Türkiye’nin müktesebat ile kayda değer mevzuat uyumu sağlaması ve uygulamayı düzgün bir şekilde gerçekleştirebileceğini göstermesi, • Yabancıların emlak alımının müktesebat ile uyumlu bir şekilde kademeli serbestleştirilmesiyle ilgili olarak Türkiye’nin bir Eylem Planı sunması. Kademeli serbestleştirilmede kayda değer ilerleme gerçekleştirilmesi, • Aklama ile mücadele konusunda mevzuatın müktesebat ve FATF’in Tavsiyeleri ile uyumlu hale getirilmesi, • Aklama ile mücadele ile ilgili tüm alanlarda geçerli mevzuatın uygulanmasını sağlayacak yeterli idari kapasitenin mevcut olduğunun gösterilmesi. G.Kıbrıs Rum Kesimi tarafından veto edilmektedir. Komisyon’un hazırladığı Tarama Sonu Raporu’nun Konsey’de onayı beklenmektedir. G.Kıbrıs Rum Kesimi tarafından veto edilmektedir. Komisyon’un hazırladığı Tarama Sonu Raporu’nun Konsey’de onayı beklenmektedir. Nihai Durum Kapanış Kriterleri MASAK’ın faaliyet alanına giren konularda uyumu istenilen AB müktesebatına çeşitli resmi AB belgelerinde yer verilmektedir. Bu alt bölümde, ilgili AB belgeleri bazında aklama ve terörün finansmanı ile mücadele konusunda uyumu istenilen müktesebata yer verilmektedir. 4.2.1. Türkiye’nin AB Müktesebatına Uyum Programı Türkiye’nin AB Müktesebatına Uyum Programı, Türkiye’nin müzakere sürecinde, ülke öncelikleri, 9’uncu Kalkınma Planı ve bu Plan çerçevesinde hazırlanan orta vadeli ve yıllık Programlar ile sektörel stratejilerle eşgüdümlü bir şekilde hazırlanan Türkiye’nin üyelik sürecindeki yol haritası niteliğindedir. Uyum programı ile Avrupa Birliği müktesebatına uyum düzeyimizin artırılması hedeflenmektedir. 10 Ocak 2007 tarihinde, dönemin Dışişleri Bakanı ve Başbakan Yardımcısı Abdullah GÜL başkanlığında, Devlet Bakanı ve Başmüzakereci Ali Babacan, İzleme ve Yönlendirme Komitesi üyeleri285 ve ilgili tüm kurumlarımızın üst düzey yetkilileriyle toplantı düzenlenmiştir. Toplantı sonucunda, AB üyeliği perspektifi ile 2007-2013 döneminde Avrupa Birliği müktesebatına uyumun tamamlanmasını hedefleyen bütüncül bir program hazırlanması kararı alınmıştır. Bu karar uyarınca, düzenleme yapılması öngörülen tüm fasılları kapsayan biçimde, Türkiye’nin AB Müktesebatına Uyum Programı hazırlanmıştır. Programda yasal düzenlemeler, ikincil düzenlemeler ve ilgili faslın gerektirebileceği temel strateji veya politika belgelerine yer verilmiş; düzenlemenin yapılmasından sorumlu kurum ve düzenleme takvimi belirlenmiştir. Türkiye’nin AB Müktesebatına Uyum Programında, MASAK’ın sorumlu kurum olarak yer aldığı ve müzakere fasılları çerçevesinde ikincil düzenlemeler yoluyla uyumu gereken AB müktesebatı: Finansal sistemin aklama ve terörün finansmanı amacıyla kullanılmasının önlenmesi hakkında 26 Ekim 2005 tarih ve 2005/60/EC sayılı Direktif, 285 Bu komite Başmüzakereciye yardımcı olmak üzere oluşturulmuş olup, Başbakanlık Müsteşar Yardımcısı, Dışişleri Bakanlığı Müsteşar Yardımcısı, Avrupa Birliği Genel Sekreteri, DPT Müsteşar Yardımcısı ve Türkiye’nin AB Daimi Temsilcisi’nin katıldığı üyelerden oluşmaktadır. Komite, her bir müzakere başlığı için koordinatör kurumları belirlemekte ve görevlendirmektedir. 174 Karaparanın aklanması, suç araçlarının ve suç gelirlerinin tespiti, izlenmesi, dondurulması, zapt edilmesi ve müsaderesi hakkında 26 Haziran 2001 tarih ve 2001/500/JHA sayılı Konsey Çerçeve Kararı, Suç gelirlerinin aklanması, tespiti, izlenmesi, el konulması ve müsadere edilmesine ilişkin 3 Aralık 1998 tarih ve 98/699/JHA sayılı Ortak Eylem, şeklinde sıralanmaktadır. Türkiye’nin AB Müktesebatına Uyum Programı kapsamında MASAK görev alanına giren taahhütlerimiz aşağıdaki tabloda yer almaktadır.286 286 ABGS (2007), Türkiye’nin AB Müktesebatına Uyum Programı, 53-55. 175 176 04.2007.2.05 04.2007.2.04 04.2007.2.03 Referans No (24.2007.2.05 referans numarası ile Adalet, Özgürlük ve Güvenlik faslında da yer almaktadır.) Eğitim, İç Denetim, Kontrol ve Risk Yönetim Sistemleri İle Diğer Tedbirler Hakkında Yönetmelik (24.2007.2.05 referans numarası ile Adalet, Özgürlük ve Güvenlik faslında da yer almaktadır.) Araştırma ve İncelemelerin Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik (24.2007.2.01 referans numarası ile Adalet, Özgürlük ve Güvenlik faslında da yer almaktadır.) Değiştirilecek / Yeni Çıkarılacak İkincil Düzenlemenin Adı Suç Gelirlerinin Aklanmasının Önlenmesine İlişkin Yükümlülükler ve Diğer Tedbirler Hakkında Yönetmelik 5549 sayılı Kanun uyarınca uygulanacak olan eğitim, iç denetim, kontrol ve risk yönetim sistemleri ile diğer tedbirlere ilişkin usul ve esasların belirlenmesi 5549 sayılı Kanun uyarınca yapılacak olan araştırma ve incelemelerin usul ve esaslarının belirlenmesi Suç gelirlerinin aklanmasının ve terörün finansmanının önlenmesi amacıyla yükümlüler, yükümlülükler, yükümlülük denetimi, başkası hesabına yapılan işlemlerin beyanı, gümrük idaresine açıklama yapılması ve diğer tedbirlere ilişkin usul ve esasların düzenlenmesi Amaç/Kapsam Kurum içerisinde teknik çalışmalar sürdürülmektedir. Kurum içerisinde teknik çalışmalar sürdürülmektedir. Kurum içerisinde teknik çalışmalar sürdürülmektedir. Hangi Aşamada Bulunduğu Suç Gelirlerinin Aklanması, Tespiti, İzlenmesi, El Konulması ve Müsadere Edilmesine İlişkin 3 Aralık 1998 tarih ve 98/699/JHA sayılı Ortak Eylem Karaparanın Aklanması, Suç Araçlarının ve Suç Gelirlerinin Tespiti, İzlenmesi, Dondurulması, Zapt Edilmesi ve Müsaderesi Hakkında 26 Haziran 2001 tarih ve 2001/500/JHA sayılı Konsey Çerçeve Kararı 2005/60/EC sayılı Direktif Suç Gelirlerinin Aklanması, Tespiti, İzlenmesi, El Konulması ve Müsadere Edilmesine İlişkin 3 Aralık 1998 tarih ve 98/699/JHA sayılı Ortak Eylem Karaparanın Aklanması, Suç Araçlarının ve Suç Gelirlerinin Tespiti, İzlenmesi, Dondurulması, Zapt Edilmesi ve Müsaderesi Hakkında 26 Haziran 2001 tarih ve 2001/500/JHA sayılı Konsey Çerçeve Kararı 2005/60/EC sayılı Direktif Suç Gelirlerinin Aklanması, Tespiti, İzlenmesi, El Konulması ve Müsadere Edilmesine İlişkin 3 Aralık 1998 tarih ve 98/699/JHA sayılı Ortak Eylem Karaparanın Aklanması, Suç Araçlarının ve Suç Gelirlerinin Tespiti, İzlenmesi, Dondurulması, Zapt Edilmesi ve Müsaderesi Hakkında 26 Haziran 2001 tarih ve 2001/500/JHA sayılı Konsey Çerçeve Kararı 2005/60/EC sayılı Direktif Uyum Sağlanması Öngörülen AB Mevzuatı Maliye Bakanlığı Maliye Bakanlığı Maliye Bakanlığı Sorumlu Kurum Tablo 12: İlgili Müzakere Fasılları Çerçevesinde, Türkiye’nin AB Müktesebatına Uyum Programı’nda Yer Alan, MASAK Görev Alanına İlişkin Ulusal Taahhütlerimiz (2007 Yılında Çıkarılması Öngörülen İkincil Düzenlemeler) 4.2.2. Ulusal Program Ulusal Program, önceki bölümde de ifade edildiği gibi, bir ülkenin Katılım Ortaklığı ve İlerleme Raporlarında belirtilen eksikliklerini gidermesine yönelik stratejileri ve daha önce yürürlüğe giren reformların uygulanmasındaki eksikliklerin giderilmesine yönelik taahhütleri içeren belgedir. Türkiye’nin AB üyeliği sürecinde kısa ve orta vadede yapmayı taahhüt ettiği düzenlemeleri içeren üçüncü Ulusal Program 31/12/2008 tarihinde Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Ulusal Program’da MASAK’ın sorumlu olduğu alanlar 24 No’lu müzakere başlığı olan Adalet, Özgürlük ve Güvenlik çerçevesindedir. 177 Tablo 13: İlgili Müzakere Fasılları Çerçevesinde, Ulusal Program’da Yer Alan, MASAK Görev Alanına İlişkin Taahhütlerimiz No Yürürlükteki AB Taslak Türk mevzuatı mevzuatı Kapsam Sorumlu kurum Yayım tarihi Öncelik 24.3. Açıklayıcı bir yol haritasının tanımını da içeren "Türkiye'nin Entegre Sınır Yönetimi Stratejisinin Uygulanmasına Yönelik Ulusal Eylem Planının" uygulanması çabalarının sürdürülmesi. Sınır yönetimine ilişkin yeni bir birim kurulması için gerekli adımların atılması 2 2005/60/EC ve 2006/70/EC sayılı Direktif No İhtiyaçlar Gümrük İdaresine Yapılacak Açıklamaya İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik/Tebliğ Yolcuların beraberlerinde bulunan likit değerler hakkında gümrük idaresine yapacakları açıklamaya ve buna bağlı olarak idari para cezası verilmesine ilişkin usul ve esasların düzenlenmesi Gümrük Müsteşarlığı Maliye Bakanlığı 2009 Yıl Öncelik 24.4. "Türkiye'nin Ulusal Örgütlü Suçlarla Mücadele Stratejisinin" uygulanması. Örgütlü suçlar, uyuşturucu, insan ticareti, dolandırıcılık, yolsuzluk ve karaparanın aklanmasına karşı mücadelenin güçlendirilmesi (Maliye Bakanlığı (Teftiş Kurulu Başkanlığı)) 17 Maliye Teftiş Kurulunun, karaparanın aklanması, terörizmin finansmanı ile ilgili mücadele kapasitesinin geliştirilmesi ve diğer kuruluşlarla (MASAK, EGM/KOM, J.Gn.K., Gümrük Müsteşarlığı ve Adalet Bakanlığı) işbirliğinin artırılması amacıyla yeniden yapılanma ve eğitim çalışmaları 2009-2010 (Maliye Bakanlığı (Mali Suçları Araştırma Kurulu Başkanlığı)) 18 Mali Suçları Araştırma Kurulu Başkanlığı (MASAK) bilgi güvenliği ve analiz kapasitesinin güçlendirilmesi amacıyla yazılım ve donanım temin edilmesi 2009-2010 (Gümrük Müsteşarlığı)* 19 Risk analizine yönelik merkezi bir birimin kurulması 20 Bölgesel risk birimleri kurulması** 2009 2010-2013 (*) Bu kurumsal yapılanma tedbirleri, “Öncelik 24.1 Tüm kolluk kuvvetleri birimlerinin adli ve idari kapasitelerinin güçlendirilmesi ve geliştirilmesi ile bunların statü ve işleyişlerinin, kurumlararası işbirliğinin geliştirilmesi dahil olmak üzere AB standartlarıyla uyumlaştırılmasına devam edilmesi” ve “Öncelik 24.3 Açıklayıcı bir yol haritasının tanımını da içeren “Türkiye’nin Entegre Sınır Yönetimi Stratejisinin Uygulanmasına Yönelik Ulusal Eylem Planının” uygulanması çabalarının sürdürülmesi. Yeni bir sınır kolluk kuvveti biriminin kurulması için gerekli adımların atılması” için de geçerli olup, bunlara ilişkin finansman ihtiyacı 29 No’lu Gümrük Birliği faslı altında Tablo 29.2.3’te verilmektedir. (**) Katılım Öncesi Mali Yardımı 2009 Yılı Programına çerçevesinde önerilecek “Türk Gümrük İdaresinin Modernizasyonu-VI” konulu proje kapsamında finanse edilecektir. 4.2.3. Türkiye’nin Katılım Süreci İçin AB Stratejisi Belgesi (20102011 Eylem Planı) Avrupa Birliği Genel Sekreterliği (ABGS), Katılım Müzakerelerine ivme kazandırılması, kamuoyunun bilgilendirilmesi ile farkındalığının ve desteğinin artırılması amacını taşıyan, Türkiye'nin çıkarlarını ve 178 vatandaşlarımızın yararını ön planda tutan temel anlayışımız çerçevesinde, Avrupa Birliği müzakere sürecine dört platformda bütüncül bir yaklaşım getiren yeni bir "Avrupa Birliği Stratejisi" hazırlanmış ve 4 Ocak 2010 tarihinde Bakanlar Kurulunca onaylanmıştır.287 Stratejinin Birinci Platformu "resmi müzakere süreci"ni oluşturmaktadır. Açılabilmesi mümkün olan fasıllarla ilgili çalışmalar, müzakere pozisyon belgelerinin hazırlanması, kurumlararası çalışmaların, mevcut tıkanıklıkların aşılmasına yönelik koordinasyonunun sağlanması, açılmış fasıllardaki taahhütlerimizin ve strateji belgelerindeki unsurların yerine getirilmesi ya da açılmış fasıllarda mevcut kapanış kriterleri ile ilgili yükümlülüklerin sonuçlandırılması bu platform altında yapılacak çalışmalardır. Bakanlık ve Kurumlarının AB’den sorumlu Müsteşar yardımcıları veya üst düzey yetkililerinden oluşan İç Koordinasyon ve Uyumu Komitesi (IKUK) buradaki çalışmaların ana noktasını teşkil etmektedir. IKUK toplantıları iki aylık aralarla ve Başmüzakereci başkanlığında gerçekleştirilmektedir. Ayrıca IKUK altında "fasıl bazında" (FB-IKUK) daha kısıtlı katılımlı gruplar da oluşturulmuş olup, FB-IKUK toplantıları AB Genel Sekreteri başkanlığında gerektiği sıklıkta ve ilgili Bakanlık ve Kurumların üst düzey temsilcilerinin katılımıyla gerçekleştirilmektedir. Stratejinin İkinci Platformu Türkiye'nin AB Müktesebatına Uyumunu kapsamaktadır. Burada fasılların açılıp açılmadığına, askıya alındığına veya bloke edildiğine bakılmaksızın Türkiye'nin daha önce kendi öncelikleri, takvimi ve zamanlaması ile ortaya koyduğu Müktesebata Uyum Programı ve Ulusal Program planlamasını tekrar devreye koyması ve bunu canlandırması öngörülmektedir. Bu platform altında 2010-2011-2012-2013 yıllarına ait "Eylem Planları" hazırlanacak ve yürürlüğe konulacaktır. Nitekim 20102011 yıllarına ilişkin Eylem Planı hazırlanarak 15 Mart 2010 tarihinde Bakanlar Kuruluna sunulmuş ve kabul edilmiştir. IKUK ve FB-IKUK toplantıları, İkinci Platformdaki çalışmalarda da ana unsuru teşkil etmektedir. 287 ABGS, Katılım Süreci İçin AB Stratejisi, Erişim:http://www.abgs.gov.tr/ index.php?p=44367&l=1 15/06/2010 179 Stratejinin Üçüncü Platformu ise, gerek ülkemizin demokratikleşmesi gerek Avrupa Birliği süreci açısından belirleyici olan siyasi kriterler alanındadır. Üye ve aday ülkeler için mutlak uyulması gereken unsurlardan olan siyasi kriterlerin sürekli yenilenen yapılarından ötürü, bu platform en dinamik platformlardan birisidir. Nitekim siyasi kriterlere uyum devam eden süreçtir. Bu anlayış doğrultusunda 2003 yılında kurulan Reform İzleme Grubu (RİG) her iki ayda bir, Başmüzakerecinin, İçişleri, Adalet ve Dışişleri Bakanlarının katılımıyla toplanmaktadır. Öte yandan, hem reformların yansımalarının ülkemizin farklı yerlerindeki yansımalarını doğrudan görebilmek, hem de halkımızın sürece ilişkin farkındalığını artırmak amacıyla toplantıların Ankara dışında ülkemizin farklı köşelerinde yapılması kararı alınmıştır. RİG gündemine getirilecek konuları belirleyip olgunlaştırarak Bakanların talimat ve onaylarına sunmak, RİG'de alınan kararları izlemek ve RİG gündemine bağlı kalmaksızın yeni yasa ve uygulama önerilerinde bulunmak üzere RİG bünyesinde bir "Siyasi İşler Alt Komitesi" (SİYAK) kurulmuştur. SİYAK'ın ABGS'nin koordinasyonunda; Adalet Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı, Dışişleri Bakanlığı, Başbakanlık üst düzey yetkilileri ile Devlet Bakanı ve Başbakan Yardımcısı Cemil Çiçek'in temsilcisi ve İnsan Hakları Başkanı'nın katılımıyla toplanmasına karar verilmiştir. SİYAK, RİG gündemine yönelik çalışmanın yanısıra, bizzat reform paketleri hazırlama çalışmalarını yürütmekle de görevlidir. Bu görevi de, diğer iki platformda olduğu gibi konu bazında oluşturulacak ve sık sık toplanacak alt çalışma grupları vasıtasıyla gerçekleştirecektir. İlk toplantısı 25 Aralık 2009 tarihinde yapılan SİYAK, “Yargı ve Temel Haklar (23 No’lu)” faslı ile “Adalet, Özgürlük ve Güvenlik (24 No’lu)” faslı ile ilgili konularda iki alt çalışma grubu kurulmasına karar vermiştir. Stratejinin Dördüncü Platformu diğer üç platformu destekleyecek iletişim stratejisidir. Türkiye’yi Avrupa’ya, Avrupa’yı da Türkiye’ye anlatmayı hedefleyen Avrupa Birliği İletişim Stratejisi (ABİS) Çerçeve Taslağı hazırlanmıştır. ABİS Çerçeve Taslağı, ilgili kamu kurum ve 180 kuruluşları, sivil toplum ve düşünce kuruluşları ile medyanın görüşleri doğrultusunda güncellenmektedir.288 Türkiye’nin Katılım Süreci İçin AB Stratejisi Belgesi ele alındığında MASAK’a görev alanı ve sorumlulukları açısından herhangi bir yükümlülük verilmediği göze çarpmaktadır. İkinci platform çerçevesinde yayımlanan Eylem Planları, ABGS tarafından 15 Mart 2010 tarihinde yayımlanmış olup, ilgili dönemde uyumu istenen mevzuat ve çıkarılması planlanan birincil ve ikincil düzenlemeler listelenmiş ve sorumlu kurumlar belirlenmiştir. Söz konusu Strateji Belgesi ve eylem planlarında MASAK’ın sorumlu olduğu bir düzenleme bulunmamaktadır. Bununla beraber karapara aklama ile mücadele konusunda sadece 23 No’lu Yargı ve Temel Haklar başlığı altında 91/308/EEC sayılı Direktif’e uyum konusunda bir düzenleme öngörülmekte olup, söz konusu düzenlemede sorumlu kurum olarak Adalet Bakanlığı işaret edilmiştir. Ayrıca uyumu istenen 91/308/EEC sayılı Direktif, karaparanın aklanması ile mücadelede AB müktesebatı içerisinde yer alan ilk bağlayıcı düzenleme olup, 2005/60/EC sayılı Direktif ile yürürlükten kaldırılmıştır. 288 ABGS (2010), Türkiyenin Katılım Süreci İçin Avrupa Birliği Stratejisi, 1-4. 181 Tablo 14: Türkiye’nin Katılım Süreci İçin AB Stratejisi Belgesi (2010-2011 Eylem Planı) Çerçevesinde MASAK Faaliyet Alanı İle İlgili Düzenleme Yasal Düzenleme Amaç / Kapsam Uyumu İstenen AB Sorumlu Mevzuatı Kurum - Ticari Sır, Banka Sırrı ve Müşteri Sırrı Hakkında Kanun - Kamu kurum ve kuruluşları ile iktisadi, ticari ve mali sektörlerde üretim, tüketim ve hizmet alanlarında faaliyet gösteren ticari işletme ve şirketler, bankalar, sigorta şirketleri ve mali piyasalarda faaliyet gösteren aracı kurumlarının ticari sır, banka sırrı ve müşteri sırlarının talep edilmesi, verilmesi, kullanılması ve korunmasına ilişkin esas ve usulleri düzenlemek -Kişisel Verilerin Adalet İşlenmesi ve Bu Tür Bakanlığı Verilerin Serbest Dolaşımı Bağlamında Kişilerin Korunması Hakkında 95/46/EC sayılı Direktif -Karaparanın Aklanmasında Mali Sistemin Kullanılmasının Önlenmesine Dair 91/308/EEC sayılı Direktif 4.2.4. Karapara Aklama ile Mücadele Eylem Planı Türkiye’nin 3 Ekim 2005 tarihinde Lüksemburg'ta yapılan Hükümetler Arası Konferans ile başlayan Avrupa Birliği ile üyelik müzakerelerinde, 4 No’lu Sermayenin Serbest Dolaşımı Faslı’nda tarama süreci 2005 yılı sonunda tamamlanmış ve faslın açılış kriterleri aşağıdaki şekilde belirlenmiştir.289 Sermaye hareketlerinin serbest dolaşımı alanında AB müktesebat uyumu ve uygulama kapasitesine yönelik kapsamlı bir strateji hazırlanması, Karaparanın aklanması ile mücadele konusunda yasal uyum ve uygulamaya yönelik ayrıntılı eylem planı hazırlanması. 289 İKV, Müzakere Sürecinde Kaydedilen Gelişmeler, Sermayenin Serbest Dolaşımı Erişim: http://www.ikv.org.tr/icerik.asp?konu=katilimmuzakereleri&baslik=Katılım %20Müzakereleri 13/09/2010 182 Sermayenin serbest dolaşımı faslının ikinci açılış kriteri olan aklama ile mücadele konusunda, 2008-2010 dönemini kapsayan Eylem Planı 12 Eylül 2008 tarihinde Komisyon’a sunulmuştur. Eylem Planı 2008, 2009 yılları ve en geç üyelikten iki sene öncesine kadar tamamlanması gereken: Müktesebat uyumu, İdari kapasitenin güçlendirilmesi, Uygulama kapasitesinin güçlendirilmesi alanlarındaki düzenleme taahhütlerimizden oluşmaktadır. Eylem Planına çalışmanın ek bölümünde yer verilmekte olup, bu Plan çerçevesinde yapılan düzenlemelere ilerleyen sayfalarda ayrıntılı olarak yer verilecektir. 4.2.5. Ortak Müzakere Pozisyonu Karapara aklama ile mücadele konusunda, 2008-2010 dönemini kapsayan Eylem Planı’nın 12 Eylül 2008 tarihinde Komisyon’a sunulmasını müteakip, Komisyon tarafından yapılan değerlendirmeler sonucunda, 30 Eylül 2008 tarihinde faslın açılış kriterlerinin karşılandığı tespit edilmiş ve faslın açılmasını üye ülkelere öneren Komisyon Değerlendirme Raporunu yayımlamıştır. Gelişen süreçte Türkiye, fasla dair Müzakere Pozisyon Belgesi’ni (MPB) Kasım 2008’de AB Komisyonu’na sunmuştur. MPB’nin “Aklama İle Mücadele” başlıklı bölümünde Türkiye’nin FATF tavsiyelerine, aklama ve terörün finansmanı ile ilgili 2005/60/EC, 2006/70/EC sayılı Direktiflere ve 2000/642/JHA sayılı Konsey Kararına uyumu taahhüt edilmiştir. Bu kapsamda hali hazırda gerekli idari yapılanmanın MASAK bünyesinde sağlandığı, Aralık 2005’te gerçekleştirilen tarama toplantılarından sonra da uyum sürecinin hızlandığı belirtilmiş, yapılan mevzuat çalışmalarına yer verilmiştir. MPB’nin “Aklama ile Mücadele” başlıklı bölümünde, “Asset Recovery Office” (ARO) yapılanmasına ilişkin taahhüdümüz de yer almaktadır. ARO düzenlemesi, ilk hazırlanan MPB taslağında yer almamış 183 olup, Komisyon’un Adalet, Özgürlük ve Güvenlik Genel Müdürlüğü’nün Türkiye Masası vasıtasıyla Dışişleri Bakanlığı’na bildirilen görüş üzerine MPB’ye eklenmiştir. Varlıkların Geri Alınması Ofisi ya da Müsadere Ofisi olarak da nitelendirilen ARO’lara ilişkin düzenlemelere 2007/845/JHA sayılı Konsey Kararında yer verilmiş olup, Karara göre ARO, her bir devletin yetkili yargı makamının ülkedeki ceza kanunu ya da hukuk muhakemeleri usulü düzenlemeleri çerçevesinde alacağı, dondurma, el koyma, müsadere kararlarına konu olacak suç gelirlerinin izlenmesini ve tespitini kolaylaştırmak, söz konusu mal varlığının müsaderesi sürecine katılmak ve uluslararası işbirliğini sağlamak amacıyla kuracakları merkezi temas noktalarıdır. Bu bağlamda Türkiye’nin en geç üyelikten iki sene öncesine kadar 2007/845/JHA sayılı Konsey Kararına uyum sağlaması amaçlanmaktadır. MPB’ye göre Avrupa Komisyonu’nun hazırladığı ortak müzakere pozisyonu, AB Bakanlar Konseyi’nde onaylanmış ve 19 Aralık 2008 tarihinde yapılan Hükümetler Arası Konferans (HAK) sonucu sermayenin serbest dolaşımı faslında müzakereler açılmış ve faslın kapanış kriterleri belirlenmiştir. Buna göre Ortak Müzakere Pozisyonu’nda geçen kapanış kriterleri:290 Sermaye hareketleri ve ödemeler ile ilgili olarak, Türkiye’nin müktesebat ile kayda değer bir mevzuat uyumu sağlaması ve uygulamayı düzgün bir şekilde gerçekleştirebileceğini göstermesi, Yabancıların emlak alımının müktesebat ile uyumlu bir şekilde kademeli olarak serbestleştirilmesiyle ilgili, Türkiye’nin bir Eylem Planı sunması, kademeli serbestleştirilmede kayda değer ilerleme gerçekleştirilmesi, Karapara aklama ile mücadele konusunda, faslın ikinci açılış kriteri olarak Türkiye’nin Komisyon’a sunduğu Eylem Planında belirtildiği üzere, mevzuatın müktesebat ve FATF Tavsiyeleri ile uyumlu hale getirilmesi, Karapara aklama ile mücadele ile ilgili tüm alanlarda, ilgili mevzuatın yürürlüğe konulması ve gereği gibi uygulanmasını 290 European Union Common Position, Chapter 4-Free Movement of Capital 184 sağlayacak yeterli gösterilmesi, idari kapasitenin mevcut olduğunun olarak belirtilmiştir. Görüldüğü üzere 3 ve 4 No’lu kapanış kriterleri MASAK faaliyet alanı ile ilgilidir. 4.3. Müzakere Sürecinde Uyumu İstenen İlgili AB Müktesebatı II nolu alt bölümde bahsi geçen belgeler olan Ulusal Program, AB Müktesebatına Uyum Programı, Sermayenin Serbest Dolaşımı Faslına ilişkin Aklama ile Mücadele Eylem Planı ve Müzakere Pozisyon Belgesi çerçevesinde aklama ve terörün finansmanı ile mücadelede uyumu gereken AB Müktesebatı şu şekildedir: 98/699/JHA sayılı Ortak Eylem 2000/642/JHA sayılı Konsey Kararı 2001/500/JHA sayılı Konsey Çerçeve Kararı 2005/60/EC sayılı Direktif 2006/70/EC sayılı Direktif 2007/845/JHA sayılı Konsey Çerçeve Kararı 2006/178/EC sayılı Tüzük Bu bölümde yukarıda tek tek sayılan belgeler özetlenecek ve açıklamalara yer verilecektir. 4.3.1. 98/699/JHA sayılı Ortak Eylem291 15-16 Ekim 1998 tarihlerinde gerçekleştirilen AB Konseyi Tampere Zirvesi’nde, Birlik çapında suçlarla mücadele edilmesi amacıyla karaparanın aklanmasının önlenmesine yönelik olarak üye ülkelerce Strazburg Konvansiyonu’nun292 tam olarak uygulanması konusunda karara varılmıştır. 291 Avrupa Birliği, Joint Action of 3 December 1998 adopted by the Council on the basis of Article K.3 of the Treaty on European Union, on money laundering, the identification, tracing, freezing, seizing and confiscation of instrumentalities and the proceeds from crime. Erişim: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=OJ:L:1998:333:0001:0003:EN:PDF 31/10/2010 292 Suçtan gelir elde edilmesinin önlenmesi amacıyla suç gelirlerinin müsadere edilerek aklanmasının önlenmesi ve ayrıca bu amaçla uluslararası işbirliğinin 185 Bu karar gereğince 3 Aralık 1998 tarihinde Konsey tarafından, 91/308/EEC sayılı Direktif hükümlerine uygun olarak ve FATF’nin 40 Tavsiyesi -özellikle 4 No’lu Tavsiyesi-293 dikkate alınarak suç gelirlerinin aklanması, tespiti, izlenmesi, el konulması ve müsadere edilmesine ilişkin bir “Ortak Eylem” benimsenmiştir. Söz konusu Ortak Eylem özellikle organize suçlar alanında suç sayılan faaliyetlerle mücadele için, suç gelirlerinin aklanması, tespiti, izlenmesi, el konulması ve müsadere edilmesi konularında üye ülkeler arasındaki işbirliğinin arttırılmasını temel amaç edinmiştir. Ortak Eylemin içeriği aşağıda özetlenmiştir: Madde 1: Üye devletler, “Suçtan Kaynaklanan Gelirlerin Aklanması, Araştırılması, Ele Geçirilmesi ve El Konulmasına İlişkin Konvansiyonu” (Strazburg) (1990) onaylayacaklar, çekincelerini kaldıracaklardır. Maddede yapılmaktadır. Strazburg Sözleşmesi’nin bazı maddelerine atıf Strazburg Sözleşmesi aklama suçuna ilişkin öncül suç tanımın yapılması bakımından önemlidir. Sözleşmenin birinci maddesinde öncül suç, işlenmesi sonucunda bu Sözleşmenin 6’ncı maddesinde tanımlanan, bir suçun konusu olabilecek gelirlerin meydana geldiği ceza gerektiren herhangi bir suç olarak tanımlanmıştır.294 Aklama suçunun tanımı ve unsurlarının sağlanmasına yönelik olarak Avrupa Konseyi tarafından 08/11/1990 tarihinde kabul edilen “Suç Kaynaklı Gelirlerin Aklanması, Aranması, Zaptedilmesi ve Müsadere Edilmesi Hakkında Sözleşme”dir. Sözleşmenin hazırlanmasında temel amaç, uluslararası bir sorun haline gelen ağır suçlarla mücadelenin en iyi yolunun suçluları suçtan elde ettikleri gelirden mahrum etmektir. 293 Söz konusu Tavsiye’de ülkelerin, finansal kuruluşlara ait gizlilik yasalarının FATF Tavsiyelerinin uygulanmasına engel teşkil etmemelerini sağlamaları gerektiği ifade edilmiştir. 294 Sözleşmenin 6’ncı maddesi “para aklama suçları” başlığını taşımaktadır. 6(1) maddesinde aklama suçunun aşağıdaki unsurları ihtiva etmesi gereğine vurgu yapılmış ve bu amaçla üye ülkelerin aşağıda sayılı fiillerin suç sayılması için gerekli yasal ve diğer tedbirleri alması gereğine vurgu yapılmaktadır a. Suçtan kaynaklanan gelir olduğunu bilerek, bunun kanunsuz olan kaynağını gizlemek veya tebdil etmek veya esas suçun işlenmesine karışan herhangi bir şahsın, eyleminin hukuki sonuçlarından kaçmasına yardım etmek maksadıyla bir malın değiştirilmesi veya nakledilmesi, b. Herhangi bir malın, bunun suçtan kaynaklanan gelir olduğunu bilerek, gerçek niteliğini, kaynağını, yerini, durumunu, hareketini, bu malla ilgili hakları ya da 186 belirtildiği bu sözleşmede aklama suçuna karşı ulusal düzeyde alınacak önlemlere ve uluslararası işbirliğinin önemine vurgu yapılmaktadır.295 Madde 2: Her üye devlet suçtan kaynaklı mal varlığı değerlerinin izlenmesi, tespiti, dondurulması, el konulması ve müsaderesine ilişkin yardım taleplerini karşılamak için ulusal prosedürlerine ilişkin rehber hazırlayacaktır. Madde 3: Diğer üye devletlerden gelen taleplere de aynı öncelik ve önem verilecektir. Madde 4: Üye devletler, soruşturmacılar, sulh hakimleri, savcılar arasında işbirliği sağlamak için doğrudan temas kurmayı desteklemelidir. Madde 5: Suça konu varlıkların başka ülkelere dağılması riskine karşı önlem alınacaktır. Bu önlemler başka devletlerden gelen el koyma ve dondurma taleplerini de içermelidir. Madde 6: Üye devletler, uluslararası işbirliğine ilişkin en iyi uygulamaları kendi yargı çevreleri ile paylaşacaktır. Her devlet kendi soruşturmacı, savcı ve hakimlerine uluslararası işbirliğine ilişkin uygun eğitim verecektir. Madde 7: Konsey, organize suçlarla mücadeleye ilişkin 5 Aralık 1997 tarihli ortak eylemin sonuçları çerçevesinde 2000 yılına kadar bu eylemi gözden geçirecektir. Madde 8: Üye devletler üç yıl içinde uygulamaya ilişkin önerilerini sunacaktır. Madde 9: Bu Ortak Eylem Resmi Gazete’de yayımlandığı gün yürürlüğe girecektir. mülkiyetini gizlemek veya tebdil etmek ve her taraf devletin anayasal ilkelerine ve hukuk düzenlerinin temel esaslarına bağlı olmak kaydıyla, c. Teslim aldığı tarihte, suçtan hâsıl olduğunu bilerek, bir malın iktisabı, zilyetliği veya kullanılması, d. Bu maddeye göre ihdas edilen suçların işlenmesine, işlenmesi için oluşturulan teşekküle veya anlaşmaya iştirak etmek, işlenmesine teşebbüs etmek, işlenmesine yardım etmek, kolaylaştırmak, yol göstermek. 295 Strazburg Konvansiyonu, Türkiye tarafından 27/09/2001 tarihinde imzalamış ve 16/6/2004 tarihli 5191 sayılı Kanun’la onaylanması uygun bulunmuş ve 30/07/2004 tarih ve 2004/7712 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile onaylanmıştır. BKK 01/09/2004 tarih ve 25570 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır. 187 4.3.2. 2000/642/JHA sayılı Konsey Kararı296 Aklama ile mücadele için şüpheli finansal işlemler ve suç sayılan faaliyetler arasında ilişki kurulabilmesi amacıyla, 91/308/EEC sayılı Direktif gereğince alınan bilgilerin toplanması ve analiz edilmesine yönelik olarak, her bir üye ülke tarafından mali istihbarat birimi (Financial Intelligence Unit-FIU) oluşturulmuştur. 2000/642/JHA sayılı Karar ile karapara aklanması ile etkin bir şekilde mücadele edilebilmesi için değişik yasal statülere sahip olan üye ülke mali istihbarat birimleri arasındaki bilgi değişiminin hızlandırılarak bu konudaki mevcut işbirliğinin daha da güçlendirilmesi amaç edinilmiştir. Ayrıca, AB Mali İstihbarat Ağı kurulması dahil olmak üzere mali istihbarat birimleri arasındaki koordinasyon ve işbirliğinin en üst düzeyde teşvik edilmesi amacıyla AB Komisyonu’nun finansal destek dahil olmak üzere her türlü desteği sağlayacağı anılan Karar’da belirtilmiştir. 17 Ekim 2000 tarihli, mali istihbarat birimleri arasında bilgi değişimi anlamında işbirliğini düzenleyen Konsey Kararı’nın içeriği aşağıda özetlenmiştir. Madde 1: Her bir üye devlet, karapara aklama ile mücadele için mali bilgileri toplayacak, analiz edecek, dağıtacak ve uluslararası işbirliğini sağlayacak bir mali istihbarat birimi kurmalı veya atamalıdır. Madde 2: Mali İstihbarat Birimleri tek ve merkezi bir birim olmalıdır. Madde 3: Bu karara göre kurulacak FIU’ların işlevleri idari, kolluk tipi veya adli-savcılık tipi kurulmalarından etkilenmeyecektir. Madde 4: FIU’lar arası bilgi değişiminde, talepte bulunan FIU bu talebini gerekçelendirecektir. Usulüne uygun bilgi talebinde bulunulan FIU tüm ilgili bilgileri iletecektir. Madde 5: Alınan bilgi gerekçede belirtilen amaç için kullanılacaktır. FIU’lar bilgi güvenliği için gerekli önlemleri alacaktır Madde 6: FIU’lar ulusal kanunları çerçevesinde, herhangi bir onaya tabi olmadan bilgi paylaşımı yapabileceklerdir. 296 Avrupa Birliği, Council Decision of 17 October 2000 Concerning Arrangements For Cooperation Between Financial Intelligence Units of The Member States In Respect of Exchanging Information, Erişim: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=OJ:L:2000:271:0004:0006:EN:PDF 25/08/2010 188 Madde 7: Üye devletler, FIU’lar arası bilgi değişimi için uygun ve güvenli iletişim kanalları sağlayacaklardır. Madde 8: Bu karar üye devletlerin Europol Konvansiyonu’ndan gelen yükümlülüklerine halel getirmeyecektir. Madde 9: FIU’lar bilgi değişimi için aralarında Mutabakat Muhtırası (Memorandum of Understanding-MoU) imzalayabileceklerdir. Madde 10: Bu karar Cebelitarık’ta da uygulanacaktır. 4.3.3. 2001/500/JHA sayılı Konsey Çerçeve Kararı297 Yukarıda sözü edilen 3 Aralık 1998 tarihli “Ortak Eylem” esas alınarak, Konsey tarafından 26 Haziran 2001 tarihinde “Suç Gelirlerinin Aklanması, Tespiti, İzlenmesi, El Konulması ve Müsadere Edilmesine İlişkin Çerçeve Karar” kabul edilmiştir. Anılan Karar ile üye ülkeler arasında, aklama ile mücadelede, özellikle gelirlerin müsadere edilmesi konusunda, ceza hukuku ve usullerinin yakınlaştırılması ve aklama suçuna kaynaklık eden öncül suçlar kapsamının genişletilerek bu konuda bütün üye ülkelerde birlik sağlanması gerekliliği üzerine somut adımlar atılmıştır. Kararın içeriği aşağıda özetlenmiştir. Madde 1: Üye devletler, “Suçtan Kaynaklanan Gelirlerin Aklanması, Araştırılması, Ele Geçirilmesi ve El Konulmasına İlişkin Konvansiyonu” (Strazburg) (1990) onaylayacaklardır. Madde 2: Strazburg Konvasiyonu’na atıf yapılmaktadır. Sözleşmenin 6(1)a-b maddeleri gereği, karapara aklama suçunun cezasının üst sınırı 4 yıl hapis cezasından daha düşük olamayacaktır. Madde 3: Suç kaynaklı gelirlere el konulamadığı durumlarda, aynı tutardaki değerin müsaderesi mümkündür. Madde 4: Diğer üye devletlerden gelecek adli yardım taleplerini, yurtiçi ile eşit öncelikle karşılamak için adım atılacaktır. Madde 5: 98/699 sayılı Ortak Eylem’in bazı maddeleri (1, 3, 5(1), 8(2)) iptal edilmiştir. 297 Avrupa Birliği, Council Framework Decision of 26 June 2001 on Money Laundering, the Identification, Tracing, Freezing, Seizing and Confiscation of Instrumentalities and the Proceeds of Crime, Erişim: http://eur-lex.europa.eu/ LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2001:182:0001:0002:EN:PDF 25/08/2010 189 Madde 6: Üye devletler 31 Aralık 2002’ye kadar bu karar çerçevesinde gerekli önlemleri alacaklardır. Madde 7: Bu karar Strazburg Konvansiyonu’nun geçerli olmasının ardından Cebelitarık’ta da uygulanacaktır. 4.3.4. 2005/60/EC sayılı Direktif 2005/60/EC sayılı Direktif aklama ve terörün finansmanı ile mücadelede, uyumu istenen en temel müktesebat alanıdır. Bu Direktif, aklama ile mücadele konusunda Avrupa Birliği nezdinde kabul edilen 3’üncü Direktif olup; önceki direktiflerin yerini almıştır. Bir başka deyişle, söz konusu Direktif ile AB müktesebatı içerisinde yer alan ilk bağlayıcı düzenleme olan 91/308 sayılı Direktif yürürlükten kaldırılmış ve Direktif’te üye devletlerin aklama ile mücadele mevzuatları bakımından yapmaları gereken düzenlemeler detayları ile sayılmıştır. 4.3.4.1. Önceki Direktifler 4.3.4.1.1. 91/308/EEC sayılı Direktif 298 Aklama ile mücadele konusunda AB müktesebatı içerisinde yer alan ilk bağlayıcı düzenleme 10 Haziran 1991 tarihli ve 91/308/EEC sayılı “Finansal Sistemin Karaparanın Aklanması Amacıyla Kullanılmasının Önlenmesi Hakkındaki Konsey Direktifi”dir. 91/308/EEC sayılı Direktif, üye ülkeler tarafından karapara aklamanın suç sayılması için yasal düzenlemelerin yapılmasının gereğine vurgu yapmış ve; Uyuşturucu alanında, 19 Aralık 1988 tarihinde Viyana’da kabul edilmiş olan Uyuşturucu İlaç ve Psikotropik Madde Kaçakçılığının Önlenmesine ilişkin Birleşmiş Milletler Sözleşmesi’ne,299 8 Kasım 1990 tarihinde Strazburg’da imzaya açılmış olan, Suçtan Kaynaklanan Gelirlerin Aklanması, Araştırılması, Ele Geçirilmesi ve El Konulmasına İlişkin Avrupa Konseyi Sözleşmesi’ne,300 298 Avrupa Birliği, Council Directive 91/308/EEC of 10 June 1991 on Prevention of the Use of the Financial System For The Purpose of Money Laundering, Official Journal, L 166, 28/06/1991. 299 Türkiye tarafından 20/12/1988 tarihinde imzalanan ve 22/11/1995 tarih ve 4136 sayılı Kanun ile onaylanan Sözleşme, 25/11/1995 tarih ve 22474 sayılı Resmi Gazete’de yayınlanmıştır. 190 1980 tarihli Avrupa Konseyi Kararına,301 BASEL Bankacılık Prensiplerine, FATF Tavsiyelerine atıfta bulunarak, aklama ile adli ve kolluk birimleri arasındaki uluslararası işbirliği çerçevesinde mücadele edilmesi gereğine işaret etmiştir. Direktif’in amacı; sermayenin akışını ve finansal hizmetlerin sunulmasını sınırlamadan finansal sistemin karapara aklanmasında bir araç olarak kullanılmasının önlenmesidir. Anılan Direktif’in felsefesi Gilmore’a302 göre “karaparanın aklanmasının Avrupa Topluluğunda önlenmesi”dir. Direktif’te yükümlü grupları ve yükümlülükler dar çerçevede düzenlenmiştir. Sadece finansal kuruluşlar, kredi kurumları ve sigorta şirketleri Direktif’te yer alan düzenlemelere uymakla yükümlü kılınmışlardır. Yükümlülükler ise kimlik tespiti ve kayıtların saklanması, şüpheli işlem bildirimi, iç denetim ve eğitim, dikkat ve özen başlıkları altında düzenlenmiştir. Direktif’te kapsanan hususlar ana başlıklar itibarıyla: Aklama suçu tanımı, Müşterini tanı ilkesi, Kayıtların saklanması, Şüpheli işlem bildirimi, Ulusal ve uluslararası işbirliği olarak sıralanabilir. 300 Türkiye tarafından 16/06/2004 tarih ve 5191 sayılı Kanun ile onaylanan Sözleşme, 22/06/2004 tarih ve 25500 sayılı Resmi Gazete’de yayınlanmıştır. 301 Avrupa Konseyi’nde, Suç Kaynaklı Paranın Saklanması ve Transferlerine Karşı Tedbirler Hakkındaki R (80) sayılı Tavsiye Kararı” (Measures Against the Transfer and Safekeeping Funds of Criminal Origin), Bakanlar Komitesinin 27 Haziran 1980 tarihli toplantısında kabul edilmiştir. 302 Gılmore, W. C. (1992), “International Responses to Money Laundering; A General Overview”, The Money Laundering Conference, Strasburg, 8. 191 4.3.4.1.2. 2001/97/EC sayılı Direktif303 FATF, 1990 yılının Nisan ayında karaparanın aklanması ile mücadele kapsamında alınabilecek önlemlerden ve ülkelerin benimsemesi istenen kriterlerden oluşan 40 Tavsiye olarak bilinen Kararları yayımlamıştır. 1996 yılında bu kararlar karapara aklama metotlarında görülen değişikliklerin tavsiye kararlarına yansıtılması amacı ile gözden geçirilerek 1996 yılında revize edilmiş ve yeniden yayımlanmıştır. Revize ile birlikte aklama suçu tanımı yeniden yapılarak öncül suç kapsamı uyuşturucu kaçakçılığının ötesine geçirilmiştir. Bu gelişmeler AB müktesebatına yansıtılmış; bu kapsamda özellikle öncül suçlar ve yükümlü grupları açısından 91/308/EEC sayılı Direktif’in kapsamı genişletilmiştir. Bu amaçla 19 Kasım 2001 tarihinde kabul edilen 2001/97/EC sayılı Direktif ile 91/308/EEC sayılı Direktif’te bir takım değişikliklere gidilmiştir. Söz konusu Direktif’te özetle: Tanımlar maddesinde geçen kredi kuruluşları, finansal kuruluşlar, aklama suçu, varlık tanımı, öncül suçlar, yetkili idare tanımları güncellenmiştir. Yükümlü gruplarına eklemeler yapılarak yükümlü grupları sadece kredi ve finansal kesim kuruluşları ile sınırlı olmaktan çıkarılmıştır. Müşterini tanı ilkesi ile bildirim yükümlülüğü çerçevesindeki düzenlemelere eklemeler yapılmıştır. Aklama ile mücadelede ulusal işbirliği ve yükümlü grupların yeterli seviyede eğitim, iç kontrol, iletişim risk yönetimi sistemlerini kurmaları gereğine vurgu yapılmıştır. 303 Avrupa Birliği, Directive 2001/97/EC of the European Parliament and of the Council of 4 December 2001 amending Council Directive 91/308/EEC on Prevention of the Use of the Financial System For the Purpose of Money Laundering, Erişim:http://eurlex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi! celexplus!prod!CELEXnumdoc&numdoc=32001L0097&lg=EN 31/08/2010 192 4.3.4.2. 2005/60/EC sayılı Direktif304 Avrupa Birliği’nde, 2000 yılı Lizbon Zirvesi sonucunda benimsenen “Lizbon Stratejisi” ile Avrupa’nın 10 yıl içerisinde dünyanın en rekabetçi, dinamik bilgi bazlı ekonomisi olması hedeflenmiştir. Mart 2002 Barcelona Avrupa Konseyi Zirve Toplantısı’nda belirtildiği gibi “Sadece tamamen entegre ve etkin bir Avrupa sermaye piyasası ile tüketiciler ve girişimciler euronun faydalarına erişebilirler.”305 Bu çerçevede 1999 yılında AB ülkeleri arasındaki finansal piyasalara ait yasal düzenlemeleri yakınlaştırmak için Finansal Hizmetler Eylem Planı (FSAP) başlatılmıştır. FSAP, finansal hizmetler alanında 3 stratejik hedefi olan: Tek bir AB toptan pazarının, Açık ve güvenli perakende piyasaların, İhtiyatlı kurallar ve denetim yapısının, oluşturulmasına ilişkin 42 eylem maddesi içermektedir.306 Finansal sistemin aklama ve terörün finansmanı amacıyla kullanılmasının önlenmesi hakkında 26 Ekim 2005 tarih ve 2005/60/EC sayılı Konsey Direktifi, FSAP’ın “ihtiyatlı kuralların ve denetim yapısının oluşturulması” stratejik hedefi doğrultusunda hazırlanan düzenlemelerden bir tanesidir. Direktif’in FSAP dışında bir diğer düşünsel temeli de FATF tavsiyelerinde yapılan değişikliklerdir. FATF, karaparanın aklanması ile mücadele etmenin yanı sıra, 2001 yılında ABD’de gerçekleşen 11 Eylül saldırılarından sonra terörizmin finansmanı ile mücadele görevini de üstlenmiştir. Bu itibarla, 2001 yılında 40 Tavsiye Kararına ek olarak terörizmin finansmanı alanında 8 Özel Tavsiye yayımlanmıştır. 2003 yılı Haziran ayında 40 Tavsiye yeniden revize edilerek son halini almıştır. Son 304 Avrupa Birliği, Directive 2005/60/EC of The European Parliament and of The Council of 26 October 2005 on the Prevention of the Use of the Financial System for the Prupose of Money Laundering and Terrorist Financing, Erişim: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2005:309:0015:0036:EN:PDF 31/08/2010 305 Avrupa Komisyonu (2002), European Economy, Report By The Economic and Financial Commitee on EU Financial Integration, EC Economic Papers,3. 306 Avrupa Komisyonu, FSAP Evoluation Chart, Erişim:http://ec.europa.eu/internal _market/finances/docs/actionplan/index/061003_measures_en.pdf 02/02/2010 193 olarak 2004 yılı Ekim ayında terörün finansmanı ile mücadele alanında FATF tarafından 9’uncu Özel Tavsiye yayınlanmıştır. 2005/60/EC sayılı Direktif de 2004 yılı sonu itibarıyla revize edilen ve yenilenen FATF’in 40+9 Tavsiye Kararları dikkate alınarak düzenlenmiştir. Böylece Direktif ile terörizmin finansmanı ile mücadele konusu da kapsam içine alınmıştır. Direktif’te suçlarla mücadeleye yönelik olarak yükümlü gruplarının müşterileriyle olan ilişkilerinde, risk temelli bir yaklaşımı benimsemeleri öngörülmüştür.307 Bu bağlamda, “üçüncü direktif” olarak adlandırılan 26 Ekim 2005 tarihli ve 2005/60/EC sayılı Parlamento ve Konsey Direktifi ile 2001/97/EC sayılı Direktif ile değişik 91/308/EEC sayılı Direktifi yürürlükten kaldırmıştır. Direktif aşağıda sunulan plan çerçevesindeki konularda düzenlemeler getirmektedir. Birinci Bölüm: Konu, Kapsam ve Tanımlar Birinci Bölümde tanımlara yer verilmiştir. Aklama ve terörün finansmanı suçları, aklama ve terörün finansmanı ile mücadele kapsamındaki yükümlülüklere uymakla mükellef kredi kuruluşları, finansal kuruluşlar, diğer özel ve tüzel kişi yükümlü grupları, malvarlığı, öncül-ciddi (serious) suç, gerçek(nihai) faydalanıcı, iş ilişkisi, siyasi nüfuz sahibi kişiler, trust şirketleri, şirket hizmeti sağlayıcı kuruluşlar ve tabela bankalar tanımlanmıştır. Aklama suçunun tanımı 1(2) maddesinde yapılmıştır. (a) Bir mal varlığının suç kaynaklı veya bu suça iştirak edilerek elde edildiğini bilerek, bu malvarlığının yasa dışı kaynağını gizlemek veya bu fiilin işlenmesine dahil olmuş bir kişiye bu fiilin yasal sonuçlarından kaçınması için yardımcı olmak amacıyla dönüştürmek ya da transfer etmek; (b) Mal varlığının suçtan ya da bu suça iştirak ederek elde edildiğini bilerek, mahiyetini, kaynağını, yerini, tasarruf edilişini, hareketini, üzerindeki hakları veya kimin mülkiyetinde olduğunu gizlemek; 307 Özkan, A. (2007), “Karaparanın Aklanması ve Terörizmin Finansmanının Önlenmesi Konusunda AB Direktifi” TSPAKB (Ed) Sermaye Piyasasında Gündem Dergisi, 57, 9. 194 (c) Alınma tarihinde mal varlığının suçtan ya da bu suça iştirak ederek elde edildiğini bilerek, iktisap, mülk edilmesi ya da kullanılması; (d) yukarıda bahsedilen eylemlerden her hangi birinin işlenmesine katılmak, yardım etmek, işlenmesine teşebbüs etmek, yardım ve yataklık etmek, kolaylaştırmak ve planlanmasına katılmak. Terörün Finansmanı suçunun tanımına ise 1(4) maddesinde yer verilmiştir: “Terörün Finansmanı” terörizmle mücadele hakkındaki 13 Haziran 2002 tarih ve 2002/475/JHA sayılı Konsey Çerçeve Kararının 1-4 maddelerinin lafzı kapsamındaki suçlardan her hangi birini, fonların tamamının veya bir kısmının kullanılması kastıyla ya da bunların kullanılacağını bilerek, işlemek amacıyla her hangi bir vasıtayla doğrudan veya dolaylı olarak fon temin etmeyi veya toplamayı ifade etmektedir. Yükümlü grupları Direktif’in 2(1) maddesinde sayılmıştır: (a) Kredi kuruluşları, (b) Finansal kuruluşlar, (c) Serbest muhasebeciler, müşavirler, mali müşavirler ve yeminli mali (d) İster müşterileri adına herhangi bir mali veya emlak alım-satım işlemi yapan isterse de aşağıdaki işler için müşterileri adına işlem düzenleyen ya da yapan noterler ve diğer bağımsız hukuk işleri ile uğraşanlar: i. Emlak veya işletme alım satımı; ii. Müşterinin parasının, menkul kıymetlerinin veya diğer malvarlıklarının idaresi; iii. Banka, tasarruf ya da menkul kıymetler hesabı açılması veya yönetimi; iv. Şirketlerin oluşturulması, işletilmesi ya da yönetilmesi için gereken katkı paylarının düzenlenmesi; v. Kayyımların, şirketlerin ve benzeri yapıların oluşturulması, işletilmesi ve yönetilmesi; 195 (e) (c) veya (d) fıkralarında daha önceden ihtiva edilen trust veya şirket hizmeti sağlayanlar;308 (f) Emlak büroları; (g) İşlem ister tek olarak ya da birbirine bağlı olduğu anlaşılan birçok işlem şeklinde gerçekleştirilsin, ödemelerin 15.000 EUR veya daha fazla tutarda nakit ile yapıldığı mal ticareti ile iştigal eden diğer gerçek veya tüzel kişiler; (h) Kumarhaneler. Aynı zamanda Direktif’in 3’üncü maddesinin 5’inci fıkrasına göre “ciddi suç” tanımının en azından: a) 2002/475/JHA sayılı Konsey Çerçeve Kararı’nın 1 ila 4’üncü maddeleri arasında ifade edilen eylemleri, (b) 1988 BM Uyuşturucu ve Psikotrop Maddelerin Kaçakçılığına Yönelik Sözleşmenin 3(1)(a) maddesinde tanımlanan suçları, (c) 98/733/JHA Organize Suç Örgütlerin tanımlandığı Konsey Ortak Eylemi’nin 1’inci maddesinde ifade edilen faaliyetleri, 308 Trust ve şirket hizmeti sağlayıcı kuruluşlar anılan AB Direktifi’nde üçüncü kişilere aşağıda belirtilen hizmetleri sağlayan her türlü gerçek ve tüzel kişi olarak tanımlanmıştır. Ancak iç hukukumuzda “trust ve şirket hizmeti sağlayıcı kuruluşlara” ilişkin düzenlemeler mevcut değildir. Şirket ve diğer tüzel kişileri kurma. Bir şirketin müdürü veya sekreteri, ortaklığın bir ortağı olarak ya da başka tüzel kişilerle bağlantılı benzer bir pozisyonda faaliyet göstermek üzere bir başka kişi adına haraket etme ya da düzenleme yapma. Bir şirkete, bir ortaklığa ya da herhangi bir tüzel kişiye veya yasal kuruluşa kayıtlı bir büro, iş adresi, yazışma veya yönetim adresi ile diğer ilgili hizmetleri sağlama. Bir açık trust kuruluşunun ya da benzeri yasal kuruluşun kayyımı gibi hareket etme ya da başka kişiler için düzenleme yapma. Topluluk mevzuatına uygun bildirim yükümlülüklerine ya da eşdeğer uluslararası standartlara tabi olan düzenli bir piyasada kayıtlı bir şirket dışındaki başak bir kişinin vekil hissedarı olarak hareket etmek üzere bir başka kişi adına hareket etme ya da düzenleme yapma. 196 (d) Avrupa Toplulukları’nın Mali Çıkarlarının Korunmasına İlişkin Sözleşme’nin 1(1) ve 2’nci maddeleri çerçevesinde ciddi sahtecilik eylemleri, (e) Yolsuzluk suçlarını; (f) Üst sınırı en fazla 1 yıl veya alt sınırı en az 6 ay hapis cezasını gerektiren suçları kapsadığı ifade edilmektedir. Ayrıca Direktif’in ilgi kısmında “öncül-ciddi suçlar” (serious crime) tanımının karapara aklama, suç araçlarının ve suç kaynaklı gelirlerin tespiti, izlenmesi, dondurulması, bu varlıklara el konulması ve bu varlıkların müsadere edilmesi konulu 26 Haziran 2001 tarih ve 2001/500/JHA sayılı Konsey Çerçeve Kararı ile uyumlu olacağı belirtilmiştir. İkinci Bölüm: Müşterini Tanı İlkesi Bu bölümde müşterini tanı ilkesine (Customer Due Diligence-CDD) ilişkin hükümlere yer verilmektedir. CDD kapsamında kimlik tespiti ve teyidi, basitleştirilmiş CDD tedbirleri, genişletilmiş CDD tedbirleri ve üçüncü tarafa güven ilkesi düzenlenmiştir. Direktif ile gelen önemli değişikliklerden bir tanesi de “müşterini tanı” ilkesinin oldukça ayrıntılı bir şekilde düzenlenmiş olmasıdır. Direktif ile uluslararası standartlara uygun olarak müşterinin ve nihai faydalanıcının kimliğinin tespiti ve teyidine ilişkin daha spesifik ve detaylı hükümler getirilmiştir. Müşterini tanı ilkesinin uygulama alanı 7’nci maddede tanımlanmıştır. Buna göre direktif kapsamında yükümlü olarak belirtilen kişi ve kuruluşlar: a) İş ilişkisi tesis edilirken, b) İşlem tutarı ya da birbiriyle bağlantılı birden fazla işlemin toplam tutarı 15.000 EUR veya üzeri olan işlemler gerçekleştirilirken, c) Herhangi bir muafiyet, istisna ve eşiğe bakılmaksızın, karapara aklama ve terörizmin finansmanı konusunda şüphe duydukları işlemlerde, d) Daha önce elde edilen müşteri kimliklerine ilişkin verilerin yeterliliği ve doğruluğu hakkında şüphe duyduklarında, müşterini tanı ilkesinin gerektirdiği önlemleri almalıdırlar. 197 Müşterini tanı ilkesinin gerektirdiği önlemler 8’inci maddede belirtilmiştir. Buna göre CDD önlemleri: a) Kimlik tespiti yapmak ve kimlik bilgilerini güvenilir ve bağımsız kaynaktan elde edilen belge, veri ya da belgeler kullanarak teyit etmek, b) Nihai faydalanıcı konumunda olan kimselerin kim olduğunu belirlemek ve nihai faydalanıcının kimliğinin doğru olup olmadığı konusunda herhangi bir şüpheye yer vermemek için risk bazlı ve yeterli önlemler almak, tüzel kişiler, trustlar ve benzeri yapılanmalarda ise bunlara ek olarak mülkiyetin kime ait olduğunu ve bunların kontrolünün kimlerin elinde olduğunu anlamak amacıyla risk bazlı ve yeterli önlemler almak, c) Tesis edilmek istenilen işlemin türü ve gerçekleştirme amacı hakkında bilgi edinmek, d) Yapılan işlemin, işlemi yapan kuruluş ya da kişinin müşterisine ilişkin bilgisine, işine, risk profiline ve gerektiğinde fon kaynaklarına dair bilgiler ile uyumlu olup olmadığından emin olmak amacıyla iş ilişkisi ve işlem süresince, yapılan işlemlerin incelenmesini içerecek şekilde iş ilişkisini sürekli olarak izlemek (takip etmek) ve müşteri hakkında tutulan bilgi, belge ve verilerin güncel tutulmasını sağlamak, olarak düzenlenmiştir. Direktif’in 9’uncu maddesinin 1’inci fıkrasında, müşterinin ve nihai faydalanıcının kimlik tespit ve teyit işlemlerinin, iş ilişkisi tesisinden veya işlem yapılmadan önce tamamlanması gerektiği hususuna yer verilmiştir. Ayrıca, müşterini tanı ilkesi kapsamında alınan önlemler yükümlü grupları tarafından müşteri, iş ilişkisi, ürün ve işlemin türüne bağlı olarak riske duyarlı temelde uygulanabilecektir. Bu bağlamda direktif kapsamındaki yükümlü grupları müşterini tanı ilkesi çerçevesinde müşterilerinin iş ilişkilerine veya işlem türüne bağlı olarak risk standartları tespit edebilecektir. Örneğin, yükümlü grupları risk temelli yaklaşım içerisinde, tesis edecekleri iş ilişkisi ya da gerçekleştireceği işlem ya da mevcut müşterileri çerçevesinde düşük risk içeren durumlarda basitleştirilmiş, yüksek risk içeren durumlarda genişletilmiş müşterini tanı ilkesi uygulayabileceklerdir. 198 Basitleştirilmiş Müşterini Tanı İlkesi Basitleştirilmiş müşterini tanı ilkesi, Direktifin 11 ila 12’inci maddeleri arasında düzenlenmiştir. Basitleştirilmiş müşterini tanı ilkesi, özetle, aklama ve terörizmin finansmanı riskinin düşük olduğu durumlarda, yükümlülere Direktif’in 7’nci maddesinin a, b ve d fıkralarında, 8’inci maddesinde ve 9’uncu maddesinin 1’inci fıkrasında düzenlenen yükümlülüklerin uygulanmamasına yönelik verilen izindir. Aklama ve terörizmin finansmanı riskinin düşük olduğu, müşteri ve lehdarın kimliklerine ilişkin bilginin aleni olarak kullanılır durumda olduğu veya yeterli kontrollerin başka sistemler tarafından gerçekleştirildiği durumlarda basitleştirilmiş müşteri tanı ilkesi uygulanabilir. Örneğin üye ülkelerde müşterinin; Direktif’te tanımlanan kredi kuruluşu veya finansal kuruluş, Direktif kapsamında belirtilen hükümlere denk düzenleme yapmış başka bir ülkede yerleşik ve bu hükümlere uygunluğu açısından denetlenen kredi kuruluşu ya da finansal kuruluş olması, 2004/39/EC sayılı Direktif kapsamında hisse senetleri bir veya daha fazla üye ülkenin organize piyasalarında işlem gören ve topluluk mevzutı ile uyumlu olarak beyan yükümlülüğüne tabi üçüncü ülkelerdeki listelenmiş bir şirket, Üye ülkede yerleşik ya da aklama ve terörün finansmanı ile mücadelede uluslararası standartlara uyumlu ve bu standartlara uygunluğu denetlenen üçüncü ülkelerde olan noterler ya da diğer bağımsız hukukçuklar tarafından tutulan ortak hesapların nihai faydalanıcıları (bu faydalanıcılara ait kimlik bilgilerinin talep üzerine derhal ortak hesapların bulunduğu mevduat kuruluşlarına temin edilebilecek olması kaydıyla), Yerel kamu otoritesi, olması hallerinde ve aşağıda sayılan durumlarda; Yıllık sigorta priminin 1000 EUR’dan ya da tek priminin 2500 EUR’dan fazla olmadığı hayat sigortası poliçeleri, Feragat hükmü içermeyen ve poliçenin teminat kullanılmadığı emeklilik planı için hazırlanan poliçeler, olarak 199 Çalışanlara ücretlerinden kesinti yapılmak suretiyle emeklilik hakları sağlayan emeklilik, emekli maaşı ya da benzeri planlarda ve kişinin haklarını temlik etme yetkisi içermeyen plan cetvelleri, Elektronik para kullanımı ile ilgili olarak 150, 1000 ve 2500 EUR’luk sınırlamalar dahilinde, yükümlü gruplarına müşterini tanı ilkesi ile ilgili basitleştirilmiş tedbirler almasına izin verilmektedir. Genişletilmiş Müşterini Tanı İlkesi Genişletilmiş müşterini tanı ilkesi, Direktif’in 13’üncü maddesinde düzenlenmektedir. Risk temelli yaklaşım çerçevesinde, Direktif kapsamında yükümlü olarak belirtilen kişi ve kuruluşlar, aklama ve terörün finansmanı riskinin yüksek olduğu durumlarda müşterini tanı ilkesine ek olarak başka önlemler almalıdır. Genişletilmiş müşterini tanı ilkesi çerçevesinde Direktif’te belirtilen önlemler aşağıda sayılmıştır. Buna göre: Müşterinin fiziksel olarak mevcut olmadığı bir başka deyişle yüz yüze olmayan işlemlerde: Müşterinin kimliğinin ek belge, veri ve bilgilerle teyidinin sağlanması, Sunulan belgelerin doğrulanması için tamamlayıcı tedbirlerin alınması veya müşteri kimliğinin Direktif kapsamındaki bir kredi ya da finans kuruluşundan teyit edilmesi, Bir kredi kuruluşu nezdinde müşteri adına açılmış bir hesapla yapılmış işlemlerin ilk ödemesini talep etme gibi yöntemlerle müşteri kimlik bilgilerinin teyit edilmesi. Üye olmayan ülkelerdeki muhatap kuruluşlarla yapılan sınır ötesi muhabir bankacılık işlemleri ile ilgili olarak: Muhatap kuruluşun işlerinin niteliğini tam olarak anlayabilmek ve kamuya açık kaynaklardan yararlanarak muhatap kuruluşun itibarı, üzerindeki denetim yeterliliğini saptayabilmek amacıyla muhatap kuruluş hakkında bilgi edinilmesi, 200 Muhatap kuruluşun aklama ve terörizmin finansmanıyla mücadele sisteminin değerlendirilmesi, Yeni muhabir ilişkilere girmeden önce üst düzey yöneticinin onayının alınması, Her kuruluşun karşılıklı sorumluluklarının belgelenmesi, Aktarmalı muhabir hesaplarla ilgili olarak, muhatap kredi kuruluşunun müşterinin kimlik bilgilerini teyit ettiğinden ve muhatap bankanın hesaplarına doğrudan giriş hakkı olan müşterinin sürekli olarak durum takibinin yapıldığından bir başka deyişle gerekli özenin gösterildiğinden ve talep üzerine muhabir kuruluşa ilgili müşterinin kimlik bilgilerinin sağlanacağından emin olunması. Siyasi nüfuz sahibi kişiler309 ile ilgili olarak: Müşterinin siyasi nüfuz sahibi bir kişi olup olmadığının belirlenmesi için uygun risk bazlı prosedürlere sahip olunması, Bu kişilerle iş ilişkisi kurulurken üst düzey yöneticinin onayı alınması, İş ilişkisi veya işlemlere konu olan fonların ve mal varlıklarının kaynaklarını tespit etmek için gerekli önlemlerin alınması, İş ilişkisinin ayrıntılı bir şekilde sürekli takibinin (izlenmesinin) gerçekleştirilmesi, 309 FATF Tavsiye Kararlarının ekinde yer alan terimler sözlüğü bölümünde “siyasi nüfuzu olan kişiler” yabancı bir ülkede, üst düzey bir kamu görevi ile görevlendirilmiş; örneğin, Devlet ya da hükümet başkanı, üst düzey siyasiler, üst düzey hükümet görevlileri, adli ya da askeri personel, önemli siyasi parti çalışanları, kamu kurumu yöneticisi niteliğindeki kişiler olarak tanımlanmıştır. Ayrıca siyasi nüfuz sahibi kişilerin aile üyeleriyle veya yakın arkadaşlarıyla kurulan iş ilişkilerinin siyasi nufüz sahibi kişilerle kurulan iş ilişkilerindeki riski taşıdığı belirtilmiştir. Buna ek olarak, FATF Tavsiye Kararlarının ekinde yer alan açıklayıcı notlarda da siyasi nufüz sahibi kişilere ilişkin tavsiyelerin kendi ülkelerinde mühim kamu görevlerinde bulunan kişileri de kapsadığının altı çizilmiştir. Dolayısıyla siyasi nufüz sahibi kişiler sadece yabancı ülkede değil aynı zamanda kendi ülkesinde önemli kamu görevlerinde bulunan kişiler olarak genişletilmiştir. 2005/60/EC sayılı Direktif de ise; “siyasi nüfuz sahibi kişiler” önemli kamu görevlerinde bulunan gerçek kişileri ve bunların aile üyelerini ya da yakınlarını ifade eder şeklinde tanımlanmıştır (3(8). madde). 201 olarak belirtilmiştir. Ayrıca, üye ülkeler kredi kuruluşlarının tabela bankalar ile muhabir bankacılık ilişkisine girmelerini ya da ilişkiyi sürdürmelerini yasaklamalı ve kredi kuruluşlarınca hesaplarının tabela bankalarca kullanılmasına izin veren bankalarla muhabir bankacılık ilişkisine girilmediğinden ya da söz konusu iş ilişkisinin sürdürülmediğinden emin olmak amacıyla kredi kuruluşlarını gerekli önlemler almaya zorunlu tutmalıdırlar. Diğer taraftan üye ülkeler Direktif’e tabi kişi ve kurumların, gizlenmeyi kolaylaştıracak işlem veya ürünlerden kaynaklanan aklama ve terörizmin finansmanı riskine karşı özel dikkat gösterdiğinden ve gerektiğinde bu tür işlem ve ürünlerin aklama ve terörün finansmanı amacıyla kullanılmasını engelleyecek gerekli önlemleri aldığından emin olmalıdır. Başka bir üye ülkede veya üye olmayan bir ülkede yerleşik siyasi nüfuz sahibi kişilerle iş ilişkisi tesis edilmesi ya da işlem yapılmasında ve üye olmayan ülkelerdeki muhatap kuruluşlarla yapılan muhabir bankacılık işlemlerinde uygulanması gereken genişletilmiş CDD önlemleri, Direktif’te tek tek sayılarak yükümlülerin sayılan önlemlerin tümünü almaları zorunluluk haline getirilmiştir. Ancak aynı durum müşterinin fiziksel olarak mevcut olmadığı hallerde yapılan işlemlerde söz konusu değildir. Yüz yüze yapılmayan işlemler olarak nitelendirilen işlemlerde genişletilmiş CDD önlemlerinden herhangi birinin alınması yeterli olmaktadır. Üçüncü Tarafa Güven Direktif’in ikinci bölümünün dördüncü kısmını oluşturan 14 ila 19’ncu maddelerinde, üye ülkelerde faaliyet gösteren yükümlülerin, yükümlülükleri ile ilgili olarak muhatap oldukları üçüncü kişilere ve müşterilerine hangi durumlarda güvenebilecekleri ve güven söz konusu olduğunda müşteri kimliğinin tespiti ve teyit edilmesi ile ilgili tüm sorumluluğun nasıl paylaşılacağı düzenlenmektedir. Bu bağlamda Direktif’in 14’ncü maddesinde yükümlülerin müşterini tanı ilkesinin gerektirdiği önlemlerin alınmasında üçüncü kişilere güvenebilmesinin yanı sıra, bu durumda tüm sorumluluğun üçüncü kişilere güvenen yükümlülerde kalması gerektiği belirtilmiştir. Direktif’in 18’nci maddesinde ise, kendisine güvenilen üçüncü kişi yükümlülerin, talep edildiğinde sağlamaları gereken bilgi ve veriler ortaya konmaktadır. Bu maddeye göre, kendilerine güvenilen üçüncü kişiler, 202 kendilerinden talep edildiğinde, işlemlerini yaptıkları kişi ya da kuruluşlara müşterini tanı ilkesinin gereklilikleri kapsamında gerekli bilgiyi derhal temin etmelidirler. Aynı zamanda, üçüncü kişiler, müşteri ya da nihai faydalanıcının kimlik tespitine, teyidine ve kimlik bilgilerine dair diğer tüm ilgili belgelerin nüshalarını talep edildiğinde gecikmeksizin işlemlerini yaptıkları kişi ya da kuruluşlara göndermelidirler. Direktifin 16’ncı maddesinde de, yükümlülerin güvenebilecekleri üçüncü kişiler sayılmıştır. Bu kapsamda üçüncü kişiler, Direktif’in 2’nci maddesinde yükümlü olarak sayılan kişi ve kurumları veya aşağıda yer alan koşulları sağlayan üçüncü ülkede yerleşik olan muadili kişi ve kurumları ifade etmektedir: Kanunen tanınmış zorunlu mesleki kayıtlara tabi olan kişi ve kuruluşlar. Direktif’te düzenlenen veya Direktif’te yapılan düzenlemelere denk olan müşterini tanı ilkesi ve kayıtların tutulmasına yönelik gereklilikleri uygulayan ve bu gerekliliklere uyumu denetlenen veya Direktif’te düzenlenen gerekliliklere denk düzenlemeler yapan üçüncü ülkelerde yerleşik olan kişi ve kuruluşlar. Ayrıca Direktif’in 19’uncu maddesinde hangi durumlarda üçüncü tarafa güven ilkesinin uygulanmayacağı düzenlenmiştir. Buna göre, sözleşme çerçevesinde dış kaynaklı hizmet sağlayanların (taşeronlar) ya da acentelerin, bu Direktif kapsamındaki kuruluş ve kişilerin bir parçası olarak görülmesi halinde üçüncü kişilere güven ilkesi işletilemeyecektir. Üçüncü Bölüm: Bildirim Yükümlülüğü Bildirim yükümlülüğüne dair genel hükümler Direktifin 20 ila 27’inci maddeleri arasında düzenlenmektedir. Direktif kapsamında yükümlü olarak belirtilen kişi ve kuruluşlar, aklama ve terörün finansmanı ile ilgili olması muhtemel, görünürde yasal ve ekonomik amacı olmayan karmaşık, olağandışı, büyük ölçekli işlemlere özel önem göstermek durumundadırlar. Her üye ülke, aklama ve terörün finansmanı ile etkin olarak mücadele edecek merkezi bir mali istihbarat birimi (financial intelligence unit-FIU) kurmak zorundadır. 203 Bu Direktif kapsamında yükümlü olarak belirtilen kuruluş ve kişilerin, karaparanın aklanması veya terörün finansmanı suçlarının işlendiğini biliyorlarsa, bundan şüphe ediyorlarsa ya da şüphe etmeyi gerektirecek makul gerekçelere sahiplerse, Mali İstihbarat Birimini ivedilikle konu ile ilgili bilgilendirecekler ve elde ettikleri bilgi ve belgeleri de ileteceklerdir. Direktif kapsamında yükümlü olarak belirtilen kişi ve kuruluşlar, karaparanın aklanması veya terörün finansmanı ile ilgili olduğunu bildikleri ya da bundan şüphelendikleri işlemleri gerçekleştirmekten kaçınacaklardır. Böyle bir işlemin aklama ya da terörün finansmanına neden olacağından şüphe edildiği bir durumda işlemden imtina etmek imkânsız ise ya da muhtemel bir aklama veya terörün finansmanı vakasında lehtarların takibi bu şekilde engellenecek ise Mali İstihbarat Birimi işlemin ardından derhal bilgilendirilir. Direktif kapsamındaki ilgili bilgilerin, Direktif kapsamında yükümlü olarak belirtilen kuruluş ve kişiler tarafından ya da bu kuruluş ve kişilerin yönetici veya çalışanlarınca iyi niyetli olarak Mali İstihbarat Birimi’ne aktarılması, sözleşme, herhangi bir kanun, yönetmelik hükmü ya da idari bir hüküm ile getirilen kısıtlamaların ihlali anlamına gelmez. Ayrıca bu ifşa kuruluş veya kişileri ya da bunların yönetici veya çalışanlarını hiçbir yükümlülük altına itemez Direktif kapsamında yükümlü olarak belirtilen bir kişi veya kuruluş tarafından mali istihbarat birimlerine şüpheli işlem konusunda iyi niyetle yapılan bildirimler de, sözleşme ve yasalarla ile düzenlenen sır saklama yükümlülüğünün ihlali anlamına gelmez ve yükümlü grupları ile bunların çalışanlarını herhangi bir yükümlülük altında bırakmaz. İfşa Yasağı İfşa yasağı, düzenlenmektedir. Direktif’in 28 ila 29’uncu maddeleri arasında Maddelerin içeriği kısaca bu Direktif kapsamındaki kişi ve kuruluşlar ile bunların yönetici ve çalışanlarının, müşterilerine ait bilgilerin iletildiğini, karaparanın aklanması ya da terörün finansmanı incelemesi yapıldığını veya yapılabileceğini ilgili müşteriye ya da daha başka üçüncü kişilere açıklamasının yasaklanması üzerinedir. Bu yasaklama yetkili mercilere veya kanun uygulaması amacıyla yapılacak bildirimler için geçerli değildir. 204 Yetkili merciler ise direktif kapsamındaki tüm kurum ve kişilerin aklama ve terörün finansmanı ile mücadele kapsamındaki yükümlülüklerine uyum göstermesini sağlamak amacıyla denetim yapmakla görevli ve özellikle yerinde denetimler olmak üzere kapsamlı denetim yetkilerine sahip kişiler olarak ifade edilmektedir. Dördüncü Bölüm: Kayıt Tutma ve İstatistiki Veri Dördüncü bölüm, Direktif’in 30 ila 33’üncü maddeleri arasında düzenlenmektedir. Direktif kapsamında yükümlü olarak belirtilen kişi ve kuruluşlar, ulusal hukuk uyarınca muhtemel bir aklama veya terörizmin finansmanı soruşturması veya analizinde kullanılmak üzere aşağıdaki belge ve bilgileri saklamakla yükümlüdürler. Müşterini tanı ilkesi kapsamındaki durumlarda, kimliği kanıtlayan belgenin örneği veya referansı, müşteri ile ilişki sona erdikten sonra en az beş yıl süreyle saklanmalıdır. İş ilişkisi ve işlemlere ilişkin durumlarda, ulusal hukuka göre mahkeme tutanaklarına geçebilecek orijinal belge ve kayıtlar işlemin gerçekleşmesinden veya iş ilişkisinin sona ermesinden itibaren en az beş yıl süreyle saklanmalıdır. Ayrıca kredi kuruluşları ile finansal kuruluşlar, müşterini tanı ve kayıt tutma ile ilgili olarak bu düzenlemede yer alan tedbirlere en az eşdeğer tedbirleri, şubelerinde veya üçünde ülkelerde yerleşik bağlı ortaklıklarına uygulamakla mükelleflerdir. Üçüncü ülke mevzuatının bu tür eşdeğer tedbirlerin uygulanmasına izin vermediği durumlarda ise, söz konusu kredi kuruluşları ve finansal kuruluşlar ilgili ev sahibi üye ülkenin yetkili makamlarını bilgilendirmekle ve ayrıca, aklama ve terörün finansmanı riskiyle etkin bir şekilde mücadele edilmesini sağlayacak ek tedbirler getirmekle yükümlü olacaklardır. Kredi kuruluşları ve finansal kuruluşları, belirtilen gerçek veya tüzel kişilerle şu anda veya geçen beş yıl içinde bir iş ilişkisinde bulunup bulunmadıklarına ve bu ilişkinin doğasına dair FIU ya da diğer makamlarca yapılan soruşturmalara tam ve hızlı bir şekilde yanıt vermeyi sağlayacak sistemler oluşturmakla yükümlüdürler. 205 Üye Ülkeler, aklama ya da terörün finansmanı ile mücadelede sistemlerin etkinliği ile ilgili kapsamlı istatistikler tutarak sistemin etkinliğinin gözden geçirilmesini sağlar. Bu istatistikler, en azından, FIU’ya yapılan şüpheli işlem bildirimlerinin sayısı, bu bildirimlerle ilgili takipler ile yıllara göre incelenen vakaların sayısı, karapara aklama ya da terörün finansmanı suçundan hüküm giyen kişilerin sayısı ve ne kadar mülkiyete el konulduğu, ne kadarının dondurulduğu, ya da müsadere edildiğine dair hususları içermelidir. Anılan istatistikler rapor haline getirilerek yayımlanmalıdır. Beşinci Bölüm: İcra Tedbirleri (Enforcement Measures) İç Prosedürler, Eğitim ve Geri Bildirim Beşinci bölüm, Direktif’in 34 ila 35’inci maddeleri arasında düzenlenmektedir. Direktif kapsamında yükümlü olarak belirtilen kişi ve kuruluşlar, aklama veya terörizmin finansmanı ile ilgili işlemlerin önüne geçmek ve bunları engellemek amacıyla; müşteri tanı ilkesi, bildirim, kayıt tutma, iç kontrol, risk değerlendirme ve yönetimi, uyum yönetimi ve iletişimine yönelik uygun ve yeterli politika ve prosedürler oluşturmakla yükümlüdürler. Ayrıca, kredi kuruluşları ile finansal kuruluşlar, ilgili politika ve prosedürleri, şubelerine ve üçüncü ülkelerde bulunan bağlı ortaklıklarına aktarmakla yükümlüdürler. Yükümlü grupları, çalışanları için, bu düzenlemeler hakkında bilgi sahibi olmalarını ve riskli işlemleri ayırt etmelerini sağlayacak, süreklilik arz eden eğitim programları düzenlemek ve çalışanlarının katılımını sağlamak ile mükelleftir. Buna ek olarak, yükümlü grupları ve çalışanları, karapara aklayanlar ve terörü finanse edenlerce kullanılan yöntemlere ve şüpheli işlemlerin tespitini sağlayan göstergelere ilişkin güncel bilgilere erişebilmelidir. Ayrıca karapara aklama ve terörün finansmanı şüphesine ilişkin bildirimlerin etkinliği ve takibiyle ilgili zamanında geri bildirimler yapılmalıdır. Denetim, İşbirliği ve Cezalar Direktif’in 36 ila 39’inci maddeleri arasında düzenlenmektedir. Buna göre özetle: 206 Direktif kapsamında yükümlü olarak belirtilen kişi ve kuruluşlar, aklama ve terörün finansmanı ile mücadele kapsamındaki yükümlülüklere uyum gösterilmesini sağlamak amacıyla etkin bir denetime tabi olmalılar. Denetimin etkin yapılabilmesi için, denetimi yerine getiren birimin her türlü bilgi isteme ve kontrollerde bulunma dahil olmak üzere yeterli yetkiye ve kaynağa sahip olması gerekmektedir. Denetim otoritelerinin kredi kuruluşları ile finansal kuruluşlar ve kumarhanelerle ilgili olarak, başta yerinde denetimlerler olmak üzere kapsamlı denetim yetkilerine sahip olması gerekmektedir. Komisyon, Topluluk dahilindeki FIU’lar arasında işbirliğinin kolaylaştırılması için bilgi değişimi de dahil ihtiyaç duyulacak yardımları sağlayacaktır. Direktif kapsamında yükümlü olarak belirtilen kişi ve kuruluşların yükümlülüklerini ihlal etmesi halinde, bu kişi ve kuruluşların sorumlu tutularak idari ya da cezai yaptırıma tabi tutulması söz konusu olacaktır. Bu noktada cezaların etkili, orantılı ve caydırıcı olması önem arz etmektedir. Ayrıca gerçek ve tüzel kişiler için ayrı yaptırımlar söz konusu olacaktır. Örneğin, herhangi bir kişinin tüzel kişi yararına bireysel olarak ya da tüzel kişiyi temsil yetkisine veya tüzel kişi adına karar alabilmek için bir yetkiye veya tüzel kişilik içinde kontrolü icra etmek için bir yetkiye dayanarak tüzel kişilik içinde etkili olan bir organın bir parçası olarak işlediği ihlallerden tüzel kişiler de sorumlu tutulabilecektir. Altıncı Bölüm: Uygulama Tedbirleri (Implementing Measures) Altıncı bölüm, Direktif’in 40 ila 41’inci maddeleri arasında düzenlenmektedir. Buna göre özetle: Aklama ve terörün finansmanı ile mücadeledeki teknik gelişmeleri dikkate almak ve bu Direktif’in uygulanışında birlik sağlamak amacıyla Komisyon özellikle müşteri ve işlem bazında aklama ve terörün finansmanı yönünden risk profilinin belirlenmesini değerlendiren kriterler geliştirecektir. Bu süreçte “Komite” olarak anılacak olan Aklama ve Terörün Finansmanı ile Mücadele Komitesi Komisyon’a yardım edecektir. Yedinci Bölüm: Nihai Hükümler Nihai hükümler, Direktif’in 42 ila 45’inci maddeleri arasında düzenlenmektedir. Buna göre özetle: 207 91/308/EEC sayılı Direktif yürürlükten kaldırılmıştır. Üye Ülkeler, bu Direktif’e uyum sağlanması için gerekli olan kanun, yönetmelik ve idari hükümleri, 15 Aralık 2007 tarihine kadar yürürlüğe koyar. Komisyon, 15 Aralık 2009 tarihine kadar ve bu tarihten sonra ise en az üçer yıllık aralıklarla bu Direktif’in uygulanmasıyla ilgili bir rapor hazırlar ve bunu Avrupa Parlamentosu’na ve Konsey’e sunar. Bu Direktif, Avrupa Birliği Resmi Gazetesi’nde yayımlanmasından sonraki 20. gün yürürlüğe girer. 4.3.5. 2006/70/EC sayılı Direktif310 1 Ağustos 2006 tarihli ve 2006/70 sayılı Komisyon Direktifi, 2005/60/EC sayılı Direktif’te yer alan “siyasi nüfuz sahibi kişiler”, “basitleştirilmiş müşterini tanı ilkesi” ve “arızi veya sınırlı ölçüde finansal faaliyet için muafiyet tanınması” konularında uygulamaya yönelik ayrıntılı düzenlemeler içermektedir. İsminden de anlaşılacağı üzere 2006/70/EC sayılı Direktif, 2005/60/EC sayılı Direktifi tamamlayıcı niteliktedir. Direktif’in içeriği şu şekildedir: Siyasi Nüfuz Sahibi Kişiler (PEPs-Politically Exposed Persons) 2005/60/EC sayılı Direktif’in 3’üncü maddesinde; “siyasi nüfuz sahibi kişiler (PEPs) önemli kamu görevlerinde bulunan gerçek kişileri ve bunların yakın aile üyelerini ya da yakın arkadaşlarını ifade eder” şeklinde tanımlanmıştır. PEPs ayrıca ayrıntılı bir şekilde 2006/70/EC sayılı Direktif’in 2’nci maddesinde tanımlanmaktadır. Buna göre siyasi nüfuz sahibi kişiler olarak adlandırılan önemli kamu görevlerinde bulunanlar: Devlet ve hükümet başkanları, bakanlar veya vekilleri, 310 Avrupa Birliği, Commission Directive 2006/70/EC of 1 August 2006 laying down implementing measures for Directive 2005/60/EC of the European Parliament and of the Council as regards the definition of ‘politically exposed person’ and the technical criteria for simplified customer due diligence procedures and for exemption on grounds of a financial activity conducted on an occasional or very limited basis, Erişim: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri= OJ:L:2006:214:0029:0034:EN:PDF 31/08/2010 208 Milletvekilleri, Yüksek yargı organları, Anayasa Mahkemesi veya kararlarına karşı yargı yolunun kapalı olduğu yüksek seviyeli yargı organları mensupları, Sayıştay ve merkez bankası başkanları, Büyükelçiler, silahlı kuvvetlerin yüksek rütbeli mensupları, Kamu iktisadi teşebbüslerinin idari, yönetim ve denetim birimlerinin üyeleri, olarak sayılmıştır. PEPs’in yakın aile üyeleri ve yakın arkadaşları da aklama ve terörün finansmanı ile mücadele sisteminde PEPs’lerle aynı riski taşıdıkları için PEPs tanımı içerisine dahil edilmiş ve bu Direktif’te ayrıntılı şekilde tanımlamıştır. Buna göre: PEPs’in yakın aile üyeleri; yukarıda sayılan grupların eşlerini, ulusal hukuka göre eş ile aynı haklara sahip sayılacak “ortak”larını, çocuklarını, çocuklarının eşlerini veya ortaklarını, anne ve babalarını kapsamaktadır. PEPs’in yakın arkadaşları ise; tüzel kişi veya ortaklıklarda yukarıda sayılan gruplar ile ortak olarak nihai faydalanıcı statüsünde olan veya yukarıda sayılan gruplar ile yakın iş ilişkisi içinde bulunan veyahut yukarıda sayılan kişilerin fiilen yararına kurulmuş tüzel kişi veya ortaklıklarda tek başına nihai faydalanıcı konumunda olan gerçek kişileri kapsamaktadır. Söz konusu siyasi nüfuz sahibi kişiler için risk temelli yaklaşım doğrultusunda genişletilmiş müşterini tanı tedbirleri uygulanmalıdır. Bu tedbirler 2005/60/EC sayılı Direktif’in 13’üncü maddesinde aşağıdaki şekilde sayılmıştır: Müşterinin siyasi nüfuz sahibi bir kişi olup olmadığının belirlenmesi için uygun risk bazlı prosedürlere sahip olunması. Bu kişilerle iş ilişkisi kurulurken üst düzey yöneticinin onayı alınması, İş ilişkisi veya işlemlere konu olan fonların ve mal varlıklarının kaynaklarını tespit etmek için gerekli önlemlerin alınması, 209 İş ilişkisinin ayrıntılı bir şekilde sürekli takibinin (izlenmesinin) gerçekleştirilmesi. Basitleştirilmiş Müşterini Tanı İlkesi Basitleştirilmiş müşterini tanı ilkesi, Direktif’in 3’üncü maddesinde tanımlanmaktadır. Basitleştirilmiş müşterini tanı ilkesinin aşağıda açıklanan 3 durumda uygulanması söz konusudur. Müşterinin kamu idaresi veya kamu kurumu olduğu durumlarda, Müşterinin veya lehdarın kimliklerine ilişkin bilgilerin ve faaliyetlerinin aleni ve açık olması, Müşterinin faaliyetlerinin kontrolünün sağlanması amacıyla uygun denetim prosedürlerinin mevcut olması, şartları ile aklama ve terörizmin finansmanı riskinin düşük olacağından mütevellit, basitleştirilmiş kimlik tespiti ve teyidi prosedürlerine tabi tutulacaktır. Müşterinin kamu durumunda, idaresi veya kamu kurumu olmaması Müşterinin 2005/60/EC sayılı Direktif’’in 2’nci maddesi uyarınca kendisine yükümlülük tesis edilen bir kuruluş veya meslek mensubu olması, Müşteriye ait kimlik bilgilerinin kamuya açık, şeffaf ve kesin olarak tespit edilebilmesi, Müşterinin ulusal kanuna göre zorunlu lisanslama şartına konu olması, Müşterinin aklama ve terörün finansmanı ile mücadele kapsamında yükümlülük denetimine konu bir kuruluş olması, şartlarının hepsinin karşılandığı durumlarda, yükümlülerin basitleştirilmiş kimlik tespiti ve teyidi prosedürlerini uygulaması söz konusu olacaktır. Son olarak bazı işlemlerin veya işleme konu bazı ürünlerin aklama ve terörün finansmanı açısından düşük risk teşkil etmesinden dolayı, basitleştirilmiş müşterini tanı tedbirlerine tabi olması söz konusudur. Bunlar: 210 Yazılı sözleşmeye dayanan işlemler, Müşterinin hesabı aracılığıyla gerçekleştirilen işlemler, Müşterinin kimliğini belirtmeksizin yapılamayan ve müşterinin daha önce elde edilen kimlik tespitine ilişkin verilerin doğruluğu veya yeterliliği hakkında şüphelerin oluşmadığı ürün ya da işlemler, Belli maksimum eşiğe tabi olan ürünler, Ölüm, sakatlık, yaşlılık vb. haller hariç olmak üzere üçüncü kişiler yararına gerçekleştirilemeyen ürün ya da işlemler, Feragat hükmü içermeyen, teminat olarak kullanılmayan, erken fesih ve ödemelerin söz konusu olmadığı ve sadece uzun vadede paraya çevrilebilen finansal varlıklara yatırım yapılmasına imkân veren ürün veya işlemler, olup bu tür işlemlerde yükümlü gruplarına müşterini tanı ilkesi ile ilgili basitleştirilmiş tedbirler almasına izin verilmektedir. Örneğin, yukarıda sayılan durumlardan biri ile karşılaşan yükümlü müşterini tanı ilkesi kapsamında, müşteri tarafından tesis edilecek iş ilişkisi veyahut gerçekleştirilecek işlemlerin amacı ve mahiyeti hakkında bilgi alma veyahut yapılan işlemin, müşterinin işine, risk profiline ve gerektiğinde fon kaynaklarına dair bilgiler ile uyumlu olup olmadığından emin olmak amacıyla iş ilişkisi ve işlem süresince, izleme ve müşteri hakkında tutulan bilgi, belge ve verilerin güncel tutulmasını sağlama gibi önlemleri almak zorunda değildir. Arızi veya Sınırlı ölçüde Finansal Faaliyet 2005/60/EC sayılı Direktif ile aklama ve terörün finansmanı ile mücadele için getirilen müşterini tanı ilkesi, şüpheli işlem bildirimi, kayıt tutma ve iç kontrol gibi önleyici tedbirleri uygulamakla mükellef olan ve yükümlü olarak tanımlanan kredi ve finansal kuruluş tanımına girmeyen ancak finansal faaliyetlerle iştigal olan gerçek ve tüzel kişiler mevcuttur. Bir finansal faaliyeti arada bir veya nadiren gerçekleştiren ve aklama veya terörizmin finansmanı riskinin hemen hemen olmadığı koşullarda faaliyet gerçekleştiren bu gerçek ve tüzel kişiler için basitleştirilmiş tedbirlerin uygulanması söz konusu olabilmektedir. 211 Bahsi geçen finansal faaliyetler Direktif’te aşağıdaki şekilde tanımlanmıştır. Finansal faaliyetin mutlak değer ile çok sınırlı tutarlarda olması. İşlem bazında finansal faaliyetin düşük tutarlı olması. Finansal faaliyetin gerçek ya da tüzel kişinin esas faaliyet alanı olmaması. Finansal faaliyetin fer’i bir faaliyet olup doğrudan esas faaliyet alanı ile ilgili olması. Finansal faaliyetin, mal ticareti ile iştigal eden gerçek veya tüzel kişiler tarafından gerçekleştirilen işlem tutarı ya da birbiri ile bağlantılı birden fazla işlemin toplam tutarı 15.000 EUR veya üzerinde olan durumlar hariç olmak üzere, yükümlü olarak tanımlanan grupların faaliyeti olmaması. Finansal faaliyetin ana faaliyetin müşterilerine sunulması ve kamuya arz edilmemesi. Yukarıda sayılan durumlarda basitleştirilmiş müşterini tanı kuralları uygulanabilir. Finansal faaliyetin cirosunun finansal faaliyetin türüne göre ülkeler tarafından belirlenen sınırı aşmadığı durumlar, anılan faaliyetin mutlak değer ile sınırlı olduğu durumu tanımlamaktadır. Düşük tutarlı finansal faaliyete konu işlem ise; ülkelerin finansal faaliyetin türüne göre yasal olarak tanımladığı sınıra konu işlemleri ifade etmektedir. Örneğin finansal işlemlerde işlem tutarı ya da birbiriyle bağlantılı işlemlerin tutarı 1000 euroyu aşmadığında, finansal faaliyet kapsamında gerçekleştirilen işlemin aklama ve terörün finansmanı için kullanışlı ve etkili bir yöntem olamayacağından risk teşkil etmeyecek ve basitleştirilmiş tedbirlerin uygulanması mümkün olabilecektir. Ülkemiz için örnek verirsek; Suç Gelirlerinin Aklanmasının ve Terörün Finansmanının Önlenmesine Dair Tedbirler Hakkında Yönetmelik’in 5’inci maddesi311 ile kimlik tespitinin yapılması gereken 311 Kimlik tespiti Madde 5- (1) Yükümlüler; a) Sürekli iş ilişkisi tesisinde tutar gözetmeksizin, 212 işlem tutarı olarak tanımlanan 20 bin TL’nin düşük tutarlı işlem için sınır olduğu söylenebilir. Buna göre, işlem tutarı ya da birbiri ile bağlantılı birden fazla işlemin toplam tutarı 20 bin TL’nin altı olduğu durumlarda yükümlü grupları müşterilerinin ve müşterinin adına veya hesabına hareket edenlerin kimliğini tespit etmek zorunda değildir. Dolayısıyla anılan Yönetmelik’in üçüncü bölümünde düzenlenen müşterinin tanınmasına ilişkin esaslarda312 belirtilen tedbirleri uygulamakla mükellef değildir. Bu durumda finansal faaliyet kapsamında gerçekleştirilen işlem 20 bin TL’yi aşmadığında, aklama ve terörün finansmanı için kullanışlı ve etkili bir yöntem olmayacağından dolayı risk teşkil etmeyecek ve basitleştirilmiş tedbirlerin uygulanması mümkün olabilecektir. Ancak şu hususun altını çizmek de fayda vardır ki, işlem tutarı düşük bile olsa işlem ya da işlemi gerçekleştiren kişinin hali ve tavrı şüphe yaratıyorsa ya da işlemi gerçekleştiren kişinin kimlik bilgilerinin yeterliliği ve doğruluğu konusunda şüphe varsa basitleştirilmiş tedbir uygulanmamaktadır. Bu husus gerek 2005/60/EC sayılı Direktif’in 7’nci maddesinde313 gerek 2006/70/EC sayılı Direktif’in 4(2)’üncü maddesinde gerekse anılan Yönetmelik’in 5’inci maddesinde düzenlenmiştir. b) İşlem tutarı ya da birbiriyle bağlantılı birden fazla işlemin toplam tutarı yirmibin TL veya üzerinde olduğunda, c) Elektronik transferlerde işlem tutarı ya da birbiriyle bağlantılı birden fazla işlemin toplam tutarı ikibin TL veya üzerinde olduğunda, d) Şüpheli işlem bildirimini gerektiren durumlarda tutar gözetmeksizin, e) Daha önce elde edilen müşteri kimlik bilgilerinin yeterliliği ve doğruluğu konusunda şüphe olduğunda tutar gözetmeksizin, kimliğe ilişkin bilgileri almak ve bu bilgilerin doğruluğunu teyit etmek suretiyle müşterilerinin ve müşterileri adına veya hesabına hareket edenlerin kimliğini tespit etmek zorundadır. (2) Kimlik tespiti, iş ilişkisi tesisinden veya işlem yapılmadan önce tamamlanır. (3) Sürekli iş ilişkisi tesisinde, iş ilişkisinin amacı ve mahiyeti hakkında bilgi alınır. 312 Müşterinin tanınmasına ilişkin esaslar anılan Yönetmelik’te başlıklar itibarıyla; kimlik tespiti (müşterinin ve gerçek faydalanıcının kimliklerinin tespiti, işlemin amacı ve mahiyeti hakkında bilgi edinmek), müşteri durumunun ve işlemlerinin izlenmesi, gerçek faydalanıcının tanınması, tüzel kişilere ve karmaşık, olağandışı, makul amacı bulunmayan işlemlere özel dikkat gösterilmesi şeklinde düzenlenmiştir. 313 Müşterini tanı ilkesi Madde 7- (1) Direktif kapsamında yükümlü olarak belirtilen kişi ve kuruluşlar: a) İş ilişkisi tesis edilirken, b) İşlem tutarı ya da birbiriyle bağlantılı birden fazla işlemin toplam tutarı 15.000 EUR veya üzeri olan işlemler gerçekleştirilirken, c) Herhangi bir muafiyet, istisna ve eşiğe bakılmaksızın, karapara aklama ve terörizmin finansmanı konusunda şüphe duydukları işlemlerde, 213 2006/70/EC sayılı Direktif’in 4(2)’üncü maddesine göre aklama ve terörün finansmanı riskinin düşük olmadığı durumlarda, işleme konu faaliyet yukarıda sıralanan finansal faaliyetlerden biri dahi olsa basitleştirilmiş müşterini tanı tedbirleri uygulanmayacaktır. Bu durumda bu tür faaliyetlere özel dikkat gösterilmesi gerekmektedir. Ayrıca, yukarıda tanımlanan finansal faaliyetlerin karapara aklayanlar ve terörü finanse edenler tarafından suistimal edilmesinin önüne geçmek için, risk bazlı izleme sistemi kurulmalı veya bunu önlemeye yönelik uygun tedbirler alınmalıdır. Bir faaliyetin ana faaliyet olup olmadığının tespitinde ise, ilgili gerçek ya da tüzel kişinin finansal faaliyetinin cirosunun, toplam cirosunun %5’ini aşıp aşmadığına bakılır. Aşmadığı durumlar o finansal faaliyetin esas faaliyet alanı olmadığı durumlar olarak değerlendirilmektedir. Uygulama maddeleri, Direktif’in 5 ila 7’nci maddelerinde düzenlenmiştir. Üye ülkelerin 15 Aralık 2007’ye kadar ulusal mevzuatlarını Direktife yer alan düzenlemelere uygun hale getirmeleri istenmiştir. 4.3.6. 2006/1781/EC sayılı Tüzük314 15 Kasım 2006 tarihli ve 2006/1781/EC sayılı Tüzük, fon transferlerinde gönderici bilgisinin yer almasına ilişkin Avrupa Parlamentosu ve Konsey Tüzüğüdür. Tüzüğün konusunu aklama ve terörün finansmanının ortaya çıkarılması, soruşturulması ve önlenmesi amaçlarına yönelik olarak elektronik fon transferlerinde göndericinin (amirin) bilgisinin yer almasına dair düzenlemeler oluşturmaktadır. Buna göre finansal kuruluşlar, fon transfer işlemleriyle ilgili mesajlarda, havale amir (gönderici) ve lehdarlarına (alıcı) ilişkin isim, adres ve hesap numarasından oluşan bütün bilgilere yer verilmesini sağlamak için önlemler almalıdır. Adres bilgisi için ilgili ülke uygulamasına göre doğum tarihi ve yeri, vatandaşlık kimlik numarası veya müşteri numarası da kullanılabilir. Hesap numarasının olmadığı hallerde ise amirin izlemesine imkân veren belirleyici bir referans numarası da kullanılabilir. Transfer d) Daha önce elde edilen müşteri kimliklerine ilişkin verilerin yeterliliği ve doğruluğu hakkında şüphe duyduklarında müşterini tanı ilkesinin gerektirdiği önlemleri almalılar. 314 Avrupa Birliği, Regulation (EC) No 1781/2006 of the European Parliament and of the Council of 15 November 2006 on information on the payer accompanying transfers of funds, Erişim: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri= OJ:L:2006:345:0001:0009:EN:PDF 01/09/2010 214 talimatı veren finansal kuruluş tarafından bu bilgilerin güvenilir ve bağımsız kaynaktan elde edilen belge, veri ya da belgeler kullanılarak teyit edilmesi gerekmektedir. Transferin hesap üzerinde yapılması halinde teyit; hesap sahibinin bahsi geçen bilgileri müşterini tanı ilkesi çerçevesinde hesap açılışında yükümlü tarafından temin edilen güncel bilgiler kullanılarak yapılır. Hesap üzerinden yapılmayan transferlerde ise teyit; işlem tutarı ya da birbiriyle bağlantılı birden fazla işlemin toplam tutarı 1000 euronun üzerinde olduğunda söz konusu olmaktadır. Bu durumda bilgilerin teyidi güvenilir ve bağımsız kaynaktan elde edilen belge, veri ya da belgeler kullanılarak yapılır. Anlaşıldığı üzere her elektronik transfer işlemi için finansal kuruluşların gönderici bilgilerini alması ve teyit etmesine gerek yoktur. İlgili finansal kuruluş daha evvel alınmış olan gönderici bilgilerinin değişmeden doğru olarak kaldığı hususunda emin ise, elindeki mevcut bilgilere de güvenebilir. Ayrıca 1000 EUR ve altı tutarlardaki hesaptan yapılmayan tüm elektronik transferlerde de teyit zorunluluğu bulunmamaktadır. AB içerisinde yapılan elektronik transferlerde kolaylık sağlanmış olup, sadece göndericinin hesap numarasının veya göndericinin izlenmesine imkân veren belirleyici bir referans numarasının transfer mesajında yer alması yeterli olabilmektedir. Ancak, transferin yapıldığı finansal kuruluşun talep etmesi halinde, talebin yapılmasından itibaren 3 iş günü içerisinde transferi yapan finansal kuruluş tarafından bütün bilgilerin transfer yapılan finansal kuruluşa ve yetkililerin bilgisine sunulması gerekmektedir. Ayrıca ödeme zincirinde yer alan aracı finansal kuruluş, elektronik fon transferinde yer alan göndericiye ait bütün bilginin transfer ile birlikte iletilmesini sağlamakla sorumludur. Bir başka deyişle, elektronik transferler için transfer talimatı verilen finansal kuruluşlar, tüm bilgilerin havale ve ödeme zincirinde bulunmasını sağlamalıdır. Karşı finansal kuruluştan gelen transfer mesajlarında, amir ve lehdara ait belirtilen bilgileri eksik tutmuş ya da tamamlamamış olanlara, risk bazlı yaklaşım çerçevesinde özel önem gösterilerek, bu kuruluşları şüpheli işlemler kapsamında dikkatli bir incelemeye tabi tutmak ve bu havalelerin ödendiği lehdarlara ilişkin ödeme yapılan kişi ve kurumların kimlik ve adres tespitini dikkatli şekilde yaparak muhafaza etmek ödemeyi yapan finansal kuruluşun yükümlülükleri arasındadır. 215 Göndericiye ilişkin bilgilerin bulunmaması ya da eksik olması durumunda fon transferi işlemine ilişkin düzenleme ise anılan Tüzüğün 9’uncu maddesinde yapılmıştır. Maddenin içeriği özete şu şekildedir: Bir fon transfer mesajı kendisine ulaşan finansal kuruluş, bu işlemin amirine ilişkin eksik bilgi tespit ettiğinde ya söz konusu elektronik transferi iade eder ya da bu mesajı gönderen finansal kuruluştan eksik olan bilgilerin tamamlanmasını sağlar. Gönderilen transfer mesajlarının sürekli olarak eksik bilgiler içermesi ve bu bilgilerin talep edildiği halde tamamlanmaması halinde, alıcı finansal kuruluş tarafından; gönderici finansal kuruluşa ihtarda bulunulması, sonrasında gönderici finansal kuruluştan gelen elektronik transferlerin reddedilmesi veya söz konusu finansal kuruluşla yapılan işlemlerin sınırlandırılması ya da iş ilişkisine son verilmesinin göz önünde bulundurulması yönünde harekete geçilir. 4.3.7. 2007/845/JHA sayılı Konsey Çerçeve Kararı315 2007/845/JHA sayılı Karar, karapara aklama, suç gelirlerinin ve dönüştürülen malvarlıklarının izlenmesi, dondurulması, suç gelirlerine ve araçlarına el konulması, suç gelirlerinin müsadere edilmesi ve ulusal makamlar arasında işbirliği yapılması ile ilgili daha önce çıkarılan Direktiflere316 ek olarak, BM belgelerinde de geçen Varlıkların Geri Alınması Ofisi-Asset Recovery Office (ARO) yapılanmasının Avrupa Birliği ülkelerinde de oluşturulmasını içeren Konsey Kararıdır. 315 Avrupa Birliği, Council Decision 2007/845/JHA of 6 December 2007 concerning cooperation between Asset Recovery Offices of the Member States in the field of tracing and identification of proceeds from, or other property related to, crime Erişim: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:332: 0103:0105:EN:PDF 01/09/2010 316 2001/500/JHA: 2005/60/EC sayılı Karapara Direktifi’nde de atıf yapılan, karapara aklama, kimlik tespiti, suç gelirinin izlenmesi, dondurulması, bu gelire el konulması ve gelirinin müsaderesine ilişkin Konsey Çerçeve Kararı. 2003/577/JHA: Malvarlıklarının dondurulması ile ilgili taleplerin yerine getirilmesi hakkındaki Konsey Çerçeve Kararı. 2005/212/JHA: Suç gelirlerinin ve malvarlıklarının müsaderesine ilişkin Konsey Çerçeve Kararı. 2006/783/JHA: Müsadere taleplerinin yerine getirilmesine ilişkin Konsey Çerçeve Kararı. 216 Kararın gerekçesinde: AB sınırları içinde ve dışında kurumlar arası işbirliğini kolaylaştıran gayriresmi bir iletişim ağı olan ve Europol tarafından desteklenen CARIN317 için (The Camden Assets Recovery Inter-Agency Network) yasal bir dayanak oluşturulmak istendiği belirtilerek ve “Hague Programı”318 ile benimsenen stratejik hedeflere ve ARO’ları arasında işbirliği yapılmasını öngören 2006/960/JHA319 sayılı Konsey Çerçeve Kararı’na atıf yapılmaktadır. Kararın maddeleri özetle şu şekildedir: Madde 1: Her bir üye devletin yetkili yargı makamının üye devletteki ceza kanunu ya da hukuk muhakemeleri usulü düzenlemelerinin imkân verdiği ölçüde alacağı, Dondurma El Koyma Müsadere kararlarına konu olacak suç gelirlerinin İzlenmesini Tespitini kolaylaştırmak amacıyla ulusal bir Asset Recovery Office kurması ya da belirlenmesi gerekmektedir. Üye ülkeler istedikleri takdirde kendi ulusal mevzuatları ile uyumlu olacak şekilde iki ARO kurabilir veya iki kurumu ARO olarak 317 22-23 Eylül 2004 tarihinde Hollanda’nın Hague şehrinde düzenlenen kuruluş kongresi ile Avusturya, Belçika, Almanya, İrlanda, Hollanda ve İngiltere tarafından oluşturulmuştur. 318 4-5 Kasım 2004 tarihli Avrupa Birliği Konseyi Kararı ile Avrupa Birliği’nde özgürlük, güvenlik ve adalet alanını güçlendirmek için 5 yıllık stratejik hedeflere yer verilen Hague Çokyıllı Programı kabul edilmiştir. Buna göre organize suçların finansal boyutuna hitap eden suçla mücadele araçlarının oluşturulması bağlamında üye devletlerin suçla ilgili varlıkların istihbaratın ile görevli birimlerinin güçlendirilmesi savunulmaktadır. Bkz: Avrupa Komisyonu, The Hague Programme: Ten priorities for the next five years COM(2005) 184 Final sayılı Komisyon Tebliği, Brüksel, 10/05/2005 319 2006/960/JHA: Üye devletlerin kanun uygulayıcı birimleri arasında bilgi ve istihbarat değişimi kolaylaştırmaya yönelik Konsey Çerçeve Kararı 217 atayabilir. Eğer üye devlette suç gelirin izlenmesi ve tespiti sürecinde görevli ikiden fazla ARO birimi var ise, bu birimlerden en fazla iki tanesi temas noktası olarak atanabilir. Madde 2: Oluşturulacak bu ARO’lar talep üzerine veya kendiliğinden harekete geçerek birbirleri ile işbirliği sağlayacaklardır. Madde 3: ARO’lar arasında gerçekleşecek bilgi talepleri 2006/960/JHA sayılı Konsey Çerçeve Kararı uyarınca gerçekleşecek, talepte bulunan üye devlet, talebinde, talep nedenleri ve yargılama süreci hakkında bilgi verecektir. Madde 4: ARO’lar, suç gelirlerinin izinin sürülmesi ve tespitini kolaylaştırmak konusunda görevli olduklarından, ulusal mevzuatlarının sınırları içerisinde, gerektiğinde bir talep olmaksızın da işbirliği ve bilgi değişimi yapabileceklerdir. Madde 5: Her bir üye devlet, bu karar ile sağlanan bilgi değişimi sürecinde uygulanacak, verilerin korunmasına ilişkin kuralları sağlamak için kuralları hazırlayacaktır. Kanun uygulayıcı otoriteler tarafından kişisel verilerin gizliliğinin sağlanmasına ilişkin kurallara riayet edilecektir. Madde 6: Üye devletler ARO’lar arasında uygulamaların etkinliğine ilişkin iyi örnekleri birbirleri ile paylaşacaklardır. Madde 7: Bu kararın uygulanması, AB’nin karşılıklı yardım ve cezai konularda üye devletler arasında veya üçüncü taraflarla yapılan ikili veya çok taraflı anlaşmalar gereğince ve 2000/642/JHA320 ve 2006/960/JHA Konsey Kararları çerçevesinde, taleplerin karşılanmasına ilişkin düzenlemelerden doğan yükümlülüklere halel getirmeyecektir. Madde 8: Üye devletler, 18 Aralık 2008’e kadar bu kararda yer alan düzenlemelere tam olarak uyum sağlamak için gereken işbirliğini sağlayacaklardır ve 18 Aralık 2010 tarihinden önce Konsey, Komisyon tarafından üye devletlerin bu karara uyumuna ilişkin hazırlayacağı raporları değerlendirecektir. 320 Üye devletlerin Mali İstihbarat Birimleri arasında bilgi değişimi alanında işbirliğini düzenlemektedir. 218 Madde 9: Bu karar AB Resmi Gazetesi’nde yayımlandığı tarihte yürürlüğe girecektir. Avrupa Birliği’nde Varlıkların Geri Alınması sürecini etkin bir hale getirmek için öneriler getiren COM (2008) 766 sayılı Komisyon Tebliği’nde de,321 alternatif hukuki düzenlemelere ve ARO’ların yapılanmasına ilişkin öneriler sunulmaktadır.322 AB üyesi ülkelerde ARO yapılanmasına ilişkin önceki Komisyon Tebliği olan COM (262) 2004’te, müsadere önlemlerinin etkin hale getirilmesi için “bazı üye devletlerde kurulmuş olan varlıkların geri alınması birimlerinin (asset recovery agencies), suçluları, yasa dışı faaliyetlerden elde ettikleri gelirlerden mahrum bırakılması çabalarında bir temel unsur olacağı” ifade edilmektedir.323 Bununla birlikte ihdası önerilen birimlerin yapısına ilişkin öneriler getirilmemektedir. (2008) 766 sayılı Komisyon Tebliği’nde ise AB yapılanmasında kurulacak ARO’ların yapısına ilişkin öneriler getirilmiştir. Buna göre ARO’ların kolluk birimleri, adli birimler, vergi idaresi, sosyal refah ve gümrük ile diğer ilgili hizmet birimlerden gelen uzmanlardan oluşacak multi disipliner bir yapıda olması önerilmektedir. İhdas edilecek ARO’ların diğer ülkelerden gelen yardım talepleri karşısında merkezi birim olması ve bu doğrultuda donatılması gereği ifade edilmektedir. Bu bağlamda ARO’ların görevleri: Suç gelirlerinin izlenmesini kolaylaştırma, Müsadere sürecine katılım, 321 Avrupa Komisyonu, Communication from the Commission to the European Parliament and the Council - Proceeds of organised crime : ensuring that "crime does not pay", COM/2008/0766, Erişim: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=CELEX:52008DC0766:EN:NOT 01/09/2010 322 Avrupa Komisyonu, Proceeds of Organised Crime, COM(2008) 766 Final, Brüksel, 20/11/2008, Erişim: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do? uri=CELEX:52008DC0766:EN:NOT 323 Avrupa Komisyonu, Communication From the Commission to the Council and the European Parliament on the Prevention of and Fight Against Organised Crime in the Financial Sector, COM(2004) 262 s.11. Erişim: http://eur-lex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!Doc Number&lg=en&type_doc=COMfinal&an_doc=2004&nu_doc=262 01/09/2010 219 El konulan mal varlıklarının yönetimi Müsadere faaliyetlerinde ulusal düzeyde temas noktası olarak görev yapma Finansal istihbarat birimleri ve adli makamlarla etkin bir işbirliği içerisinde olma olarak nitelendirilmiştir. Tebliğ’de ayrıca Almanya, Avusturya, Belçika, Birleşik Krallık, Estonya, Fransa, İrlanda ve Hollanda dışında diğer bütün AB üye ülkelerinde böylesi bir yapılanmanın henüz var olmadığının ve mevcut yapıların ise yetki, uygulama ve organizasyon yapısı yönünden farklılık arz ettiğinin altı çizilmiştir. ARO’lara tanınacak yetkiler ise: Suç kaynaklı gelirlerini tespit etme ve bu gelirlerin izini sürmek amacıyla tüm ilgili veri tabanlarına (tapu, şirket, motorlu taşıt, mahkûmiyet, vergi, polis, finansal kuruluşlar kayıtları) erişim sağlayabilme, Suç kaynaklı gelirleri tespit etme ve izleme, Finansal bilgileri de içerecek şekilde, ilgili kuruluşlardan cebri olarak bilgi temin etme hakkına sahip olma, Suç gelirinin tespiti ile bu gelire el konulması veya müsaderesine ilişkin mahkeme kararına kadar geçen süre içerisinde kaçırılmasına engel olmak amacıyla bu mal varlıklarını en az 72 saat süre ile geçici dondurma yetkisine sahip olma, Diğer yetkili birimler ile birlikte ortak soruşturma yürütülme yetkisine sahip olma, olarak sıralanmıştır. 4.4. Uyum Düzeyi 4.4.1. Sermayenin Serbest Dolaşımı (Fasıl 4) Ortak Pazarın temelini oluşturan dört serbestiden biri olan sermayenin serbest dolaşımı faslı, bazı istisnalar olmakla birlikte, AB üyesi devletlerin, kendi aralarındaki ve üye devletlerin üçüncü devletlere uyguladığı sermaye hareketleri üzerindeki kısıtlamaların kaldırılmasını ele almaktadır. Söz konusu istisnalar ise vergilendirme, karapara aklama ve terörün 220 finansmanının önlenmesi, kamu politikası öncelikleri ve Ortak Dışişleri ve Güvenlik Politikası uyarınca belirlenen yaptırımlar gibi konuları kapsamaktadır. Sermayenin serbest dolaşımı faslı Avrupa genelinde bütünleşmiş, rekabetçi ve etkin bir finansal pazar ve hizmet yapısının tesisinde önemli bir konuma sahiptir. Bu serbestinin istisnası olan aklama ve terörün finansmanı ile mücadele konusunda MASAK öncü ve görevli kurum olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu alt bölümde MASAK tarafından aklama ve terörün finansmanı ile mücadele alanında AB müktesebatına uyum adına gerçekleştirilen düzenlemeler, idari ve yürütme kapasitesinin gelişiminde atılan adımlar ele alınacaktır. 4.4.1.1. Yasal Düzenlemeler Aklama ve terörizmin finansmanı ile mücadele uluslararası arenada işbirliğini gerektiren bir süreçtir. Dolayısıyla, bu mücadelede uluslararası koordinasyon ve işbirliği dikkate alınmadan, ulusal ya da Avrupa Birliği düzeyinde kabul edilen tedbirlerin etkileri sınırlı kalacaktır. Topluluk tarafından bu hususa önem verilmiş ve yapılan düzenlemelerin diğer uluslararası alanlarda alınan tedbirler ile uyumlu olmasına dikkat edilmiştir. Örneğin, Topluluk çalışmasında, suç gelirlerinin aklanması ve terörün finansmanı ile mücadele etmek amacıyla uluslararası standartlar koyan ve uluslararası düzeyde bu suçlara karşı politikalar geliştiren hükümetlerarası bir organizasyon olan FATF’in Tavsiye Kararlarını özellikle dikkate almıştır. Bunu da aklama ve terörün finansmanı ile mücadele müktesebatına yansıtmıştır. FATF Tavsiyeleri 2003 yılında büyük ölçüde gözden geçirildiği için 2005/60/EC sayılı Direktif söz konusu yeni uluslararası standartlar ile aynı doğrultuda uyumlu olarak hazırlanmıştır. Bu bağlamda AB üyelik müzakereleri kapsamında karaparanın aklanması ile mücadelede yasal uyum ve uygulamaya yönelik sunulan eylem planı ile aynı zamanda FATF standartlarına uyum konusunda da bir yol haritası çıkarılması sağlanmıştır. Böylece ülke olarak FATF değerlendirmelerinde324 olumlu bir yol kat 324 FATF, üye ülkelerini aklama ile mücadeledeki etkinlikleri açısından değerlendirmektedir. Değerlendirme karşılıklı değerlendirme adı altında 40+9 Tavsiye Kararlarının uygulanmasını sağlamak için üye ülkelerin izlenmesi ve AML/CFT sistemlerinin geliştirilmesi amacıyla her bir üye ülkenin yerinde denetime tabi olması şeklinde gerçekleştirilmektedir. Bu değerlendirmede aklama ve 221 edilmesi sağlanmıştır. Zira FATF, aklama ve terörün finansmanı ile mücadelede politikalar oluşturan uluslararası bir oluşum olduğu için üye ülkelerini bu alanda ulusal kanunlar ve yasal düzenlemeler oluşturması için değerlendirmektedir. Türkiye’nin Avrupa Birliği ile 3 Ekim 2005 tarihinde başlayan üyelik müzakereleri sürecinde, 4 No’lu Sermayenin Serbest Dolaşımı Faslı’nda tarama sürecinin 2005 yılı sonunda tamamlanmasının ardından faslın açılış kriterlerinden biri olarak belirlenen eylem planı hazırlanmış, 12 Eylül 2008 tarihinde Komisyon’a sunularak kabul edilmiştir. Aralık 2005 tarihindeki tarama toplantısından bu yana Türkiye karapara aklama ve terörizmin finansmanı ile mücadele alanında AB müktesebatına ve FATF standartlarına uyum konusunda önemli yol kat etmiştir. Sadece müktesebat uyumunda değil, idari ve yürütme kapasitesinin gelişimi alanında da yol alınmıştır. Bu süreçte gerçekleştirilen düzenlemeler şu şekilde özetlenebilir: 5532 sayılı Kanun ile 3713 sayılı Terörle Mücadele Kanunu’nda değişiklik yapılarak, ayrı bir Terörün Finansmanı suçu ihdas edilmiştir. 18 Temmuz 2006 tarih ve 26232 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. 5549 sayılı Suç Gelirlerinin Aklanmasının Önlenmesi Hakkında Kanun kabul edilmiştir. 18 Ekim 2006 tarih ve 26323 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. 5549 sayılı Kanunda aklama ve terörün finansmanı ile mücadele için, yükümlü grupları, kimlik tespiti, şüpheli işlem bildirimi, yükümlü grupları için eğitim, iç denetim, kontrol ve risk yönetim sistemleri ile ilgili temel önleyici tedbirler ile bilgi belge verme, bilgi değişimi, yükümlülük denetimi, ihlal halinde uygulanacak cezalar, bilgi ve belgelerin muhafazası, sır saklama yükümlülüğü, gümrük idaresine yapılacak açıklama, MASAK ve Mali Suçları Araştırma Koordinasyon Kurulu’nun görev ve yetkileri alanlarında düzenlemelere yer verilmiştir. terörün finansmanı ile mücadelede belirlenen 40+9 standartları esas alınarak, ülkelerin aklama ve terörün finansmanı ile mücadele mevzuatları ve uygulamaları belirli periyotlarla değerlendirilmektedir. Türkiye, 1994, 1998 ve 2006 yıllarında olmak üzere bugüne kadar 3 defa FATF tarafından değerlendirmeye tabi tutulmuştur. 222 5549 sayılı Kanun’a bakıldığında ülkemizde aklama ve terörün finansmanı ile ilgili olarak temel önleyici tedbirlere yer verildiği göze çarpmaktadır. Kanun ile bu tedbirler için yasal zeminde genel bir çerçeve çizilmiş, finansal araçlardaki çeşitlenmeler ve bunun sonucu olarak ve de aklama yöntemlerine yenilerinin eklenmesi hususları dikkate alınarak “Suç Gelirlerinin Aklanması ve Terörün Finansmanının Önlenmesine Dair Tedbirler Hakkındaki Yönetmelik” ve “Suç Gelirlerinin Aklanmasının ve Terörün Finansmanının Önlenmesine İlişkin Yükümlülüklere Uyum Programı Hakkında Yönetmelik” gibi ikincil düzenlemelere yer verilmiştir. Aklama Suçu İncelemesi Hakkında Yönetmelik 4 Ağustos 2007 tarihinde 26603 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Söz konusu Yönetmelik’te 5 Şubat 2010’da tarihinde değişiklik yapılmıştır. Yönetmelik’te aklama suçu araştırma ve incelemelerinin etkin bir şekilde yürütülmesine ilişkin esas ve usuller ayrıntılı bir şekilde ele alınmıştır. Mali Suçlarla Mücadele Koordinasyon Kurulunun Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik 14 Aralık 2007 tarihinde 26730 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Yönetmelik’te bahsi geçen Kurulun görev ve yetkileri ile toplanma ve çalışma usul ve esasları düzenlenmiştir. Suç Gelirlerinin Aklanması ve Terörün Finansmanının Önlenmesine Dair Tedbirler Hakkındaki Yönetmelik 9 Ocak 2008 tarihinde 26751 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmış ve 1 Nisan 2008 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Söz konusu “Tedbirler Yönetmeliği”nde 15/04/2008 ve 02/01/2010 tarihlerinde değişiklik yapılmıştır. Yönetmelik FATF Tavsiyeleri ile AB Müktesebatına uyum sağlayacak temel düzenlemeleri içermektedir. Söz konusu Yönetmelik kapsamında yükümlü grupları, müşterinin tanınmasına ilişkin esaslar, şüpheli işlem bildirimlerine ilişkin esaslar, bilgi ve belge vermeye ilişkin esaslar gibi önleyici tedbirler ile yükümlülük denetimi, gümrük idaresine yapılacak açıklama, muhafaza ve ibraz konularına yer verilmiştir. Aklama suçunun önlenmesinde en 223 önemli unsur olan müşterinin tanınması ilkesi kapsamında, kimlik tespitinin yanı sıra aklama ve terörün finansmanı bakımından yüksek risk taşıyan müşterilerin, iş ilişkilerinin ve işlemlerin belirlenmesi ve izlenmesi de alınması gereken bir tedbir olarak düzenlemede yerini almıştır. Ayrıca Yönetmelik ile yükümlülere karmaşık ve olağandışı büyüklükteki işlemlere özel dikkat gösterme zorunluluğu getirilmek suretiyle bu tür işlemlerin de takibi müşterini tanı ilkesi kapsamında düzenlenmiştir. Suç Gelirlerinin Aklanmasının ve Terörün Finansmanının Önlenmesine İlişkin Yükümlülüklere Uyum Programı Hakkında Yönetmelik 16 Eylül 2008 tarihinde 26999 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmış ve 01/03/2009 tarihinde yürürlüğe girmiştir.325 Söz konusu “Uyum Yönetmeliği”nde 02/01/2010 tarihinde ufak bir değişiklik yapılarak vadeli işlemler aracılık şirketleri, bu Yönetmelikte bahsedilen uyum programını oluşturmaksızın idari düzeyde uyum görevlisini atamakla yükümlü hale getirilmiştir. Yönetmelikte, aklama ve terörün finansmanının önlenmesi amacıyla risk temelli bir yaklaşımla yükümlülerin uyum programı oluşturmaları ve uyum görevlisi atamalarına ilişkin usul ve esaslar düzenlenmiştir. Uyum programı ile yükümlülere işletme büyüklükleri, iş hacimleri ve gerçekleştirdikleri işlemlerin niteliğini dikkate alarak belirledikleri politikalar ve risk temelli yaklaşım çerçevesinde izleme, kontrol, eğitim ve risk yönetimi faaliyetlerini yürütme görevi verilmiştir. Bu düzenlemeler esas itibarıyla aklama suçuyla mücadelede önleyici mekanizmanın etkinliğini sağlamaya yönelik olup yükümlülerin gerek aklamanın gerekse terörün finansmanının önlenmesi konusunda yeterli dikkat ve özeni göstermelerinin sağlanması amaçlanmıştır.326 325 Uyum yönetmeliğinin; uyum görevlisi atanması, uyum görevlisi olarak atanacaklarda aranan şartlar, uyum görevlisinin görev, yetki ve sorumlulukları, uyum görevlisinin görevinden ayrılması ile ilgili hükümleri ise 1/10/2008 tarihinden geçerli olmak üzere yayımı tarihinde yürürlüğe girmiştir. 326 MASAK (2009), Faaliyet Raporu, 6. Erişim: http://www.masak.gov.tr/ Kurulumuz/faaliyet_rapor/faalrap_2009.pdf 14/09/2010 224 Basitleştirilmiş Tedbirler Hakkında 5 Sıra No’lu MASAK Genel Tebliği 9 Nisan 2008 tarih ve 26842 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Tebliğ ile basitleştirilmiş müşterini tanı ilkeleri düzenlenerek, müşterinin tanınmasına yönelik tedbirler bakımından; yükümlülerin, müşterinin durumunun ve işleminin izlenmesi, gerçek faydalanıcının tespiti ve tüzel kişilere özel dikkat gösterilmesi gibi tedbirleri basitleştirerek almalarına imkân tanıyan düzenlemeler yapılmıştır. Tebliğde, 9 Sıra No’lu Genel Tebliğ ile 2 Ocak 2010 tarihinde değişiklik yapılmıştır. Bu değişiklik ile basitleştirilmiş tedbirlerin uygulanabileceği durumlar genişletilmiştir. Şüpheli İşlem Bildirimlerine İlişkin 6 Sıra No’lu MASAK Genel Tebliği 27 Eylül 2008 tarihinde 27010 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Suç gelirlerinin aklanmasının ve terörün finansmanının önlenmesi kapsamında şüpheli işlem bildiriminde bulunulması yükümlülüğünün etkin, zamanında ve uygun şekilde yerine getirilmesine yönelik olarak şüpheli işlem bildirimine ilişkin usul ve esaslar hakkında ayrıntılı açıklamalar yapılan Tebliğde genel, sektörel ve terörün finansmanı ile bağlantılı olmak üzere 3 başlık altında toplam 114 şüpheli işlem tipi örnek olarak sunulmuştur. Terörün Finansmanına Yönelik Şüpheli İşlemlerin Bildirimi Genel Tebliği 7 Kasım 2007’de 26693 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Tebliğ’de terörün finansmanının niteliği ve terörün finans kaynaklarına ilişkin açıklamalara yer verilmiş olup terörün finansmanı ile bağlantılı şüpheli işlem tipi, usul ve esasına ilişkin düzenlemeler, 6 Sıra No’lu MASAK Genel Tebliği ile yapılmıştır. 7 Sıra No’lu MASAK Genel Tebliği 02/12/2008 tarih ve 27072 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Söz konusu tebliğ ile Tedbirler Yönetmeliği gereğince 1 Nisan 2008 tarihinden önce sürekli iş ilişkisi tesis edilen müşterilerin kimlik tespiti kapsamındaki bilgilerinin yönetmeliğe uygun hale getirilmesi, bir başka deyişle mevcut müşteriler için de müşterinin tanınmasına ilişkin esasların uygulanması konusunda 31/12/2008 225 olarak karar verilen kararlaştırılmıştır. sürenin 01/06/2009’a uzatılması 26/05/2009 tarih ve 27239 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 8 Sıra No’lu MASAK Genel Tebliği ile önceki Tebliğde 01/06/2009 olarak belirtilen süre 01/09/2009’a kadar “son defa” uzatılmıştır.327 02/01/2010 tarih ve 27450 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 9 Sıra No’lu Genel Tebliğ ile 5 Sıra No’lu Genel Tebliğ’de bazı değişiklikler yapılmıştır. Söz konusu Tebliğ ile basitleştirilmiş tedbirlerin uygulanabileceği durumlar genişletilmiştir. 26/06/2009 tarih ve 27283 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren, 5918 sayılı “Türk Ceza Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un 5’inci maddesi ile suçtan kaynaklı mal varlığı değerlerini aklama suçunun düzenlendiği TCK’nın 282’nci maddesi değiştirilmiştir. Bu değişiklikler, FATF Tavsiyelerine ve başta 2005/60/EC sayılı Direktif olmak üzere AB’nin aklama ile mücadele müktesebatına uyum sağlanmak amacıyla yapılmıştır. 328 “Suçtan kaynaklanan malvarlığı değerlerini aklama” suçu kapsamında, ülkemizin aklamanın önlenmesine ilişkin mevzuatın AB müktesebatı ve FATF Tavsiyeleri ile uyumlaştırması amacıyla yapılan değişiklikler şöyledir: 1) Ülkemizde aklama suçunun öncül suçu eşik sistemi ile tanımlandığı için alt sınırı bir yıl veya daha fazla hapis cezasını gerektiren suçlar, aklama suçunun öncül suçları olarak kabul edilmiştir. Ancak, FATF Tavsiyelerine göre; eşik sistemini benimseyen ülkelerin alt sınırı altı ay hapis cezasını gerektiren 327 7 ve 8 Sıra No’lu MASAK Genel Tebliğleri temelde AB Müktesebatına uyum amacıyla yapılan düzenlemeler olmayıp, AB Müktesebatına uyumu sağlayan Tedbirler Yönetmeliği’nin “müşterinin tanınması ilkesine” dair düzenlemelerinin yükümlülerce uygulanmasına yönelik sürenin yükümlülerin talepleri dikkate alınarak uyarlanmasıdır. 328 TBMM, 5918 sayılı Türk Ceza Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun tasarısının gerekçesi Erişim: http://www.tbmm.gov.tr/sirasayi/donem23/yil01/ss353.pdf 01/09/2010 226 suçları öncül suç kapsamına almaları gerekmektedir. Bu nedenle, FATF Tavsiyelerine uyum sağlamak amacıyla, öncül suçlara ilişkin bir yıl olarak düzenlenen eşik, altı aya indirilmiştir. Böylece öncül suç kapsamı genişletilmiştir. 2) Aklama suçunun maddi unsurlarından biri olan yurtdışına çıkarmak eylemi dışında kalan tüm eylemler için iki ayrı amacı birlikte arayan “gayrimeşru kaynağını gizlemek ve meşru bir yolla elde edildiği konusunda kanaat uyandırmak” şeklindeki manevi unsura açıklık getirmek için, söz konusu ibarede yer alan “ve” bağlacı “veya” olarak değiştirilmiştir. Böylece aklama suçundaki amaç unsuru genişletilmiştir. 3) Söz konusu suçun ceza miktarları artırılmıştır. Bu suretle FATF üyesi diğer ülkelerin mevzuatındaki yaptırım miktarları arasında yeknesaklığın sağlanması amaçlanmıştır. 4) 282’nci maddeye ikinci fıkra olarak eklenen hükümle yeni bir suç ihdas edilmiştir. Buna göre, aklama suçunun konusunu oluşturan malvarlığı değerini, bu özelliğini bilerek satın almak, kabul etmek, bulundurmak veya kullanmak fiilleri ayrı bir suç ihdas edilmiştir. Ancak, bu suç dolayısıyla failin cezalandırılabilmesi için, birinci fıkrada tanımlanan suçun işlenişine iştirak etmemiş olması gerekmektedir. Bu suçun öncül suçunu sadece aklama suçu oluşturmaktadır. Tanımlanan bu yeni suç, ancak doğrudan kastla işlenebilir. Yani failin, satın aldığı, kabul ettiği, bulundurduğu veya kullandığı malvarlığı değerinin, suçtan kaynaklanan ve aklama işlemlerine tabi tutulan malvarlığı değeri olduğunu muhakkak surette bilmesi gerekmektedir. İkinci fıkrada yapılan bu suç tanımı ile FATF Tavsiyelerinde ve AB müktesebatında referans olarak yer verilen Viyana ve Palermo Sözleşmelerinde tanımlanan aklama suçuna uyum sağlanmıştır. Böylece, söz konusu Sözleşmelerden kaynaklanan uluslararası yükümlülüğümüzün karşılanması amaçlanmıştır. 26/06/2009 tarih ve 27283 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren, 5918 sayılı “Türk Ceza Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un 7’nci maddesi ile örgüt faaliyeti çerçevesinde işlenen aklama suçunun, daha etkin 227 bir şekilde soruşturulması ve kovuşturulması amaçlanmıştır. Buna göre bu suçların Ceza Muhakemesi Kanunu’nun 250’nci maddesine göre görevlendirilen ağır ceza mahkemelerinde görülmesi amacıyla düzenleme yapılmıştır. 26/06/2009 tarih ve 27283 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren, 5918 sayılı “Türk Ceza Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un 9’uncu maddesi ile taraf olduğumuz sözleşmeler bakımından uluslararası alanda maruz kaldığımız eleştirilerin önüne geçmek amacıyla, Kabahatler Kanunu’na eklenen yeni bir maddeyle,329 bir özel hukuk tüzel kişisinin organ veya temsilcisi ya da organ veya temsilci olmamakla birlikte tüzel kişinin faaliyeti çerçevesinde görev üstlenen bir kişi tarafından, dolandırıcılık, rüşvet, ihaleye fesat karıştırma gibi yolsuzluk olarak nitelenen bazı suçların yanı sıra, aklama ve terörün finansmanı suçlarının da tüzel kişinin yararına olarak işlenmesi halinde, tüzel kişiye de idari para cezası 329 30/3/2005 tarihli ve 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’na 43’üncü maddeden sonra gelmek üzere aşağıdaki madde eklenmiştir: “Tüzel kişilerin sorumluluğu MADDE 43/A- (1) Daha ağır idarî para cezasını gerektiren bir kabahat oluşturmadığı hallerde, bir özel hukuk tüzel kişisinin organ veya temsilcisi ya da organ veya temsilci olmamakla birlikte bu tüzel kişinin faaliyeti çerçevesinde görev üstlenen bir kişi tarafından; a) 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun; 1) 157 nci ve 158 inci maddelerinde tanımlanan dolandırıcılık suçunun, 2) 235 inci maddesinde tanımlanan ihaleye fesat karıştırma suçunun, 3) 236 ncı maddesinde tanımlanan edimin ifasına fesat karıştırma suçunun, 4) 252 nci maddesinde tanımlanan rüşvet suçunun, 5) 282 nci maddesinde tanımlanan suçtan kaynaklanan malvarlığı değerlerini aklama suçunun, b) 19/10/2005 tarihli ve 5411 sayılı Bankacılık Kanunu’nun 160 ıncı maddesinde tanımlanan zimmet suçunun, c) 21/3/2007 tarihli ve 5607 sayılı Kaçakçılıkla Mücadele Kanunu’nda tanımlanan kaçakçılık suçlarının, ç) 4/12/2003 tarihli ve 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun Ek 5 inci maddesinde tanımlanan suçun, d) 12/4/1991 tarihli ve 3713 sayılı Terörle Mücadele Kanunu’nun 8 inci maddesinde tanımlanan terörün finansmanı suçunun, tüzel kişinin yararına olarak işlenmesi halinde, ayrıca bu tüzel kişiye onbin Türk Lirasından ikimilyon Türk Lirasına kadar idarî para cezası verilir. (2) Bu madde hükümlerine göre idari para cezasına karar vermeye, birinci fıkrada sayılan suçlardan dolayı yargılama yapmakla görevli mahkeme yetkilidir.” 228 verilmesine imkân tanınmıştır. Böylece, TCK’nın 60’ıncı maddesinde düzenlenen faaliyet izninin iptali ve müsadere kararı gibi tüzel kişiler hakkında uygulanabilecek güvenlik tedbirlerinin yanı sıra idari para cezasının da hükme bağlanması, tüzel kişiye uygulanabilecek yaptırım türlerini artırmıştır. Sonuç olarak TCK’nın 20’nci maddesi uyarınca tüzel kişiler hakkında ceza yaptırımı uygulanamayacağı göz önüne alındığında, tüzel kişiler ancak suç dolayısıyla Kanun’da öngörülen güvenlik tedbirlerine veya idari para cezasına tabi olacaklardır. 229 Tablo 15: Suçtan Kaynaklanan Malvarlığı Değerlerini Aklama Suçunun 2009 Yılı Değişikliği Çerçevesinde Karşılaştırılması TCK 282 (İlk Hali) Suçtan kaynaklanan malvarlığı değerlerini aklama MADDE 282- (1) Alt sınırı bir yıl veya daha fazla hapis cezasını gerektiren bir suçtan kaynaklanan malvarlığı değerlerini, yurt dışına çıkaran veya bunların gayrimeşru kaynağını gizlemek ve meşru bir yolla elde edildiği konusunda kanaat uyandırmak maksadıyla, çeşitli işlemlere tabi tutan kişi, iki yıldan beş yıla kadar hapis ve yirmi bin güne kadar adlî para cezası ile cezalandırılır. (2) Bu suçun, kamu görevlisi tarafından veya belli bir meslek sahibi kişi tarafından bu mesleğin icrası sırasında işlenmesi hâlinde, verilecek hapis cezası yarı oranında artırılır. (3) Bu suçun, suç işlemek için teşkil edilmiş bir örgütün faaliyeti çerçevesinde işlenmesi hâlinde, verilecek ceza bir kat artırılır. (4) Bu suçun işlenmesi dolayısıyla tüzel kişiler hakkında bunlara özgü güvenlik tedbirlerine hükmolunur. (5) Bu suç nedeniyle kovuşturma başlamadan önce suç konusu malvarlığı değerlerinin ele geçirilmesini sağlayan veya bulunduğu yeri yetkili makamlara haber vererek ele geçirilmesini kolaylaştıran kişi hakkında bu maddede tanımlanan suç nedeniyle cezaya hükmolunmaz. TCK 282 (Değişik: 26/6/2009-5918/5 md.) Suçtan kaynaklanan malvarlığı değerlerini aklama Madde 282- (1) Alt sınırı altı ay veya daha fazla hapis cezasını gerektiren bir suçtan kaynaklanan malvarlığı değerlerini, yurt dışına çıkaran veya bunların gayrimeşru kaynağını gizlemek veya meşru bir yolla elde edildiği konusunda kanaat uyandırmak maksadıyla, çeşitli işlemlere tâbi tutan kişi, üç yıldan yedi yıla kadar hapis ve yirmibin güne kadar adlî para cezası ile cezalandırılır. (2) Birinci fıkradaki suçun işlenmesine iştirak etmeksizin, bu suçun konusunu oluşturan malvarlığı değerini, bu özelliğini bilerek satın alan, kabul eden, bulunduran veya kullanan kişi iki yıldan beş yıla kadar hapis cezası ile cezalandırılır. (3) Bu suçun, kamu görevlisi tarafından veya belli bir meslek sahibi kişi tarafından bu mesleğin icrası sırasında işlenmesi halinde, verilecek hapis cezası yarı oranında artırılır. (4) Bu suçun, suç işlemek için teşkil edilmiş bir örgütün faaliyeti çerçevesinde işlenmesi halinde, verilecek ceza bir kat artırılır. (5) Bu suçun işlenmesi dolayısıyla tüzel kişiler hakkında bunlara özgü güvenlik tedbirlerine hükmolunur. (6) Bu suç nedeniyle kovuşturma başlamadan önce suç konusu malvarlığı değerlerinin ele geçirilmesini sağlayan veya bulunduğu yeri yetkili makamlara haber vererek ele geçirilmesini kolaylaştıran kişi hakkında bu maddede tanımlanan suç nedeniyle cezaya hükmolunmaz. 230 4.4.1.2. Eylem Planı Türkiye’nin Avrupa Birliği ile 3 Ekim 2005 tarihinde başlayan üyelik müzakereleri sürecinde, koordinatörlük görevini Hazine Müsteşarlığının üstlendiği 4 No’lu Sermayenin Serbest Dolaşımı faslıyla ilgili, AB müktesebatı kapsamında mevzuat hakkında bilgi verildiği, mevzuatlar arasındaki farklılıkların belirlendiği ve muhtemel sorunların saptandığı tanıtıcı ve ayrıntılı tarama toplantıları 2005 Kasım ve Aralık aylarında gerçekleştirilmiştir. Akabinde 28 Eylül 2006 tarihinde Komisyon tarafından tarama sonu raporu yayınlanmıştır. Tarama sonu raporunda, aklama ile mücadele alanında özetle; Ulusal mevzuatımızın 2005/60/EC sayılı Direktif ve FATF tavsiyeleri ile uyumlu olmadığı, Şüpheli işlem bildirimi ile ilgili istatistiklere bakıldığında, şüpheli işlem bildirmekle yükümlü olan kurum ve kuruluşların bankacılık sektörü dışında farkındalığının düşük olduğu, Denetimlerin finansal sektör ve büyük çoğunlukla bankalar üzerinde yoğunlaştığı, Yükümlülük ihlallerine ilişkin kararların az olduğu ve para cezalarının yetersiz olduğu, MASAK’ın idari kapasitesinin güçlendirilmesi gerektiği, Mahkûmiyet ve müsadere kararlarına bakıldığında polis, savcı ve hâkimler gibi kanun uygulayıcıların etkinliğinin uzman ve kaynak eksikliğinden dolayı çok sınırlı olduğu, Aklama ile mücadele eden güçlendirilmesi gerektiği, birimler arasında işbirliğinin Türkiye’nin savunma mekanizmasının etkinliğinin, yüksek suç oranı özellikle yolsuzluğun yaygın olması, kayıt dışı ekonominin boyutu ve istatistiklerin yetersizliği gibi genel çevresel faktörler ile sekteye uğratıldığı, Türkiye’nin aklama ile mücadele sistemine ilişkin mevcut bilgilerin yetersiz olduğu zira FATF veya IMF değerlendirmelerinin330 henüz yapılmadığı 330 Türkiye, 1994, 1998 ve 2006 yıllarında olmak üzere bugüne kadar 3 defa FATF tarafından değerlendirmeye tabi tutulmuştur. En son değerlendirme 2006 yılı sonu 231 belirtilmiştir. 331 Tarama süreci sonunda faslın açılış kriterleri aşağıdaki şekilde belirlenmiştir.332 Sermaye hareketlerinin serbest dolaşımı alanında AB müktesebat uyumu ve uygulama kapasitesine yönelik kapsamlı bir strateji hazırlanması, Karaparanın aklanması ile mücadele konusunda yasal uyum ve uygulamaya yönelik ayrıntılı eylem planı hazırlanması. Faslın ikinci açılış kriteri olan aklama ile mücadele konusunda, 20082010 dönemini kapsayan Eylem Planı 12 Eylül 2008 tarihinde Komisyon’a sunulmuştur. Komisyon ise yaptığı değerlendirmeler sonucunda, 30 Eylül 2008 tarihinde “Sermayenin Serbest Dolaşımı” faslının açılış kriterlerinin karşılandığını belirterek, faslın açılmasını üye ülkelere öneren Komisyon Değerlendirme Raporunu yayımlamıştır. Gelişen süreçte, Türkiye fasla dair Müzakere Pozisyon Belgesi (MPB)’ni Kasım 2008’de AB Komisyonu’na sunmuştur. MPB’nin “Aklama ile Mücadele” başlıklı bölümünde, ilk hazırlanan taslağında ARO yapılanmasına ilişkin taahhüdümüz yer almamış olup, Komisyon’un Adalet, Özgürlük ve Güvenlik Genel Müdürlüğü’nün Türkiye Masası vasıtasıyla Dışişleri Bakanlığı’na bildirilen görüş üzerine MPB’ye eklenmiştir. Komisyon tarafından Ekim 2008’de iletilen görüş şu şekildedir: “İdari kapasite ile ilgili olarak, 2007/845/JHA sayılı Konsey Kararı, üye devletler arasında işbirliğini ve bilgi değişimini sağlayacak önlemlerin yanında, üye devletlerin 2008 yılı sonuna kadar ulusal itibarıyla gerçekleştirilmiş olup 23/02/2007 tarihli “Üçüncü Karşılıklı Değerlendirme Raporu” FATF Genel Kurulunda kabul edilerek FATF’in web sitesinde yayımlanmıştır. (Erişim: http://www.fatf-gafi.org/dataoecd/14/7/ 38341173.pdf) 2006 yılında gerçekleştirilen 3’üncü tur değerlendirme 2003 yılında yenilenen ve kapsamı genişletilen tavsiyeler esas alınarak yapılmıştır. 2005/60/EC sayılı Direktif de FATF Tavsiyelerinde yapılan bu genişlemeler ve değişiklikler esas alınarak düzenlenmiştir. Dolayısıyla Türkiye’nin aklama ile mücadele sisteminin bu güncel gelişmeler ışığında değerlendirmesi 2006 yılı sonu itibarıyla gerçekleştirilmiştir. 331 ABGS, Screening Report Turkey, Chapter 4-Free Movement of Capital, 28 September 2006, Erişim: http://www.abgs.gov.tr/files/tarama/tarama_files/04/ screening_report_04_tr_internet_en.pdf 07/09/2010 332 İKV, Müzakere Sürecinde Kaydedilen Gelişmeler, Sermayenin Serbest Dolaşımı. Erişim: http://www.ikv.org.tr/icerik.asp?konu=katilimmuzakereleri&baslik= Katılım %20Müzakereleri 13/09/2010 232 Varlıkların Geri Alınması Ofislerini333 (Asset Recovery Office-ARO) kurmalarını veya mevcut bir kurumlarını ARO olarak atamalarını öngörmektedir. Türkiye’nin bu konuya ilişkin taahhüdü ve etkin bir ARO kurmaya yönelik planları, Türkiye’nin Karapara İle Mücadele Eylem Planı’nda veya MPB’de yer almalıdır. Kurulacak ARO, yabancı ARO’ların yanında, diğer ulusal otoriteler ile etkin bir şekilde işbirliği sağlayacak şekilde yeterli kaynağa sahip olmalıdır.” Bunun üzerine MPB’ye şu paragraf eklenmiştir: “Mevcut durumda varlıkların geri alınması sistemi Adalet Bakanlığı bünyesinde işlemektedir. Ulusal ARO’nun ihdası için, 2009 yılında Adalet Bakanlığı’nın koordinasyonu altında teknik bir komite oluşturulacak334 ve ilgili kuruluşların katılımı sağlanacaktır. ARO’nun ihdası için gereken kanuni düzenlemeler AB üyeliğinden 2 sene önce kabul edilecek ve ilgili bürolar üyelik ile birlikte işlevsel olacaktır”. Müzakere pozisyonuna göre Komisyon’un hazırladığı Ortak Pozisyon Belgesi, AB Bakanlar Konseyi’nde onaylanmış ve 19 Aralık 2008 tarihinde yapılan 6. Hükümetler Arası Konferans (HAK) sonucu müzakereler açılmıştır. Bu faslın geçici olarak kapatılması için, HAK’ta açıklanan ve Komisyon tarafından hazırlanan Ortak Pozisyon Belgesi’nde belirtilen kapanış kriterleri aşağıda yer almaktadır.335 Sermaye hareketleri ve ödemeler ile ilgili olarak, Türkiye’nin müktesebat ile kayda değer bir mevzuat uyumu sağlaması ve uygulamayı düzgün bir şekilde gerçekleştirebileceğini göstermesi. Yabancıların emlak alımının müktesebat ile uyumlu bir şekilde kademeli olarak serbestleştirilmesiyle ilgili, Türkiye’nin bir Eylem Planı sunması. Kademeli serbestleştirilmede kayda değer ilerleme gerçekleştirilmesi. Karapara aklama ile mücadele konusunda, faslın ikinci açılış kriteri olarak Türkiye’nin Komisyon’a sunduğu eylem planında 333 Mal Varlığı Takip Bürosu olarak da ifade edilmektedir. MPB’deki taahhüdümüz doğrultusunda, 2010 yılının Ocak ayında Adalet Bakanlığı Avrupa Birliği Genel Müdürlüğü koordinasyonunda teknik bir komite oluşturulmuş ve komiteye Adalet Bakanlığı, MASAK, Emniyet Genel Müdürlüğü, ABGS ve Hazine Müsteşarlığı temsilcileri katılım sağlamıştır. Komitenin çalışmaları hali hazırda devam etmektedir (11/11/2010). 335 European Union Common Position, Chapter 4-Free Movement of Capital. 334 233 belirtildiği üzere, mevzuatın müktesebat ve FATF Tavsiyeleri ile uyumlu hale getirilmesi. Karapara aklama ile mücadele ile ilgili tüm alanlarda, ilgili mevzuatın yürürlüğe konulması ve gereği gibi uygulanmasını sağlayacak yeterli idari kapasitenin mevcut olduğunun gösterilmesi. Görüldüğü üzere faslın 3 ve 4 No’lu kapanış kriterleri MASAK görev alanı ile ilgilidir. Faslın gerek açılış gerek kapanış kriterlerinde söz edilen Eylem Planı 2008, 2009 yılları ve en geç üyelikten iki sene öncesine kadar tamamlanması gereken: Müktesebat uyumu, İdari kapasitenin güçlendirilmesi, Uygulama kapasitesinin güçlendirilmesi, alanlarındaki düzenleme taahhütlerimizden oluşmaktadır. Bu alt bölümde, eylem planında sözü edilen alanlar çerçevesinde MASAK’ın çalışmaları genel hatlarıyla ele alınmaktadır. 4.4.1.2.1. Müktesebata Uyum 2008 yılı için, eylem planında AB’nin aklama ve terörün finansmanı ile mücadele müktesebatına uyum sağlama amacı doğrultusunda çıkarılması ya da değiştirilmesi taahhüt edilen düzenlemeler ele alınmaktadır. Aşağıdaki tabloda anılan taahhütler kapsamında çıkarılan düzenlemeler ve bu düzenlemeler kapsamında güdülen amaçlar özetlenmiştir. 234 Tablo 16: 2008 Yılına Dair Müktesebata Uyum Kapsamında Verilen Taahhütler ve Yapılan Çalışmalar Amaç/Kapsam Suçtan kaynaklanan malvarlığı değerlerinin aklanması suçunun, FATF’in 1 No’lu Tavsiye Kararı ile 2005/60/EC sayılı Direktif’in 2’nci maddesinde yer alan düzenlemelerle uyumlu hale getirilmesi. Şüpheli işlem bildirim yükümlülüğünün uygulanmasına yönelik detay hususların FATF’in 13 No’lu Tavsiye Kararı ile 2005/60/EC sayılı Direktif’in 22’nci maddesinde yer alan düzenlemelere uyumlu hale getirilmesi. Değiştirilen/Yeni Çıkarılan Yasal Düzenleme 26 Haziran 2009 tarihinde yürürlüğe giren 5918 sayılı “Türk Ceza Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un 5’inci maddesi ile suçtan kaynaklı mal varlığı değerlerini aklama suçunun düzenlendiği TCK’nın 282’nci maddesi değiştirilmiştir. 1 Nisan 2008 tarihinde yürürlüğe giren Suç Gelirlerinin Aklanması ve Terörün Finansmanının Önlenmesine Dair Tedbirler Hakkındaki Yönetmelik’in dördüncü bölümünde şüpheli işlem bildirimine ilişkin esaslar düzenlenmiştir. Ayrıca, 27 Eylül 2008 tarihinde yürürlüğe giren Şüpheli İşlem Bildirimlerine İlişkin 6 Sıra No’lu MASAK Genel Tebliği ile şüpheli işlem bildirimine ilişkin usul ve esaslar hakkında ayrıntılı açıklamalar yapılmış ve genel, sektörel ve terörün finansmanı ile bağlantılı olmak üzere 3 başlık altında toplam 114 şüpheli işlem tipi örnek olarak sunulmuştur. Yükümlülerin şüphelendikleri işlemleri gerçekleştirmekten kaçınmalarını hüküm altına alan, 2005/60/EC sayılı Direktif’in 24’üncü maddesinde yer alan düzenlemelerle uyumlu gerekli düzenlemelerin yapılması. 27 Eylül 2008 tarihinde yürürlüğe giren Şüpheli İşlem Bildirimlerine İlişkin 6 Sıra No’lu MASAK Genel Tebliğin 5.1.1. No’lu maddesi ile gerekli düzenlemeler yapılmıştır. Yükümlülerce risk yönetim sistemlerinin oluşturulması, yüksek riskli müşteriler için genişletilmiş müşterini tanı ilkesinin risk -temelli olarak uygulanması, uyum programı ve iç prosedürlerin oluşturulması, eğitim faaliyetlerinin düzenlenmesi hususlarının FATF’in 5 ve 15 No’lu Tavsiye Kararları ile 2005/60/EC sayılı Direktif’in 13, 34 ve 35’inci maddelerinde yer alan düzenlemelerle uyumlu olarak düzenlenmesi. 16 Eylül 2008 tarihinde Resmi Gazete’de yayımlanan ve 01 Mart 2009 tarihinde yürürlüğe giren Suç Gelirlerinin Aklanmasının ve Terörün Finansmanının Önlenmesine İlişkin Yükümlülüklere Uyum Programı Hakkında Yönetmelik ile aklama ve terörün finansmanının önlenmesi amacıyla, yükümlülerin risk temelli bir yaklaşımla işletme büyüklükleri, iş hacimleri ve gerçekleştirdikleri işlemlerin niteliği dikkate alınarak izleme, kontrol, eğitim ve risk yönetimi faaliyetlerini barındıran uyum programı oluşturmaları ve uyum görevlisi atamalarına ilişkin usul ve esaslar düzenlenmiştir. Ayrıca risk temelli yaklaşımın somut bir yansıması olarak Tedbirler Yönetmeliği ile de, karmaşık ve olağandışı büyüklükteki işlemler ile görünürde makul hukuki ve ekonomik amacı bulunmayan işlemlere özel dikkat göstermek hüküm altına alınmıştır. 2009 yılı için, eylem planında AB’nin aklama ve terörün finansmanı ile mücadele müktesebatına uyum sağlama amacı doğrultusunda çıkarılması 235 ya da değiştirilmesi taahhüt edilen düzenlemelere yer verilmiştir. Aşağıdaki tabloda söz konusu taahhüt kapsamında çıkarılan düzenlemeler ve bu düzenlemelerin amaçları özetlenmiştir. Tablo 17: 2009 Yılına Dair Müktesebata Uyum Kapsamında Verilen Taahhütler ve Yapılan Çalışmalar Amaç/Kapsam Suç gelirlerinin aklanması ve terörün finansmanının önlenmesine ilişkin olarak önleyici tedbirleri yerine getirmekle yükümlü olan grupların FATF Tavsiye Kararları ve 2005/60/EC sayılı Direktif’in 2’nci maddesinde yer alan düzenlemeler ile uyumlu şekilde tanımlanması, bu doğrultuda -Sigorta brokerlerini -Serbest avukatlar ve serbest muhasebecileri -İşlem tutarı ya da birbiriyle bağlantılı birden fazla işlemin toplam tutarı 15.000 EUR’u aşan tahsilat ve ödemeler yapan, mal alım satımı ile uğraşan gerçek ya da tüzel kişileri -Merkezi yurt dışında bulunan yükümlünün Türkiye’deki şube, acente, temsilci ve ticari vekilleri ile benzeri bağlı birimlerini yükümlü sayacak düzenlemelerin yapılması. Tedbirler Yönetmeliği’nde “kimlik tespiti, kapsamında alınan adres ve diğer iletişim bilgilerinin teyidi iş ilişkisi tesisinden veya işlem yapılmadan önce tamamlanmasına” dair gerekli değişikliğin yapılması, böylece FATF’in 9 No’lu Tavsiye Kararı ile 2005/60/EC sayılı Direktif’in 9’uncu maddesinde yer alan düzenlemelere uyum sağlanması. 236 Değiştirilen/Yeni Çıkarılan Yasal Düzenleme 2 Ocak 2010 tarihinde yürürlüğe giren Suç Gelirlerinin Aklanmasının ve Terörün Finansmanının Önlenmesine Dair Tedbirler Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile yükümlü grupları bahsi geçen düzenlemelere uyumlu hale getirilmiştir. Ayrıca, 320, 323, 324 ve 332 sıra No’lu Vergi Usul Kanunu Genel Tebliğleri ile mükelleflerin ticari işlemleri ile nihai tüketicilerden mal veya hizmet bedeli olarak yapacakları 8.000 TL’yi aşan tahsilat ve ödemelerini; banka veya Posta ve Telgraf Teşkilatı Genel Müdürlüğü aracılığıyla yapmaları ve bu kurumlarca düzenlenen belgeler ile tevsik etmeleri zorunluluğu getirilmiştir. Söz konusu düzenlemeler uyarınca, ülkemizde 8.000 TL’nin üzerindeki tahsilat ve ödemelerin nakit olarak yapılması yasak olduğundan, 15.000 EUR üzeri nakit işlemler için düzenleme yapılmamıştır. Mevzuat, Tedbirler Yönetmeliğinde yapılan 2 Ocak 2010 tarihli değişiklik ile uyumlu hale getirilmiştir. Müşterini tanı ilkesinin uygun zamanlarda risk temeli yaklaşım çerçevesinde yeni müşterilerin yanı sıra mevcut müşterilere de uygulanmasına dair gerekli değişikliklerin yapılması, böylece FATF’in 5 No’lu Tavsiye Kararı ile 2005/60/EC sayılı Direktif’in 9 (6)’uncu maddesinde yer alan düzenlemelere uyum sağlanması. 1 Nisan 2008 tarihinde yürürlüğe giren Tedbirler Yönetmeliğinde zaten bahsi geçen düzenleme hüküm altına alınmıştır. Müşterini tanı ilkesi kapsamında; tesis edilecek iş ilişkisinin amacı ve mahiyeti hakkında bilgi almak, risk temelli yaklaşım çerçevesinde müşterini tanı ilkesine dair alınacak önlemlerin kapsamını belirlemek ve iş ilişkisini sürekli izlemek hususlarının gerekli değişikliklerle düzenlenmesi, böylece FATF’in 5 No’lu Tavsiye Kararı ile 2005/60/EC sayılı Direktif’in 8’inci maddesinde yer alan düzenlemelere uyum sağlanması. Tedbirler Yönetmeliğinde yapılan 2 Ocak 2010 tarihli değişiklik ile; tesis edilecek iş ilişkisinin amacı ve mahiyeti hakkında bilgi almak ve müşteri durumunun ve işlemlerin izlenmesi hususları uyumlu hale getirilmiştir. Risk temelli yaklaşım çerçevesinde müşterini tanı tedbirlerine ise, gerek 16 Eylül 2008 tarihinde Resmi Gazete’de yayımlanan ve 1 Mart 2009 tarihinde yürürlüğe giren Uyum Yönetmeliği’nde gerekse 1 Nisan 2008 tarihinde yürürlüğe giren Tedbirler Yönetmeliği’nde yer verilmiştir. Nihai/gerçek faydalanıcının yeniden tanımlanarak gerekli değişikliklerin yapılması ve FATF Tavsiye Kararları ile 2005/60/EC sayılı Direktif’in 3(6)’ncı maddesinde yer alan düzenlemelere uyumlu şekilde tanımlanması. Mevzuat, Tedbirler Yönetmeliğinde yapılan 2 Ocak 2010 tarihli değişiklik ile uyumlu hale getirilmiştir. Yükümlü gruplarının müşterilerinin Türkiye’de yerleşik banka ya da AB ülkelerinden birinde yerleşik bir banka olması halinde basitleştirilmiş müşterini tanı ilkesi kapsamındaki tedbirleri uygulayabilmesine olanak tanıyan değişikliğin Tebliğde yapılarak FATF’in 5 No’lu Tavsiye Kararı ile 2005/60/EC sayılı Direktif’in 11(1)’inci maddesinde yer alan düzenlemelere uyum sağlanması. 2 Ocak 2010 tarihinde yürürlüğe giren 9 Sıra No’lu Genel Tebliğ ile Basitleştirilmiş Tedbirleri düzenleyen 5 sıra No’lu Genel Tebliğde bazı değişiklikler yapılmıştır. Söz konusu Tebliğ ile basitleştirilmiş tedbirlerin uygulanabileceği durumlar genişletilmiş, finansal kuruluşlar dışındaki yükümlülerin müşterilerinin bankalar olduğu işlemler basitleştirilmiş tedbirler kapsamına alınmış ve AB müktesebatına uyumlu hale getirilmiştir. 237 -Yüz yüze olmayan işlemlerde, -Sınır ötesi muhabirlik ilişkisinde, -Yüksek risk taşıyan durumlarda, Genişletilmiş müşterini tanı ilkesinin uygulanmasına yönelik değişikliğin yapılması, böylece FATF’in 8 No’lu Tavsiye Kararı ile 2005/60/EC sayılı Direktif’in 13(2)’üncü maddesinde yer alan düzenlemelere uyum sağlanması. 1 Nisan 2008 tarihinde yürürlüğe giren Tedbirler Yönetmeliğinde zaten yüz yüze olmayan işlemler ile sınır ötesi muhabirlik ilişkisinde genişletilmiş müşterini tanı ilkesinin uygulanmasına dair düzenlemeler yapıldığı için değişikliğe gidilmemiştir. Yüksek riskli işlem ve iş ilişkisinde genişletilmiş müşterini tanı ilkesinin uygulanması hususu ise 16 Eylül 2008 tarihinde Resmi Gazete’de yayımlanan ve 1 Mart 2009 tarihinde yürürlüğe giren Uyum Yönetmeliği’nde düzenlenmiştir. Dolayısıyla eylem planındaki taahhüt 2008 yılında yerine getirilmiştir. Üçüncü tarafa güven ilkesinin, sadece üçüncü tarafın AB veya aklama ve terörün finansmanıyla mücadele alanındaki uluslararası standartlara uygun düzenleme ve denetlemelere tabi olan ülkelerden gelmesi halinde uygulanacağına dair Yönetmelik’te gerekli değişikliklerin yapılarak FATF’in 9 No’lu Tavsiye Kararı ile 2005/60/EC sayılı Direktif’in 16’ncı maddesinde yer alan düzenlemelere uyumun sağlanması. Mevzuat, Tedbirler Yönetmeliğinde yapılan 2 Ocak 2010 tarihli değişiklik ile uyumlu hale getirilmiştir. Kredi ve finansal kuruluşlarını, belirtilen gerçek veya tüzel kişilerle şu anda veya geçen beş yıl içinde bir iş ilişkisinde bulunup bulunmadıklarına ve bu ilişkinin doğasına dair FIU ya da diğer makamlarca yapılan soruşturmalara tam ve hızlı bir şekilde yanıt vermeyi sağlayacak sistemler getirmekle yükümlü kılan gerekli değişikliğin Yönetmelik’te yapılması, böylece 2005/60/EC sayılı Direktif’in 32’inci maddesinde yer alan düzenlemelere uyum sağlanması 1 Nisan 2008 tarihinde yürürlüğe giren Tedbirler Yönetmeliği’nin bilgi ve belge vermeye ilişkin esasları düzenleyen beşinci bölümünde zaten gerekli düzenlemeler mevcuttur. Dolayısıyla eylem planındaki taahhüt 2008 yılında yerine getirilmiştir. 238 Aklama ve terörün finansmanı ile mücadele sisteminin etkinliğini ölçecek ilgili konulara dair kapsamlı istatistikleri toplama ve yayımlama yetkisini MASAK’a verecek gerekli değişikliğin yapılarak FATF’in 32 No’lu Tavsiye Kararı ile 2005/60/EC sayılı Direktif’in 33’üncü maddesinde yer alan düzenlemelere uyumun sağlanması. Aklama ve terörün finansmanı şüphesine ilişkin bildirimlerin etkinliği ve takibiyle ilgili yükümlülere zamanında geri bildirimler yapılmasına dair yükümlülüğü getirecek gerekli değişikliğin yapılarak FATF’in 25 No’lu Tavsiye Kararı ile 2005/60/EC sayılı Direktif’in 35(3)’üncü maddesinde yer alan düzenlemelere uyumun sağlanması. Suçluların veya onlara bağlı kişilerin bir finansal kuruluşta önemli bir hisse sahibi, lehdar veya yönetici olmasını engelleyecek ve finansal sektörde üst düzey pozisyonlardaki kişiler ya da kurucular için uygun ve yerindelik kriterleri getirecek gerekli düzenlemelerin yapılması, böylece FATF’in 23 No’lu Tavsiye Kararı ile 2005/60/EC sayılı Direktif’in 36(2)’üncü maddesinde yer alan düzenlemelere uyumun sağlanması. Elektronik transferlerde; finansal kuruluşun gelen transfer mesajlarındaki göndericiye ait tam bilginin doğruluğunu teyit etme ve göndericiye ilişkin tam bilgiyi içermeyen eksik ya da tamamlanmamış elektronik transfer mesajı alan finansal kuruluşun tepki göstermesini düzenleyen gerekli değişikliklerin yapılarak FATF’in 7 No’lu Özel Tavsiye Kararı ile 2006/1781/EC sayılı Tüzük’ün 9’uncu maddesinde yer alan düzenlemelere uyumun sağlanması. Mevzuat, -Tedbirler Yönetmeliğinde yapılan 2 Ocak 2010 tarihli değişiklik -4 Ağustos 2007 tarihinde yürürlüğe giren Aklama Suçu İncelemesi Hakkında Yönetmelik’te 5 Şubat 2010’da tarihinde yapılan değişiklik ile uyumlu hale getirilmiştir. Mevzuat, Tedbirler Yönetmeliğinde yapılan 2 Ocak 2010 tarihli değişiklik ile uyumlu hale getirilmiştir. Şubat 2009 tarihinde Parlementoya sevk edilen “Bankacılık Kanununda Değişiklik Yapılmasına dair Kanun Tasarısı” ile mevzuat uyumlu hale getirilecektir. Ayrıca, finansal sektörü denetleyen SPK, BDDK ve Hazine Müsteşarlığı tarafından çıkarılan ikincil düzenlemelerle mevzuata uyum sağlanmıştır. Mevzuat, Tedbirler Yönetmeliğinde yapılan 2 Ocak 2010 tarihli değişiklik ile uyumlu hale getirilmiştir. 239 Üyelikten 2 yıl öncesine kadar, eylem planında AB’nin aklama ve terörün finansmanı ile mücadele müktesebatına uyum sağlama amacı doğrultusunda çıkarılması veya değiştirilmesi taahhüt edilen düzenlemelere yer verilmiştir. Aşağıdaki tabloda bu taahhüt kapsamında çıkarılan düzenlemeler ve amaçları özetlenmektedir. Tablo 18: AB Üyeliğinden İki Yıl Öncesine Dair Müktesebata Uyum Kapsamında Verilen Taahhütler ve Yapılan Çalışmalar Amaç/Kapsam Suç gelirlerinin aklanması ve terörün finansmanının önlenmesine ilişkin olarak önleyici tedbirleri yerine getirmekle yükümlü olan grupların FATF tavsiye Kararları ve 2005/60/EC sayılı Direktif’in 2(1)’nci maddesinde yer alan düzenlemeler ile uyumlu şekilde tanımlanması, bu doğrultuda Trust veya şirket hizmeti sağlayanlar ile avukatları yükümlü sayacak düzenlemenin yapılması. Siyasi nüfuz sahibi kişilerinin tanımlanarak, genişletilmiş müşterini tanı ilkesinin uygulanmasına yönelik gerekli değişikliklerin yapılması, böylece FATF’in 6 No’lu Tavsiye Kararı ile 2005/60/EC sayılı Direktif’in 13(4) ve 3(8)’üncü maddeleri ile 2006/70/EC sayılı Direktifin 2’nci maddesinde yer alan düzenlemelere uyumun sağlanması. FATF’in 6 No’lu Özel Tavsiye Kararı ile 2005/60/EC sayılı Direktif’in 3(2)üncü maddesinde yer alan düzenlemelere uyumun sağlanması için para ve değer transfer hizmeti sağlayıcıların yükümlü olarak tanımlanmasına yönelik gerekli değişikliklerin yapılması. 336 Değiştirilen/Yeni Çıkarılan Yasal Düzenleme 1 Nisan 2008 tarihinde yürürlüğe giren Tedbirler Yönetmeliği’nde avukatlar zaten yükümlü olarak tanımlanmıştır. Trust veya şirket hizmeti sağlayanlar, Türkiye’de yasal olarak kurulması mümkün olmayan yapılardır. Şirket hizmeti ise diğer finansal hizmetler ile birlikte sağlanmaktadır. Salt şirket hizmeti sağlamaya yönelik bir oluşumun kurulması söz konusu değildir.336 Dolayısıyla eylem planındaki taahhüt 2008 yılında yerine getirilmiştir. Aklama ve terörün finansmanı ile mücadele mevzuatında siyasi nüfuz sahibi kişileri tanımlayan düzenleme mevcut değildir. Ancak yüksek derecede riskli grup kapsamında bu kişilere ve işlemlerine genişletilmiş müşterini tanı ilkelerinin uygulanması 16 Eylül 2008 tarihinde Resmi Gazete’de yayımlanan ve 01 Mart 2009 tarihinde yürürlüğe giren Uyum Yönetmeliği ile düzenlenmiştir. Kambiyo mevzuatı 337 uyarınca para ve değer transferi bankalar (mevduat bankaları ve katılım bankaları ile kalkınma ve yatırım bankaları) ve PTT aracılığıyla yapılmaktadır. Söz konusu finansal kuruluşlar 1 Nisan 2008 tarihinde yürürlüğe giren Tedbirler Yönetmeliği’nde zaten yükümlü olarak tanımlanmıştır. FATF, Türkiye Üçüncü Karşılıklı Değerlendirme Raporu, 103, Erişim: http://www.fatf-gafi.org/dataoecd/14/7/38341173.pdf 15/10/2010. 337 Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında 1567 sayılı Kanun’un 1. maddesi göre yürürlüğe konulan Türk Parası Kıymetini Koruma (TPKK) Hakkında 32 sayılı Karar ve TPKK Hakkında 32 sayılı Karara İlişkin 91-32/5 sayılı Tebliğ uyarınca. 240 4.4.1.2.2. İdari Kapasitenin Güçlendirilmesi 2002 yılı Türkiye-AB Katılım Öncesi Mali İşbirliği Programı çerçevesinde MASAK tarafından “Karapara Aklama İle Mücadele Kapasitesinin Güçlendirilmesi Projesi” yürütülmüş olup, bu proje ile mali istihbarat birimlerinin veri toplamak, analiz etmek ve analiz sonuçlarını ilgili birimlere dağıtmak gibi temel fonksiyonları için gerekli olan güçlü bir teknik alt yapı, veri tabanı ve analiz araçlarına duyulan ihtiyaçların giderilmesi sağlanmıştır. Proje ile kurumlar arası elektronik bilgi alışverişi, veriler arasında görsel bağlantı analizi, bilgisayar ortamında istatistiksel analiz ve diğer analizleri yapma, elektronik doküman yönetim sistemi aracılığı ile de MASAK’ın bilgi toplama, depolama, analiz ve paylaşım kapasitesi geliştirilmiştir. MASAK’ıın talebi üzerine “Karapara Aklama İle Mücadele Kapasitesinin Güçlendirilmesi Projesi” kapsamında yürütülen hizmetlerde kullanılmakta olan çeşitli analiz araçları ve yazılımların verimli kullanılması amacıyla Maliye Yüksek Eğitim Merkezi Başkanlığınca (MAYEM) çeşitli yıllarda “Veri Madenciliği ve İstatistik Uygulamaları” konulu (Clementine, SPSS, I2 Analist Notebook, Business Object) uzmanlık eğitimleri gerçekleştirilmiştir. Projenin amacı, Avrupa Birliği müktesebatı ve uygulamaları kapsamında etkili bir yasal, teknik ve kurumsal çerçevenin oluşturulmasıdır. Proje; eşleştirme (twinning), teknik yardım ve yatırım bölümlerinden oluşmaktadır. Eşleştirme bölümü, İtalya Ekonomi ve Maliye Bakanlığı Hazine Bölümü ile birlikte gerçekleştirilmiş, kısa ve uzun dönemli uzmanların katılımı, çalışma ziyaretleri, eğitim seminerleri, çalışma grupları, analiz çalışmaları, teknik destek ve danışmanlık hizmetlerinden oluşmaktadır. Çalışmalar kapsamında beş hedef belirlenmiştir: 1. Aklama ve terörün finansmanı alanında AB mevzuatına uyum sağlanması için yasal çerçevenin geliştirilmesi. 2. Şüpheli işlem bildirim sisteminin güçlendirilmesi. 3. Yükümlü güçlendirilmesi. kuruluşların şüpheli işlem bildirim kapasitesinin 241 4. Aklama ile mücadelede yer alan ulusal kuruluşlar arasında işbirliğinin geliştirilmesi. 5. Aklama ile mücadelede uluslararası işbirliğinin geliştirilmesi. Bu hedefler kapsamında da MASAK personeli, yükümlü grupları ve ilgili kamu kurumlarının katıldığı eğitim faaliyetleri yapılmıştır. 338 Teknik yardım, teknik kapasitenin geliştirilmesine yönelik olup sistem dizaynı, sistem geliştirilmesi ve bilgi teknolojileri gelişim desteği eğitimi ile kurumsal güvenlik politikası belgelerinin hazırlanması, test ve kontrolden oluşmaktadır. Yatırım bölümü ise kurumsal yapılanmanın uyumlu ve tamamlayıcı bilgi teknolojileri ve analitik araçlarla (yazılım ve donanım) desteklenmesi amacıyla hazırlanan teknik şartnamede belirlenen yazılım, donanım ve diğer hizmetlerin alınması için yapılan mal alımı ihalesinden oluşmaktadır. Mal alım ihalesi sonucunda server bilgisayarları ve ekipmanları, uygulama yazılımları ve paket yazılımlar, office bilgisayarları ve ekipmanları, karapara aklama ile mücadele analiz araçları satın alınması söz konusudur. Bu bölüm aşağıda belirtilen üç bileşenden oluşmaktadır: Hizmet sağlayıcılar, alt yapı ve uygulama yazılımlarının temini. Büro ekipmanlarının oluşturulması. Analiz araçlarının alınması ve güvenlik-denetim hizmetleri. 339 2008 yılı için eylem planında idari kapasitenin güçlendirilmesi amacıyla personel alımı, ekipman alımı, organizasyon ya da teşkilatlanma yapısında değişiklikler yapılması yönünde taahhütlerde bulunulmuştur. Bu taahhütler aynı zamanda proje kapsamında yaşanan gelişmeleri içerecek şekilde verilmiştir. Aşağıdaki tabloda anılan taahhüt kapsamında yapılan çalışmalar ve güdülen amaçlar özetlenmektedir. 338 MASAK, 2005 Faaliyet Raporu, 9, Erişim: http://www.masak.gov.tr/Kurulumuz/ faaliyet_rapor/faalrap_2005.pdf 20/09/2010 339 MASAK, 2004 Faaliyet Raporu, 10, Erişim: http://www.masak.gov.tr/ Kurulumuz/faaliyet_rapor/faalrap_2004.pdf 20/09/2010 242 Tablo 19: 2008 Yılına Dair İdari Kapasitenin Güçlendirilmesi Kapsamında Verilen Taahhütler ve Yapılan Çalışmalar Amaç/Kapsam Yapılan Çalışmalar AML/CFT analiz kapasitesinin güçlendirilmesi için personel alımının önceki yıl personel sayısının %10’u oranında yapılması. 2007 yılı personelinin %11,7’si oranında personel alımı gerçekleştirilmiştir. Teknik altyapının güçlendirilmesi amacıyla bilgi güvenliği kapasitesinin güçlendirilmesi ve e-learning modülünün geliştirilmesi. “SPSS Clementine”, “Analyst Notebook”, “Business Objects”, “Nams” gibi analiz araçlarının MASAK’ta oluşturulan yeni çalışma gruplarıyla birlikte daha etkin kullanılmasına başlanmıştır. “E- Kasa Modülü” üzerinden elektronik imza kullanarak ŞİB ve hesap ekstrelerini VPN (Güvenli ağ) bağlantısı ile gönderebilmeleri için belirlenen bankalar ile testler yapılmıştır. Projenin eşleştirme ve teknik yardım bölümleri tamamlanmıştır.340 Emniyet Genel Müdürlüğü Kaçakçılık ve Organize Suçlarla Mücadele (KOM) Dairesinin içinde Suç Gelirleriyle Mücadele şubesinin kurulması, uzman personelin işe alınması, gerekli teknik donanınımın sağlanması. Görevli kurum olarak KOM tarafından çalışmalar devam etmekte olup, eylem planında öngörülen zaman dilimine uyum sağlanamamıştır. 2009 yılı için eylem planında idari kapasitenin güçlendirilmesi amacıyla verilen taahhütler çerçevesinde gerçekleştirilen çalışmalar ve amaçları aşağıdaki tabloda özetlenmektedir. 340 MASAK, 2008 Faaliyet Raporu, 37, Erişim: http://www.masak.gov.tr/ Kurulumuz/faaliyet_rapor/faalrap_2008.pdf 20/09/2010 243 Tablo 20: 2009 Yılına Dair İdari Kapasitenin Güçlendirilmesi Kapsamında Verilen Taahhütler ve Yapılan Çalışmalar Amaç/Kapsam Yapılan Çalışmalar AML/CFT analiz kapasitesinin güçlendirilmesi için personel alımının önceki yıl personel sayısının %10’u oranında yapılması. 2008 yılı personelinin %13 ‘ü oranında personel alımı gerçekleştirilmiştir. Teknik altyapının güçlendirilmesi amacıyla MASAK’ın istihbarat analizi kapasitesinin güçlendirilmesi ve bu doğrultuda veri ve metin madenciliği olanaklarının artırılması. Hizmet sağlayıcılar, alt yapı ve uygulama yazılımları aşamasında geliştirilen yazılımlar ile 2008 yılından itibaren MASAK’ın tüm işleri özellikle evrak ve aklamayla mücadele modülüyle (AML Modülü) oluşturulan yeni sistem üzerinden yürütülmeye başlanmıştır. Geçici kabulü 20/10/2006 tarihinde yapılan, projenin yatırım bölümünün hizmet sağlayıcılar, alt yapı ve uygulama yazılımları aşaması devam etmektedir. Büro ekipmanlarının oluşturulması aşamasının 23/09/2009 tarihinde, görsel ve istatistiki analiz yazılımları aşamasının ise 20/11/2009 tarihinde kesin kabulü yapılmıştır. 2008 yılı içerisinde tüm mevduat bankalarının ŞİB ve hesap ekstrelerini VPN (Güvenli ağ) bağlantısıyla elektronik imza kullanarak “Aklamayla Mücadele Modülü” ile “E- Kasa Modülü” üzerinden gönderebilmeleri için bankaların uyum görevlileri ve teknik personelleri ile yapılan çalışmalar neticesinde, 2009 yılı Ekim ayı itibarıyla gerçek ortamda ŞİB ve hesap ekstresi alınmaya başlanmıştır. 341 “Veri Madenciliği ve İstatistik Uygulamaları” konulu (Clementine, SPSS, I2 Analist Notebook, Business Object) uzmanlık eğitimleri gerçekleştirilmiştir. 4.4.1.2.3. Uygulamanın Güçlendirilmesi Eylem planının “uygulamanın güçlendirilmesi” başlıklı bölümünde; eğitim, seminer, atölye çalışması, rehber hazırlanması, denetim ve ilgili diğer kurumlarla işbirliği ve koordinasyonun güçlendirilmesine yönelik faaliyetlere ilişkin taahhütlerde bulunulmuştur. 341 MASAK 2009 Faaliyet Raporu, 43, Erişim: http://www.masak.gov.tr/ Kurulumuz/faaliyet_rapor/faalrap_2009.pdf 20/09/2010 244 2008 yılı için eylem planında uygulamanın güçlendirilmesi amacı doğrultusunda verilen taahhütler kapsamında yapılan çalışmalar ve amaçları aşağıdaki tabloda özetlenmektedir. Tablo 21: 2008 Yılına Dair Uygulamanın Güçlendirilmesi Kapsamında Verilen Taahhütler ve Yapılan Çalışmalar Amaç -Kanun uygulayıcıların farkındalığının güçlendirilmesi -Aklama ve terörün finansmanı suçlarının değerlendirilmesi, incelenmesi ve soruşturulmasında etkinliği artırmak -Yükümlülerin aklama ve terörün finansmanı ile mücadele denetimlerindeki etkinliği artırmak, Amaçları doğrultusunda; -Polis, hâkim ve savcılar ile denetim elemanlarına aklama ve terörün finansmanı ile mücadele konusunda tipoloji, vaka çalışması ve eğilimleri de içeren eğitim ya da atölye çalışmasının sağlanması -Mali Suçları Araştırma (MSA) uzman yardımcılarına hizmet içi eğitim verilmesi Önleyici tedbirler olarak bilinen yükümlülükler konusunda yükümlülerin bilinçlerinin artırılmasını sağlamak ve Şüpheli İşlem Bildirim (ŞİB) sayısını artırmak amaçları doğrultusunda; - Yükümlü gruplarına aklama ve terörün finansmanı ile mücadele konusunda tipoloji, vaka çalışması ve eğilimleri de içeren eğitim ya da atölye çalışmasının sağlanması. Gerçekleştirilen faaliyetler342 Aklama suçu ile mücadelede etkinliği arttırmak ve kurumlar arası işbirliğini geliştirmek amacıyla, 5549 sayılı Kanun’un aklama ve terörün finansmanının önlenmesine ilişkin hükümleri ile 5237 sayılı TCK’nın 282’nci maddesinin uygulanmasına ilişkin olarak hâkim ve savcılarla atölye çalışmaları gerçekleştirilmiştir Aklama suçu incelemeleri ile yükümlülük denetimi yapmaya yetkili denetim elemanlarına yönelik bilgilendirme çalışmalarında bulunulmuştur. 2008 Yılı Hizmet İçi Eğitim Planı ve Uygulama Esasları” kapsamında, Mesleki Geliştirme Seminerleri düzenlenmiştir. Ayrıca, Tedbirler Yönetmeliği ile Uyum Yönetmeliği Taslağı ile ilgili olarak hizmet içi eğitim verilmiştir. Bankalara ve sermaye piyasası aracı kurumlarına yönelik olarak yoğun bir şekilde eğitim faaliyetleri düzenlenmiştir. Bu kapsamda, 2008 yılının farklı dönemlerinde başta İstanbul ve Ankara olmak üzere farklı illerde, banka, aracı kurum, sigorta şirketleri ve PTT çalışanlarına yönelik olarak, aklama ve terörün finansmanı ile mücadele kapsamında yürürlüğe konulan yeni düzenlemeler hakkında eğitim faaliyetlerinde bulunulmuştur. 342 MASAK 2008 Faaliyet Raporu, Erşim: http://www.masak.gov.tr/Kurulumuz/ faaliyet_rapor/faalrap_2008.pdf 20/09/2010 245 - Bankalar, sermaye piyasası aracı kurumları ve emlakçılara yönelik aklama ve terörün finansmanı ile ilgili tipolojileri, vaka çalışmalarını ve eğilimleri de kapsayan rehberlerin hazırlanması Yükümlü gruplarının aklama ve terörün finansmanı ile mücadele kapsamındaki yükümlülüklere uyum denetimlerinin sağlanması amacıyla bankalar, aracı kurumlar ve yetkili müesseseler nezdinde yükümlülük uyum denetimlerinin gerçekleştirilmesi Uluslararası işbirliği ve bilgi değişiminin güçlendirilmesi amacıyla Egmont Grubu üyesi 5 ülke mali istihbarat birimi ile mutabakat muhtıraları (MoU) imzalanması Savcılar ve hakimlere yönelik farkındalığı artırmak amacıyla aklama ve terörün finansmanı ile mücadele konusunda savcılar ve hakimlere yönelik eğitim programlarının düzenlenmesi Personelin yeterince bilgilendirilmesini sağlamak, bu amaçla terörün finansmanı ile mücadele eden denetim birimlerinin personelini eğitmek ve 5549 sayılı Kanun ve ilgili ikincil mevzuatı ile 5237 sayılı Ceza Kanunu’nun BDDK’nın çalışma alanlarıyla ilgili bölümleri üzerine eğitim verilmesi Yükümlü gruplarından; finansal kuruluşlar dışındaki diğer yükümlü gruplarına ve banka, sermaye piyasası aracı kurumları, sigorta şirketleri, faktoring, finansman ve finansal kiralama şirketleri, ikrazatçılar, döviz büroları ile PTT müşterilerine yönelik olarak suç gelirlerinin aklanması ve terörün finansmanı ile mücadelenin araçlarından kimlik tespiti ve müşterinin tanınması konularında broşürler hazırlanmış ve MASAK web sitesinde yayımlanmıştır. Yükümlülüklere uyum denetimleri kapsamında 47 banka ve 232 yetkili müessese denetlenmiştir. MASAK, yabancı ülkelerdeki muadil kurumlarla işbirliğini geliştirmeye yönelik çalışmalar kapsamında Moğolistan, Gürcistan, Afganistan, Suriye, Arnavutluk ve Romanya Mali İstihbarat Birimleri ile aklama ve terörün finansmanı ile mücadelede işbirliğine yönelik MoU imzalamıştır. Anılan eğitimlerin düzenlenmesi Adalet Bakanlığının sorumluluğunda olup, Türkiye Adalet Akademisi tarafından çeşitli eğitim programları düzenlenmiştir. Anılan eğitimlerin düzenlenmesi BDDK’nın sorumluluğundadır. 2009 yılı için eylem planında uygulamanın güçlendirilmesi amacı doğrultusunda verilen taahhütler kapsamında yapılan çalışmalar ve amaçları aşağıdaki tabloda özetlenmektedir. 246 Tablo 22: 2009 Yılına Dair Uygulamanın Güçlendirilmesi Kapsamında Verilen Taahhütler ve Yapılan Çalışmalar Amaç -Kanun uygulayıcıların farkındalığının güçlendirilmesi -Aklama ve terörün finansmanı suçlarının değerlendirilmesi, incelenmesi ve soruşturulmasında etkinliği artırmak -Yükümlülerin aklama ve terörün finansmanı ile mücadele denetimlerindeki etkinliği artırmak, Amaçları doğrultusunda; -Polis, hâkim ve savcılar ile denetim elemanlarına aklama ve terörün finansmanı ile mücadele konusunda tipoloji, vaka çalışması ve eğilimleri de içeren eğitim ya da atölye çalışmasının sağlanması ve -MSA uzman yardımcılarına hizmet içi eğitim verilmesi. Önleyici tedbirler olarak bilinen yükümlülükler konusunda yükümlülerin bilinçlerinin artırılmasını sağlamak ve Şüpheli İşlem Bildirim (ŞİB) sayısını artırmak amaçları doğrultusunda; - Yükümlü gruplarına aklama ve terörün finansmanı ile mücadele konusunda tipoloji, vaka çalışması ve eğilimleri de içeren eğitim ya da atölye çalışmasının sağlanması. -Yetkili müesseseler, İkrazatçı, Faktoring, Finansman ve Finansal Kiralama Şirketlerine yönelik aklama ve terörün finansmanı ile ilgili tipolojileri, vaka çalışmalarını ve eğilimleri de kapsayan rehberlerin hazırlanması. Gerçekleştirilen faaliyetler343 Aklama ve terörün finansmanı suçları ile mücadelede etkinliğin arttırılması ve kurumlar arası işbirliğinin geliştirilmesi amacıyla, 5549 sayılı Kanun’un aklama ve terörün finansmanının önlenmesine ilişkin hükümleri ile 5237 sayılı TCK’nın 282’nci maddesinin uygulanması konusunda hakim ve savcılar ile Emniyet Genel Müdürlüğü ve Jandarma Genel Komutanlığı yetkilileri ile atölye çalışmaları gerçekleştirilmiştir. Aklama suçu incelemeleri ile yükümlülük denetimi yapmaya yetkili denetim elemanlarına yönelik bilgilendirme çalışmalarında bulunulmuştur. Mesleğe yeni başlayan MSA uzman yardımcılarına yönelik olarak “Temel Eğitim” programı düzenlenmiştir. Eğitim programı kapsamında uzman yardımcılarına aklama ve terörün finansmanı suçlarına ilişkin mevzuatın yanı sıra bankacılık, kambiyo, sermaye piyasaları, vergi ve gümrük mevzuatı ile ceza hukuku ve ticaret hukuku konularında, ilgili kurumlardan konunun uzmanı kişilerce eğitim verilmiştir. 2009 Yılı Hizmet İçi Eğitim Planı ve Uygulama Esasları” kapsamında, Mesleki Geliştirme Semineri düzenlenmiştir. Ankara, İstanbul ve İzmir’de bankalar, sermaye piyasası aracı kurumları, sigorta şirketleri, finansal kiralama şirketleri ve İstanbul Menkul Kıymetler Borsası çalışanlarına yönelik aklama ve terörün finansmanı ile mücadele kapsamında yer alan yükümlülükler konusunda eğitim faaliyetleri gerçekleştirilmiştir. Bununla birlikte, finansal kuruluşlar dışındaki yükümlülere yönelik de eğitim programları düzenlenmiştir. Söz konusu eğitim programları kapsamında, Ankara ve İstanbul’da Kıymetli Madenler Borsası Aracı Kuruluşları, İstanbul Altın Borsası Başkanlığı, PTT, Milli Piyango İdaresi Genel Müdürlüğü, Türkiye Jokey Kulübü, Spor Toto Teşkilatı Başkanlığı çalışanları ile Noterler, Serbest Muhasebeci ve Serbest Muhasebeci Mali Müşavirler ile Yeminli Mali Müşavirlere yönelik eğitim faaliyetleri düzenlenmiştir. 343 MASAK, 2009 Faaliyet Raporu, Erşim: http://www.masak.gov.tr/Kurulumuz/ faaliyet_rapor/faalrap_2009.pdf 20/09/2010 247 Yükümlü gruplarının aklama ve terörün finansmanı ile mücadele kapsamındaki yükümlülüklere uyum denetimlerinin sağlanması amacıyla ikrazatçı, faktöring, finansman ve finansal kiralama şirketleri nezdinde yükümlülük uyum denetimlerinin gerçekleştirilmesi Uluslararası işbirliği ve bilgi değişiminin güçlendirilmesi amacıyla Egmont Grubu üyesi 5 ülke mali istihbarat birimi ile mutabakat muhtıraları (MoU) imzalanması 248 Yükümlü gruplarından tarihi eser, antika ve sanat eseri alım satımı ile uğraşanlar veya bunların müzayedeciliğini yapanlar, ticaret amacıyla taşınmaz alım satımıyla uğraşanlar ile bu işlemlere aracılık edenler, iş makineleri dahil her türlü deniz, hava ve kara nakil vasıtalarının alım satımı ile uğraşanlar, kıymetli madenler borsası aracı kuruluşları, kıymetli maden, taş veya mücevher alım satımı yapanlar ile serbest muhasebeci, serbest muhasebeci mali müşavirler ve yeminli mali müşavirler için suç gelirlerinin aklanması ve terörün finansmanı ile mücadelenin araçlarından kimlik tespitine ilişkin esaslar konusunda broşürler hazırlanmış ve MASAK web sitesinde yayımlanmıştır. Faktoring, finansman ve finansal kiralama şirketleri, ikrazatçılar, yetkili müesseseler ile müşterilerine yönelik olarak suç gelirlerinin aklanması ve terörün finansmanı ile mücadelenin araçlarından kimlik tespiti ve müşterinin tanınması konularında 2008 yılında hazırlanmış broşürler MASAK web sitesinde yayımlanmıştır. Ayrıca ikrazatçılar, varlık yönetim şirketleri, portföy yönetim şirketleri, yatırım fonu yöneticileri, kargo şirketleri, ticaret amacıyla taşınmaz alım satımıyla uğraşanlar ile bu işlemlere aracılık edenler, iş makineleri, deniz nakil vasıtaları ve hava nakil vasıtaları alım satımı ile uğraşanlar, tarihi eser, antika ve sanat eseri alım satımı ile uğraşanlar veya bunların müzayedeciliğini yapanların suç gelirlerinin aklanması ve terörün finansmanı ile mücadeledeki yükümlülükleri konusunda hazırlanan bilgilendirme yazıları, söz konusu yükümlülerin üyesi bulundukları dernek ya da birlikleri aracılığıyla gönderilmiştir. Yükümlülüklere uyum denetimleri kapsamında 36 mevduat ve katılım bankası, 54 sigorta ve emeklilik şirketi ve 21 sermaye piyasası aracı kurumu denetlenmiştir. İkrazatçı, faktöring, finansman ve finansal kiralama şirketleri ile portföy yönetim şirketlerine yönelik uyum denetimi 2010 yılı içinde denetim planına alınmıştır. MASAK, yabancı ülkelerdeki muadil kurumlarla işbirliğini geliştirmeye yönelik çalışmalar sonucunda Hırvatistan, Makedonya, Güney Kore ve Bosna Hersek Mali İstihbarat Birimleri ile aklama ve terörün finansmanı ile mücadelede işbirliğine yönelik MoU imzalamıştır. 2010 yılı için eylem planında uygulamanın güçlendirilmesi amacı doğrultusunda verilen taahhütler kapsamında yapılan çalışmalar ve amaçları aşağıdaki tabloda özetlenmektedir. Tablo 23: 2010 Yılına Dair Uygulamanın Güçlendirilmesi Kapsamında Verilen Taahhütler ve Yapılan Çalışmalar Amaç -Kanun uygulayıcıların farkındalığının güçlendirilmesi -Aklama ve terörün finansmanı suçlarının değerlendirilmesi, incelenmesi ve soruşturulmasında etkinliği artırmak -Yükümlülerin aklama ve terörün finansmanı ile mücadele denetimlerindeki etkinliği artırmak, Amaçları doğrultusunda; -Polis, hâkim ve savcılar ile denetim elemanlarına aklama ve terörün finansmanı ile mücadele konusunda tipoloji, vaka çalışması ve eğilimleri de içeren eğitim ya da atölye çalışmasının sağlanması ve -MSA uzman yardımcılarına hizmet içi eğitim verilmesi. 344 Gerçekleştirilen faaliyetler344 Aklama ve terörün finansmanı suçları ile mücadelede etkinliğin arttırılması ve kurumlar arası işbirliğinin geliştirilmesi amacıyla, hakim ve savcılarına yönelik eğitim faaliyetleri gerçekleştirilmiştir. Aklama ve terörün finansmanı ile mücadelede düzenleyici ve denetleyici kurumlar ile kolluk birimleri arasında işbirliği ve koordinasyonun sağlanması çalışmaları kapsamında, MASAK ve Türkiye Bankalar Birliği tarafından İstanbul’da Maliye Bakanı Mehmet ŞİMŞEK ve FATF Başkanı Paul VLAANDEREN’in de katılımlarıyla “Türk Bankacılık Sektöründe Suç Gelirlerinin Aklanması ve Terörün Finansmanı ile Mücadele” konulu konferans düzenlenmiştir. 19 Temmuz 2010 tarihi itibarıyla Başbakanlık Makamı tarafından onaylanarak uygulamaya konulan “2010-2012 Organize Suçlarla Mücadele Eylem Planı” kapsamında, suç gelirleriyle mücadelede düzenleyici ve denetleyici kurumlar ile kolluk birimleri arasında işbirliği ve koordinasyonun sağlanmasına yönelik bir metodolojinin oluşturulması amacıyla, 27 Aralık 2010 tarihinde MASAK koordinatörlüğünde; Adalet Bakanlığı, Dışişleri Bakanlığı, Maliye Bakanlığı Teftiş Kurulu Başkanlığı, Hesap Uzmanları Kurulu Başkanlığı, Gelir İdaresi Başkanlığı, Hazine Müsteşarlığı, Emniyet Genel Müdürlüğü, Jandarma Genel Komutanlığı, Sahil Güvenlik Komutanlığı, Tapu Kadastro Genel Müdürlüğü, BDDK ve SPK temsilcilerinin katılımıyla bir çalıştay düzenlenmiştir. MASAK, 2010 Faaliyet Raporu, 249 Aklama suçu incelemeleri ile yükümlülük denetimi yapmaya yetkili denetim elemanlarına yönelik bilgilendirme çalışmalarında bulunulmuştur. Aklama suçu incelemeleri ile yükümlülük denetimi yapmaya yetkili denetim elemanlarına yönelik eğitim faaliyetleri gerçekleştirilmiştir. Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Teşkilatı (OECD) tarafından, vergi denetimleri sırasında aklama fiillerinin tespit edilmesi konusunda denetim elemanlarına yönelik olarak hazırlanan “Aklama Suçu Hakkında Denetim Elemanlarına Yönelik Bilgilendirme El Kitabı”nın çevirisi yapılarak denetim elemanlarına gönderilmiş ve ayrıca MASAK’ın web sayfasında yayınlanmıştır. Aklama suçu incelemeleri ve yükümlülük denetimlerinde etkinliğin artırılması amacıyla, Mali Suçlarla Mücadele Koordinasyon Kurulu’nun 21 Nisan 2010 tarihinde düzenlenen toplantısında alınan karar gereğince, 25-26 Mayıs 2010 tarihlerinde MASAK koordinatörlüğünde 8 denetim birimi üst yöneticilerinin katılımıyla bir çalıştay düzenlenmiştir. Söz konusu çalıştayın sonuçları Koordinasyon Kurulu’nun 30 Eylül 2010 tarihinde gerçekleştirilen toplantısında değerlendirilmiştir. Mesleğe yeni başlayan MSA uzman yardımcılarına yönelik olarak 20.09.201012.11.2010 tarihleri arasında “Temel Eğitim” programı düzenlenmiştir. Eğitim programı kapsamında uzman yardımcılarına aklama ve terörün finansmanı suçlarına ilişkin mevzuatın yanı sıra bankacılık, kambiyo, sermaye piyasaları, vergi ve gümrük mevzuatı ile ceza hukuku ve ticaret hukuku konularında, ilgili kurumlardan konunun uzmanı kişilerce eğitim verilmiştir. “2010 Yılı Hizmet İçi Eğitim Planı ve Uygulama Esasları” kapsamında Başkan Yardımcısı, Daire Başkanı ve Şube Müdürlerince MSA uzman ve uzman yardımcılarına yönelik olarak toplam 66 kişiye 17.05.2010-21.05.2010 tarihleri arasında 5 günlük eğitim programı, yine MSA uzman ve uzman yardımcılarına yönelik 35 kişiye 5549 sayılı Kanun ve uygulamaları hakkında Mesleki Geliştirme Semineri ile 32 kişiye Değişikliklere İntibak Eğitimi düzenlenmiştir. 250 Önleyici tedbirler olarak bilinen yükümlülükler konusunda yükümlülerin bilinçlerinin artırılmasını sağlamak ve Şüpheli İşlem Bildirim (ŞİB) sayısını artırmak amaçları doğrultusunda; - Yükümlü gruplarına aklama ve terörün finansmanı ile mücadele konusunda tipoloji, vaka çalışması ve eğilimleri de içeren eğitim ya da atölye çalışmasının sağlanması. - Takas ve saklama hizmeti veren kuruluşlar (Merkezi Kayıt Kuruluşu) ile Sigorta, Reasürans ve Emeklilik Şirketlerine yönelik aklama ve terörün finansmanı ile ilgili tipolojileri, vaka çalışmalarını ve eğilimleri de kapsayan rehberlerin hazırlanması. Yükümlü gruplarının aklama ve terörün finansmanı ile mücadele kapsamındaki yükümlülüklere uyum denetimlerinin sağlanması amacıyla sigorta şirketleri nezdinde yükümlülük uyum denetimlerinin gerçekleştirilmesi Ankara, Adana, Bursa, İstanbul ve İzmir’de bankalar, sermaye piyasası aracı kurumları, sigorta şirketleri, finansal kiralama şirketleri, faktoring şirketleri, portföy yönetim şirketleri, yetkili müesseseler, kıymetli maden aracı kurumları, İstanbul Menkul Kıymetler Borsası, İstanbul Altın Borsası Başkanlığı ile Posta ve Telgraf Teşkilatı Genel Müdürlüğü çalışanları ve bağımsız denetim kuruluşlarına yönelik aklama ve terörün finansmanı ile mücadele kapsamında yer alan yükümlülükler konusunda eğitim faaliyetleri gerçekleştirilmiştir. Aklama ve terörün finansmanı ile mücadelede yer alan ilgili düzenleyici ve denetleyici kurumlar ile kolluk birimleri arasında işbirliği ve koordinasyonun sağlanmasına yönelik çalışmalar ile denetim elemanlarına yönelik bilgilendirme faaliyetleri ve yükümlülerin önleyici tedbirler konusundaki farkındalıklarını artırmak ve bu tedbirleri uygulamalarını sağlamak amacıyla, yükümlülere yönelik eğitim faaliyetleri düzenlemekle görevli olmak üzere 2010 yılında MASAK’ın organizasyon yapısında yapılan değişiklikle ayrı bir “Eğitim Grubu” oluşturulmuştur. Anılan grup gerek yükümlüler, denetim elemanları ve ilgili diğer kamu kurumlarına yönelik eğitim ve bilgilendirme faaliyetleri gerekse MASAK personeline yönelik eğitim faaliyetlerini düzenlemekle görevlendirilmiştir. Uyum Yönetmeliğinin 4 üncü maddesine göre uyum programı oluşturmak zorunda olan bankalar, sermaye piyasası aracı kurumları ile sigorta ve emeklilik şirketleri, söz konusu uyum programı kapsamında hazırladıkları kurum politikalarını 1 Mart 2009 tarihine kadar MASAK’a göndermişlerdir. Bahsi geçen yükümlülerce hazırlanan uyum programlarının uygulama yönünden yerinde denetimi amacıyla MASAK tarafından 2009 yılına ilişkin olarak bir denetim programı hazırlanmış ve bu kapsamda 2009 yılında 54 adet sigorta ve emeklilik şirketi nezdinde uyum programı yönünden yükümlülüklere uyum denetimi başlatılmış olup denetimler 2010 yılı içerisinde tamamlanmıştır. 2010 yılı Yükümlülüklere Uyum Denetimi Programı kapsamında 20 faktoring şirketi, 10 finansman şirketi, 10 ikrazatçı, 7 portföy yönetim şirketi ve 6 finansal kiralama şirketi nezdinde kimlik tespiti, şüpheli işlem bildirimi, uyum görevlisi atanması ile muhafaza ve ibraz yükümlülükleri yönünden yükümlülüklere uyum denetimi başlatılmıştır. Yine, 2009 yılı 251 Uluslararası işbirliği ve bilgi değişiminin güçlendirilmesi amacıyla Egmont Grubu üyesi 5 ülke mali istihbarat birimi ile mutabakat muhtıraları (MoU) imzalanması Yükümlülüklere Uyum Denetimi Programı kapsamına alınan sermaye piyasası aracı kurumlarının denetimine 2010 yılında da devam edilmiş ve bu kapsamda 23 sermaye piyasası aracı kurumu uyum programı yönünden denetlenmiştir. Görüldüğü üzere sigorta şirketlerine yönelik uyum denetimi gerçekleştirme taahhüdü 2009 yılında yerine getirilmiştir. MASAK, yabancı ülkelerdeki muadil kurumlarla işbirliğini geliştirmeye yönelik çalışmalar sonucunda Japonya, Ukrayna, Norveç, Ürdün, Senegal ve Lüksemburg mali istihbarat birimleri ile aklama ve terörün finansmanı ile mücadelede işbirliğine yönelik MoU imzalamıştır. Uygulamanın güçlendirilmesine yönelik eylem planında yer alan amaçlar, MASAK’ın yoğun eğitim ve atölye çalışma faaliyetleri neticesinde gerçekleştirilmiştir. Örneğin, yükümlü gruplarına yönelik gerçekleştirilen eğitim faaliyetleri sonucunda, MASAK’a intikal eden şüpheli işlem bildirimi (ŞİB) sayılarında artış trendi yakalanmış ve 2009 yılı içinde alınan ŞİB sayısı son iki yılda alınan ŞİB sayısını aşarak 9.823 olarak gerçekleşmiştir. MASAK’a intikal eden ŞİB sayısındaki artış trendi 2010 yılında da devam etmiş ve hedeflenen 10.000 adet şüpheli işlem bildirimi göstergesi aşılarak, 10.251 adet şüpheli işlem bildirimi alınmıştır. Söz konusu bildirimlerin çoğunluğu, elektronik ortamda şüpheli işlem bildirimi göndermelerinin yaygınlaştırılması konusundaki teknik çalışmalar sonucu (9.968 adedi) bankalar tarafından gönderilmiştir.345 Ayrıca ŞİB sayılarının artmasının yanı sıra, ŞİB alınan yükümlü gruplarında artış olmuş, örneğin finansal kiralama şirketleri, emeklilik şirketleri gibi finansal kuruluşların yanı sıra noterler gibi finansal olmayan meslek gruplarından da ŞİB’ler alınmaya başlanmıştır. Bu durum yükümlü gruplarında aklama ve terörün finansmanı ile mücadele etme bilincinin geliştiğini göstermektedir. 345 MASAK, 2010 Faaliyet Raporu. 252 Tablo 24: Yükümlü Gruplarınca Alınan ŞİB Sayıları YÜKÜMLÜ GRUPLARI 2007 2008 2009 2010 2903 4889 9480 9968 40 9 168 28 Finansman, Faktoring, Finansal Kiralama ve Yatırım Şirketleri - 15 32 70 Sigorta ve Emeklilik Şirketleri 3 10 129 148 Noterler - 1 6 1 PTT - - 6 25 Yetkili Müesseseler - - 2 11 Toplam ŞİB Sayısı 2946 4294 9823 10251 Bankalar Sermaye Piyasası Aracı Kurumları Kaynak: MASAK 2010 Faaliyet Raporu, 24. Kaynak: MASAK 2010 Faaliyet Raporu, 25. Şekil 4: Şüpheli İşlem Bildirimlerinin Sayısal Trendi (Adet / Yıl) 253 4.4.2. Yargı ve Temel Haklar (Fasıl 23) Yargı ve temel haklar faslı kapsamında, yargının bağımsızlığı ve tarafsızlığı, yargının kalitesi ve etkililiği, adalete erişim de dahil olmak üzere yasal güvenceler, yolsuzlukla mücadele ve temel haklara ilişkin olarak yapılan yasal ve idari reformlar ele alınmaktadır. Koordinatörlük görevini Avrupa Birliği Genel Sekreterliğinin üstlendiği fasıl, Kıbrıs Rum Kesimi tarafından açılması siyasi olarak veto edilmiştir. Fasılla ilgili 2006 yılında MASAK’ın da katılım sağladığı tanıtıcı ve ayrıntılı tarama toplantıları yapılmış olup, Konsey’de görüşme süreci halen devam etmektedir. 23 No’lu faslın ayrıntılı mevzuat tarama toplantıları sonucunda ise Türkiye’nin yargı alanında yapacağı reformların stratejik plan kapsamında yürütülmesi amacıyla Adalet Bakanlığı koordinatörlüğünde 2009 yılı içerisinde “Yargı Reformu Stratejisi ve Eylem Planı” hazırlanmış ve yayımlanmıştır.346 23 No’lu fasıl, yolsuzlukla mücadele çerçevesinde MASAK’ın da sorumlu kurumlardan biri olarak tespit edildiği bir fasıldır. Yolsuzlukla mücadele aynı zamanda aklama gibi ekonomik suçlarla mücadeleyi içinde barındırmaktadır. Çünkü yolsuzluk tıpkı ekonomik suçlar gibi hem bireylerin hem toplumun iktisadi menfaatlerini ihlal etmektedir. Bu itibarla aklama ve terörün finansmanı ile mücadeleyi misyon edinen MASAK da anılan fasıl çerçevesinde sorumludur. Ayrıca yolsuzluktan elde edilen gelirlerin aklanmasının önlenmesi hususunda MASAK’ın mali istihbarat birimi olarak önemli fonksiyonları bulunmaktadır. Avrupa Komisyonu ve üye ülke uzmanlarınca “Yargı Sistemi ve Yolsuzlukla Mücadele” konularında düzenlenen çalıştaylara MASAK’tan katılım sağlanmaktadır. Örneğin, “Yargı Sistemi ve Yolsuzlukla Mücadele” konularında “Peer Based Mission” toplantılarının hazırlık çalışmalarına ve bu kapsamda yolsuzluk ve ekonomik suçlarla mücadele (aklama ve terörün finansmanı ) konulu rapor çalışmalarına katkıda bulunulmuştur. “Saydamlığın Artırılması ve Yolsuzlukla Mücadelenin Güçlendirilmesi Eylem Planı”nda yer alan “3628 sayılı Mal Bildiriminde Bulunulması, Rüşvet ve Yolsuzlukla Mücadele Kanunu’ndaki mal 346 Adalet Bakanlığı, Yargı Reformu Stratejisi ve Eylem Planı, Erişim: http://www.sgb.adalet.gov.tr/yrs/yrseylemplani.pdf 06/09/2010 254 bildirimlerine ve diğer uygulamalara ilişkin hükümlerin gözden geçirilmesi”347 konulu faaliyete yönelik çalışmaları yürütmek üzere oluşturulan Çalışma Grubuna da MASAK tarafından katkıda bulunulmaktadır. Uluslararası arenada yolsuzlukla mücadele alanında bir diğer önemli adım ise G-20 tarafından atılmıştır. Eylül 2009’da gerçekleştirilen G-20 Liderler Zirvesi’nde, yolsuzlukla mücadele amacıyla FATF’in; yolsuzluktan elde edilen gelirin tespiti ve bu gelirle mücadele konusunda müşterinin tanınması, gerçek faydalanıcının tespiti ve şeffaflık konulu bazı tavsiye kararlarının güçlendirilmesine yönelik çalışmalara öncelik vermesi yönünde bildiri yayımlanmıştır. Anılan bildiri üzerine, FATF 2009 Ekim Genel Kurulunda, yolsuzlukla mücadelenin FATF Tavsiyeleri üzerine etkisine ilişkin çalışma başlatılması yönünde karar alınmıştır. FATF 2010 Şubat Genel Kurulunda ise; BM Yolsuzlukla Mücadele Sözleşmesi (United Nations Convention Against Corruption-UNCAC)’nin yolsuzlukla mücadele alanında ilk küresel uluslararası hukuk belgesi niteliğinde olduğu ve yolsuzlukla mücadele konusunda etkili bir uluslararası işbirliği mekanizmasını kurmayı amaçladığı, FATF’in Tavsiye kararlarından 1, 3, 6, 13, 15, 23, 24, 26, 30, 33, 34, 36-40 No’lu kararların348 ülkelerin aklama ve terörün finansmanı ile 347 22 Şubat 2010 tarih ve 27501 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “Saydamlığın Artırılması ve Yolsuzlukla Mücadelenin Güçlendirilmesi Stratejisi (2010-2014)” Bakanlar Kurulu’nca 1/02/2010 tarihinde kabul edilmiştir. 348 Tavsiye 1: Karapara Aklama Suçunun Kapsamı ve Öncül Suçlar Tavsiye 3: Müsadere ve Geçici Tedbir Mekanizmalarının Kurulması Tavsiye 6: Siyasi Nüfuz Sahibi Kişilere Yönelik Alınması Gereken İlave Önlemler Tavsiye 13: Şüpheli İşlem Bildirim Mekanizmasının Kurulması Tavsiye 15: İç Kontrol Mekanizmasının Kurulması, Uyum Görevlisi Atanması, Eğitim Yükümlülüğü Tavsiye 23: Düzenleme, Denetim ve İzleme Tavsiye 24: Finansal Olmayan Kuruluş ve Meslek Mensuplarının AML/CFT Önlemlerine Uyum ve Gözetimi Konusunda Etkili Sistemlerin Bulunması Tavsiye 26: Mali İstihbarat Biriminin (FIU) Oluşturulması, Görevleri, Yetkileri Tavsiye 30: Kaynaklar, Eğitim ve Bütünlük Tavsiye 33: Tüzel Kişilerin Aklama ve Terörün Finansmanı Amacıyla Kullanılmasının Önlenmesi Amacıyla Alınan Tedbirler (şeffaflığı ve gerçek faydalanıcının tanınması) 255 mücadele (AML/CFT) sistemleri değerlendirilirken349 yolsuzlukla mücadele alanında da etkili olabileceği, Ülkelerin AML/CFT sistemlerinin 4. tur değerlendirmesi için FATF Tavsiye Kararlarında yapılması düşünülen değişikliklerin Çalışma Grupları tarafından ele alındığı ve bu değişikliklerde yolsuzlukla mücadelede etkinliği artıracak hususların da göz önünde bulundurulacağı, kararları alınmıştır. 350 Ayrıca, yine Şubat FATF Genel Kurulunda yolsuzlukla mücadelenin FATF görev alanına alınmasına karar verilmiş olup çalışma gruplarından yolsuzlukla mücadelenin 1, 3, 6, 13, 15, 23, 24, 26, 30, 33, 34, 36-40 No’lu FATF Tavsiyeleri üzerindeki etkisine dair yaptıkları ve yapacakları çalışmalardan Genel Kurulu bilgilendirmeleri talep edilmiştir. Yolsuzlukla mücadelenin FATF görev alanına alınması kararı doğrultusunda, UNCAC’ın, FATF’in uluslararası anlaşmalar konulu 35 No’lu Tavsiye351 Tavsiye 34: Trustlara Yönelik Önlemler (şeffaflık ve gerçek faydalanıcının tanınması) Tavsiye 36: Karşılıklı Yasal Yardımlaşma Tavsiye 37: Çifte Yargılama Tavsiye 38: Tedbir, Müsadere, Zapt Gibi Konulardaki Adli Yardımlaşma Taleplerine Zamanında Cevap Verecek Mevzuatın Oluşturulması Tavsiye 39: Suçluların İadesi Tavsiye 40: Diğer İşbirliği Türleri (İdari İşbirliği) 349 FATF, üye ülkelerin aklama ve terörün finansmanı ile mücadele mevzuatlarını ve uygulamalarını belirli periyotlarla değerlendirmeye tabi tutmaktadır. Bu değerlendirme kapsamında 40+9 Tavsiye Kararlarının uygulanmasını sağlamak için üye ülkelerin izlenmesi ve AML/CFT sistemlerinin geliştirilmesi amacıyla her bir üye ülke yerinde denetime tabi olmakta ve detaylı değerlendirmeye tabi tutulmaktadır. Değerlendirmelerde 2003 yılında revize edilen 40 tavsiye ve 9 özel tavsiye esas alınarak hazırlanan 2004 AML/CFT Metodolojisi kullanılmaktadır. Ülkelerin değerlendirilmesi sonrasında hazırlanan raporlar kamuya açık şekilde yayımlanmaktadır. Üçüncü tur değerlendirme süreci sona doğru yaklaşmakta olup ülkelerin önümüzdeki iki ya da üç sene içerisinde 4. tur değerlendirmeye tabi tutulması planlanmaktadır. 350 FATF, Discussion Paper On FATF Current And Possible Future Work Against Corruption, 17-19 February 2010, Central Bank of the UAE, Abu Dhabi, United Arab Emirates. 351 Tavsiye 35: Ülkeler; Uyuşturucu ve Psikotrop Madde Kaçakçılığının Önlenmesine Dair 1988 tarihli, Sınır Aşan Örgütlü Suçların Önlenmesine Dair 2000 tarihli, Terörün Finansmanının Önlenmesine Dair 1999 tarihli BM Sözleşmelerine taraf olmak ve tam olarak uygulamak için acil tedbirler almalıdır. 256 kapsamına alınması kararlaştırılmıştır. Böylece 35 No’lu tavsiye değerlendirmesinde üye ülkelerden UNCAC’ı onaylamaları ve tam olarak uygulamaları beklenecektir. Görüldüğü üzere, yolsuzlukla mücadele kapsamında FATF Tavsiye Kararlarında yapılacak değişiklikler ülke değerlendirmelerinde AML/CFT sisteminde gerek kurumsal gerek mevzuatsal ilerlemeler kaydedilmesini gerekli kılacaktır. Yolsuzlukla mücadele alanında uluslararası arenada yaşanan bu gelişmeler, özellikle bu mücadelenin FATF görev alanına dahil edilmesi MASAK’ın kurumsal yapısı ve vizyonu üzerinde etki yaratacaktır. Örneğin, 26 No’lu Tavsiye352 ile düzenlenen Mali İstihbarat Birimlerinin (FIU) yapısına ilişkin olarak, FATF’in yolsuzlukla mücadele çalışmalarında FIU’ların operasyonel bağımsızlığa sahip olmaları gerekliliğinin altı çizilmektedir. Nitekim yolsuzlukla mücadelede FIU’ların siyasi nüfuz sahibi kişilerin ya da güç sahibi otoritelerin baltalama girişimlerini engelleyecek ölçüde desteklenmesi bunun için de FIU’ların bağımsızlığın mevcudiyeti gerekli olmaktadır. Maliye Bakanına bağlı olarak çalışan MASAK bir bakıma siyasi bir erke bağımlıdır. Bu yapı aklama ve terörün finansmanı ile mücadele amacıyla yapılan araştırma ve incelemeleri siyasi erkin etkisine açık hale getirebilmekte ve çalışmalarındaki etkinliği azaltabilmektedir. FATF’e 1991’de üye olan Türkiye anılan organizasyonda MASAK tarafından temsil edilmekte olduğundan yolsuzlukla mücadeleye ilişkin gelişmeler MASAK tarafından da yakından takip edilmektedir. Öte yandan 2010 yılı Haziran ayında G-20 bünyesinde yolsuzlukla mücadele konusunda üst düzey uzmanlardan oluşan Yolsuzlukla Mücadele Uzmanlar Grubu kurulmuş olup Grubun görev alanlarından en önemlileri Ayrıca, ülkeler, Suç Gelirlerinin Araştırılması, Aklanması, El Konulması ve Müsaderesine Yönelik 1990 tarihli Avrupa Konseyi Sözleşmesi’ni ve 2002 tarihli Terörizme Karşı Inter-American Sözleşmesi gibi diğer ilgili uluslararası sözleşmeleri de onaylamalı ve uygulanmasını sağlamalıdırlar. 352 Tavsiye 26: Ülkeler, potansiyel karapara aklama ve terörün finansmanına dair şüpheli işlem bildirimleri ile diğer bilgileri alan (ve yetki verildiyse isteyebilen), analiz eden ve dağıtan bir merkezi birim olarak faaliyet gösteren mali istihbarat birimi kurmalıdır. Mali istihbarat birimi, şüpheli işlem bildirimlerinin analiz edilmesi de dahil fonksiyonlarını yeterince yerine getirebilmek için gerekli olan finansal, idari ve icrai bilgilere doğrudan veya dolaylı olarak zamanında erişebilmelidir. 257 arasında Birleşmiş Milletler Yolsuzlukla Mücadele Sözleşmesi,353 OECD Yabancı Kamu Görevlilerinin Uluslararası Ticaret İşlemlerinde Rüşvet Almasıyla Mücadele Sözleşmesi,354 FATF’in yolsuzlukla mücadele ile ilgili tavsiyelerinin uygulanmasının takip edilmesi sayılmaktadır. Anılan gruba FATF Tavsiyeleri kapsamında MASAK tarafından uzmanlık desteği sağlanmaktadır. Türkiye FATF’de MASAK tarafından temsil edildiğinden, MASAK gelişmeleri takip ederek anılan Grubun çalışmalarına katkıda bulunmaktadır. Görüldüğü üzere yolsuzlukla mücadele alanında yaşanan uluslararası gelişmeler, mali istihbarat birimlerine görevler vermekte ve bu görevlerin ifası için bu birimlerin bağımsızlığını şart koşmaktadır. 4.4.3. Adalet, Özgürlük ve Güvenlik (Fasıl 24) 24 No’lu faslın içini dolduran Adalet, Özgürlük ve Güvenlik Politikasının amacı, AB üyesi ülkelerin vatandaşlarının, Birlik içinde serbest dolaşımını, oturumunu ve çalışmalarını temin etmek ve söz konusu hakları güvenlik içinde sağlamaktır. Terörizmle mücadele, vatandaşların uluslararası organize suçlara karşı korunması ve adalete eşit şartlarda erişimiyle birlikte temel haklarına saygı politikanın temel unsurlarını oluşturmaktadır. Politikanın kapsadığı alanlar arasında iç sınırların kaldırılması, dış sınırlar, iltica, göç, medeni hukuk alanında adli işbirliği, cezai ve gümrük alanlarında polis ve adli işbirliği, programlar ve dış ilişkiler bulunmaktadır.355 Bahsi geçen politikaları barındıran 24 No’lu fasılla ilgili, AB müktesebatı kapsamında mevzuat hakkında bilgi verildiği, mevzuatlar arasındaki farklılıkların belirlendiği ve muhtemel sorunların saptandığı tanıtıcı ve ayrıntılı tarama toplantıları 2006 Ocak ve Şubat ayında gerçekleştirilmiş olup; Komisyon tarafından faslın müzakerelere açılması kararının yer alabileceği tarama sonu raporu henüz yayımlanmamıştır. Bu 353 Türkiye söz konusu sözleşmeyi 10/12/2003 tarihinde imzalamış olup, sözleşme 9/11/2006 tarihinde TBBM tarafından yasalaştırılarak yürürlüğe girmiştir. 354 “OECD Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions”, 21/11/1997 tarihinde 34 adet OECD ülkesi ve Arjantin, Brazilya, Bulgaristan ve Güney Afrika tarafından imzalanan sözleşme Türkiye’de 11/01/2003 tarihinde yürürlüğe girmiştir. 355 İKV, Katılım Müzakereleri, Erişim: http://www.ikv.org.tr/katilimmuzakereleri. php 29/06/2009 258 itibarla 24 No’lu fasıl henüz müzakerelere açılmamış olup Konsey’de görüşme süreci devam etmektedir. Faslın koordinatörlük görevini ise Dışişleri Bakanlığı üstlenmiştir. Bu fasıl Kıbrıs Rum Kesimi tarafından açılması siyasi olarak veto edilen bir fasıldır. Anılan fasıl kapsamında gerçekleşen Türkiye-AT Ortaklık Komitesi Toplantılarına MASAK tarafından katılım sağlanmaktadır. Katılım terörle mücadelenin önemli unsurlarından olan terörün finansmanı ile mücadele konusunda gerçekleştirilmektedir. Örneğin, 2010 yılının Mart ayında yapılan toplantıya; MASAK katılım sağlamıştır. Toplantıda; aklama ve terörün finansmanı ile mücadelede uluslararası standartları oluşturan ve üye ülkelerin bu standartlara uyumunu değerlendiren FATF’in 2007 Şubat’ta Türkiye’yi değerlendirmesi neticesinde; terörün finansmanı suçunun uluslararası tanıma uygun olmaması ve terörist mal varlıklarının dondurulmasına ilişkin etkin işleyen mekanizmanın yokluğu eleştiri konusu yapılmıştır. Cevaben, bu eleştirileri gidermek ve uluslararası standartlara uyum sağlamak amacıyla FATF’e hükümet taahhüdü niteliğinde eylem planının verildiği ifade edilmiştir. Komite tarafından, Türkiye’nin eylem planı ve bu alandaki çalışmaları desteklenmiştir. 24 No’lu fasıl kapsamında terörle mücadele konusunda Terörle Mücadele Yüksek Kurulu temel makam olmakla birlikte, 5549 sayılı Kanun da MASAK’a terörün finansmanının önlenmesi kapsamında veri toplamak, şüpheli işlem bildirimlerini almak analiz etmek ve değerlendirmek, değerlendirme sürecinde kolluk ve diğer birimlerden inceleme ve araştırma yapılmasını talep etmek, terörün finansmanı suçunun işlendiğine dair ciddi şüphelerin olması durumunda konuyu savcılığa intikal ettirmek ve suç duyurusunda bulunmak hususlarında görev ve yetki vermiştir. Ayrıca MASAK FATF’in terörün finansmanı ile mücadele alanında belirlediği 9 özel tavsiyeye356 ülkemizin uyum durumunu FATF’e raporlayan ve uyum 356 FATF 9 Özel Tavsiye Ö.T I-BM Terörizmin Finansmanı Sözleşmesinin İmzalanması, Onaylanması ve Uygulanması; BM Güvenlik Konseyi Kararlarının Uygulanması Ö.T II-Terörizmin, Terörist Eylemlerin ve Terör Örgütünün Finansmanının Suç Haline Getirilmesi Ö.T III-Terörist Malvarlıklarının Dondurulması ve Müsadere Edilmesi Ö.T IV-Terörizmin Finansmanı İle İlgili Şüpheli İşlemlerin Bildirilmesi Ö.T V-Terörizmin Finansmanının Önlenmesine Dair Uluslararası İşbirliği Ö.T VI-Para/değer Transfer Hizmetlerine Dair Terörün Finansmanı ile Mücadele Yükümlülükleri 259 için gerekli mevzuat ve kurumsal kapasitenin geliştirilmesine yönelik çalışmalar yürüten merkezi nokta durumundadır. Bu itibarla anılan faslın gerek müzakerelerin açılışı, gerekse kapanışı sürecinde MASAK’ın aktif olarak yer alması beklenecektir. Terörle mücadelenin yanı sıra faslın temel politikalarından biri olan “vatandaşların uluslararası organize suçlara karşı korunması” konusunda da, MASAK sorumlulukları olan bir kurum olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu çerçevede MASAK Organize Suçlarla Mücadele Strateji Belgesi ve Eylem Planı Hazırlık Toplantılarına katılım sağlamaktadır. Organize Suçlarla Mücadele Ulusal Strateji Belgesi 2007-2009 yıllarını kapsayacak şekilde MASAK’da dahil olmak üzere ilgili kurumların357 katkılarıyla hazırlanmış ve 5 Şubat 2007 tarihinde yürüğe girmiştir. 2010-2015 yıllarını kapsayan ve 19 Temmuz 2010 tarihinde yürürlüğe giren bir diğer Organize Suçlarla Mücadele Ulusal Strateji Belgesi ise bir önceki belgede ortaya konulan hedef, prensip ve öncelikleri göz önünde bulundurarak hazırlanmıştır. Bu belgeler hazırlanırken organize suçlarla mücadeleye yönelik ilgili AB mevzuatı, 30 Kasım 2003 tarih ve 4800 sayılı Uygun Bulma Kanunu ile taraf olduğumuz BM Sınıraşan Suçlarla Mücadele Sözleşmesi (SASMUS) ve ek protokolleri incelenmiştir.358 Anılan strateji belgesinin hukuki dayanağı ise “Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal 359 Programı”dır. Strateji belgesinde suçtan elde edilen gelirlerle mücadele konusunda stratejik hedefler ve kılavuz ilkeler360 belirlenmiş ve MASAK organize Ö.T VII-Elektronik Transfer Kuralları Ö.T VIII-Kâr Amacı Gütmeyen Kuruluşlarla İlgili Alınacak Tedbirler Ö.T IX-Kuryeler Aracılığıyla Para Naklinde Alınacak Tedbirler 357 Adalet, İçişleri ve Maliye Bakanlıkları ile Gümrük Müsteşarlığı. 358 Organize Suçlarla Mücadele Ulusal Strateji Belgesi 2010-2015 359 “Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Karar” 31/12/2008 tarih ve 14481 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır. 360 Kılavuz ilke Organize suçların mali yönden araştırılması, organize suç gruplarının ellerindeki suç gelirlerinin izlenmesi, el konulması ve müsadere edilmesine yönelik çalışmalara ivme kazandırılmalıdır. Suç gelirleriyle mücadelenin bir boyutu olan Suç gelirlerinin aklanması faliyetleriyle mücadele eden ilgili kurumların dahil olacağı etkin bir işbirliği mekanizması tesis edilmelidir. 260 suçlarla mücadelede yer alan kurum ve kuruluşlar arasında sayılmıştır. Aynı zamanda, MASAK’ın görev ve yetkilerini tanımlayan 5549 sayılı Suç Gelirlerinin Aklanmasının Önlenmesi Hakkında Kanun organize suçlarla mücadele alanını düzenleyen belli başlı kanunlar arasında zikredilmiştir. Organize suçlarla mücadele aynı zamanda suç geliri ile mücadeleyi beraberinde getirmektedir. Nitekim günümüzde birçok suç temel saiki gelir elde etmek olan organize suç örgütleri tarafından işlenmektedir. Bu örgütlerle mücadele etmek, suç örgütlerini gelirlerinden mahrum bırakmayı ve suç gelirlerinin aklanması ile mücadeleyi gerekli kılmaktadır. Nitekim aklanan suç geliri organize suç örgütlerine ekonomik gücün yanında politik nüfuz sağladığından toplum için tehdit oluşturmaktadır. Ayrıca suç gelirlerinin artması ekonomik güç ve nüfuz kazanan suç örgütleri aracılığıyla hukukun üstünlüğü ve insan hakları gibi birtakım değerleri olumsuz etkilemekte, toplumda yozlaşmaya neden olmaktadır. Bu itibarla aklama ile mücadele bir yandan organize suç örgütlerince işlenen öncül suçların tespit ve cezalandırılması diğer yandan bu suçların temel işlenme saiki olan gelirin ortadan kaldırılması yönüyle önem arz etmektedir. Bu açıdan örgütlü suçlarla mücadele etmek amacıyla belirlenen ortak stratejiye MASAK tarafından yapılan katkılar önemlidir. Organize Suçlarla Mücadele Ulusal Strateji Belgesinde öngörülen amaç ve hedeflerin gerçekleştirilmesi amacıyla 2010-2012 yıllarını kapsayan Organize Suçlarla Mücadele Eylem Planı yayımlanmıştır. Eylem planında bazı stratejik hedeflerde MASAK koordinatör birim olarak karşımıza çıkarken bazı hedeflerde sorumlu birimler arasında sayılmıştır. Örneğin, suç gelirlerinin aklanmasıyla mücadelede görev alan kurumlar arasındaki işbirliği ve koordinasyon imkânlarını geliştirmek stratejik hedefi doğrultusunda; 2010 yılı içerisinde MASAK suç gelirleriyle mücadele kapsamında düzenleyici ve denetleyici kurumlar ile kolluk birimleri arasında işbirliği ve koordinasyonun sağlanmasına yönelik metodoloji oluşturmak için çalıştay düzenlenmesi hususunda koordinatörlük Stratejik hedefler 1) Organize suç örgütlerinin yasa dışı yollardan elde ettikleri gelirlerine el konulması ve müsaderesine yönelik uygulama performansını ve mevzuatı gözden geçirmek. 2) Suç gelirlerinin aklanmasıyla mücadelede görev alan kurumlar arasındaki işbirliği ve koordinasyon imkânlarını geliştirmek. 261 görevini üstlenmiştir. Bu itibarla 19 Temmuz 2010 tarihi itibarıyla Başbakanlık Makamı tarafından onaylanarak uygulamaya konulan “20102012 Organize Suçlarla Mücadele Eylem Planı” kapsamında, suç gelirleriyle mücadelede düzenleyici ve denetleyici kurumlar ile kolluk birimleri arasında işbirliği ve koordinasyonun sağlanmasına yönelik bir metodolojinin oluşturulması amacıyla, 27 Aralık 2010 tarihinde MASAK koordinatörlüğünde; Adalet Bakanlığı, Dışişleri Bakanlığı, Maliye Bakanlığı Teftiş Kurulu Başkanlığı, Hesap Uzmanları Kurulu Başkanlığı, Gelir İdaresi Başkanlığı, Hazine Müsteşarlığı, Emniyet Genel Müdürlüğü, Jandarma Genel Komutanlığı, Sahil Güvenlik Komutanlığı, Tapu Kadastro Genel Müdürlüğü, BDDK ve SPK temsilcilerinin katılımıyla bir çalıştay düzenlenmiştir. Ayrıca, söz konusu Eylem Planı uyarınca oluşturulan Eylem Planı İzleme ve Değerlendirme Kurulu (EPİDEK)’nun 31 Aralık 2010 tarihinde İçişleri Bakanlığında gerçekleştirilen ilk toplantısına MASAK katılım sağlanmıştır.361 Organize Suçlarla Mücadele Eylem Planında MASAK ayrıca: Organize suçların sebepleri, ulaştığı boyut ve ortaya çıkardığı sonuçların tespit ve analizine yönelik çalışmalar yapmak amacıyla Polis Akademisi’nde bulunan araştırma merkezlerinin organize suçlar konusunda yapılacak bilimsel araştırmalar için desteklenmesi ve diğer üniversitelerin de yer alacağı ortak araştırma projelerin geliştirilmesi, Organize suçlar ile terör suçları arasındaki bağlantıları araştırmak amacıyla yıllık durum tespitlerinin ele alınması, Organize suçlara karşı toplumsal duyarlılığı güçlendirmek amacıyla; Kurumsal web siteleri de dahil olmak üzere uygun kitle iletişim araçları kullanılarak kamuoyunda organize suçlar konusunda farkındalığın artırılması, Organize suçlarla mücadelede ihbar sisteminin etkinliğinin artırılmasına yönelik önerilerin özel sektör ve sivil toplum kuruluşlarının desteğinin alınarak tespit edilmesi, 361 MASAK, 2010 Faaliyet Raporu. 262 Organize suç türüyle mücadelede yeterli sayıda ihtisaslaşmış personelin istihdamını sağlamak amacıyla; Organize suç türüyle mücadele kapsamında görevli uzman personelin mümkün olduğunca başka birimlerde görevlendirilmemesini ve asli görevleri arasında yer almayan ek görevlerin verilmemesini sağlayacak mekanizmaların kurulması, Dünya örnekleri ve AB uygulamaları da dikkate alınarak örgütlü suçlarla mücadelede görevli uzman personelin motivasyonu konusunda mevcut uygulamaların değerlendirilmesi, Personelin olası sorunlarının tespit edilerek kurumsal planda düzenleyici tedbirlerin alınması, Topyekun mücadele anlayışı ve ülke genelindeki mücadele öncelikleri çerçevesinde tüm birimlerin ortak hareket etme imkânlarını artırmak amacıyla, ortaya çıkan yeni suç teknikleri ve eğilimleri ile mücadele alanındaki caydırıcı metot ve uygulamalarla ilgili tecrübe ve bilgi paylaşımının yapılacağı, ayrıca organize suçla mücadeledeki önceliklerin ele alınacağı yıllık eşgüdüm ve değerlendirme toplantılarının düzenlenmesi, Organize suçlarla mücadelede uluslararası işbirliğini güçlendirmek amacıyla; Uluslararası ve bölgesel kuruluşlar nezdinde sürdürülen mücadeleye yönelik toplantı, konferans, seminer, çalıştay gibi uluslararası faaliyetlere etkin katılım sağlanması ve gerekli görülen bazı faaliyetlere imkânlar ölçüsünde ev sahipliği yapılması, Sınıraşan suçlarla mücadele açısından işbirliği yapılması gereken öncelikli ülkelerin tespit edilerek bu ülkelerle kapsamlı adli, güvenlik ve gerekli diğer alanlarda işbirliği anlaşmalarının imzalanmasına yönelik çalışmaların yapılması, Organize suçlarla mücadeleye geliştirilmesi ve uygulanması, yönelik AB projelerin 263 Organize suç örgütlerinin yasa dışı yollardan elde ettikleri gelirlerine el konulması ve müsaderesine yönelik uygulama performansını ve mevzuatı gözden geçirmek amacıyla; Suç gelirlerine el konulması ve müsadere edilmesine yönelik verilen mahkeme kararlarının uygulanma performansının tespit edilmesi, Suç geliri ile mücadeleye ilişkin mevcut ulusal durumun AB normları ile tarafı olduğumuz uluslararası antlaşmaların ilgili hükümleri ışığında incelenerek gerekmesi halinde mevzuat değişiklik önerilerinin hazırlanması, Organize suçlarla mücadele alanında uzmanlık eğitimlerini artırmak, ortaklaşa eğitim programları düzenlemek, Organize suçlarla mücadele alanında uluslararası eğitim işbirliğini artırmak amacıyla gereksinim duyulan eğitim ihtiyaçlarının tespit edilerek imkânlar ölçüsünde karşılanması, Ulusal eylem planı kapsamındaki faaliyetlerin gerçekleştirilmesini izlemek, koordine etmek ve değerlendirmek amacıyla Eylem Planı İzleme ve Değerlendirme Kurulunun (EPİDEK) oluşturulması ve İçişleri Bakanlığı Müsteşar Yardımcısı’nın Başkanlığında toplanması, ilgili kurumlardan müteşekkil alt çalışma gruplarının362 kurulması, konularında sorumlu birim olarak karşımıza çıkmaktadır. Strateji belgesinde belirtildiği üzere organize suçlarla mücadelede “uzmanlaşmak”, hayati önem taşımaktadır. Bu doğrultuda pratikte mücadeleci birim olarak emniyet güçlerinin uzmanlaştıkları görülmektedir. Oysa en az emniyet güçleri kadar adli birimlerin de uzmanlaşması önemlidir. Bu açıdan ihtisaslaşmış savcıların ihtisaslaşmış mahkemeler ve hâkimlerle 362 Organize suçlarla mücadele mafya tipi organize suç örgütleri, silah ve mühimmat kaçakçılığı, tehlikeli madde (kimyasal, biyolojik, radyoaktif, nükleer) kaçakçılığı, narkotik suçlar, mali suçlar, göçmen kaçakçılığı, insan ticareti, yolsuzluk, bilişim suçları ve suç gelirlerinin aklanması gibi suçlarla mücadeleyi içinde barındırdığından bu suçlarla mücadele için alt çalışma grupları kurulması gerekmektedir. Zira Organize Suçlarla Mücadele Ulusal Strateji Belgesinde de (2010-2015) bu suçların her birisi ile mücadele organize suçlarla mücadele alanı olarak tanımlanmıştır. 264 desteklenmesi örneğin, suç gelirlerinin aklanması suçlarında uzman mahkemelerin ve savcılıkların oluşturulması, organize suç örgütlerinin bu savcılıklarca soruşturulması ve bu mahkemelerce kovuşturulması organize suçla mücadeleye ciddi katkılar sağlayabilir. Strateji belgesinde belirtilen bir diğer önemli husus organize suçlara karşı “toplumsal duyarlılığın” artırılmasıdır. Toplumsal duyarlılık kapsamında yapılan ihbarlar organize suçla mücadelede anahtar rol oynamaktadır. Bu açıdan organize suçların tamamı için ihbar tazminatı ödemeyi sağlayan hukuki düzenlemeler ile toplumun işbirliği ve duyarlılığı artırılabilir, böylece organize suçlarla mücadele çerçevesinde ihbar sistemine etkinlik kazandırılabilir. Ancak ihbar tazminatının kötüye kullanılmasına imkân vermeyecek şekilde düzenleme yapılmasına dikkat edilmelidir. “Ulusal işbirliğinin ve koordinasyonun” desteklenmesi organize suçlarla mücadelede önem arz eden bir diğer husustur. Organize suçlarla mücadeleci birimler arasındaki işbirliğinin zayıf olduğu dikkate alındığında ulusal koordinasyon ve bilgi paylaşımını sağlamak üzere ulusal mücadeleci birimler arasında mutabakat/işbirliği protokollerinin imzalanması hayati önem arz etmektedir. Bu açıdan bu türden protokoller teşvik edilmelidir. Strateji belgesinde belirtilen bir diğer önemli husus “eğitim” faaliyetleridir. Bu doğrultuda ortak eğitim programı kapsamında, mücadeleci birimlerdeki uzmanların diğer mücadeleci birimlerde ve suç örgütlerince sıkça kullanılan finansal sistemde faaliyet gösteren kuruluşlarda geçici olarak görevlendirilmesi böylece teorik bilginin pratik ile birleştirilerek uzmanların donanımının artırılması mücadelede etkinliğin artırılmasında yarar sağlayacaktır. Bu türden eğitim faaliyetleri birimler arasında etkileşimi artırarak işbirliği alanlarını genişletecek aynı zamanda uzmanların pratik işleyişle ilgili bilgi birikimini artıracaktır. Bu öneriler doğrultusunda gerekli hukuksal düzenlemelerin yapılması halinde organize suçla mücadele stratejimizde katma değerler yaratılacaktır. Faslın kapsadığı bir diğer alan olan “İltica ve Göç” konusunda da MASAK’ın sorumlu olduğu alanlar karşımıza çıkmaktadır. Bu itibarla sınır kontrolü, göç ve ilticadan sorumlu farklı birimlerin bir araya geldiği görev gücü toplantılarına ve bu alanda 2002 yılında oluşturulan İltica ve Göç Çalışma Grubu toplantılarına MASAK’tan katılım sağlanmaktadır. 265 4.4.4. İlerleme Raporu Değerlendirmeleri MASAK’ın gelişim düzeyine 2003 yılından itibaren tüm AB İlerleme Raporları’nda yer verilmektedir. Rapor sistematiği içerisinde müktesebat fasılları ile ilgili yıllık ilerlemelere yer verilen “Üyelik Yükümlülüklerini Üstlenebilme Yeteneği” bölümünde, 4 No’lu Sermayenin Serbest Dolaşımı ve 24 No’lu Adalet, Özgürlük ve Güvenlik fasılları altında MASAK’la ilgili gelişmeler de yer almaktadır.363 4 No’lu Sermayenin Serbest Dolaşımı faslı ile ilgili yapılan değerlendimelerde karapara aklama ile mücadele çerçevesinde değerlendirmeler yapılmaktadır. İlerleme raporlarında bu kapsamda gerçekleştirilen düzenleyici işlemlere, diğer ülke mali istihbarat birimleri ile imzalanan mutabakat muhtıralarına, şüpheli işlem bildirimi sayılarının yıllar itibarıyla değişimine yer verilmekte, uygulama kapasitesinin ve etkinliğinin düşük kaldığı eleştirilerinde bulunulmaktadır. 24 No’lu Adalet, Özgürlük ve Güvenlik Faslı ile ilgili yapılan değerlendirmelerde, MASAK’ta Terörün Finansmanı ile mücadele için ayrı bir birimin ihdas edildiğinden bahisle364 (Terörün Finansmanına İlişkin Analiz ve Değerlendirme Grubu), terör konulu şüpheli işlem bildirimlerinin seyrine, FATF’in üçüncü tur karşılıklı değerlendirme raporunda yer verilen eksikliklerin giderilmesi gereğine yer verilmektedir. Türkiye’nin suçtan edinilen gelirlerin aklanması, araştırılması, el konulması, müsaderesi ve terörizmin finansmanına ilişkin Avrupa Konseyi Sözleşmesi (2005)’nin onay sürecini hâlâ tamamlamadığı, terörizmin finansmanı, özellikle de teröristlere ait mal varlıklarının dondurulması ve el konulması konusundaki dokuz tavsiye kararına uyulması gerektiği ve Türkiye’nin BM kaynaklı Nükleer Terörizmin Önlenmesine Dair Uluslararası Sözleşme (2005) ile Terörizmin 363 23 No’lu Yargı ve Temel Haklar faslı ise yolsuzlukla mücadele bağlamında MASAK ile ilişkilendirilen bir fasıl olup, yolsuzlukla mücadele mevcut kanuni düzenlemeler çerçevesinde MASAK’ın ana faaliyet alanının dışında bir konu olmasına rağmen, 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun dördüncü kısım (Devlete ve Millete Karşı İşlenen Suçlar), birinci bölümde (Kamu İdaresinin Güvenilirliğine ve İşleyişine Karşı Suçlar) sayılan yolsuzluk suçlarının (zimmet, rüşvet, irtikap vb. suçlar), aynı Kanunun 282’nci maddesinde yer alan aklama suçunun öncül suçları arasında yer alması nedeniyle MASAK’ın görev alanı ile dolaylı bir ilişki kurulup sorumluluk verilmiştir. 364 Avrupa Komisyonu (2008), a.g.e., (COM(2008) 674) SEC (2008) 2699 Brüksel, 74. 266 Önlenmesine İlişkin Avrupa onaylamadığı hatırlatılmaktadır. Konseyi Sözleşmesi (2005)’ni halen Bu bağlamda 2009 ve 2010 İlerleme Raporlarında MASAK’la ilgili geçen hususlara burada yer verilmektedir. Buna göre: 2009 İlerleme Raporunda: 4 No’lu Sermayenin Serbest Dolaşımı Faslı ile ilgili yapılan değerlendirmeler: Karaparanın aklanması ile mücadele konusundaki ilerleme düzensiz olmaya devam etmiştir. Rapor döneminde Türkiye, mevzuatını AB müktesebatı ve Mali Eylem Görev Gücü (FATF) Tavsiyeleri ile uyumlaştırma yönünde ilerleme kaydetmiştir. Türk makamları, Suç Gelirlerinin Aklanmasının Önlemesi Hakkındaki Kanun’un uygulanmasını güçlendirmek için bir eylem planı hazırlamış ve uygulamaya yönelik hükümler içeren bir dizi yönetmelik kabul etmiştir. Türkiye, bankaların, sermaye piyasası aracı kurumlarının, posta hizmetleri, sigorta ve bireysel emeklilik şirketlerinin uyum programları oluşturmalarını zorunlu kılmıştır. Şüpheli işlem tiplerini ve müşteri tanımlamayı içeren ilave yönetmelikler çıkarılmıştır. Mali Suçları Araştırma Kurumu tamamlayıcı rehberler yayımlamıştır. Türkiye Şubat 2009’da, 2007 yılında kabul edilen FATF’nin üçüncü tur ortak değerlendirme raporunun kabulünden sonraki ilk takip raporunu FATF’ye sunmuştur. Bu raporda, ortak değerlendirme raporunda belirtilen eksikliklere ilişkin olarak Türkiye tarafından alınan tedbirler yer almaktadır. Türkiye, 5 ülke ile daha (Arnavutluk, Makedonya, Gürcistan, Romanya ve Suriye) bilgi değişimi konusunda mutabakat zaptı imzalamıştır. Kasım 2008’de kabul edilen Bazı Varlıkların Milli Ekonomiye Kazandırılması Hakkında Kanun 30 Eylül 2009 tarihine kadar uygulanmıştır. Bu Kanun, karaparanın aklanması ve terörizmin finansmanına karşı mevcut tedbirleri zayıflatabileceği düşüncesiyle FATF’nin dikkatini çekmiştir. Türkiye, bu Kanun çerçevesinde gerçekleştirilecek işlemler neticesinde ortaya çıkabilecek karaparanın aklanması ve terörizmin finansmanının önlenmesi için daha fazla tedbir almalıdır. Türkiye, karaparanın aklanması ile ilgili tüm alanlarda, ilgili mevzuatın gerektiği gibi uygulanması ve yürütülmesine ilişkin idari kapasitesi bakımından düzensiz de olsa bazı ilerlemeler kaydetmiştir. 267 MASAK’a bildirilen şüpheli işlem sayısı 2007’de 2.946 iken, 2008’de kayda değer biçimde artarak 4.924’e yükselmiştir. Bildirimlerin çoğu, karaparanın aklanması konusunda ana odak olmaya devam eden bankacılık sektöründen -banka dışı sektör de önemli bir odak olmasına rağmengelmektedir. Terörizmin finansmanı bakımından, 2007’de 144 olan şüpheli işlem bildirimi, 2008’de 228’e yükselmiştir. 42 olayda kovuşturma istenmiş (2007’de 43), bunlardan 34’ü mahkemeye intikal etmiştir (2007’de 22). MASAK, bankalar, sermaye piyasası aracı kurumları, sigorta ve bireysel emeklilik şirketleri için bunların kendi yükümlülüklerine uyumu hakkında kılavuzlar çıkarmıştır. MASAK ayrıca, kâr amacı gütmeyen kuruluşlar için terörizmin finansmanının önlenmesi hakkında kılavuzlar yayımlamıştır. MASAK, müfettişler, hâkimler, savcılar ve mükellefler için eğitimler organize etmeye devam etmektedir. Yargının ve kolluk kuvvetlerinin, karaparanın aklanması ile mücadele kapasitelerini ve terörizmin finansmanı ile mücadele mekanizmalarını geliştirmek için daha fazla çaba sarf edilmesine ihtiyaç bulunmaktadır. Türkiye, Avrupa Konseyi’nin Suç Gelirlerinin Aklanması, Araştırılması, El Konması ve Müsaderesi ile Terörizmin Finansmanı Hakkındaki Sözleşmeyi (CETS 198) imzalamış, ancak henüz onaylamamıştır.365 24 No’lu Adalet, Özgürlük ve Güvenlik Faslı ile ilgili yapılan değerlendirmeler: Terörizmle mücadele konusunda, terörist finansmanıyla ilgili olabileceğinden şüphe edilen banka işlemlerinin tespiti konusunda uygulama mevzuatı kabul edilmiştir. Mali Suçlar Araştırma Kurulu (MASAK) 2008’de şüpheli banka işlemlerine dair 228 ihbar almıştır. Bu sayı 2007 yılında 144’tür. Eylül ayında, Türkiye’nin ve AB’nin kaygılarını karşılıklı olarak daha iyi anlamaya ve görüş alışverişinde bulunmaya yönelik bir Terörizmle Mücadele Troika Toplantısı gerçekleştirilmiştir. Ancak Türkiye, Nükleer Terörizm Eylemlerinin Önlenmesine dair Uluslararası Sözleşme ile Terörizmin Önlenmesine ilişkin Avrupa Konseyi Sözleşmesi’ni henüz onaylamamıştır. Mali Eylem Görev Gücünün (FATF), terörizmin finansmanına, özellikle de teröristlerin malvarlığının dondurulmasına ve 365 Avrupa Komisyonu (2009), Türkiye 2009 İlerleme Raporu, (COM(2009) 533) SEC (2009) 1334 Brüksel,44-45. 268 malvarlığına el konulmasına ve elektronik para transferine yönelik dokuz özel tavsiyesine Türkiye’nin uyumu sınırlıdır.366 2010 İlerleme Raporunda ise şu ifadeler kullanılmıştır: 4 No’lu Sermayenin Serbest Dolaşımı Faslı ile ilgili yapılan değerlendirmeler:367 Karaparanın aklanması ile mücadele konusunda AB müktesebatıyla uyum sağlanması yönünde ilerleme kaydedilmiştir. 2006 yılında kabul edilen Suç Gelirlerinin Aklanmasının Önlemesi Hakkındaki Kanun’un ve bu fasıldaki katılım müzakereleri için anahtar unsur olan 2008 yılı eylem planının uygulanması amacıyla bir dizi yönetmelik kabul edilmiştir. Gerçek kişiler, tüzel kişiler, tüzel kişiliği olmayan teşekküller de dâhil olmak üzere, müşterinin kimlik tespitine ve elektronik transferlere ilişkin ayrıntılı hükümler getiren bir yönetmelik çıkarılmıştır. Kabul edilen diğer bir yönetmelik, yükümlülerin müşterinin tanınması açısından basitleştirilmiş tedbirler alabilmelerini sağlamaktadır. Maliye Bakanlığı, bu yönetmelik kapsamına giren uygulama tedbirlerine ve işlem türlerine karar verme yetkisine sahiptir. Mali Eylem Görev Gücü (FATF), on kilit ve ana tavsiyenin dokuzu açısından görülen eksiklikler nedeniyle, hedeflenen incelemeye tabi 25 ülke arasına Türkiye’yi dâhil etmiştir. FATF, Şubat 2010’daki genel kurulunda, Türkiye’yi de içeren “Karaparanın aklanmasının önlenmesi/Terörizmin finansmanı ile mücadele (AML/CFT) konusunda küresel uyumun iyileştirilmesi: Devam eden süreç” başlıklı bir liste yayımlamıştır. Terörizmin finansmanının suç olarak kabul edilmesi ve teröristlerin mal varlığının tespit edilmesi ve dondurulmasına ilişkin yeterli bir yasal çerçeve oluşturulması gibi alanlarda bazı eksiklikler belirlenmiştir. Türkiye, eksikliklerin giderilmesine yönelik tedbirlerin yer aldığı bir eylem planını FATF’ye sunmuştur. Türkiye Mali Suçları Araştırma Kurulu (MASAK), Hırvatistan, Bosna Hersek, Ukrayna, Japonya ve Norveç’teki muadilleri ile bilgi değişimi konusunda mutabakat zabıtları imzalamıştır. 366 Avrupa Komisyonu (2009), Türkiye 2009 İlerleme Raporu, (COM(2009) 533) SEC (2009) 1334 Brüksel, 77. 367 Avrupa Komisyonu (2010), Türkiye 2010 İlerleme Raporu, (COM(2010) 660) SEC (2010) 1327 Brüksel, 49-50. 269 Karapara aklanması ihtimali olan şüpheli işlem bildirimi sayısında önemli bir artış kaydedilmiştir: MASAK’a 2008’de 4.924 bildirim rapor edilmiş iken, 2009’da 9.823 bildirim rapor edilmiştir. Bildirimlerin çoğu, bankacılık sektöründen gelmektedir. Buna karşılık, terörizmin finansmanı hakkında 2008’de 228 olan şüpheli işlem bildirimi sayısı, 2009’da 49’a düşmüştür. 2008’de 42, 2009’da 23 olayda kovuşturma başlatılmış ve bunların 2008’de 34’ü, 2009’da 15’i mahkemede dava açılmasıyla sonuçlanmıştır. Mahkûmiyet, müsadere, el koyma ve varlıkların dondurulması sınırlı olmaya devam etmektedir. Türkiye, 2008 yılında kabul edilen Bazı Varlıkların Milli Ekonomiye Kazandırılması Hakkında Kanun’u Aralık 2009’a kadar uygulamıştır. Bu Kanun kapsamında yapılan şüpheli işlem bildirimlerine ilişkin istatistik bulunmamaktadır. MASAK, yükümlülere yönelik eğitim programında, Kanun ile ilgili spesifik derslere yer vermiştir. MASAK, müfettişler, hâkimler, savcılar ve yükümlüler için eğitim faaliyetleri yürütmeye devam etmiştir. MASAK’ın kapasitesinin güçlendirilmesi ve yargının ve kolluk kuvvetlerinin eğitiminin devam etmesi gerekmektedir. Türkiye, Avrupa Konseyi’nin Suç Gelirlerinin Aklanması, Araştırılması, El Konması ve Müsaderesi ile Terörizmin Finansmanı Hakkındaki Sözleşme (CETS 198)’yi 2007 yılında imzalamış olmasına rağmen henüz onaylamamıştır. 24 No’lu Adalet, Özgürlük ve Güvenlik Faslı ile ilgili yapılan değerlendirmeler:368 Terörle mücadele ile ilgili ilerlemeye yönelik olarak, ilgili kurumlar arasındaki koordinasyonu sağlamak ve terörle mücadeleye ilişkin politika ve stratejiler geliştirmek üzere, Mart 2010’da İçişleri Bakanlığı bünyesinde bir Kamu Düzeni ve Güvenliği Müsteşarlığı kurulmuştur. Mali Eylem Görev Gücünün (FATF), terörizmin finansmanıyla ilgili kişilere yaptırım uygulanması yönündeki önerilerinin gerekliliklerini karşılamak üzere, terörizmin finansmanıyla mücadeleye ilişkin bir kanun hazırlanmaktadır. Türkiye, BM Güvenlik Konseyi tarafından kabul edilen listede yer alan bazı kişilerin mal varlıklarını dondurmak yönünde kararlar almıştır. Mali Suçları Araştırma Kurulu (MASAK), 2008 yılında terörizmin finansmanıyla ilgili 228 adet şüpheli işlem bildirimi almasına karşın, 2009 yılında bu sayı 49 368 Avrupa Komisyonu (2010), Türkiye 2010 İlerleme Raporu, (COM(2010) 660) SEC (2010) 1327 Brüksel, 85. 270 olmuştur. MASAK, Hırvatistan, Bosna Hersek, Ukrayna, Japonya ve Norveç’teki emsal kuruluşlarıyla terörizmin finansmanı ve karaparanın aklanması ile mücadeleye ilişkin bilgi değişiminde bulunmak amacıyla mutabakat zabıtları imzalamıştır. Türkiye, 2010 yılında PKK’nın artan terör saldırıları ile karşı karşıya kalmıştır; bu saldırılar, terörle mücadeleye profesyonel güvenlik güçlerinin dahi edilmesine yönelik hazırlıkları hızlandırmıştır. Türkiye, Nükleer Terörizm Eylemlerinin Önlenmesine Dair Uluslararası Sözleşme, Terörizmin Önlenmesine İlişkin Avrupa Konseyi Sözleşmesi ile Terörizmin Finansmanı ve Suçtan Elde Edilen Gelirlerin Aklanması, Aranması, El Konması ve Müsaderesi Hakkındaki Avrupa Konseyi Sözleşmesi’ni henüz onaylamamıştır. 271 SONUÇ Yoğun bir derinleşme ve genişleme sürecini tamamlayan Avrupa Birliği bugün 27 ülkeden 500 milyondan fazla nüfusu ile 2009 hesaplamalarına göre 11,805.66 milyar euro GSYİH’si ile dünyanın en büyük ekonomisi konumundadır. 1957 Roma Antlaşması ile başlayan süreçte, 1968 yılında Gümrük Birliği tamamlanmış, zaman içinde malların, kişilerin, hizmetlerin ve sermayenin serbest dolaşımının önündeki engellerin büyük ölçüde kaldırıldığı Avrupa Tek Pazarı kurulmuştur. Euroya geçiş ile birlikte hizmetlerin ve sermayenin serbest dolaşımı kapsamında Avrupa Birliği’nde finansal entegrasyon süreci de gelişim göstermektedir. Siyasi açıdan ise, son dönemdeki gelişmelere baktığımızda AB’nin genişleme ve derinleşme yorgunu bir halde olduğu gözlemlenmektedir. 1990’lı ve 2000’li yıllar bir taraftan genişleme sürecine hazırlık, diğer taraftan ise genişleme ile birlikte yürümesi gereken derinleşme süreci ve tadil antlaşma müzakereleri ile geçmiştir. Sonuçta 2009 yılı sonunda kabul edilen Lizbon Antlaşması ile bu süreç bir nebze durulmuştur. Ancak küresel güç olma yolunda belli alanlardaki politika ihtiyaçları zamanla daha ileri entegrasyona gidilmesine neden olabilecektir. Aslında Avrupa Birliği’nin Merkezi ve Doğu Avrupa ülkelerine yönelik genişlemesi ve bu paralelde uyguladığı genişleme ve komşuluk politikaları çerçevesinde iç güvenlik açısından sıkıntılı bölgeler ile komşu olunması, adalet ve içişleri ile dış politika ve güvenlik alanlarında da ortak politikalara girişilmesini şart koşmuştur. AB’nin yetkilerinin de bu doğrultuda özellikle göç, sığınma, terörle mücadele, ceza hukuku vb. alanlarda daha fazla düzenleme yapacak ölçüde genişlemesi bir gereklilik olarak algılanmıştır. Bu bağlamda AB yetkilerinin bir özgürlük, güvenlik ve adalet alanı kurmak yönünde geliştiği, dolayısıyla AB’nin bir yetki ve temel haklar katalogları oluşturma yoluna gittiği görülmektedir. Lizbon Antlaşması bu bağlamda birliğin yetki alanlarının yeniden çizilmesi ve Temel Haklar Şartı’nın kurucu antlaşmalarca benimsenmesi sayesinde önemli bir kilometre taşı olmuştur. Lizbon Antlaşması ile sütunlu yapının ortadan kaldırılması sonrasında dış ilişkileri ve askeri konuları ele alan “Ortak Dışişleri ve Güvenlik Politikası” olarak adlandırılan eski ikinci sütun ve suça karşı birlikte çalışmayı kapsayan güvenlik güçleri ve adalet alanında iş birliği de denen 272 “Adalet ve İçişleri” olarak adlandırılan eski üçüncü sütun alanlarına ilişkin politikalarda bir gelişim beklenmektedir. Her ne kadar Ortak Dış ve Güvenlik Politikası “hükümetlerarası” olma niteliğini korusa da, zaman içerisinde güvenlik konusunda bir Avrupa Ordusunun kurulmasına kadar giden yaklaşımlardan söz edildiği görülmektedir. Ancak bu alanlarda politika geliştirmenin maliyeti ve karar alma sürecinin zorluğu ortadadır. Son yıllarda, Birlik tarafından kriz yönetimi çerçevesinde bir “Avrupa metodu” olarak “barış misyonları”nın düzenlendiği görülmektedir. Bu alanda ODGP’nin tamamlayıcısı olarak Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikası (AGSP) tanımlanmış; ayrıca AGSP’nin adı “Ortak Güvenlik ve Savunma Politikası” olarak değiştirilmiş ve Lizbon Antlaşması ile kurucu antlaşmalardaki yerini almıştır. Güvenlik politikasının ağırlık noktası sadece savunma değil, çatışmaların önlenmesi ve kriz yönetimine kaymaktadır. Sadece askeri tedbirler ile kalıcı güvenliğin sağlanamayacağı, askeri tedbirlerin ekonomik, siyasi ve sosyal politikalar ile desteklenmesi benimsenmektedir. Bu bağlamda, küreselleşme karşısında zayıf düşen bölgelerin terörist ve suç örgütleri için konuşlanma sahası ve güvenli sığınak haline gelmesi, küçük ülkelerin yeni güvenlik sorunlarıyla baş edememesi neticesinde yeni güvenlik ortamını organize edecek barış misyonları önem kazanmıştır. Güvenlik politikaları çerçevesinde organize suç örgütleri, aklama ve terörün finansmanı ile mücadele konuları mülti disipliner yapıları ile dikkat çekmektedir. Öyle ki eski ikinci ve üçüncü sütun konularında çıkarılan birçok düzenlemenin ekonomik konulara etkisi ortadadır. Birinci sütunun konusu olan sermayenin serbest dolaşımı faslı çerçevesinde Türkiye’den uyumu istenen mevzuat arasında eski ikinci ve üçüncü sütun konuları ile ilgili Konsey kararları ve çerçeve kararlarının da yer alması tesadüf değildir. Lizbon Antlaşması ile birlikte Topluluk Adalet Divanı’nın adının Avrupa Birliği Adalet Divanı olarak değişmesi ve eski ikinci ve üçüncü sütun alanlarında da davalara bakmaya yetkili kılınmış olması AB’nin faaliyet ve yetki alanının bu mülti disipliner konulara kaymasının bir sonucudur. Adalet Divanı artık sadece Topluluk sütunu dahilindeki ekonomik konularda değil, AB’nin yetki alanına giren konularda eski ikinci ve üçüncü sütun alanlarında da yetkili olacak, bir anlamda içtihatları ile 273 Lizbon Antlaşması sonrasında “Birlik Hukuku” olarak nitelendirilen hukuk sisteminin gelişimine katkı sağlayacaktır. Kurucu antlaşma değişiklikleri ve en son Lizbon Antlaşması ile birlikte demokrasi, insan hakları, hukuk devleti, adalet, özgürlük ve güvenlik, sosyal politika vb. alanlar kurucu antlaşmaların kapsamına alınmış, birliğin bir ekonomik topluluğun ötesinde olduğu bir kez daha vurgulanmıştır. Ortak Dış ve Güvenlik Politikası ile adalet ve içişleri çerçevesinde cezai, polisiye ve adli konularda işbirliği seviyesini artırıcı düzenlemeler yapılmaktadır. Dolayısıyla ekonomik birlik ile siyasi birlik birbirinden ayrılabilen yapılar değildir. AB’nin siyasi birlik olarak gelişme sürecinde adalet ve içişleri alanında işbirliğine yönelik ciddi adımlar atılmıştır. Örneğin, Europol’ün ve sonrasında Eurojust’ın kurulması, polisiye ve adli makamlar arası işbirliği ve bilgi paylaşımının sağlanması açısından önemli kilometre taşları olmuştur. Üye ülkeler arasında işbirliğini sağlamak için çeşitli gayriresmi platformların da kurulduğu gözlenmektedir. Bununla birlikte suçla mücadelede suçun ve suç gelirinin tespiti, suçtan kaynaklanan veya dönüştürülen gelirlerin izlenmesi, bu varlıklara el konulması ve müsadere edilmesi konularında üye ülkeler arasında işbirliğinin artırılması hususunda yayımlanmış birçok karar, çerçeve karar ve direktif bulunmaktadır. AB ile müzakere sürecinde suç ekonomisi ve suç gelirleri ile mücadele kapsamında AB’ye 1959 yılında üyelik için başvuruda bulunmuş ve izleyen süreçte 2005 yılında üyelik müzakerelerine başlayan ülkemiz açısından bazı yükümlülükler ortaya çıkmıştır. Örneğin, ülkemiz için zaman içerisinde 4, 23 ve 24 No’lu fasıllar çerçevesinde birçok karar, çerçeve karar ve direktifi içeren AB müktesebatına uyum yükümlülüğü ortaya çıkmıştır. Bu bağlamda suç gelirlerinin aklanması ve terörörün finansmanının önlenmesi ile mücadele misyonuna sahip MASAK, ülkemizin aklama ve terörün finansmanı ile mücadele mevzuatının FATF Tavsiyeleri ve AB müktesebatı gibi uluslararası standartlara uyumu ve bu amaçla kurumlararası işbirliğinin güçlendirilmesine yönelik çalışmalar yapmak görevini üstlenmiştir. Ayrıca, Türkiye’nin mali istihbarat birimi (FIU) olarak MASAK, aklama ve terörün finansmanı ile mücadelede istihbari bilgi değişiminin temini için kurulan EGMONT’un 1998’den beri üyesi olup yabancı ülkelerdeki FIU’lar ile gerek Mutabakat Muhtırası (Memorandum of 274 Understanding-MOU) imzalayarak gerekse doğrudan ve hızlı bir iletişimi sağlayan bir bilgisayar ağı sistemi olan Egmont Güvenlik Ağı aracılığıyla ile bilgi paylaşımında bulunabilmektedir. Suç gelirlerinin aklanması ile mücadele etmek adına politika oluşturan, bilgi toplayan ve analiz eden, araştırma ve inceleme yapan, gerektiğinde kanun uygulayıcı otoriteleri harekete geçiren MASAK ilgili fasıllarda uyumun sağlanmasında önemli çalışmalara katkı sağlamaktadır. Türkiye AB ilişkilerinin gelişimine baktığımızda ise kendine has bir yavaşlık göze çarpmaktadır. 1959 yılından beri AB kapısında, 2005 yılından beri de müzakere odasında bekletilen bir ülke konumumuz devam etmektedir. Bizimle aynı anda müzakerelere başlayan Hırvatistan’ın gelecek yıl üye olması beklenmektedir. Türkiye’nin üyeliği için mevcut siyasi koşullar altında (Konsey Kararı, Fransa ve Güney Kıbrıs’ın vetoları nedeniyle) öngörüde bulunmak zordur. AB’nin gelişimi açısından bir değerlendirme yapmak gerekir ise AB’nin artık kolay yönetilemeyecek kadar büyüdüğü göze çarpmaktadır. Komünist bloktan yeni çıkan ülkelere uzun yıllar mali yardım verilecek olması da AB bütçesine yük getireceği gibi, yeni genişlemeler konusunda isteksizlik yaratacaktır. Aynı zamanda dış politikada karar alma mekanizması, tek bir üyenin bile veto hakkına sahip olması nedeniyle Birlik genişledikçe zorlaşmaktadır. Birlik siyasi olarak genişleme ile birlikte güçlense de, bu genişleme aynı zamanda Birliğin bir süper güç olmasının önünde bir engel olarak da değerlendirilmektedir. Önümüzdeki dönemde AB’nin gittikçe daha fazla dış politika konularına ve yakın bölgelerde geliştirdiği güvenlik ortamlarını kullanarak geniş ölçekli ve küresel açılımlara yönelmesi beklenmektedir. Bu bağlamda önümüzdeki dönemde komşu ülkeler ile Doğu Avrupa, Orta Asya, Kuzey Afrika ve Ortadoğu ülkelerine ile daha yakın işbirliği sağlanmasına yönelik politikalar geliştirmesi öngörülmektedir. Ekonomik konular bu gelişimin önündeki nihai amaç gibi görünse de, aslında başka bir son için bir araç olma özelliği taşımaktadır. Son yıllardaki çalışmalar ele alındığında AB’nin siyasi birlik olarak evrimleşme sürecine devam etme niyetinde olduğu göze çarpmaktadır. AB’nin siyasi birlik olarak gelişme süreci ise çıkar amaçlı ve temeli "ekonomi" olan suçlarla ve suç gelirleri ile etkin mücadeleyi de beraberinde 275 getirmiştir. Zira artan suç geliri bir yandan serbest piyasa ekonomisinin tekerleğine çomak sokarken öte yandan yasalar, hukukun üstünlüğü, demokrasi gibi siyasi birliğin ortak değerlerini tehdit etmektedir. Ekonomik kazanç sağlayan yolsuzluk, rüşvet ve kaçakçılık gibi suçlar serbest piyasaya illegal yoldan nakit girişi sağlayarak suç örgütlerine ekonomik güç kazandırmaktadır. Ekonomik güç beraberinde nüfuzu da getirerek gerek piyasa ekonomisi gerekse birliktelik için gerekli olan hukukun üstünlüğüne dayalı yönetimler yozlaşmaya başlamışlardır. Bu itibarla dünyada suç gelirlerinin aklanması ile mücadele suç geliri ile mücadelede etkin bir silah olarak görülmeye başlanmış ve 20. yüzyılın son çeyreğinde suç örgütlerinin suçtan elde ettikleri gelirlerinin ekonomiye entegre edilmesinin engellenmesi ülkelerin hukuk sistemine müstakil suç olarak girmeye başlamıştır. Suç örgütlerinin yasa dışı faaliyetlerinden sağladıkları kazançlarının küreselleşme ve finansal piyasaların liberizasyonu ile çeşitli finansal araç ve yöntemlerle meşrulaştırılması suç gelirlerinin aklanması ile mücadelede uluslararası müdahaleyi zorunlu kılmıştır. Bu ihtiyaca siyasi birlik sağlama çabasında olan AB çeşitli Direktif, Konsey ve Çerçeve Kararı ile cevap vermiştir. Bu cevapla birlikte, Birlik hukukunda; “Suçtan Kaynaklanan Gelirlerin Aklanması, Araştırılması, Ele Geçirilmesi ve El Konulmasına İlişkin” Avrupa Konseyi’nin 1990 tarihli Konvansiyonun onaylanmasına, Suçtan kaynaklı mal varlığı değerlerinin izlenmesi, tespiti, dondurulması, el konulması ve müsaderesine ilişkin yardım taleplerini karşılamak için ulusal prosedürlerin oluşturulmasına ve bu konuda üye ülkeler arasındaki işbirliğinin artırılmasına, Üye ülkeler arasında, aklama ile mücadelede ve suç gelirlerin müsadere edilmesi konusunda, ceza hukuku ve usullerinin yakınlaştırılması ve bu konuda bütün üye ülkelerde birlik sağlanmasına, Aklama ile mücadele için mali bilgileri toplayacak, şüpheli finansal işlemler ve suç sayılan faaliyetler arasında ilişki kurulabilmesi amacıyla analiz edecek, dağıtacak ve uluslararası işbirliğini sağlayacak bir FIU oluşturulmasına, Mali sistemin karaparanın aklanması amacıyla kullanılmasının önlenmesine yönelik kimlik tespiti, şüpheli işlem bildirimi ve risk 276 yönetim sisteminin oluşturulması gibi önleyici tedbirlerin ulusal mevzuatlarda düzenlenmesine, Değişik yasal statülere sahip olan üye ülke FIU’ları arasındaki bilgi değişiminin hızlandırılarak bu konudaki mevcut işbirliğinin güçlendirilmesine yönelik düzenlemeler yerini almıştır. MASAK da görev alanı ile sınırlı olmak üzere ilgili fasıllarda Türkiye’nin Birlik hukukuna uyumu konusunda görevler üstlenmiştir. Bu görevler neticesinde gelecek yıllar içerisinde MASAK’ın vizyon ve misyonunda değişikliğe gidileceği değerlendirilmektedir. Örneğin, üyelik müzakereleri kapsamında vermiş olduğumuz aklama ile mücadele eylem planı çerçevesinde üyelikten 2 yıl öncesine kadar suç gelirleriyle mücadelede etkinliği artırmak amacıyla Varlıkların Geri Alınması Ofisi-Asset Recovery Office (ARO) yapılanmasının oluşturması ya da işaret edilmesi gerekmektedir. Anılan yapılanmanın suç gelirlerini tespit etme ve izleme, suç kaynaklı gelirlerini tespit etme ve bu gelirlerin izini sürmek amacıyla tüm tapu, şirket, motorlu taşıt, mahkûmiyet, vergi, polis, finansal kuruluşlar kayıtları olmak üzere ilgili veritabanlarına erişim sağlayabilme ve finansal bilgileri de içerecek şekilde, ilgili kuruluşlardan cebri olarak bilgi temin etme yetkileriyle donatılmış olması gerekmektedir. Suç gelirleriyle mücadelede etkinliği artırmak amacıyla 5549 sayılı Kanun ile MASAK’ın kamu kurum ve kuruluşları, gerçek ve tüzel kişiler ile tüzel kişiliği olmayan kuruluşlardan, devamlı bilgi ve belge isteyebileceği ve mal varlığı kaydı tutan kamu kurum ve kuruluşları ile kamu kurumu niteliğindeki kurum ve kuruluşların bilgi işlem sistemlerine MASAK tarafından erişim sağlanabileceği düzenlenmiş olup;369 ekonomik olaylara, servet unsurlarına, vergi mükellefiyetlerine, nüfus bilgilerine ve yasa dışı faaliyetlere ilişkin kayıt tutan kamu kurum ve kuruluşlarının bilgi işlem sistemlerine erişim sağlanmaya ilişkin yasal alt yapı oluşturulmuştur. Bu düzenlemelerle MASAK’ta hızlı ve güvenli bir bilgi akışının olduğu kapsamlı bir veri tabanı oluşturularak verilerin hızlı ve isabetli bir biçimde analizi ve değerlendirilmesi suretiyle suçla mücadeleye yönelik mali araştırmaların kısa sürede sonuçlandırılması sağlanmaktadır. Öte yandan 369 5549 sayılı Kanun’un 7 ve 9’uncu maddelerinde düzenlemeler yapılmıştır. 277 bilindiği üzere gelir elde etmek amacıyla işlenen ekonomik suçlarla mücadeleyi; inceleme, soruşturma ve yargı süreçlerinin çok uzun zaman alması, soruşturmaların adli ve mali boyutunun eşzamanlı yürütülememesi ve bu süreçlerde ihtiyaç duyulan veri ve bilgi alt yapısının eksikliği zayıflatmaktadır. Bu itibarla ekonomik suçlarla mücadelede etkinlik MASAK’ın hızlı ve güvenli bilgi akışının olduğu veritabanı sayesinde artırılmaktadır. Görüldüğü üzere, ARO’lara tanınacak yetkilerden olan tüm ilgili veri tabanlarına erişim sağlayabilme ve finansal bilgileri de içerecek şekilde, ilgili kuruluşlardan cebri olarak bilgi temin edebilme yetkisi 5549 sayılı Kanun ile MASAK’a tanınmıştır. Bir başka deyişle MASAK’ın maddi menfaatler ile ekonomik kazançlara ilişkin kayıt tutan tüm kamu kurum ve kuruluşlardan doğrudan bilgi isteme ve bu kurum ve kuruluşların bilgi işlem sistemlerine erişim kurma yetkisine sahip olduğu görülmektedir. Ayrıca, suçtan elde edilen gelirlerin tespit ve takibi hususunda kolluk makamlarının finansal kuruluşların verilerine erişim imkânı, ancak bir soruşturmanın açılması ile söz konusu olabilmektedir. Bir başka deyişle açılacak soruşturma kapsamında Savcılık üst yazısı ile bu bilgiler talep edilebilmektedir. Bu durumda, hızlı takip gerektiren ekonomik suçlarla mücadele, uzun zaman alan yargı süreci ile sekteye uğratılmaktadır. MASAK ise 5549 sayılı Kanun’un kendisine vermiş olduğu görev ve yetkiler ile soruşturma açılması gerekmeksizin suç gelirinin tespit edilebilmesi adına söz konusu verilere ulaşabilmekte ve analiz edebilmektedir. Böylece finansal bilgilerden hareketle suça ve suçluya ulaşılmasında önemli görevler ifa etmekte ve özellikle fonların çok hızlı bir şekilde uluslararası işlemlere tabi tutulduğu küreselleşmiş finansal sistemde zamanla yarışabilmektedir. Bütün bu açıklamalar dikkate alındığında, AB müktesebatında belirtildiği üzere ilave birime gerek kalmaksızın ARO fonksiyonlarının suç gelirlerinin aklanmasıyla etkili bir şekilde mücadele ederek etkin bir ekonomi ve temiz bir toplum oluşmasına katkıda bulunan öncü bir kurum olma vizyonuna sahip MASAK tarafından yürütülmesinin mümkün olabilecektir. Ancak böyle bir yapılanma görevini üstlenmek gerekli alt yapı ve insan kaynağı teminini de beraberinde getirecektir. Böylece MASAK’ta da gelecek yıllar içerisinde vizyon ve misyon değişikliğine gidilebileceği değerlendirilmektedir. 278 KAYNAKÇA ABAD (2010), Press Release No 104/09, Lüksemburg, 30 Kasım 2009. ABGS (2010), Türkiye’nin Katılım Süreci İçin Avrupa Birliği Stratejisi ABGS (2010), Avrupa Birliği’nin Kurumları, <http://www.abgs.gov.tr/index.php?l=1&p=106> ABGS (2010), Katılım Öncesi Mali Yardımlar, <http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=5> ABGS (2010), Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programı, 31 Aralık 2008 tarih ve 27097 (5. Mükerrer) sayılı T.C. Resmi Gazete’de yayım. ABGS (2010), Katılım Süreci İçin AB Stratejisi, <http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=44367&l=1> ABGS (2010), Müzakere Süreci, <http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=37&l=1> ABGS (2010), Screening Report Turkey, Chapter 4-Free Movement of Capital, 28 September 2006,<http://www.abgs.gov.tr/files/ tarama/tarama_files/04/screening_report_04_tr_internet_en.pdf > ABGS (2010), Topluluk Ajansları, <http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=201&l=1> ABGS (2010), Topluluk Programları, <http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=200&l=1> ABGS (2010), Türkiye´nin AB Müktesebatına Uyum Programı, <http://www.abgs.gov.tr/index.php?l=1&p=308> Adalet Bakanlığı (2010), Yargı Reformu Stratejisi ve Eylem Planı, <http://www.sgb.adalet.gov.tr/yrs/yrseylemplani.pdf> Akçay, B., Bayraktaroğlu Özçelik, G. (2010), (Ed), Lizbon Antlaşması Sonrası Avrupa Birliği: Serbest Dolaşım ve Politikalar, Seçkin Yayınları, Ankara, Akçay, B., Kahraman, S., Baykal, S. (2008), (Ed), Avrupa Birliği’nin Güncel Sorunları ve Gelişmeler, Seçkin Yayınları, Ankara. Akçay, B. (2010), “Ekonomik ve Parasal Birlik”, Akçay, B., Bayraktaroğlu Özçelik, G. (Ed), Lizbon Antlaşması Sonrası Avrupa Birliği: Serbest Dolaşım ve Politikalar, Seçkin Yayınları, Ankara. 279 Altıntaş, Ö. F. (2007), Avrupa Birliği Hukukunun Kaynakları, T.C. Adalet Bakanlığı Avrupa Birliği Genel Müdürlüğü Yayınları, Ankara, 5 Nisan, <http://www.abgm.adalet.gov.tr/pdf/abhkayn.pdf> Arat, T. (1988), Avrupa Toplulukları Adalet Divanı, Avrupa Toplulukları Araştırma ve Uygulama Merkezi, Ankara. Arat, T. (1998), Avrupa Toplulukları Adalet Divanı, Avrupa Toplulukları Araştırma ve Uygulama Merkezi, Ankara. Arat, T., AT Kurumsal Hukuku Dersi 16/03/2005, 2004-2005 Öğretim Yılı (Bahar) Ankara Üniversitesi, Avrupa Birliği ve Uluslararası Ekonomik İlişkiler Anabilim Dalı. Arsava, F. (2006), “Üye Devletlerin Anayasa Tasarısı Işığında Statüsü ve Etki Olanakları” Uluslararası Hukuk ve Politika, Cilt:2, No:6. Avrupa Komisyonu (2004), A Constitution for Europe, Presentation to Citizens, Luxembourg 2004 <http://ec.europa.eu/delegations/georgia/documents/virtual_library/20 _02_presentation_to_citzens_en.pdf> Avrupa Birliği (2010), Commission Directive 2006/70/ECof 1 August 2006 laying down implementing measures for Directive 2005/60/EC of the European Parliament and of the Council as regards the definition of ‘politically exposed person’ and the technical criteria for simplified customer due diligence procedures and for exemption on grounds of a financial activity conducted on an occasional or very limited basis, <http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006: 214:0029:0034:EN:PDF> Avrupa Birliği (2010), Council Decision 2007/845/JHA of 6 December 2007 concerning cooperation between Asset Recovery Offices of the Member States in the field of tracing and identification of proceeds from, or other property related to, crime. Avrupa Birliği (2010), Council Decision of 17 October 2000 Concerning Arrangements For Cooperation Between Financial Intelligence Units of the Member States in Respect of Exchanging Information, <http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2000: 271:0004:0006:EN:PDF> Avrupa Birliği (2010), Council Directive 91/308/EEC of 10 June 1991 On Prevention of the Use of the Financial System For the Purpose of Money Laundering, Official Journal, L 166, 28/06/1991, <http://eur-lex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus! prod!DocNumber&lg=en&type_doc=Directive&an_doc=1991&nu_do c=308> 280 Avrupa Birliği (2010), Council Framework Decision of 26 June 2001 on Money Laundering, the Identification, Tracing, Freezing, Seizing and Confiscation of Instrumentalities And - the Proceeds of Crime, <http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2001: 182:0001:0002:EN:PDF> Avrupa Birliği (2010), Decision-Making in the European Union, <http://europa.eu/institutions/decision-making/index_en.htm> Avrupa Birliği (2010), Directive 2001/97/EC of the European Parliament and of the Council of 4 December 2001 amending Council Directive 91/308/EEC on Prevention of the Use of the Financial System For the Purpose of Money Laundering, <http://eur-lex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus! prod!CELEXnumdoc&numdoc=32001L0097&lg=EN> Avrupa Birliği (2010), Directive 2005/60/EC of the European Parliament and of the Council of 26 October 2005 on the Prevention of the Use of the Financial System For the Prupose of Money Laundering and Terrorist Financing, <http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2005: 309:0015:0036:EN:PDF> Avrupa Birliği (2010), Eurojargon, <http://europa.eu/abc/eurojargon/index_en.htm> Avrupa Birliği (2010), Europe Glossary, <http://europa.eu/scadplus/glossary/community_acquis_en.htm> Avrupa Komisyonu (2010), Instument for Pre-Accession Assistance, <http://ec.europa.eu/enlargement/how-does-it-work/financialassistance/instrument-pre-accession_en.htm> Avrupa Birliği (2010), Regulation (EC) No 1781/2006 of the European Parliament and of the Council of 15 November 2006 on Information on the Payer Accompanying Transfers of Funds, <http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006: 345:0001:0009:EN:PDF> Avrupa Birliği (2010), Turkey’s Pre-Accession Strategy, <http://europa.eu/legislation_summaries/enlargement/ongoing_enlarge ment/e40113_en.htm> Avrupa Komisyonu (2010), Bilateral Trade Relations, Turkey, <http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/september/tradoc_113456. pdf> 281 Avrupa Komisyonu (2010), Communication From the Commission to the Council and the European Parliament on the Prevention of and Fight Against Organised Crime in the Financial Sector, COM(2004) 262 sayılı Komisyon Tebliği, Brüksel, <http://eur-lex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus! prod!DocNumber&lg=en&type_doc=COMfinal&an_doc=2004&nu_d oc=262> Avrupa Komisyonu (2010), Communication from the Commission to the European Parliament and the Council - Proceeds of Organised Crime:Ensuring That "Crime Does Not Pay" , COM/2008/0766 sayılı Komisyon Tebliği, <http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007: 332:0103:0105:EN:PDF> Avrupa Komisyonu (2010), Departments <http://ec.europa.eu/about/ds_en.htm> and Services, Avrupa Komisyonu (1989), Europe Without Frontiers - Completing the Internal Market, European Documentation, Third Edition, April. Avrupa Komisyonu (2002), European Economy, Report By the Economic and Financial Commitee On EUFinancial Integration, EC Economic Papers, May. Avrupa Komisyonu (2010), FSAP Evoluation Chart, <http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/actionplan/index/0 61003_measures_en.pdf> Avrupa Komisyonu (2010), Instrument for Pre Accession Assistance, <http://ec.Europa.eu/enlargement/financial_assistance/ipa/index_en.ht m> Avrupa Komisyonu (2010), The Hague Programme: Ten Priorities for the Next Five Years COM(2005) 184 Final sayılı Komisyon Tebliği, Brüksel, 10/05/2005, <http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX: 52005PC0184:EN:HTML> Avrupa Komisyonu (2010), The Amsterdam Treaty: A Comprehensive Guide, <http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/a msterdam_treaty/a09000_en.htm> Avrupa Komisyonu (2010), Treaty of Nice: A Comprehensive Guide, <http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/ nice_treaty/nice_treaty_introduction_en.htm> 282 Avrupa Komisyonu Türkiye Delegasyonu (2010), Avrupa Birliği Nasıl Çalışır? AB Kurumları İçin Rehberiniz Lüksemburg: Avrupa Toplulukları Resmi Yayınlar Ofisi, 2007, <http://www.avrupa.info.tr/Files/ABNasilCalisir-2009(1).pdf > Avrupa Komisyonu (2009), Your Guide to the Lisbon Treaty, July EC Publications, Brussels, <http://ec.europa.eu/publications/booklets/others/84/index_en.htm> Avrupa Komisyonu (2008), Proceeds of Organised Crime, COM(2008) 766 Final sayılı Komisyon Tebliği, Brüksel, <http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX: 52008DC0766:EN:NOT> Avrupa Komisyonu (2003), Proposal for a Decision of the European Parliament and the Council on the Adjustment of the Financial Perspective for Enlargement, COM(2003) 70 Final, Brussels, <http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2003: 0070:FIN:EN:PDF> Avrupa Komisyonu (2008), Türkiye 2008 İlerleme Raporu (COM(2008) 674) SEC (2008) 2699 Brüksel. Avrupa Komisyonu (2009), Türkiye 2009 İlerleme Raporu, (COM(2009) 533) SEC (2009) 1334 Brüksel. Avrupa Komisyonu (2010), Türkiye 2010 İlerleme Raporu, (COM(2010) 660) SEC (2010) 1327 Brüksel. Avrupa Komisyonu (2008), Türkiye ile Katılım Ortaklığı, Brüksel, 2008/157/EC sayılı Avrupa Konseyi Kararı. Avrupa Merkez Bankası (2010), Economic and Monetary Union, <http://www.ecb.int/ecb/history/emu/html/index.en.html> Avrupa Merkez Bankası (2010), Tasks. <http://www.ecb.int/ecb/orga/tasks/html/index.en.html> Avrupa Yargı Ağı (2010), European Judicial Network (EJN), <http://www.ejn-crimjust.europa.eu/about-ejn.aspx> Baykal, S. (2008), “Avrupa Birliği’nde Yetki Sorunu ve Lizbon Antlaşması” Akçay, B., Kahraman, S., Baykal, S. (Ed) Avrupa Birliği’nin Güncel Sorunları ve Gelişmeler, Seçkin Yayınları, Ankara. Baykal, S. (2004), “Avrupa Birliği Anayasalaşma Sürecinde Adalet Divanı’nın Rolü: Divan’ın Ulusal Mahkemelerle İlişkileri ve Yorum Yetkisinin Sınırları Bağlamında Bir Analiz”, Avrupa Çalışmaları Dergisi, Cilt.4, No.1. 283 Baykal, S. (2007), “Reform Antlaşması ve Getirdikleri: Kurumsal Yapı Çerçevesinde Genel Bir Değerlendirme”, Ankara Avrupa Çalışmaları Dergisi, Cilt: 7, No:1. Baykal, S. (2010), “Temel Haklar” Akçay, B., Bayraktaroğlu Özçelik, G., (Ed) Lizbon Antlaşması Sonrası Avrupa Birliği: Serbest Dolaşım ve Politikalar, Seçkin Yayınları, Ankara. Baykal, S. (2009), Topluluk Hukuku-Ulusal Hukuk İlişkileri, ATAUM AB Uzmanlık Sertifika Programı Ders Notu. Bayraktaroğlu Özçelik, G. (2008), “Avrupa Birliği’nin Kurumsal Yapısı ve Lizbon Antlaşması” Akçay, B., Kahraman, S., Baykal, S. (Ed) Avrupa Birliği’nin Güncel Sorunları ve Gelişmeler, Seçkin Yayınları, Ankara. Bilgin, A. (2008), “Avrupa Birliği Temel Haklar Şartı ve Lizbon Antlaşması” Akçay, B., Kahraman, S., Baykal, S. (Ed) Avrupa Birliği’nin Güncel Sorunları ve Gelişmeler, Seçkin Yayınları, Ankara. Bilici, N. (1996), Türkiye Avrupa Birliği İlişkileri, Turhan Kitabevi, Ankara. Bilici, N. (1997), Avrupa Birliği Mali Yardımları ve Türkiye, 1. Baskı, Akçağ Yayınları, Ankara. Bilici, N. (2005), Türkiye-Avrupa Birliği İlişkileri (Genel Bilgiler, İktisadiMali Konular, Vergilendirme), Seçkin Yayınları, Ankara, 2.Baskı Borchardt, K. (1985), European Unification, the Origins and Growth of the European Community, European Documentation, Luxembourg, December. Chalmers, D., Haasbeek, L. (2007), “The legal dimension in EU Integration”, El-Agraa, Ali M.(Ed) The European Union, Economics and Policies Cambridge University Press, 8th Edition Craig, P. (2001), “Constitutions, Constituonalism and the European Union” European Law Journal, Vol.7, No.2, June. Craig, P., De Burca, G. (2003), EU Law, Test, Cases And Materials, 3rd Edition, Oxford, NY. CVRIA (2009), The Treaty of Lisbon and the Court of Justice of the European Union, Press Release No 104/09 Luxembourg, 30 Novemer. Çağan, N. (1988), Avrupa Topluluğu Vergi Politikasının Hukuki Çerçevesi, ATAUM Yayını. De Clerck, Julia-SACHSSE (2005), What if they say non? Alternative scenarios if the european Constitution is Rejected? the Oxford Council on Good Governance, Advice Program, May. DPT (2010), Temel Haklar Şartı, <http://www.dpt.gov.tr/DocObjects/Download/2962/temelhak.pdf> 284 DPT (2005), Türkiye İçin Müzakere Çerçeve Belgesi ve İlgili Diğer Belgeler, Ekim, Ankara. DTM (2002), Avrupa Birliği ve Türkiye, T.C. Başbakanlık Dış Ticaret Müsteşarlığı, Avrupa Birliği Genel Müdürlüğü Yayınları, 5. Baskı, Ankara, Kasım. DTM (2007), Avrupa Birliği ve Türkiye, 6. Baskı, Ankara. DTM (1996), Dış Ticaret Yönüyle Gümrük Birliği El Kitabı, Ankara, Ocak. DTM (2010), Dış Ticaret İstatistikleri, <http://www.dtm.gov.tr/dtmadmin/upload/EAD/IstatistikDb/eko04.xls> DTM (2010), Geniş Ekonomik Grupların Sınıflamasına Göre Dış Ticaret İstatistikleri, <http://www.dtm.gov.tr/dtmadmin/upload/EAD/IstatistikDb/eko10.xls 02.07.2009> Dünya Bankası ve IMF(2004), Financial Intelligence Units, An Overview. Egmont Group (2010), Statement of Purpose of the Egmont Group of Financial Intelligence Units, Guernsey, 23 June, 2004, <http://www.egmontgroup.org/files/library_egmont_docs/statement_o f_purpose.pdf> El-Agraa, A. M. (2007) (Ed), The European Union, Economics and Policies Cambridge University Press, Eighth Edition. Erdem, M. R. (2004), Avrupa Birliği Hukukunun Üye Devletlerin Ceza ve Ceza Muhakemesi Hukukuna Etkileri, Seçkin Yayınları, Ankara. Erdenir, B. (2005), Avrupa Kimliği, Ümit Yayıncılık, Ankara. Erhan, Ç., Arat, T. (2001), “1980-90 AT’yle İlişkiler”, Oran, B. (ed.): Türk Dış Politikası, Kurtuluş Savaşından Bugüne Olgular, Belgeler, Yorumlar, Cilt.II, İstanbul, İletişim Yayınları. Erzan, R., Filiztekin, A., Zenginobuz, Ü. (2007), “AB ile Gümrük Birliği’nin Türkiye İmalat Sanayiine Etkileri” TEPAV (Ed), Gümrük Birliği ve Türkiye Sanayisi Üzerine Etkileri, Ankara. Euractiv.com (2010), AB Müzakere Sürecinde Neredeyiz? <http://www.euractiv.com.tr/ab-ve-turkiye/link-dossier/ab-muzakeresurecinde-neredeyiz-000068> Euractive.com (2010), Lizbon Antlaşması, <http://www.euractiv.com.tr/abnin-gelecegi/link-dossier/lizbonantlasmasi> FATF (2010), Discussion Paper on FATF Current and Possible Future Work Against Corruption, 17-19 February 2010, Central Bank of the UAE, Abu Dhabi, United Arab Emirates. 285 FATF (2010), Türkiye Üçüncü Tur Karşılıklı Değerlendirme Raporu, <http://www.fatf-gafi.org/dataoecd/14/7/38341173.pdf> Fielder, N. (1997), Western European Integration in the 1980s the Origins of the Single Market, European University Studies, Peter Lang AG, European Academic Publishers, Berne. Fondatıon Robert Schuman (2010), The Lisbon Treaty, 10 Easy to Read Fact Sheets, <http://www.robert-schuman.eu> Gençkol, M. (2003), Avrupa Birliği Mali İşbirliği Politikaları ve Türkiye, DPT Uzmanlık Tezi, Ankara Eylül. Gilmore, W. C. (1992), “International Responses To Money Laundering; A General Overview”, The Money Laundering Conference, Strasburg. Gökdere, A. (2008), “Zayıf Euro Avrupa Birliği’ni Bölüyor Mu?” Akçay, B., Kahraman, S., Baykal, S. (Ed) Avrupa Birliği’nin Güncel Sorunları ve Gelişmeler, Seçkin Yayınları, Ankara. Günuğur, H. (1995), “Avrupa Birliği Bütünleşmesinin Tarihsel Gelişimi” Avrupa Birliği El Kitabı T.C.M.B. Yayınları, Ankara. Günuğur, H. (2000), “Avrupa Birliği’nin Kurumsal Yapısı ve İşleyişi” TODAİE (Ed), Avrupa Birliği Özel Sayısı I. Yeni Türkiye, yıl 6, sayı 35 (Eylül-Ekim). Günuğur, H. (2007), Avrupa Birliği Hukuk Düzeni, Avrupa Ekonomik Danışma Merkezi (EKO) Yayınları, Ankara. Günuğur, H. (2005), Avrupa Birliği’nin Kurucu Antlaşmaları, Avrupa Ekonomik Danışma Merkezi, Ankara. Hall, B. (1995), Flexible Integration- Towards a More Effective and Democratic Europe, CEPR Publications, London,. İKV (2010), AB Kavramları Sözlüğü, <http://www.ikv.org.tr/sozluk.asp?bas_harf=P&anahtar=&sayfa=&id= 1268> İKV (2010), Katılım katilimmuzakereleri.php> Müzakereleri, <http://www.ikv.org.tr/ İKV (2010), Müzakere Sürecinde Kaydedilen Gelişmeler, Sermayenin Serbest Dolaşımı, <http://www.ikv.org.tr/icerik.asp?konu= katilimmuzakereleri&baslik=Katılım%20Müzakereleri> İKV (2010), Türkiye’nin Katıldığı Topluluk Program ve Ajansları, < http://www.ikv.org.tr/programlar.php> Kahraman, S. (2007), Ortak Güvenlik ve Savunma Politikası, Erhan, Ç.– Senemoğlu, D. (Ed) Avrupa Birliği Politikaları, İmaj Yayınları, Ankara. 286 Kaminski, B., Ng, F. (2006), Turkey’s Evolving Trade Integration into PanEuropean Markets, World Bank Policy Research Paper 3908, May. Karakaş, Y. (2002), Avrupa Birliği'nde Siyasal Entegrasyon, Siyasal Kitabevi, Ankara. Karluk, R. (1998), Avrupa Birliği ve Türkiye, Beta Yayınlan, 5.Baskı, İstanbul. Kavalalı, M. (2005), Avrupa Birliğinin Genişleme Süreci, DPT Yayınları, Ankara. Kavalalı, M. (2003), Avrupa Birliği’nin Genişleme Süreci, Ankara Üniversitesi Ders Notu, Ankara. Keskin, S., Zafer, H., Kocasakal, Ü. (2001), Avrupa Birliği’nin Mali Çıkarlarının Korunmasına İlişkin Ceza Hukuku Kuralları (Corpus Juris), Seçkin Yayınları, Ankara. Kızılsümer, D. (2005), “Avrupa Toplulukları Adalet Divanı ve İlk Derece Mahkemesi”, Journal of Faculty Business, Vol.5, No.2, 2004-No.1. Köktaş, A. (2004), “Avrupa Birliği’nin Adalet ve İçişlerinde İşbirliği Politikası”, Polis Bilimleri Dergisi, Cilt: 6 (3-4). Kumrulu, G. (2003), “Avrupa’nın Geleceğine İlişkin Konvansiyon”, Ankara Avrupa Çalışmaları Dergisi, Cilt.2, Sayı:4. Lenaerts, K. (2010), “The Contribution of the European Court of Justice to the Area of Freedom, Security and Justice” International and Comparative Law Quarterly, ICLQ vol 59, April, 269-271. MASAK (2010), 2004 Faaliyet Raporu, <http://www.masak.gov.tr/Kurulumuz/faaliyet_rapor/faalrap_2004.pdf> MASAK (2010), 2005 Faaliyet Raporu, <http://www.masak.gov.tr/Kurulumuz/faaliyet_rapor/faalrap_2005.pdf> MASAK (2010), 2008 Faaliyet Raporu, <http://www.masak.gov.tr/Kurulumuz/faaliyet_rapor/faalrap_2008.pdf > MASAK (2010), 2009 Faaliyet Raporu, <http://www.masak.gov.tr/Kurulumuz/faaliyet_rapor/faalrap_2009.pdf> MASAK (2010), Kurulumuz, <http://www.masak.gov.tr/Kurulumuz/misyon _vizyon.htm> Mc Cormic, J. (1999), The EU Politics and Policies, the New Europe Interdisiplinary Perspectives, 2nd Edition Westview Press, OxfordUK. Moberg, A. (2002), “The Nice Treaty and Voting Rules in the Council”, Journal of Common Market Studies, Volume 40 Number 2. 287 Moussis, N. (1999), Access to European Union, Law, Economics, Policies, European Study Active, 9th Revised Edition. Open Europe (2010), The Lisbon Treaty and the European Constitution: A side by side comparison, January 2008. <http://www.openeurope.org.uk/research/comparative.pdf> Özcan, M. (1999), Avrupa Birliği'nde Fikri ve Sınai Haklar, Nobel Yayınlan, Ankara. Özdemir, S. (2010), Avrupa Topluluğunda İkincil Mevzuat ve Karar Alma Usulleri, DPT Yayınları, Mayıs 2001. <http://www.dpt.gov.tr/DocObjects/Download/.../ATIkincilMevzuatK AU.pdf > Özkan, A.(2007), “Karaparanın Aklanması ve Terörizmin Finansmanının Önlenmesi Konusunda AB Direktifi” TSPAKB (Ed) Sermaye Piyasasında Gündem Dergisi, Mayıs Sayı 57. Piening, C. (1997), Global Europe, The European Union in World Affair, Lynne Rienner Publishers, London. Reçber, K. (2010), Avrupa Birliği Kurumlar Hukuku ve Temel Metinler, Alfa Aktüel Yayınları, İstanbul. Reid, T. R. (2007), Avrupa Birleşik Devletleri, Çeviren:Küçük., N., Salyangoz Yayınları, İstanbul. Swan, D. (1992), The Single Market and Beyond, A Study of the Wider Implications of the Single European Act, Routiedge Publications, London. Tangör, B. (2009), Avrupa Birliği Güvenlik ve Savunma Politikasının Gelişimi, Seçkin Yayınları, Ankara. Tanrıtanır, N. (2002), Avrupa Topluluğu Programları ve Ajansları, ATAUM Yayını, Ankara. TBMM (2010), 5918 sayılı Türk Ceza Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Tasarısının Gerekçesi, <http://www.tbmm.gov.tr/sirasayi/donem23/yil01/ss353.pdf> TCMB(1995), Avrupa Birliği El Kitabı, Ankara. Tekinalp, G. -Tekinalp Ü. (2000), Avrupa Birliği Hukuku, Beta Yayınlan, 2. Baskı, İstanbul, Nisan. TEPAV (2010), AB Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programı, TEPAV Görüşü, Ankara 2008, <http://www.tepav.org.tr/tur/index.php?type=downloadfile&cid=817> 288 Tezcan, E.(2005), Avrupa Birliği Kurumlar Hukuku, İkinci Baskı, Uluslararası Stratejik Araştırmalar Kurumu - USAK Yayınları, Ankara. The Economist (2004), “the History of an Idea” Special Report European Unity, January 3rd. The European Ombudsman (2010), Annual Report 2009, <http://www.ombudsman.europa.eu/activities/annualreports.faces> Uludağ, R. (1988), Avrupa Topluluğu ve Türk Vergi Sistemi'nin Topluluk Modeline Uyumu, Maliye ve Gümrük Bakanlığı, APKK, Ankara. Ülger, İ. K. (2003), Avrupa Birliği El Kitabı, Seçkin Yayınları, Ankara. Wallace, H., Wallace, W. (2000), Policy-Making in the European Union, Oxford University Press, 20. Weiler, J.H.H. (1997), “the Reformation of European Constitutionalism” Journal of Common Market Studies, Vol. 35, No.1 March. World Bank (2006), Turkey, Country Economic Memorandum, February 23. WTO, Members and Observers <http://www.wto.org/english/thento_elwhatis_e/tife/org6-e.htm> Yücel, B. (2006), “Westphalia Antlaşması’ndan Nice Antlaşması’na: Egemenlik Kavramının Tarihsel Seyri ve Bir Prototip Olarak Avrupa Birliği”, Anadolu Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, C. X, S.1-2. 289 EKLER Ek 1:2007 Katılım Ortaklığı Belgesi (Özet) Kısa vadeli öncelikler KOB Siyasi Kriterler Demokrasi ve Hukukun Üstünlüğü Kamu Yönetimi: Kamu yönetimi ve personel reformu, Yerel yönetimlerin güçlendirilmesi, Ombudsman sisteminin kurulması, Mevzuatın Sayıştay’da kabul edilmesi ve uygulanması Güvenlik Güçlerinin Sivil Denetimi: Askeri ve güvenlik politikalarında parlamenter sistem gözetiminin tesisi, Askeri mahkeme yargı yetkisinin, personelin askeri görevleriyle sınırlandırılması. Yargı Sistemi: Tüm yasal hükümlerin AİHS, AİHM içtihadı ile Anayasanın 90. maddesi doğrultusunda yorumlanması, HSYK’nın yargının bütününü temsil etmesi, İdari kapasitenin takviyesi ve yeni Hukuk Muhakemeleri Usulü Kanununun kabulü, Bölgesel İstinaf Mahkemelerinin kurulması. Yolsuzlukla Mücadele Politikası: Yolsuzlukla mücadele stratejisi oluşturulması ve ilgili merkezi bir yapının oluşturulması, Kamu Görevlileri Etik Davranış İlkeleri Hakkındaki Yönetmeliğin kapsamının genişletilmesi, Dokunulmazlık kapsamının sınırlandırılması, Siyasi partilerin şeffaf finansmanı. İnsan Hakları ve Azınlıkların Korunması Uluslararası İnsan Hakları Hukukuna Riayet Edilmesi: İşkenceye Karşı BM Sözleşmesi’nin, gözaltı yerlerinin bağımsız denetlenmesini sağlayacak bir sistem kurulmasını öngören protokolünün onayı. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi: AİHS ve AİHM kararlarının bütünüyle uygulanması, Yeniden yargılanma hakkının uygulanmasını teminen Ceza Muhakemesi Kanunu’nun değiştirilmesi. İnsan Haklarının Geliştirilmesi ve Uygulanması: Ulusal insan hakları enstitüsünün kurulması, İnsan hakları ihlallerinin istatistiki olarak izlenmesi, Kolluk kuvvetlerinin soruşturma tekniklerinde eğitimi. Medeni ve Siyasi Haklar: İşkenceye karşı sıfır hoşgörü politikası, Basın ve ifade özgürlüğü ve vakıflar mevzuatının, AİHS ve AİHM kararlarına göre revize edilmesi, Dernek kurma ve toplantı özgürlüğü mevzuatı reformları, Kolluğun aşırı güç kullanımının önlenmesi, Siyasi partiler mevzuatının AB normlarına getirilmesi. Sivil Toplumun politika yapımına katılımının artırılması, Dini özgürlük ve hoşgörü ortamı yaratılması, Vicdanen askerlik yapmayı reddedenlerin yargılanmalarının önlenmesi. (i) 290 KOB Ekonomik ve Sosyal Haklar: Namus suçları dahil şiddet eylemlerine önlem alınması, Kadın sığınma evlerinin oluşturulması, Cinsiyet eşitliği bilincinin artırılması, Çocuk Koruma Yasasının uygulanması, Çocuk İşçiliği ve sokak çocukları sorunu ile mücadele, Sendikal örgütlenme, grev ve toplu sözleşme mevzuatının AB ve ILO normlarına uyumu. Azınlık Hakları, Kültürel Haklar ve Azınlıkların Korunması: AİHS ve Azınlıkların Korumasına Dair Çerçeve Sözleşme doğrultusunda azınlıkların korunması, Türkçe dışı Radyo/TV yayınlarına erişimin iyileştirilmesi, Yerel dil öğretiminin teşviki, Bölgeler arası eşitsizliklerin giderilmesi, Koruculuk sisteminin feshi, Kara mayınlarının temizlenmesi, Ülke içinde yerlerinden edilmiş kişilerin geri dönüşlerinin kolaylaştırılması, Terör mağdurlarının adil ve hızlı bir biçimde tazmin edilmeleri. Bölgesel Meseleler ve Uluslararası Yükümlülükler Kıbrıs: Çözüm çabalarının desteklenmesi, Ankara Anlaşması’nı, Kıbrıs dahil yeni AB üyesi ülkelerin katılımına uyumlaştıran Protokolün uygulanması, Kıbrıs Cumhuriyeti ile ilişkilerin normalleştirilmesi. Sınır Sorunlarının Barışçıl Çözümü: İyi komşuluk ilişkilerinin sürdürülmesi; Ortaklık Anlaşması Altındaki Yükümlülükler: Gümrük Birliği de dahil olmak üzere Ortaklık Anlaşması altında üstlenilen yükümlülüklerin uygulanması Ekonomik Kriterler Makroekonomik istikrarın ve öngörülebilirliğin korunmasına yönelik, uygun maliye ve para politikalarının uygulanmasına devam edilmesi, Sürdürülebilir ve etkili bir sosyal güvenlik sisteminin uygulanması, Farklı kurumlarda ekonomi politikası koordinasyonunun daha fazla güçlendirilmesi, Kamu iktisadi teşebbüslerinin özelleştirilmesine devam edilmesi, Enerji ve tarım alanlarında piyasanın serbestliği ve fiyat reformlarına devam edilmesi, Katılım ve istihdam oranlarının yükseltilmesi için teşvik edici yapıların kurulması, Eğitimin ve mesleki eğitim çabalarının iyileştirilmesi ve böylece tarımdan, hizmet temelli ekonomiye geçilmesinin teşvik edilmesi, İş ortamının iyileştirilmesi, Bu amaçla, ticari yargının işleyişinin iyileştirilmesi, Düzenleyici kurumların bağımsızlıklarının korunması, pazardan çıkış engellerinin ele alınması, Kayıt dışı ekonomiyle mücadele araçlarının belirlenmesi ve uygulanması. (ii) 291 Üyelik Yükümlülüklerini Üstlenebilme Yeteneği KOB Fasıl 1: Malların Serbest Dolaşımı: AT Antlaşmasının Md.28-30’a (ticaret kısıtlamaları) aykırılık teşkil eden düzenlemelerin kaldırılması, Tıbbi ürünlerde düzenleyici veri koruma. Fasıl 3: İş Kurma Hakkı ve Hizmet Sunumu Serbestisi: Kurumsal kapasite ve mevzuat uyumu stratejisi, Mesleki niteliklerin karşılıklı tanınması, Posta hizmetleri mevzuat uyumu. Fasıl 4: Sermayenin Serbest Dolaşımı: AB kaynaklı doğrudan yatırımları etkileyen kısıtlamaların kaldırılmasına devam edilmesi, Ödeme sistemleriyle ilgili müktesebat uyumuna başlanması. Fasıl 5: Kamu Alımları:Kurumsal kapasite gelişimi ve mevzuat uyumu için kapsamlı strateji hazırlığı. Fasıl 6: Şirketler Hukuku: Yeni Türk Ticaret Kanununun kabul edilmesi. Fasıl 7: Fikri Mülkiyet Hukuku: Kolluk birimleri arasında eşgüdüm, Taklit ve korsanla mücadele. Fasıl 8: Rekabet Politikası: Müktesebata uygun bir devlet yardımları kanununun kabul edilmesi, Ulusal Çelik Sektörü Yeniden Yapılanma Programının AB gerekliliklerine uygun şekilde kabülü. Fasıl 9: Mali Hizmetler: Kredi ve yatırım şirketleri için sermaye ve diğer direktiflere uyum, İhtiyati, denetim standartlarının güçlendirilmesi, Sigorta-emeklilik sektörü için bağımsız regülasyon kurumu. Fasıl 10: Bilgi Toplumu ve Medya: AB Düzenleyici Çerçevesine uygun yeni Elektronik Haberleşme Kanununun kabulü, Sınır Tanımayan Televizyon direktifi ile ilgili mevzuat uyumunun sürdürülmesi. Fasıl 11: Tarım ve Kırsal Kalkınma: IPARD ajansının kurulması, canlı hayvan ve et ticareti serbestisi. Fasıl 12: Gıda güvenliği, Veterinerlik ve Bitki Sağlığı: Gıda, yem ve veterinerlik konularında bir çerçeve kanunun kabulü, Hayvan kayıt sistemi kuruması, Tarım-gıda işletmelerinin sınıflandırılması. Fasıl 13: Balıkçılık: Balıkçılıktan sorumlu merkezi bir birim kurulması, Balıkçılık denetim ve kontrolünün güçlendirilmesi, AB gerekliliklerine uygun Su Ürünleri Kanunun kabul edilmesi. Fasıl 14: Taşımacılık Politikası: Demiryolu Çerçeve Kanununun kabulü ve altyapı ve hizmet sunumu işlevlerinin birbirinden ayrılması, Denizcilik ve havacılık mevzuatı uyumu ve güvenliğin artırılması. Fasıl 15: Enerji: Gaz ve elektrik piyasası müktesabat uyumu, Regülasyonun güçlendirilmesi, Yenilenebilir enerji kullanımı, K.Yakıt ve Radyoaktif Atık Yönetimi Güvenliği Sözleşmesi’ne katılım. (iii) 292 KOB Fasıl 16: Vergilendirme: Alkollü ürünler, ithal tütün ve ithal sigaralara ilişkin ayrımcı vergilerin önemli ölçüde azaltılması ve ayrımcı vergilendirmenin ivedilikle kaldırılması, Vergi gelirlerinin iyileştirilmesi ve kayıt dışı ekonominin azaltılması için vergi idaresinin güçlendirilmesi. Fasıl 18: İstatistik: ESA95 göstergelerinin oluşturulması, Tarım ve işyeri istatistiklerinin hazırlanması Fasıl 19: Sosyal Politika ve İstihdam: Sendikal faaliyetleri sınırlayan hükümlerin kaldırılması, Kayıt dışı ile mücadele için mevzuatın tüm iş gücünü kapsaması, Ortak Sosyal İçerme Belgesi (JIM) ve İstihdam Politikası Öncelikleri Ortak Değerlendirme Belgesi (JAP) ile ilgili çalışmaların bitirilmesi. Fasıl 20: İşletme ve Sanayi Politikası: Kapsamlı ve güncel bir sanayi politikası stratejisinin kabulü. Fasıl 22: Bölgesel Politika ve Yapısal Araçların Koordinasyonu: Programlama, proje yönetimi, değerlendirme, mali yönetim, kontrol alanlarında idari kapasitenin güçlendirilmesi, Fasıl 23: Yargı ve Temel Haklar: Kişisel verilerin korunması mevzuatının uyumlaştırılması, Fasıl 24: Adalet, Özgürlük ve Güvenlik: Kolluk kuvvetleri aralarındaki işbirliğinin geliştirilmesi, Etik kodun kabulü, Bağımsız bir şikayet sisteminin kurulması, İltica ve Göç Eylem Planının uygulanması, AB ile Geri Kabul anlaşmasının tamamlanması, Yeni bir sınır kolluk birimi kurulması, Örgütlü suçlar, uyuşturucu, insan kaçakçılığı, dolandırıcılık, yolsuzluk ve aklama ile mücadelenin güçlendirilmesi. Fasıl 26: Eğitim ve Kültür: Hayat boyu Öğrenme ve Gençlik programlarını uygulanması. Fasıl 27: Çevre: Sınır aşan durumları içeren müktesebata uyum, Ulusal Atık Yönetim Planının kabulü. Fasıl 28: Tüketici ve Sağlığın Korunması: Tüketici ve sağlıkla ilgili müktesebata uyum, Tüketici mevzuatının yorumunda tutarlılığın sağlanması için, yargı kapasitesinin güçlendirilmesi Fasıl 29: Gümrük Birliği: Serbest bölgeler mevzuatının AB müktesebatı ile uyumlu hale getirilmesi, Yasa dışı ticaret ve sahtecilik başta olmak üzere, gümrük idaresinin kapasitesinin güçlendirilmesi, AB ile bilgi sistemleri otomasyonu, Gümrüklerdeki free shoplardan vergi muafiyetinin kaldırılması. Fasıl 30: Dış İlişkiler: OECD ve Doha Kalkınma Gündemi bağlamında DTÖ’de AB pozisyonuna uyum, GTS’ye ilişkin Topluluk rejimine uyum, Üçüncü ülkelerle STA’ların tamamlanması. (iv) 293 KOB Fasıl 31: Dış, Güvenlik ve Savunma Politikası: ODGP dahilinde AB politikalarıyla uyum sağlamak. Fasıl 32: Mali Kontrol: Kamu İç Mali Kontrol mevzuatının güncellenmesi, Sayıştay’ın işleyişinin Uluslararası Yüksek Denetleme Kurumları Örgütü (INTOSAI) standartları ile uyumunun sağlanması, Bağımsız olarak çalışacak bir yolsuzlukla mücadele koordinasyon yapısının oluşturulması. (v) 294 Orta Vadeli Öncelikler KOB Ekonomik Kriterler Özelleştirme programının tamamlanması, Kamu finansmanının sürdürülebilirliğinin sağlanması, Genç nesil ve kadınlara özel önem atfedilerek eğitim ve sağlık alanında seviye iyileştirilmesi, Ekonominin rekabetçiliğini güçlendirmek için, enerji ve ulaştırma altyapısının geliştirilmesi. Üyelik Yükümlülüklerini Üstlenebilme Fasıl 2: İşçilerin Serbest Dolaşımı: Kamu İstihdam Hizmetlerinin, Avrupa İstihdam Hizmetleri (EURES) ağına katılabilmesi için yeterli kapasitesinin sağlanması, sosyal güvenlik planlarının koordinasyonu bakımından, kurumsal yapıların güçlendirilmesine devam edilmesi. Fasıl 3: İş Kurma Hakkı ve Hizmet Sunumu Serbestisi: İş Kurma ve sınır ötesi hizmet sunma serbestisi sağlanması, Posta hizmetleri müktesebat uyumu, Mesleki niteliklerin karşılıklı tanınması. Fasıl 5: Kamu Alımları:Kamu alım stratejisi oluşturulması, alım sürecinde elektronik yöntem kullanımı. Fasıl 6: Şirketler Hukuku: Muhasebe ve denetim alanında, AB standartları ile uyumlu bir mali raporlama çerçevesinin kabul edilmesi, Bildirim yükümlülüğünün güçlendirilmesi. Fasıl 7: Fikri Mülkiyet Hukuku: Fikri mülkiyet haklarının etkin olarak uygulanmasının temini. Fasıl 8: Rekabet Politikası: Devlet yardımları alanında ikincil mevzuatın uyumlaştırılması, Yürürlükte olan tüm yardım planlarının Topluluğa bildirilmesi Fasıl 10: Bilgi Toplumu ve Medya: Elektronik haberleşme alanında müktesebatın iç hukuka aktarımı, Görsel-işitsel konularda müktesebata uyum, Düzenleyici otoritenin bağımsızlığının güçlendirilmesi. Fasıl 11: Tarım ve Kırsal Kalkınma: Denetime hazırlık teşkil etmesi açısından, arazi tanımlama ve Ulusal Çiftçi Kayıt Sisteminin geliştirilmesi, Tarım-çevre tedbirlerinin gelecekte uygulanabilmesi bakımından, çevre ve kırsal bölgelere ilişkin pilot eylemlerin uygulanması. Fasıl 12: Gıda Güvenliği, Veterinerlik ve Bitki Sağlığı: Gıda güvenliği, hayvan ve bitki sağlığı ile ilgili laboratuar ve kontrol kapasitelerinin geliştirilmesi, Bulaşıcı Süngerimsi Ensefalopati (TSE) ve hayvansal yan ürünler ile ilgili mevzuata uyum sağlanması. Fasıl 13: Balıkçılık: Güvenilir bir stok değerleme sisteminin kurulması, Mevcut filo kayıt sisteminin AB koşullarına uyarlanması. (vi) 295 KOB Fasıl 14: Taşımacılık Politikası: Özellikle karayolu taşımacılığı ve hava emniyeti ilgili olarak taşımacılık müktesebatına hukuki ve idari uyum çalışmalarının sürdürülmesi. Fasıl 15: Enerji: Elektrik ve gaz direktiflerine uygun, rekabete açık bir enerji piyasasının oluşturulması, İdari ve düzenleyici yapının güçlendirilmesi, AB’ye uygun bir nükleer güvenlik kanunu. Fasıl 16: Vergilendirme: ÖTV ve KDV ile ilgili mevzuatın, özellikle indirim, muafiyet, istisna, vergi iadeleri ve indirimli oranların uygulanmasıyla ilgili olarak, AB müktesebatıyla uyum sağlanması. Fasıl 18: İstatistik: Verinin zamanında toplanması, işlenmesi ve dağıtılmasını sağlamak amacıyla TUİK’in koordinatör rolünün güçlendirilmesi ve idari kapasitesinin iyileştirilmesi. Fasıl 19: Sosyal Politika ve İstihdam: AB müktesebatının aktarılmasına devam edilmesi ve iş teftiş de dahil olmak üzere, ilgili idari ve uygulayıcı yapıların sosyal ortaklarla işbirliği içinde güçlendirilmesi. Fasıl 21: Trans Avrupa Ağları: Taşıma Altyapısı İhtiyaç Analizi (TINA) kapsamında tanımlanan projelere ve Avrupa Topluluğu TEN-Enerji Kılavuzu’nda sıralanan projelere öncelik verilmesi. Fasıl 22: Bölgesel Politika ve Yapısal Politika Araçlarının Koordinasyonu: Gelecekte uygulanması muhtemel Topluluk uyum politikasına yönelik idari kapasitenin artırılması. Fasıl 24: Adalet, Özgürlük ve Güvenlik: AB ile uyumlu sınır yönetimi sisteminin kurulması, Mülteciler için müktesebat uyumunun sürdürülmesi ve ilgili Cenevre Sözleşmesi’ne uyum. Fasıl 27: Çevre: Çerçeve mevzuat, uluslararası çevre sözleşmeleri ile doğa koruma, su kalitesi, kimyasallar, endüstriyel kirlilik, risk yönetimi ve atık yönetimi ile ilgili müktesebatın aktarılmasına devam edilmesi, Çevresel gereksinimlerin diğer sektörel politikalara entegre edilmesinin takibi. Fasıl 28: Tüketicinin ve Sağlığının Korunması: Tüketicinin korunmasına ilişkin kuralların etkin bir biçimde uygulanması Ruh sağlığı bakımı için yeterli miktarda mali kaynağın tahsis edilmesi. Fasıl 29: Gümrük Birliği: Çift kullanımlı mallar ve teknolojilere, prokürsörlere ve taklit ve korsan mallara ilişkin mevzuatın uyumlaştırılması Fasıl 32: Mali Kontrol: Türk Ceza Kanununun Avrupa Topluluklarının Mali Çıkarlarının Korunması Sözleşmesi (PIF) ve protokolleriyle uyumlaştırılması. (vii) 296 Ek 2:AB Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programı 2008 (Özet) Siyasi Kriterler UP Kamu Yönetiminin İşlevselliğinin Artırılması: Genel İdare Usul Kanunu’nun yasalaşması, Sayıştay’ın yeniden yapılanması, Kamu Denetçiliği Kurumu’nun yürürlüğü girmesi, Yolsuzluk ve kayıt dışı ekonomi ile mücadele alanında kapsamlı bir çalışma başlatılması, personel reformunun hazırlanması, yerel idarelere genel bütçe vergi gelirlerinden pay verilmesi vb. Sivil-Asker İlişkileri: MGK’nın danışma organı olma niteliğinin güçlendirilmesi, TSK’nın Sayıştay denetimine tabi olması, Askeri mahkemelerin görev, yetkilerinin tanımlanması, sivil idarenin iç güvenlikle ilgili görev, yetki ve sorumluluklarının artırılması vb. Yargının İşlevselliği ve Verimliliğin Artırılması: “Yargı Reformu Stratejisi” hazırlanması, Yargının bağımsızlığının güçlendirilmesi, İstinaf mahkemelerinin faaliyete geçirilmesi, “Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanunu”nda yargılamada etkinliği artırıcı değişiklikler yapılması, AİHS ve AİHM içtihatları ve taraf olunan uluslararası sözleşmelerle ilgili bilgilendirme yapılması, “Kişisel Verilerin Korunması Hakkında Kanun”çıkarılması, Ceza infaz kurumlarının standartlara uygun hale gelmesi vb. İşkence ve Kötü Muamelenin Önlenmesi: AİHS, TCK ve “Avrupa İşkencenin Önlenmesi Komitesi” tavsiyeleri doğrultusunda işkence ve kötü muameleye karşı “sıfır hoşgörü” politikası izlenmesi, “İşkenceye ve Diğer Zalimâne, Gayrı insanî veya Küçültücü Muamele ve Cezaya Karşı BM Sözleşmesi”ne Ek Protokolün onaylanması, gelişmiş ifade ve sorgu tekniklerinin kullanılması vb. Yargıya Erişim: Adli yardımın etkinleştirilmesi, adalete erişimin kolaylaştırılmasına yönelik çalışmalar yapılması vb. İfade, Dernek Kurma ve Barışçıl Toplanma Özgürlüğü: AİHS doğrultusunda ifade özgürlüğünün kullanılmasının temini, Siyasi partiler mevzuatının AİHS’yle uyumlaştırılması, “Toplantı ve Gösteri Yürüyüşü Kanunu”nun gözden geçirilmesi AB ülkeleri ile diyaloğun artırılması vb. Tüm Bireylerin, Ayırım Yapılmaksızın Temel Hak ve Özgürlüklerden Tam Olarak Yararlandırılması: “Türk Ceza Kanunu”nda ayrımcılık fiilinin düzenlenmesi ve infazda ayrımcılık yasağı, Din özgürlüğünü ve hoşgörü ortamının oluşması, Gayrimüslim cemaatlerin din adamı ihtiyacının karşılanması için özel öğretim kurumlarının açılması, Anadilde yayın imkanının genişletilmesi, Ders kitaplarının ayırımcılık içerebilecek ifadelerden arınması vb. (i) 297 UP Kadın Hakları: Kadınların eğitimi, işgücü, siyasi ve sosyal hayata katılımları ve toplumdaki statüsünün güçlendirilmesi, Sığınma evlerinin artırılması, Kadına şiddet ile mücadele vb. Çocuk Hakları: BM ve Avrupa Konseyi’nin çocuk haklarına ilişkin uluslararası hukuk belgeleri doğrultusunda, Sokakta yaşayan ve/veya çalıştırılan çocuklar sorununun çözümüne yönelik çalışmalar yapılması, Çocuklara yönelik şiddet ile mücadele edilmesi vb. Sendikal Haklar: Sosyal diyaloğun güçlendirilmesi, Sendikaların kurulması, grev ve lokavt ile toplu iş sözleşmesi haklarına yönelik tüm sendikal hakların gözetilmesi vb. Bölgesel Dengesizliklerin Azaltılması: “Ottava Sözleşmesi” uyarınca mayınların temizlenmesi ve imha edilmesine yönelik çalışmalar yapılması, ülke içinde yerlerinden olmuş kişilerin köylerine dönüşünün sağlanması, “Terör ve Terörle Mücadeleden Doğan Zararların Karşılanması Hakkında Kanun” Kalkınma Ajansları da kullanılarak, geri kalmış bölgelerin ekonomik ve sosyal sorunları için tedbir alınması vb. hedeflerin başarı ile yerine getirilmesi amaçlanmaktadır. (ii) 298 Ekonomik Kriterler UP Ekonomi Politikası Öncelikleri - Kurumlar Arası Koordinasyonunun Güçlendirilmesi, - Maliye Politikası: Kamu idarelerinde mali yönetim, iç kontrol ve iç denetim faaliyetlerinin etkin bir şekilde uygulanması, Stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme sisteminin güçlendirilmesi, Kamu harcamalarında etkinliğin artırılması, Kamu yatırımlarının rasyonalizasyonu, Vergi istisna, muafiyet ve indirimlerinin yeniden değerlendirilmesi ve vergi mevzuatının sadeleştirilmesi, sosyal transfer harcamaları ile toplumun yaşam kalitesinin yükseltilmesi, gelir dağılımının iyileştirilmesi vb. - Para ve Kur Politikası: Enflasyon oranının nihai olarak Maastricht kriterlerine uygun bir seviyeye düşürülmesi, enflasyon hedeflemesinin etkin bir iletişim politikası ile başarılı bir şekilde uygulanması (Bu çerçevede, TCMB, kamuoyunu ve hükümeti periyodik olarak bilgilendirmektedir. Örneğin Enflasyon Raporları ve Para Politikası Kurulu (PPK) kararlarının yayımlanması önemli iletişim araçlarıdır), Dalgalı kur rejimi politikasının başarı ile sürdürülmesi vb. hedefler amaçlanmaktadır. İşleyen Bir Piyasa Ekonomisinin Varlığı - Özelleştirme: Önümüzdeki dönemde, devletin bankacılık (kısa vade: Halk Bankası; orta vade: Ziraat Bankası ve Vakıflar Bankası), hava ve deniz ulaşımı ile lokomotif ve vagon üretimi, et-balık ürünleri piyasası, şeker, tütün ve çay ürünlerinin işlenmesi, petro-kimya sanayi, malzeme alımı, elektrik dağıtım ve toptan ticareti, şans oyunları, İMKB, altın borsası, çeşitli kamu hizmetleri, telekomünikasyon ve turizm alanlarından tamamen çekilmesi; elektrik üretimi, su şebekesi, kanalizasyon altyapısı, sağlık, eğitim, savunma, radyo-tv yayıncılığı, doğalgaz piyasası, kömür ve diğer maden işletmeciliğindeki payının azaltılması vb., - Düzenleyici Reformlar: Enerji sektöründe, elektrik sektörünün 2010 yılında tüm sektörün rekabete açılması, Maliyet Bazlı Fiyatlandırma Mekanizması (MBF) ile fiyat tarifelerinin belirlenmesi vb., Tarım sektöründe, gıda güvencesinin ve güvenliğinin sağlanması ile doğal kaynakların sürdürülebilir kullanımı gözetilerek, örgütlü ve rekabet gücü yüksek bir yapının oluşturulması vb. (iii) 299 UP - Yatırım Ortamının İyileştirilmesi: 2001 yılında yürürlüğe konan Yatırım Ortamının İyileştirilmesi Reform Programı ile yatırımların önündeki idari engellerin azaltılması vb. (Program, Yatırım Ortamını İyileştirme Koordinasyon Kurulu (YOİKK) ve Yatırım Danışma Konseyi aracılığıyla yürütülmektedir.) - Kayıt Dışı Ekonominin Tespiti: Kayıt dışı ile mücadelede halkın bilgilendirilmesi, kamu kuruluşları ve bankalar işlemleri sırasında tespit ettikleri kayıt dışılığı SGK’ya bildirmeleri, Gelir İdaresi Başkanlığı tarafından vergi kayıp ve kaçaklarının nedenleri ve yoğun olduğu sektörler analiz edilerek, kayıt dışılığın yarattığı haksız rekabetin önüne geçilmesi, Mali bilgilerin denetim birimlerince kullanımını sağlayacak veri ambarının genişletilmesi, vb. alanlarda hedefler izlenmektedir. Avrupa Birliği İçerisindeki Rekabet Baskısı ile Baş Edebilme Bu kriter bağlamında Türkiye’de işgücü piyasası, sosyal güvenlik ve yardımlaşma, rekabet, eğitim, sağlık, enerji ve ulaştırma temel reform alanları olarak ele alınmaktadır. - İşgücü piyasası: Bu çerçevede, istihdam imkânlarının geliştirilmesi, eğitim ve iş piyasası arasındaki bağın güçlendirilmesi, işgücü piyasasının etkinliğinin artırılması, dezavantajlı grupların işgücü piyasasına katılımlarına yönelik eşit fırsatlar sunulması, işgücü piyasası ihtiyaçları esas alınmak suretiyle aktif işgücü programlarının geliştirilmesi, kayıt dışı istihdamın azaltılması ve düzgün işlerin çoğaltılması vb. (İstihdam paketi olarak adlandırılan 5763 sayılı İş Kanunu ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun 15/5/2008 tarihinde TBMM Genel Kurulu’nda kabul edilmiştir.) - Sosyal Güvenlik ve Sosyal Yardımlaşma: 5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu 20 Mayıs 2006 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Reform kapsamında 5754 sayılı Kanunla değiştirilen 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu ise 1 Ekim 2008 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Sosyal yardım sisteminin etkili ve sürdürülebilir bir yapıya kavuşturulması amacıyla bu alandaki kamu kurum ve kuruluşlarıyla bilgi paylaşımı, verilerin uyumu ve sosyal yardım faydalanıcılarının objektif kriterlere göre tespiti vb., (iv) 300 UP - Eğitim: Mesleki eğitimin işgücü piyasasındaki gelişmelere cevap verecek esnekliğe kavuşturulması, bu kapsamda, mesleki ve teknik eğitimde modüler ve esnek bir sisteme geçilmesi, Yaşam boyu eğitim stratejisi dikkate alınarak ekonominin talep ettiği alanlarda insan gücü yetiştirilmesi, Ulusal Mesleki Yeterlilik Sistemine ilişkin çalışmaların tamamlanması, Eğitimde kalitenin artırılması, Genç işsizlere ve kadınlara iş kurma konusunda mesleki eğitim, iş geliştirme eğitimleri, bilgi, rehberlik ve danışmanlık hizmeti verilmesi vb., - Sağlık: Öncelikle ana-çocuk sağlığı ve koruyucu sağlık hizmetleri olmak üzere temel sağlık hizmetlerinin güçlendirilmesi ve yaygınlaştırılması, Aile hekimliği sistemine geçilmesi, sağlık hizmetlerine erişimin iyileştirilmesi amacıyla altyapı ve personel ihtiyacının karşılanması vb., - Enerji: Ekonomik kalkınmanın ve sosyal gelişmenin ihtiyaç duyduğu enerjinin rekabetçi bir serbest piyasa ortamında sürekli, kaliteli ve güvenli bir şekilde asgari maliyetle temini, Uzun dönemli enerji arz güvenliğinin sürdürülmesi amacıyla tedbir alınması, Enerji sektöründe liberalizasyon sürecinin tamamlanarak düzgün işleyen rekabetçi bir serbest piyasanın oluşturulması ve enerji maliyetlerinin düşürülmesi, Kamu mülkiyetindeki elektrik üretim ve dağıtım yatırımlarının özelleştirilmesi, Dağıtımda kayıp-kaçak oranlarının makul seviyelere indirilmesi ve üretimde etkinliğin artırılması vb., - Ulaştırma: Türk demiryolu ulaştırma pazarının rekabete açılması ve demiryolu işletmeciliği ile altyapı yönetimi fonksiyonlarının ayrılarak Türkiye’deki demiryolu sektörünün kademeli olarak serbestleştirilmesi, Kamu Özel Sektör İşbirliği modellerinin desteklenmesi, 2009 yılı sonuna kadar Demiryolu Çerçeve Kanunu ve TCDD Kanunu taslaklarının kanunlaştırılması, Yeni demiryolu yapımı ile mevcut hatların rehabilitasyonu bu amaçla Dünya Bankası ve Uluslar arası Finans Kuruluşlarından kredi sağlanması, Karayolu Taşıma Kanunu ve Karayolu Taşıma Yönetmeliği ile karayolu taşıma piyasası ve mesleğe giriş koşullarını belirleyen mevcut AB mevzuatına uyumun sürdürülmesi, karayolu trafik güvenliğinin artırılması için yakıt ve işletme giderlerinde tasarruf sağlayıcı ve Avrupa Birliği müktesebatına uyumlu, hizmet kalite ve standardı ile toplam verimi daha yüksek ve rekabetçi bir karayolu taşımacılık sektörü oluşturulması vb. alanlarda hedefler izlenmektedir. (v) 301 UP Üyelik Yükümlülüklerini Üstlenebilme Yeteneği Bu kapsamda Türkiye’nin müzakere başlıklarında AB müktesebatına uyum için Katılım Ortaklılığı Belgesi’nde belirtilen eksiklikleri giderici stratejileri belirtilmiştir. 2008 Ulusal Program’da 30 başlık altında 104 öncelik tespit edilerek, her bir öncelik için: Mevzuat Uyum Takvimi (Yürürlükteki AB mevzuatı, Taslak Türk mevzuatı, Kapsam, Türkiye’den sorumlu kurum, Hedef yayım tarihi) Mevzuatın uyumu ve uygulanması için gerekli kurumsal yapılanma ihtiyaçları takvimi (İhtiyaçlar, Sorumlu Kurum, Hedef yıl Finansman ihtiyacı (İhtiyaçlar, Yıl, Gerekli bütçe: ulusal bütçe payı ve AB kaynakları) belirtilmektedir. Bu anlamda Ulusal Program bir nevi proje kapsam beyanı niteliğine haiz olmaktadır. (vi) 302 Ek 3:1998-2010 İlerleme Raporları Değerlendirmesi (Özet) İR Siyasi Kriterler 1. Demokrasi ve Hukukun Üstünlüğü 1998-2000 yılı raporlarında kısaca ordunun sivil denetiminin eksikliği, Milli Güvenlik Kurulu kanalıyla ordunun siyasi yaşamda müdahalesi, idari kapasite yetersizliği, yargı bağımsızlığı konusunda hassas davranılmaması, DGM’lerin varlığı konuları eleştirilmiştir. 2001-2004 yılı raporlarında ise olumlu gelişmelerin altı çizilmiştir. 2001 ve 2004’de iki önemli anayasa değişikliği yapılmış ve TBMM Şubat 2002 ve Temmuz 2004 arasında sekiz yasa değişikliği paketini kabul etmiştir. 2003-2004 yıllarında MGK’nın görevleri, yetkileri ve işleyişi, önemli derecede değiştirilmiştir. Sivil-asker ilişkileri konusunda hükümet, ordu üzerindeki kontrolünü giderek artırmıştır. 2004 yılında Bütçede şeffaflığı artırmak amacıyla, Sayıştay'a, askeri ve savunma harcamalarını denetleme yetkisi verilmiştir. Ancak Sayıştay askeri mülklerin denetimini yapamamaktadır. Yolsuzlukla mücadelede yolsuzluk ve karapara aklama konularında önemli bazı Avrupa Konseyi sözleşmeleri imza edilmiş, 1 Ocak 2004'den bu yana, Türkiye, Avrupa Konseyi Yolsuzluğa Karşı Devletler Grubu’na (GRECO) üye olunmuştur. Yargının bağımsızlığı ve etkinliği güçlendirilmiştir. Devlet Güvenlik Mahkemeleri kaldırılmış, 2004 yılında İstinaf Mahkemelerinin kurulmasına ilişkin bir Kanun kabul edilmiştir. 2005-2009 Raporlarında ise, Türkiye’nin Kopenhag siyasi kriterlerini yeterli derecede karşılamayı sürdürdüğü, ancak değişim hızının yavaşladığı belirtilmiştir. 2006 yılında TBMM, Kamu Denetçiliği Kurumu (Ombudsman) kurulmasına ilişkin Kanunu kabul etmiştir. Ancak Türkiye, Ombudsmanlık Yasasının uygulanmasının Anayasa Mahkemesi tarafından Kasım 2006’da askıya alınmış olmasından bu yana sistem kurulamamıştır. Hükümet kapsamlı bir yolsuzlukla mücadele stratejisi hazırlayamamıştır. Bu alanda politika belirleme konusunda yeterli siyasi destek alınamamıştır. Yolsuzluk Türk kamu sektöründe yaygın olmaya devam etmiştir. Yolsuzlukla mücadele stratejilerinin uygulanmasının denetimi ile yeni stratejilerin önerilmesi görevlerini üstlenecek genel bir gözetim organı oluşturulması gibi GRECO’nun en önemli tavsiyeleri yerine getirilmemiştir. Milletvekili dokunulmazlığının sınırlandırılması konusunda ilerleme olmamıştır. (i) 303 İR Özellikle Kıbrıs, laiklik ve Kürt meseleleri konularında askerlerin sivil idare üzerinde doğrudan etkisinin bulunduğu tespit edilmiştir. Askeri mahkemelerin sivilleri yargılama yetkisi bağlamında ilerleme sağlanmıştır. Sivillerin barış döneminde askeri mahkemelerde yargılanmasını engelleyen yasal düzenlemeler 2006 yılında yapılmıştır. Yargı sistemi konusunda TCK ve CMK’daki düzenlemeler memnuniyet verici olarak ifade edilmiş, Bilgi teknolojisinin kullanımı yoluyla yargının modernize edilmesi çabaları doğrultusunda Ulusal Yargı Ağı Projesi olumlu sonuçlar vermeye başlamıştır. Ancak 2006 ve ilerleyen raporlarda Şemdinli olayları dolayısıyla HSYK’nın almış olduğu tavır eleştirilmiştir. Bölgesel istinaf mahkemelerinin kurulması konusunda bir gelişme olmamıştır. Cezaevlerinin fiziksel altyapısının iyileştirilmesi devam etmiştir. 2009-2010 raporlarında bu alanda özellikle Ergenekon adı verilen suç çetesi ile ilgili yargılama sürecinin ülkede demokratik kurumların işleyişi için önemli olduğu, ancak yargılama sürecinde sanık hakları bakımından hukuka uygun usullere saygı gösterilmesi gereği vurgulanmaktadır. ABGS’nin etkinliğinin artırılması bağlamında adımlar atılması takdir edilmiştir. Diğer temel eleştiri alanları ise, siyasi parti kapatma sürecinin diğer Avrupa ülkelerine kıyasla daha keyfi ve demokratik kontrole daha az tabi olması, Ombdusmanlık sisteminin henüz oluşturulmaması, askeri personelin sivil mahkemelerde yargılanamaması, askeri harcamaların denetiminde şeffaflığın düşüklüğü, HSYK’nın yapısı, yargı ve silahlı kuvvetler mensuplarının siyasi konularda sıkça açıklama yapmaları, yolsuzlukla mücadele alanında yeterli adımların atılmaması vb. konularda eleştiriler getirilmiştir. (ii) 304 İR 2010 raporunda ise Eylül 2010 tarihli referandum sonucu gerçekleşen anayasa değişikliklerinin Türkiye’nin KOB’da yer alan yargı, temel haklar ve kamu yönetimi alanındaki bir dizi önceliği karşıladığı belirtilmekte, güvenlik güçlerinin sivil denetimi, savunma bütçesinin TBMM ve Sayıştay tarafından denetimi ve Sayıştay’ın güçlendirilmesi konusunda düzenlemelerin getirildiği, yargı sistemi konusunda HSYK’nın yeni yapısının yargı bağımsızlığı konusunda olumlu bir gelişme olduğu ancak halen başkanının Adalet Bakanı olmasının olumsuz bir durum olduğu, Anayasa Mahkemesi’ne TBMM’nin üye seçebilmesinin AB üyesi devletlerdeki uygulamalar ile paralel olduğu ancak halen askeri üyelerin varlığının eleştiri konusu olduğu, bölge adliye mahkemelerinin halen oluşturulmadığı, yolsuzlukla mücadele alanında Şubat 2010’da yeni bir yolsuzlukla mücadele stratejisinin geliştirildiği, Yolsuzlukla mücadelede Başbakanlık Teftiş Kurulu’nun OLAF’a muadil kurum olarak AB-Türkiye mali işbirliği kapsamında düzensizliklerin teftişinden sorumlu kurum olarak belirlendiği belirtilmiştir. 2. İnsan Hakları ve Azınlıkların Korunması 1998-2000 yılı raporlarında insan haklar ihlalleri, özellikle Güneydoğu Türkiye’de medeni ve siyasi hak ihlalleri ile mücadele edilmesi gereği, bölgeler arası gelişmişlik farklarının yüksekliği, ifade özgürlüğünün kısıtlılığı konusunda hassas davranılmaması, azınlıklara karşı ayırımcı muameleler, dini özgürlüklerin, kadın haklarının, sendikal hakların azlığı eleştirilmiştir 2001-2004 yılı raporlarında ise genel olarak gelişmeler memnuniyet verici düzeyde karşılanmıştır. 2002 yılında yeni Medeni Kanun yürürlüğe girmiş, olağanüstü hal kaldırılmıştır. Türkiye, Medeni ve Siyasi Haklar Üzerine Uluslararası Sözleşme, Sosyal ve Ekonomik Haklar Üzerine Uluslararası Sözleşme ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’ne Ek 6 numaralı protokol gibi önemli uluslararası ve Avrupa sözleşmelerini onaylamıştır. 2003 yılında Siyasi Partiler Yasası değiştirilmiş, siyasi partilerin kapatılması zorlaştırılmıştır. Türkçe’den başka dillerde radyo ve TV yayıncılığı ve öğrenim üzerindeki yasağı kaldırmak için düzenlemeler yapılmıştır. İfade özgürlüğü, gösteri özgürlüğü, kültürel haklar ve ordunun sivil denetimi gibi konularda önemli adımlar atılmıştır. (iii) 305 İR Yeni Ceza Muhakemeleri Usulü Kanunu Tasarısı, Adli Kolluk Kanunu ve Ceza ve Tedbirlerin İnfazına İlişkin Kanun Tasarıları kabul edilmiştir. Ölüm cezası her durumda kaldırılmıştır. Terör Eylemlerinden Doğan Zararların Tazmin Edilmesine İlişkin Kanun çıkartılmıştır. 2005-2009 Raporlarında ise: İnsan haklarına ilişkin belgelerin onaylanması bağlamında, Uluslararası Medeni ve Siyasi Haklar Sözleşmesi (ICCPR)’nin İkinci İhtiyari Protokolü Mart 2006’da onaylanmıştır. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi (AİHS)’nin her koşulda ölüm cezasının kaldırılmasına ilişkin 13. Ek Protokolü Şubat 2006’da onaylanmıştır. AİHS’nin, Sözleşme’nin denetim sistemini değiştiren 14. Ek Protokolü Mayıs 2006’da yürürlüğe girmiştir. BM Yolsuzlukla Mücadele Sözleşmesi Haziran 2006’da yürürlüğe girmiştir. Türkiye, Gözden Geçirilmiş Avrupa Sosyal Şartı’nı 27 Eylül 2006 tarihinde onaylamıştır. Avrupa Sosyal Şartı, 5. maddesi (örgütlenme hakkı) ve 6. maddesi (toplu sözleşme hakkı) ile 2. maddesinin 3. paragrafı (yıllık asgari izin) ve 4. maddesinin 1. paragrafı (ücret ve yeterli yaşam düzeyi) üzerinde çekincelerle kabul edilmiştir. İnsan hakları ihlalleri azalsa da meydana gelmeye devam etmektedir. İşkenceye sıfır tolerans politikasıyla getirilen yasal tedbirlerin olumlu etkilerinden bahsedilmiş, bununla birlikte, İşkenceye Karşı BM Sözleşmesi’ne Ek İhtiyari Protokolün henüz onaylanmamış olması nedeniyle, gözaltı merkezlerinin bağımsız organlarca izlenememesi eleştirilmiştir. Türkiye Büyük Millet Meclisi, Nisan ayında Türkiye’de ifade özgürlüğüne ilişkin tedbirleri güçlendirmek amacıyla Türk Ceza Kanunu’nun 301. Maddesi’ne ilişkin değişiklikleri kabul etmiştir. Ancak ilgili madde kapsamında soruşturma başlatılmadan önce Adalet Bakanı’ndan izin alma koşulu getirilmesi, bu yetkinin siyasi amaçlarla kullanılma ihtimalinden dolayı eleştirilmiştir. Ayrıca internet sitelerine sıkça getirilen ve kapsamı ile süresi orantısız olan yasaklar sorunlu bir alan olarak belirtilmiştir. Toplanma özgürlüğüne ilişkin yasal çerçeve genel olarak Avrupa standartlarıyla uyumlu olsa da kolluk kuvvetlerinin aşırı güç kullanımı eleştirilmiştir. Türkiye’nin azınlık haklarına yaklaşımı eleştirilmiştir. Lozan Antlaşması uyarınca Türkiye’de sadece Yahudi, Ermeni ve Rumlar azınlık olarak kabul edilmekte, dolayısıyla etnik köken, din ve dillerinden dolayı bazı vatandaşlara, kimliklerini korumaları için özel hak tanınmamaktadır. (iv) 306 İR Bölgesel gelişmişlik farklarının çokluğu eleştirilmektedir. Bununla birlikte 2008-2012 yılları arasında Güneydoğu Anadolu Projesi (GAP) için 14 milyar euro tutarında ödenek ayrılacağının taahhüt edilmesi olumlu karşılanmıştır. Bu bölgede ayrıca sınırdaki kara mayınlarının güvenlik açısından endişe kaynağı olduğu ve temizlenmesi gerektiği vurgulanmıştır. Yerlerinden olmuş kişilerin durumu konularında düzenleme yapma gereği olduğuna dair eleştiriler yapılmıştır. Hükümetin ülke içinde yerlerinden edilmiş kişilerin durumlarını iyileştirmeye yönelik çabalarına rağmen, Terör ve Terörle Mücadeleden Doğan Zararların Karşılanması Hakkında Kanun kapsamında, özellikle iller arasındaki tazminat miktarlarının eşit ve adil olmayan bir şekilde hesaplandığına ilişkin raporların olduğu belirtilmiştir. Dini özgürlüklerin korunmasında ve hoşgörü ortamının sağlanmasında yeteri düzeyde başarı sağlanamadığı, gayrimüslim cemaatlerin, tüzel kişilik olamamaktan kaynaklanan sorunlarla karşılaştığı, din adamlarının eğitimi konusundaki kısıtlamaların devam ettiği vurgulanmıştır. Kadın ve çocuk haklarının güçlendirilmesi gereğinin üzerinde durulmuştur. Töre cinayetlerinin çokluğu, kadınların işgücüne katılım oranının düşüklüğü, siyasi temsilinin azlığı ve özellikle kız öğrencilerin eğitime erişiminin düşüklüğü eleştiri konusudur. Ayrıca çocuklar konusunda çocuk işçiliğinin yaygınlığı, çocuklar için ihtisas mahkemelerinin azlığı eleştirilmektedir. Sendikal haklar bağlamında Türkiye, başta örgütlenme, grev ve toplu iş sözleşmesi hakları olmak üzere AB standartlarına ve ilgili Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO) sözleşmelerine, uyumun sağlanması gereği üzerinde durulmaktadır. Kültürel haklar bağlamında Haziran 2008’de getirilen değişiklikleri takiben, TRT’nin Türkçe dışındaki dillerde tüm gün boyunca ülke genelinde yayın yapmasına (Kürtçe ve Arapça) izin verilmesi olumlu bulunmuş, ancak halen kamu veya özel eğitim sisteminde Kürtçe öğrenme imkânının bulunmaması ve Türkçe bilmeyenlerin kamu hizmetlerinden faydalanmaları için önlem alınmaması ve siyasi hayatta Türkçe harici dil kullanımının yasak olması eleştirilmiştir. (v) 307 İR 2010 Raporunda ise, ilerlemelere yer verilmekle birlikte yine genel olarak insan hakları ihlalleri, özellikle bazı bölgelerde adalete erişim konusunda yaşanan sıkıntılar, ifade özgürlüğü ve basın özgürlüğü alanında yaşanan sıkıntılar (özellikle Doğan Yayın Holding’e kesilen vergi cezaları bağlamında), din özgürlüğü, kadın hakları ve toplumsal cinsiyet eşitliği, çocuk hakları, azınlık hakları, kültürel haklar ve ayrımcılıkla mücadele, alanlarında atılan adımlara karşın toplumsal farkındalığın düşüklüğü ve yaşanan diğer eksiklikler, Doğu ve G. Doğu Anadolu Bölgelerinde şiddet ve terör olayları ile mücadelede temel hakların uygulanması ile ilgili kısıtlamalara gidilmesi eleştirilmiştir. AİHM’deki Türkiye aleyhine alınan kararların sayısının arttığı, Türkiye’nin halen BM İşkenceyi Önleme Sözleşmesi’nin İhtiyari Protokolünü (OPCAT) 2005’ten beri onaylamadığı, Türkiye’de terör tanımının özgürlüklere müdahale edecek ölçüde geniş kapsamlı olduğu, kamu denetçiliği kurumunun halen kurulmadığı ancak anayasa değişikliğinin buna zemin oluşturacağı, Ergenekon davasında tutukluluk sürelerinin uzunluğu ve medyaya karşı yapılan haberler dolayısıyla çok sayıda dava açılmasının endişe verici olduğu değerlendirilmiştir. Din özgürlüğü konusunda bazı kiliselerde ayin düzenlenmesine izin verilmesi olumlu bulunmuştur. 3. Bölgesel Konular ve Uluslararası Yükümlülükler Genel olarak tüm Raporlarda, Kıbrıs Sorunu, Ermenistan ile ilişkiler, Yunanistan ile sınır anlaşmazlıkları konuları işlenmiş, bu sorunların çözümüne yönelik gayretler raporlanmıştır. 2010 Raporunda: Türkiye’nin, Ortaklık Anlaşmasına Ek Protokol hükümlerini Kıbrıs’ı da içine alacak şekilde uygulaması yolunda herhangi bir ilerleme kaydedemediği, Kıbrıs sorunu konusunda BM Güvenlik Konseyi kararları uyarınca adil ve uygulanabilir bir çözüme katkı sağlamak için adım atılmadığı, Güney Kıbrıs ile ilişkilerin normalleştirilmesi konusunda ilerleme sağlanamadığı, Sınır anlaşmazlıkları konusunda Yunanistan ve Güney Kıbrıs’tan, Türkiye’nin hava sahası ve deniz sularında sınır ihlali yaptığına yönelik bildirimler geldiği, bölgesel işbirliği konusunda ise Türkiye’nin Batı Balkanlarda barış ve istikrarın geliştirilmesine katkı sağladığı, Sırbistan, Hırvatistan ve Bosna Hersek ile üçlü görüşmeler düzenlediği belirtilmiştir. (vi) 308 İR B) Ekonomik Kriterler 1. İşleyen Bir Piyasa Ekonomisine Sahip Olma Kriteri “İşleyen bir piyasa ekonomisine sahip olma” bağlamında 1998-2000 yılları İlerleme Raporlarında, Türkiye’nin 1980 sonrası piyasaya dayanan bir kalkınma modelini seçtiği ve liberal ekonomi prensiplerini benimsediği açıklanmakta ve piyasa ekonomisinin kurumsal çerçevesine sahip olduğu belirtilmektedir. Gümrük Birliği sonrası OGT ve gümrük mevzuatının uyumlulaştırılmasına ilişkin taahhütlerin büyük çoğunluğunun yerine getirildiği, ülkemizin başta rekabet ve fikri mülkiyet alanları olmak üzere çok sayıda alanda ilerleme sağladığı, yabancı yatırımcılarla ihtilaflarda uluslararası tahkime başvurma olanağı tanıyan anayasa değişikliğinin parlamentodan geçtiği belirtilmektedir. Piyasanın işleyişi için hukuki çerçeve kurulmuş olsa da, mevzuatın uygulanmasında iyileştirme ihtiyacı sürmektedir. 2000 yılı Raporunda ayrıca IMF ile 1999 yılı sonunda yapılan stand by düzenlemesine yer verilmiş ve bu bağlamda “yeni kurulan hükümetin, ekonomi politikasının temel ilkeleri üzerinde daha önce hiç görülmemiş bir uzlaşmayı sürdürdüğü” vurgulanmıştır. Ekonomik program ile kamu sektörü hesabının iyileştirilmesi, sosyal güvenlik reformu, POAŞ, TÜPRAŞ hisseleri ve GSM lisansı satışı ile birlikte özelleştirme uygulamalarının hızlanması, BDDK’nın faaliyete geçmesi, kamu bankalarının sübvansiyonlu kredi verme uygulamalarının kaldırılması, program disiplini ile faiz oranları ve enflasyonda sağlanan düşüş övülmüş; ancak cari açığın ekonomi için bir risk faktörü olduğu belirtilmiştir. 2001 sonrası dönemin İlerleme Raporları, daha çok Türkiye’nin yaşamış olduğu krizler sonrası ekonominin girdiği bunalım derecesi ve sonrasında izlenen ekonomi politikaları üzerine yoğunlaşmıştır. 2001 yılı programında, IMF ile yapılan yeni 3 yıllık stand by ve bu çerçevede hazırlanan Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı ile yapısal reformların hızlandırılması üzerinde odaklanılarak, IMF’den alınan mali desteğin de artırıldığı vurgulanmıştır. IMF performans kriteri olarak GSYİH’nin %6,5’i oranında faiz dışı fazla vermenin önemi ve bu bağlamda gelir artırıcı, harcama kısıcı politikaların önemi teyit edilmiş; tüm Raporlarda Türkiye’nin bu hedefi tutturduğu belirtilmiştir. Bununla birlikte son yıllarda faiz dışı fazlanın azaldığı görülmektedir. (vii) 309 İR Özellikle kamu sektörü açığının GSYİH’ye oranı, ESA 95 standartlarına 2001 yılında %28’i, kamu borçlarının GSYİH’ye oranı ise %102 seviyesinde gerçekleştikten sonra, Türkiye’nin kamu sektörü borçlarını kontrol altına almak için, büyük bir net bütçe fazlası oluşturmaya mecbur kaldığı anlatılmıştır. İzlenen başarılı politikalar sonucu bütçe açığının GSYİH’ye oranı AB standartlarına göre 2005 yılından itibaren %3 seviyesinin altına inmiş, kamu borcu da GSYİH’nin %38’ine düşmüştür. Özellikle ekonomik istikrarın artması ile faiz oranlarında gözlenen düşüş bu sonuçta etkili olmuştur. Yine aynı şekilde 2001 yılında %70’in üzerinde olan kamu borç stokunun GSYİH’ye oranı 2008 itibarıyla %40 seviyelerine gerilemiştir. Bütçe açığının GSYİH’ye oranı ise 2008 yılında %2,2’ye kadar geriledikten sonra 2009 kriz yılı ile birlikte genişleyici maliye politikası uygulamaları neticesinde 2009 yılında %5,9’a yükselmiş, kamu borç stoku/GSYİH rasyosu da %45 seviyelerine yükselmiştir. 2004-2008 döneminde ortalama %6 büyüdükten sonra ülke 2008’de %0,1 büyümüş, kriz yılı 2009’da %5 daralmıştır. 2010 yılı ise ciddi bir toparlanmayı işaret etmektedir; zira GSYİH artışı yılın ilk yarısında %11’e ulaşmıştır. Enflasyon ise 2001 krizinden sonra hızla düşme eğilimine girdikten sonra, kısmen yükselen gıda ve enerji fiyatlarının etkisiyle, 2006’dan sonra yükselme eğilimine girmiştir. Merkez Bankası Ocak 2006’da benimsenen resmi enflasyon hedefi politikasını korumuş, ancak enflasyon beklentilerini daha sıkı kontrol altında tutmak amacıyla, Haziran 2008’de enflasyon hedeflerini yükseltmiştir. 2009 yılı enflasyonu %6,3 olarak gerçekleşmiştir. Raporlarda cari açık, işsizlik oranı, istihdam oranı, para politikası uygulamalarına ilişkin rasyolar vb. de içerilmekte, Türkiye’de bankacılık sektörünün sermaye yapısının güçlü olması övülmekte, Kamu maliyesinde etkinliği ve şeffaflığı artırmak için, tüm vergi idaresi yetkilerinin Gelir İdaresi Başkanlığı altında toplanması, denetim kapasitesinin güçlendirilmesi ve standart risk temelli denetim tekniklerinin kullanılması önerilmektedir. Türkiye’nin piyasaya giriş ve çıkışta liberal mevzuatı dönemin tüm Raporlarında belirtilmiştir. 2003 yılında çıkarılan 4875 sayılı “Doğrudan Yabancı Yatırımlar Kanunu” sonrası piyasaya giriş ve çıkış önündeki engeller daha da azaltılmış olsa da; 2010 raporuna göre deniz ulaştırması, sivil havacılık, yer hizmetleri, kara ulaştırması, radyo ve TV yayıncılığı, enerji, muhasebe ve eğitim alanlarında yabancı mülkiyete yönelik sektörel kısıtlamalar bulunmaktadır. (viii) 310 İR Özelleştirmede ise, 2004 yılı ile birlikte bir kıpırdanma yaşanmıştır. 2004 yılına kadar olan Raporlarda özelleştirmedeki gecikmelerin piyasa ekonomisini oluşturmaya yönelik politikalara güveni sarstığı belirtilmiştir. Bununla beraber 2005 özelleştirmede altın yıl olmuş, Türk Telekom, PETKİM, TÜPRAŞ özelleştirme gelirleri GSYİH’nin %2,8’ine erişmiştir ve 8,2 milyar ABD doları gelir elde edilmiştir. 2006 yılında da GSYİH’nin %2’si, 2008’de GSYİH’nin %1’i seviyesinde gelir elde edildikten sonra 2009 yılında özelleştirme süreci yavaşlamıştır. Tüm raporlarda mülkiyet hakları düzenlemesi dahil yerleşmiş bir hukuk sisteminin varlığından bahsedilmiş; ancak var olan mevzuatın uygulanması yetersiz bulunmuştur. Hukuki sistemin mülkiyet haklarının düzenlenmesi de dahil olmak üzere sağlam bir şekilde oluşturulmuş olmasına rağmen, bürokratik işlemler hukuki sürecin yavaşlatmakta; özellikle ticari yargı personelinin sayıca ve eğitim açısından yetersiz olması işlemlerin uzamasına neden olmaktadır yorumu yapılmaktadır. Sonuçta Komisyon ilk defa 2005 Raporunda “Türkiye son zamanlardaki istikrar ve reform alanlarındaki başarılarını sürdürdüğü müddetçe işleyen bir piyasa ekonomisi olarak kabul edilebilir.” yorumunda bulunmuş, izleyen yıllarda da gelişmeleri tatmin edici bulmuştur. 2010 yılı raporunda ise, küresel ekonomik kriz ile birlikte iç ve dış talepteki düşüş sonucu Türkiye ekonomisinin özellikle 2009 yılının ilk yarısında ciddi şekilde küçüldüğü ancak uygulanan politika bileşenlerinin geçtiğimiz dönemde etkinliğini kanıtladığı ifade edilmiştir. Bununla birlikte, makroekonomik istikrarara ilişkin kırılganlıkların devam etmekte olduğu, daha güçlü mali çıpaların makroekonomik istikrarın sürdürülmesine katkı sağladığı belirtilmiştir. 2. Birlik İçindeki Rekabetçi Baskı ve Piyasa Güçleri ile Başa Çıkma Kapasitesi Kriteri Türkiye’de istikrarlı ve tahmin edilebilir bir makroekonomik çerçevenin uzun yıllar sağlanamaması piyasa ekonomisinin düzgün işleyişine engel teşkil etmiştir. İlerleme Raporlarında, Türkiye’de bölgeler arasındaki kalkınma düzeyi ve altyapının farklı olması, tarım sektörünün geri kalmışlığı, eğitim ve sağlık hizmetlerindeki yetersizlik ve beşeri sermaye birikimindeki olumsuzluklar üzerinde durulmuştur. Bununla birlikte, Türkiye’nin AB ile entegrasyon seviyesinin 1963 Ankara Anlaşması’ndan itibaren ve özellikle 1996 yılı itibarıyla Gümrük Birliğinin tesisi sonrası hızla yükseldiği belirtilmiştir. Gümrük Birliğinin bu dönemde başlıca etkisi Türkiye’nin üçüncü ülkelerden ithalatının AB’ye yönelmesi olmuştur. (ix) 311 İR 1998–2000 Raporlarında Türk ekonomisinin önemli kesimlerinin, Topluluk ile Gümrük Birliği içinde rekabet baskısı ve piyasa güçlerine dayanabilme yeteneğine genelde şimdiden sahip olduğu; ancak ekonominin orta vadeli planlamaya imkân verecek ekonomik istikrar derecesine ulaşmadığı, bölgeler arası gelişmişlik farklarının yüksekliği eleştirilerinde bulunulmuştur. 2001 krizi sonrası dönemde ise izlenen politikalar sonucu sağlanan makroekonomik istikrar ile bu kriterin sağlamlaştığı görülmektedir. Özellikle üretim yapısında ve AB’ye ihracatın bileşeninde sermaye yoğun sanayi ürünlerinin payının artması bunun göstergesidir. Bunun yanında işçi verimliliği hem özel hem kamu sektöründe artış göstermiştir. Gümrük Birliğinin Türkiye için dinamik etkisi ülke rekabetçiliğini artırması olmuştur. AB ile ticaretin hacmi ve ticarete konu ürün çeşitliliği, Birlik ile ekonomik bütünleşmeye birer kanıt teşkil etmektedir. Ayrıca Türkiye’ye giren doğrudan yabancı sermaye içerisinde AB ülkelerinin payı %75 olmaktadır. 2008 Raporunda ekonomik, siyasi gelişmelerdeki çalkantının iş ortamında yarattığı belirsizliğe rağmen ekonominin şoklara karşı dayanıklılığının yüksek olduğu yorumu yapılmıştır. 2009 Raporunda ise krizin varlığının Türkiye’de piyasa mekanizmasının işleyişini tehlikeye sokmadığı ve Türkiye’nin işleyen bir piyasa ekonomisi olmayı sürdürdüğü belirtilmiştir. 2010 Raporunda ise kriz ortamında Türkiye ekonomisinin bir fotoğrafı çekilmiş, krizin Türkiye’de piyasa mekanizmasının işleyişini tehlikeye atmadığı ve Türkiye’deki yüksek reel faizlerin düşürülmesi konusunda bir fırsat yarattığı değerlendirilmiştir. 2010 yılıyla birlikte yatırımlarda ve yatırımların kompozisyonunda iyileşme yaşandığı belirtilmiştir. Buna göre doğrudan yabancı yatırımların ¾’ünden fazlasının altyapı hizmetleri ve imalat sektöründe yoğunlaştığı belirtilmiştir. Raporlarda insani, fiziksel sermaye birikimi konusunda, bir yandan eğitim talebine yanıt verme kapasitesini artırmanın, diğer yandan da eğitim sistemini güçlendirmenin gereğine vurgu yapılmıştır. Eğitim harcamalarındaki artışa rağmen beşeri sermaye birikimi konusunda önemli sorunların mevcudiyetini sürdürdüğü ifade edilmiştir. KOBİ’lerin kriz döneminde finansman sıkıntısının arttığı belirtilmiştir. (x) 312 İR Ayrıca kadın ve yaşlıların işgücüne katılım oranlarının düşük seyretmeye devam ettiği; hızla büyüyen çalışan nüfus ve tarım sektöründeki boşalmaların, yeni mesleklerin yaratılmasını gerekli kıldığı üzerinde durulmuştur. Yüksek işsizlik ve kayıt dışı istihdamın ekonomik istikrara engel olduğu belirtilmiştir. İş Kanunu, Sosyal Güvenlik Sistemi düzenlemeleri olumlu bulunmuştur. Düzenleyici ve denetleyici kurumların bağımsızlığının büyük ölçüde korunması olumlu olarak nitelendirilmiş, devlet desteklerinin bazı sektörlerde öneminin büyük olmasının rekabet üzerindeki etkisinin olumsuz olduğu değerlendirilmiştir. C) Müktesebata Uyum 2010 İlerleme Raporu Çerçevesinde: Müktesebata uyumda oldukça ileri seviyede bulunulan alanlar: Malların serbest dolaşımı (genel olarak), Kamu alımları alanında kurumsal yapı ve idari kapasite, Rekabet politikası alanında şirket birleşmeleri, anti-tröst düzenlemeleri, Fikri mülkiyet hakları (sınai mülkiyet hakları hariç), Rekabet politikası alanında birleşmelerin kontrolüne ilişkin düzenlemeler de dahil olmak üzere anti tröst düzenlemeleri, Mali hizmetler (sigorta ve emeklilik hizmetleri hariç), Taşımacılık politikası alanında kara yolu taşımacılığı düzenlemeleri (teknik kapasite ve insan kaynakları kapasitesi hariç), Enerji alanında elektrik, yenilenebilir enerji, enerji verimliliği, arz güvenliği konuları, Vergilendirme alanında ayırımcı uygulamaların kaldırılması (tütün mamulleri ve alkollü içkilerin vergilendirilmesinde), İstatistik (genel olarak), İşletme ve sanayi politikası (genel olarak), Trans-Avrupa ağları alanı (genel olarak), Bölgesel politika ve yapısal araçların koordinasyonu alanında IPA yapılanmasındaki kurumların tespiti, programlama ve program uygulama konularında proje havuzlarının oluşturulması ve izleme ve değerlendirme konuları, Bilim ve araştırma (genel olarak), Eğitim, kültür (Eğitim alanı), (xi) 313 İR Gümrük Birliği (genel olarak), Dış ilişkiler (genel olarak), Mali kontrol (genel olarak), Dış güvenlik ve savunma politikası (genel olarak) fasıllarıdır. Müktesebata uyumda çaba gerektiren, uyum için erken bir aşamada bulunulan alanlar: Malların serbest dolaşımı alanında ticaretteki teknik engeller, uygunluk değerlendirmesi, ithalat, ihracat lisansı uygulamaları, İşçilerin serbest dolaşımı (genel olarak), İş kurma hakkı ve hizmet sunumu serbestisi (genel olarak), Sermayenin serbest dolaşımı alanında ödeme sistemleri, karapara aklama ve terörizmin finansmanı ile mücadele düzenlemeleri, sektörel kısıtlamalar, yabancılarca gayrimenkul edinimini de içeren sermayenin dolaşımı, Kamu alımları (istisnalar ve mevzuatın kapsamının bazı sektörleri içermemesi, kamu-özel sektör işbirliği ve imtiyazların verilmesinde şeffaflık konuları), Şirketler hukuku alanında yeni Türk Ticaret Kanunu’nun kabulü ve denetleme, Rekabet politikası alanında AB’nin devlet yardımları alanındaki kurallarının uygulanmasına yönelik yasal çerçeve ve idari yapının eksikliği, Mali hizmetler alanında özellikle sigortacılık, tamamlayıcı emeklilik ve yatırım fonları gibi bankacılık dışı sektörlerin denetimi, Bilgi toplumu ve medya alanında elektronik iletişim ve bilgi teknolojileri, medya ve görsel-işitsel politika düzenlemeleri, Tarım ve kırsal kalkınma alanında tarımsal destek politikaları, IPA Kırsal Kalkınma bileşeninin kullanımına yönelik yapılarının akreditasyonu konusundaki gecikmeler, büyükbaş hayvan ticareti engelleri, Gıda güvenliği, veterinerlik ve bitki sağlığı alanı (genel olarak), Balıkçılık alanında kaynak ve filo yönetimi, yapısal eylemler, piyasa politikası ve devlet destekleri konuları, Taşımacılık alanında deniz, hava ve demir yolu ulaşımı, Enerji alanında rekabetin sağlanması, nükleer enerji, nükleer güvenlik ve radyasyondan korunma uygulamaları, (xii) 314 İR Vergilendirme alanında, doğrudan vergileme (genel olarak), KDV’de (indirimli oranlar, muafiyetler ve istisnalar hariç), ÖTV (verginin kapsamının genişliği ve ad volarem esasın yaygınlığı konuları hariç) alanlarındaki düzenlemeler, kayıt dışı ekonomi ile mücadele ve gelir idaresinin modernizasyonu konuları, Ekonomik ve parasal birlik alanında Merkez Bankasının bağımsızlığı, kamu kesiminin mali piyasalara ayrıcalıklı erişiminin yasaklanması konuları, Sosyal politika ve istihdam alanında sosyal güvenlik mevzuatının uygulanması, sendikal hakların AB standartları ve ILO sözleşmeleri ile uyumlu biçimde sağlanması, Avrupa Sosyal Fonu ile ilgili uygulamalar, kayıt dışı ve çocuk işçiliği ile mücadele, istihdamda cinsiyet eşitliği konuları, Yargı ve temel haklar alanında özellikle yargı bağımsızlığı, yolsuzlukla mücadele stratejisi etkin bir şekilde uygulanması, temel haklar ve azınlık hakları, Adalet, özgürlük ve güvenlik başlığında, özellikle iltica, sınır yönetimi, terörizm, insan ticareti ile mücadele, gümrük ve polis işbirliği alanları, Eğitim, kültür (kültür alanı), Çevre alanı (genel olarak), Tüketicinin ve sağlığın korunması alanı (genel olarak), Gümrük Birliği (gümrüksüz satış mağazaları, serbest bölge uygulamaları, gözetim ve tarife kotaları, fikri mülkiyet haklarının korunması, riske dayalı kontrol uygulamalarının geliştirilmesi konuları), Dış ilişkiler alanında özellikle GTS sisteminin Birliğin ortak ticaret politikası çerçevesinde uygulanması konuları, Mali kontrol (Bütçenin dış denetimi konusunda Sayıştay’ın yetkilerinin artırılması, yolsuzlukla mücadele koordinasyon birimi AFCOS uygulamasının operasyonel bir ağa dönüşmesi), Mali ve bütçesel hükümler alanında ESA95 standartlarının uygulanması konuları, öz kaynaklar sisteminin uygulanmasına ilişkin idari kapasite ve altyapı konuları, fasıllarıdır. (xiii) 315 316 2008 Aralık Yükümlülerin şüphelendikleri işlemleri gerçekleştirmekten kaçınmalarını hüküm altına alan gerekli düzenlemelerin yapılması 2005/60 sayılı Direktif’in 24’üncü maddesinde yer alan düzenlemelere uyum sağlanması 3 2008 Aralık Gerçekleştirilme Tarihi (Ay/Yıl) 2008 Kasım Şüpheli işlem bildiriminde bulunma yükümlüğüne ilişkin gerekli düzenlemelerin yapılması Suçtan kaynaklanan malvarlığı değerlerinin aklanması suçunun düzenlendiği 5237 sayılı TCK’nın 282’nci maddesinde değişikliğe gidilmesi Suç Gelirlerinin Aklanması suçunun tanımının FATF’in 1 No’lu Tavsiye Kararı ile 2005/60 sayılı Direktif’in 2’nci maddesinde yer alan düzenlemeler ile uyumlu hale getirilmesi FATF’in 13 No’lu Tavsiye Kararı ile 2005/60 sayılı Direktif’in 22’nci maddesinde yer alan düzenlemelere uyum sağlanması 1 2 Değiştirilecek/Yeni Çıkarılacak Yasal Düzenlemenin Adı Amaç/Kapsam Sıra No Mevzuat Uyumu I. 2008 Özel Kesim TSPAK, TBB, TKBB Koordinatör Kurum MASAK İlgili Diğer Kurumlar BDDK, SPK, Hazine Müsteşarlığı Özel Kesim TSPAKB, TBB, TKBB Koordinatör Kurum MASAK İlgili Diğer Kurumlar BDDK, SPK, Hazine Müsteşarlığı Koordinatör Kurum Maliye Bakanlığı İlgili Diğer Kurumlar MASAK’ın aktif katılımı ve diğer ilgili bakanlık ve kurumlar İlgili Kurumlar 4 No’lu Sermayenin Serbest Dolaşımı Faslı Açılış Kriteri Eylem Planı 2008-2010 Ek 4: Sermayenin Serbest Dolaşımı Faslına İlişkin Eylem Planı Tebliğin yürürlüğe girmesi Tebliğin yürürlüğe girmesi Taslak Kanunun Bakanlar Kuruluna sunulması Göstergeler 317 FATF’in 5 ve 15 No’lu Tavsiye Kararları ile 2005/60 sayılı Direktif’in 13 ve 34, 35’inci maddesinde yer alan düzenlemelere uyum sağlanması Amaç/Kapsam Suç Gelirlerinin Aklanması ve Terörün Finansmanının Önlenmesine İlişkin Olarak önleyici tedbirleri yerine getirmekle yükümlü olan grupların FATF tavsiye kararları ve 2005/60 sayılı Direktif’in 2’nci maddesinde yer alan düzenlemeler ile uyumlu şekilde tanımlanması Sıra No 1 II. 2009 4 -Sigorta brokerlerini -Serbest avukatlar ve serbest muhasebecileri -İşlem tutarı ya da birbiriyle bağlantılı birden fazla işlemin toplam tutarı 15.000 euro aşan tahsilat ve ödemeler yapan mal alım satımı ile uğraşan gerçek ya da tüzel kişileri -Merkezi yurt dışında bulunan yükümlünün Türkiye’deki şube, acente, temsilci ve ticari vekilleri ile benzeri bağlı birimlerini yükümlü sayacak düzenlemeleri yapılması Değiştirilecek/Yeni Çıkarılacak Yasal Düzenlemenin Adı Yükümlülerce -Risk yönetim sistemlerinin oluşturulması -Yüksek riskli müşteriler için genişletilmiş müşterini tanı ilkesinin risk -temelli olarak uygulanması -Uyum programı ve iç prosedürlerin oluşturulması -Eğitim Hakkında yönetmelik Gerçekleştirilme tarihi (Ay/Yıl) 2009 Aralık 2008 Ekim Koordinatör Kurum MASAK İlgili Diğer Kurumlar BDDK, TCMB, SPK, Hazine Müsteşarlığı, Özel Kesim TSPAKB, TBB, TKBB İlgili Kurumlar Koordinatör Kurum MASAK İlgili Diğer Kurumlar BDDK, TCMB, SPK, Hazine Müsteşarlığı, Özel Kesim TSPAKB, TBB, TKBB Yönetmeliğin yürürlüğe girmesi Göstergeler Taslak yönetmeliğin yürürlüğe girmesi 318 FATF’in 9 No’lu Tavsiye Kararı ile 2005/60 sayılı Direktif’in 9’uncu maddesinde yer alan düzenlemelere uyum sağlanması FATF’in 5 No’lu Tavsiye Kararı ile 2005/60 sayılı Direktif’in 9 (6)’uncu maddesinde yer alan düzenlemelere uyum sağlanması FATF’in 5 No’lu Tavsiye Kararı ile 2005/60 sayılı Direktif’in 8’inci maddesinde yer alan düzenlemelere uyum sağlanması FATF Tavsiye Kararları ve 2005/60 sayılı Direktif’in 3(6)’ncı maddesinde yer alan düzenlemeler ile uyumlu şekilde tanımlanması 2 3 4 5 2009 Aralık 2009 Aralık 2009 Aralık 2009 Aralık Yönetmelik’te “kimlik tespiti, kapsamında alınan adres ve diğer iletişim bilgilerinin teyidi iş ilişkisi tesisinden veya işlem yapılmadan önce tamamlanmasına” dair gerekli değişikliğin yapılması Müşterini tanı ilkesinin uygun zamanlarda risk temeli yaklaşım çerçevesinde yeni müşterilerin yanı sıra mevcut müşterilere de uygulanmasına dair gerekli değişikliklerin yapılması -İş ilişkisinin amacı ve mahiyeti hakkında bilgi almak -Risk temelli yaklaşım çerçevesinde müşterini tanı ilkesine dair alınacak önlemlerin kapsamını belirlemek -iş ilişkisinin sürekli izlenmesi Hususlarının gerekli değişikliklerle düzenlenmesi Nihai/gerçek faydalanıcının yeniden tanımlanarak gerekli değişikliklerin yapılması Koordinatör Kurum MASAK İlgili Diğer Kurumlar BDDK, TCMB, SPK, Hazine Müsteşarlığı, Özel Kesim TSPAKB, TBB, TKBB Koordinatör Kurum MASAK İlgili Diğer Kurumlar BDDK, SPK, Hazine Müsteşarlığı, Özel Kesim TSPAKB, TBB, TKBB Koordinatör Kurum MASAK İlgili Diğer Kurumlar BDDK, TCMB, SPK, Hazine Müsteşarlığı, Özel Kesim TSPAKB, TBB, TKBB Koordinatör Kurum MASAK İlgili Diğer Kurumlar BDDK, TCMB, SPK, Hazine Müsteşarlığı, Özel Kesim TSPAKB, TBB, TKBB Yönetmeliğin yürürlüğe girmesi Yönetmeliğin yürürlüğe girmesi Yönetmeliğin yürürlüğe girmesi Yönetmeliğin yürürlüğe girmesi 319 FATF’in 5 No’lu Tavsiye Kararı ile 2005/60 sayılı Direktif’in 11(1)’inci maddesinde yer alan düzenlemelere uyum sağlanması FATF’in 8 No’lu Tavsiye Kararı ile 2005/60 sayılı Direktif’in 13(2)’üncü maddesinde yer alan düzenlemelere uyum sağlanması FATF’in 9 No’lu Tavsiye Kararı ile 2005/60 sayılı Direktif’in 16’ncı maddesinde yer alan düzenlemelere uyum sağlanması 6 7 8 Koordinatör Kurum MASAK İlgili Diğer Kurumlar BDDK, TCMB, SPK, Hazine Müsteşarlığı, Özel Kesim TSPAKB, TBB, TKBB Koordinatör Kurum MASAK İlgili Diğer Kurumlar BDDK, TCMB, SPK, Hazine Müsteşarlığı, Özel kesim TSPAKB, TBB, TKBB 2009 Aralık Yönetmelikte -Yüzyüze olmayan işlemler -Sınır ötesi muhabirlik ilişkisi -Yüksek risk taşıyan durumlarda Genişletilmiş müşterini tanı ilkesinin uygulanmasına yönelik değişikliğin yapılması Üçüncü tarafa güven ilkesinin sadece üçüncü tarafın EU ve aklama ve terörün finansmanıyla mücadele alanındaki uluslararası standartlara uygun düzenleme ve denetlemelere tabi olan ülkelerden gelmesi halinde uygulanacağına dair Yönetmelik’te gerekli değişikliklerin yapılması 2009 Aralık Koordinatör Kurum MASAK İlgili Diğer Kurumlar BDDK, TCMB, SPK, Hazine Müsteşarlığı Özel Kesim TSPAKB, TBB, TKBB 2009 Aralık Yükümlü gruplarının müşterilerinin Türkiye’de yerleşik banka ya da AB ülkelerinden birinde yerleşik bir banka olması halinde basitleştirilmiş müşterini tanı ilkesi kapsamındaki tedbirleri uygulayabilmesine olanak tanıyan değişikliğin 5 No’lu MASAK Genel Tebliğinde yapılması Yönetmeliğin yürürlüğe girmesi Yönetmeliğin yürürlüğe girmesi 5 No’lu MASAK Genel Tebliği’nde değişiklik yapılmasını düzenleyen Tebliğin yürürlüğe girmesi 320 2005/60 sayılı Direktif’in 32’inci maddesinde yer alan düzenlemelere uyum sağlanması FATF’in 32 No’lu Tavsiye Kararı ile 2005/60 sayılı Direktif’in 33’üncü maddesinde yer alan düzenlemelere uyum sağlanması FATF’in 25 No’lu Tavsiye Kararı ile 2005/60 sayılı Direktif’in 35(3)’üncü maddesinde yer alan düzenlemelere uyum sağlanması 9 10 11 2009 Aralık Koordinatör Kurum MASAK İlgili Diğer Kurumlar BDDK, TCMB, SPK, Hazine Müsteşarlığı, Özel kesim TSPAKB, TBB, TKBB Koordinatör Kurum MASAK İlgili Diğer Kurumlar BDDK, TCMB, SPK, Hazine Müsteşarlığı, Özel kesim TSPAKB, TBB, TKBB 2009 Aralık Aklama ve terörün finansmanı ile mücadele sisteminin etkinliğini ölçecek ilgili konulara dair kapsamlı istatistikleri toplama ve yayımlama yetkisini MASAK’a verecek gerekli değişikliğin yapılması Aklama ve terörün finansmanı şüphesine ilişkin bildirimlerin etkinliği ve takibiyle ilgili yükümlülere zamanında geribildirimler yapılmasına dair yükümlülüğü getirecek gerekli değişikliğin yapılması Koordinatör Kurum MASAK İlgili Diğer Kurumlar BDDK, TCMB, SPK, Hazine Müsteşarlığı, Özel Kesim TSPAKB, TBB, TKBB 2009 Aralık Kredi ve finansal kuruluşlarını, belirtilen gerçek veya tüzel kişilerle şu anda veya geçen beş yıl içinde bir iş ilişkisinde bulunup bulunmadıklarına ve bu ilişkinin doğasına dair FIU ya da diğer makamlarca yapılan soruşturmalara tam ve hızlı bir şekilde yanıt vermeyi sağlayacak sistemler getirmekle yükümlü kılan gerekli değişikliğin Yönetmelik’te yapılması Tebliğin yürürlüğe girmesi Tebliğin yürürlüğe girmesi Tebliğin yürürlüğe girmesi 321 FATF’in 23 No’lu Tavsiye Kararı ile 2005/60 sayılı Direktif’in 36(2)’üncü maddesinde yer alan düzenlemelere uyum sağlanması FATF’in 7 No’lu Özel Tavsiye Kararı ile 2006/1781 sayılı Direktif’in 9’uncu maddesinde yer alan düzenlemelere uyum sağlanması 12 13 Suçluların veya onlara bağlı kişilerin bir finansal kuruluşta önemli bir hisse sahibi, lehdar veya yönetici olmasını engelleyecek ve finansal sektörde üst düzey pozisyonlardaki kişiler ya da kurucular için uygun ve yerindelik kriterleri getirecek gerekli düzenlemelerin yapılması Elektronik transferlerde; finansal kuruluşun gelen transfer mesajlarındaki göndericiye ait tam bilginin doğruluğunu teyit etme ve göndericiye ilişkin tam bilgiyi içermeyen eksik ya da tamamlanmamış elektronik transfer mesajı alan finansal kuruluşun tepki göstermesini düzenleyen gerekli değişikliklerin yapılması Koordinatör Kurum MASAK 2009 Aralık İlgili Diğer Kurumlar BDDK, TCMB, Hazine Müsteşarlığı, Özel Kesim TSPAKB, TBB, TKBB Koordinatör Kurum MASAK İlgili Diğer Kurumlar BDDK, TCMB, Hazine Müsteşarlığı, 2009 Aralık Yönetmeliğin yürürlüğe girmesi Taslak Kanunun hükümete sunulması 322 3 2 Sıra No 1 FATF’in 6 No’lu Özel Tavsiye Kararı ile 2005/60 sayılı Direktif’in 3(2)üncü maddesinde yer alan düzenlemelere uyum sağlanması Suç Gelirlerinin Aklanması ve Terörün Finansmanının Önlenmesine İlişkin Olarak önleyici tedbirleri yerine getirmekle yükümlü olan grupların FATF tavsiye kararları ve 2005/60 sayılı Direktif’in 2(1)’nci maddesinde yer alan düzenlemeler ile uyumlu şekilde tanımlanması FATF’in 6 No’lu Tavsiye Kararı ile 2005/60 sayılı Direktif’in 13(4) ve 3(8)’üncü maddeleri ile 2006/70 sayılı Direktifin 2’nci maddesinde yer alan düzenlemelere uyum sağlanması Amaç/Kapsam III. Üyelikten 2 Yıl Öncesine Kadar Para ve değer transfer hizmeti sağlayıcıların yükümlü olarak tanımlanmasına yönelik gerekli değişikliklerin yapılması Siyasi nüfuz sahibi kişilerinin tanımlanarak, genişletilmiş müşterini ilkesinin tanı uygulanmasına yönelik gerekli değişikliklerin yapılması Değiştirilecek/Yeni Çıkarılacak Yasal Düzenlemenin Adı Trust veya şirket hizmeti sağlayanlar ile avukatların yükümlü olarak tanımlanması Koordinatör Kurum MASAK İlgili Diğer Kurumlar BDDK, TCMB, SPK, Hazine Müsteşarlığı, Özel Kesim TSPAKB, TBB, TKBB Koordinatör Kurum MASAK İlgili Diğer Kurumlar BDDK, TCMB, SPK, Hazine Müsteşarlığı, Özel Kesim TSPAKB, TBB, TKBB Koordinatör Kurum MASAK İlgili Diğer Kurumlar BDDK, TCMB, SPK, Hazine Müsteşarlığı, Türkiye Barolar Birliği Özel Kesim TSPAKB, TBB, TKBB İlgili Kurumlar Yönetmeliğin yürürlüğe girmesi Yönetmeliğin yürürlüğe girmesi Yönetmeliğin yürürlüğe girmesi Göstergeler 323 AML/CFT analiz kapasitesinin güçlendirilmesi için personel alımı Teknik altyapının güçlendirilmesi Emniyet Genel Müdürlüğü (EGM) Kaçakçılık ve Organize Suçlarla Mücadele (KOM) Dairesinin idari kapasitesinin güçlendirilmesi 1 3 2 Amaç Sıra No I. 2008 EGM Kaçakçılık ve Organize Suçlarla Mücadele (KOM) Dairesinin içinde Suç Gelirleriyle Mücadele şubesinin kurulması, uzman personelin işe alınması, gerekli teknik donanımın sağlanması Bilgi güvenliği kapasitesinin güçlendirilmesi E-Learning modülünün geliştirilmesi Önceki yıl personel sayısının %10’u oranında personel alımı Gerçekleştirilecek Faaliyet İdari Kapasitenin Güçlendirilmesi Alınan yazılım ve donanım Suç gelirleriyle mücadele şubesinin kurulması Çalışan personel sayısı Temin edilen teknik donanım EGM KOM Dairesi İçişleri Bakanlığı EGM KOM Dairesi Aralık 2008 Alınan personel sayısı Göstergeler MASAK MASAK İlgili Kurumlar MASAK MASAK Kaynak Aralık 2008 Gerçekleştirilme Tarihi (Ay/Yıl) Aralık 2008 4 No’lu Sermayenin Serbest Dolaşımı Faslı Açılış Kriteri Eylem Planı 2008-2010 324 AML/CFT analiz kapasitesinin güçlendirilmesi için personel alımı Teknik altyapının güçlendirilmesi 1 2 Amaç Sıra No II. 2009 MASAK’ın istihbarat analizi kapasitesinin güçlendirilmesi ve bu doğrultuda veri ve metin madenciliği olanaklarının güçlendirilmesi Önceki yıl personel sayısının %10’u oranında personel alımı Gerçekleştirilecek Faaliyet Aralık 2009 Gerçekleştirilme Tarihi (Ay/Yıl) Aralık 2009 MASAK MASAK MASAK MASAK İlgili Kurumlar Kaynak Alınan yazılım ve donanım Alınan personel sayısı Göstergeler 325 -Kanun uygulayıcıların farkındalığının güçlendirilmesi 1 -Yükümlülerin aklama ve terörün finansmanı ile mücadele denetimlerindeki etkinliği artırmak -Aklama ve terörün finansmanı suçlarının değerlendirilmesi, İncelenmesi ve soruşturulmasında etkinliği artırmak Amaç Sıra No I. 2008 1.3- MASAK uzman yardımcılarına hizmet içi eğitim sağlanması 1.1- Polis, hâkim ve savcılara aklama ve terörün finansmanı ile mücadele konusunda tipoloji, vaka çalışması ve eğilimleri de içeren eğitim ya da atölye çalışmasının sağlanması 1.2- Denetim elemanlarına aklama ve terörün finansmanı ile mücadele konusunda tipoloji, vaka çalışması ve eğilimleri de içeren eğitim ya da atölye çalışmasının sağlanması Gerçekleştirilecek Faaliyet Uygulamanın Güçlendirilmesi Ocak-Mayıs 2008 Eylül-Aralık 2008 Kasım 2008 Gerçekleştirilme Tarihi (Ay/Yıl) Ekim 2008 MASAK MASAK, Maliye Bakanlığı (Teftiş Kurulu, Hesap Uzmanları Kurulu), Gelir İdaresi Başkanlığı, Gümrük Müsteşarlığı, Hazine Müsteşarlığı, BDDK, SPK. MASAK MASAK, Adalet Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı Emniyet Genel Müdürlüğü. MASAK MASAK İlgili Kurumlar Kaynak 4 No’lu Sermayenin Serbest Dolaşımı Faslı Açılış Kriteri 2 Eylem Planı 2008-2010 Katılımcı sayısı Eğitim sayısı Katılımcı sayısı Katılımcı sayısı Düzenlenen eğitim/atölye çalışması sayısı Düzenlenen eğitim/atölye çalışması sayısı Göstergeler 326 3 2 -Yükümlü gruplarının aklama ve terörün finansmanı ile mücadele kapsamındaki yükümlülüklere uyum denetimlerinin sağlanması -Şüpheli işlem bildirim (ŞİB) sayısını artırmak -Yükümlülerin farkındalığının artırılması Aralık 2008 Aralık 2008 Bankalar, Aracı Kurumlar ve Yetkili Müesseseler nezdinde yükümlülük uyum denetimlerinin gerçekleştirilmesi Haziran 2008 Şubat 2008 2.2- Banka, Sermaye Piyasası Aracı Kurumları ve Emlakçılara yönelik aklama ve terörün finansmanı ile ilgili tipolojileri, vaka çalışmalarını ve eğilimleri de kapsayan rehber hazırlanması 2.1- Yükümlü gruplarına aklama ve terörün finansmanı ile mücadele konusunda tipoloji, vaka çalışması ve eğilimleri de içeren eğitim ya da atölye çalışmasının sağlanması MASAK MASAK MASAK, BDDK, SPK, Hazine Müsteşarlığı ve 5549 sayılı Kanun’da sayılan denetim elemanları (Maliye Müfettişleri, Hesap Uzmanları, Gümrük Müfettişleri, Gelirler Kontrolörleri, Bankalar Yeminli Murakıpları, Hazine Kontrolörleri, BDDK ve SPK Uzmanları) MASAK MASAK, Yükümlü Grupları Denetlenen yükümlü sayısı Yükümlü gruplarına göre alına ŞİB sayısı Gerçekleştirilen denetim sayısı Yükümlü gruplarına göre alına ŞİB sayısı Rehberin ilgili yükümlü grubuna dağıtılması ve MASAK web sayfasında yayınlanması Katılımcı sayısı Düzenlenen eğitim/atölye çalışması sayısı 327 7 6 5 4 Uluslararası işbirliği ve bilgi değişiminin güçlendirilmesi Savcılar ve hâkimlere yönelik farkındalığı artırmak amacıyla eğitim programlarının düzenlenmesi Personelin ilgili konularda yeterince bilgilendirilmesini sağlamak Personelin ilgili konularda yeterince bilgilendirilmesini sağlamak BDDK BDDK 2008 2008 Terörün finansmanı ile mücadele eden denetim birimlerinin personellerini eğitmek 5549 sayılı Kanun ve ilgili ikincil mevzuatı ile 5237 sayılı TCK’nın BDDK’nın çalışma alanlarıyla ilgili bölümleri üzerine eğitim verilmesi Adalet Bakanlığı 2008 Aklama ve terörün finansmanı ile mücadele konusunda savcılar ve hâkimlere yönelik eğitim programlarının düzenlenmesi Adalet Bakanlığı MASAK 2008 Egmont Grubu üyesi 5 ülke mali istihbarat birimi ile MoU imzalanması Katılımcı sayısı Eğitim sayısı Katılımcı sayısı Eğitim sayısı Katılımcı sayısı Düzenlenen eğitim/atölye çalışması sayısı MoU’nun imzalanması 328 2 -Kanun uygulayıcıların farkındalığının güçlendirilmesi 1 -Şüpheli işlem bildirim (ŞİB) sayısını artırmak -Yükümlülerin aklama ve terörün finansmanı ile mücadele denetimlerindeki etkinliği artırmak -Yükümlülerin farkındalığının artırılması -Aklama ve terörün finansmanı suçlarının değerlendirilmesi, incelenmesi ve soruşturulmasında etkinliği artırmak Amaç Sıra No II. 2009 2.1-Yükümlü gruplarına aklama ve terörün finansmanı ile mücadele konusunda tipoloji, vaka çalışması ve eğilimleri de içeren eğitim ya da atölye çalışmasının sağlanması. 1.3-MASAK uzman yardımcılarına hizmet içi eğitim sağlanması 1.1-Polis, hâkim ve savcılara aklama ve terörün finansmanı ile mücadele konusunda tipoloji, vaka çalışması ve eğilimleri de içeren eğitim ya da atölye çalışmasının sağlanması. 1.2-Denetim elemanlarına aklama ve terörün finansmanı ile mücadele konusunda tipoloji, vaka çalışması ve eğilimleri de içeren eğitim ya da atölye çalışmasının sağlanması Gerçekleştirilecek Faaliyet Haziran 2009 Ocak-Mayıs 2009 Eylül-Aralık 2009 Şubat 2009 Kasım 2009 Gerçekleştirilme Tarihi (Ay/Yıl) Ekim 2009 MASAK, Yükümlü Grupları MASAK MASAK MASAK, Maliye Bakanlığı (Teftiş Kurulu, Hesap Uzmanları Kurulu), Gelir İdaresi Başkanlığı, Gümrük Müsteşarlığı, Hazine Müsteşarlığı, BDDK, SPK MASAK MASAK, Adalet Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı EGM. MASAK MASAK İlgili Kurumlar Kaynak Yükümlü gruplarına göre alına ŞİB sayısı Katılımcı sayısı Düzenlenen eğitim/atölye çalışması sayısı Katılımcı sayısı Eğitim sayısı Katılımcı sayısı Katılımcı sayısı Düzenlenen eğitim/atölye çalışması sayısı Düzenlenen eğitim/atölye çalışması sayısı Göstergeler 329 Aralık 2009 2009 İkrazatçı, Faktöring, Finansman ve Finansal Kiralama Şirketleri nezdinde yükümlülük uyum denetimlerinin gerçekleştirilmesi Egmont Grubu üyesi 5 ülke mali istihbarat birimi ile MoU imzalanması Yükümlü gruplarının aklama ve terörün finansmanı ile mücadele kapsamındaki yükümlülüklere uyum denetimlerinin sağlanması Uluslararası işbirliği ve bilgi değişiminin güçlendirilmesi 3 4 Aralık 2009 2.2-Yetkili müesseseler, İkrazatçı, Faktoring, Finansman ve Finansal Kiralama Şirketlerine yönelik aklama ve terörün finansmanı ile ilgili tipolojileri, vaka çalışmalarını ve eğilimleri de kapsayan rehber hazırlanması MASAK MASAK, BDDK ve 5549 sayılı Kanun’da sayılan denetim elemanları (Maliye Müfettişleri, Hesap Uzmanları, Gümrük Müfettişleri, Gelirler Kontrolörleri, Bankalar Yeminli Murakıpları, Hazine Kontrolörleri, BDDK ve SPK Uzmanları) MASAK MASAK MoU’nun imzalanması Denetlenen yükümlü sayısı Yükümlü gruplarına göre alına ŞİB sayısı Gerçekleştirilen denetim sayısı Rehberin ilgili yükümlü grubuna dağıtılması ve MASAK web sayfasında yayınlanması 330 2 -Kanun uygulayıcıların farkındalığının güçlendirilmesi 1 -Şüpheli işlem bildirim (ŞİB) sayısını artırmak -Yükümlülerin aklama ve terörün finansmanı ile mücadele denetimlerindeki etkinliği artırmak -Yükümlülerin farkındalığının artırılması -Aklama ve terörün finansmanı suçlarının değerlendirilmesi, incelenmesi ve soruşturulmasında etkinliği artırmak Amaç Sıra No III. 2010 2.1-Yükümlü gruplarına aklama ve terörün finansmanı ile mücadele konusunda tipoloji, vaka çalışması ve eğilimleri de içeren eğitim ya da atölye çalışmasının sağlanması 1.3-MASAK uzman yardımcılarına hizmet içi eğitim sağlanması 1.1-Polis, hâkim ve savcılara aklama ve terörün finansmanı ile mücadele konusunda tipoloji, vaka çalışması ve eğilimleri de içeren eğitim ya da atölye çalışmasının sağlanması 1.2-Denetim elemanlarına aklama ve terörün finansmanı ile mücadele konusunda tipoloji, vaka çalışması ve eğilimleri de içeren eğitim ya da atölye çalışmasının sağlanması Gerçekleştirilecek Faaliyet Haziran 2010 Ocak-Mayıs 2010 Eylül-Aralık 2010 Şubat 2010 Kasım 2010 Gerçekleştirilme Tarihi (Ay/Yıl) Ekim 2010 MASAK, Yükümlü Grupları MASAK MASAK MASAK, Maliye Bakanlığı (Teftiş Kurulu, Hesap Uzmanları Kurulu), Gelir İdaresi Başkanlığı, Gümrük Müsteşarlığı, Hazine Müsteşarlığı, BDDK, SPK MASAK MASAK, Adalet Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı Emniyet Genel Müdürlüğü MASAK MASAK İlgili Kurumlar Kaynak Yükümlü gruplarına göre alına ŞİB sayısı Katılımcı sayısı Düzenlenen eğitim/atölye çalışması sayısı Katılımcı sayısı Eğitim sayısı Katılımcı sayısı Katılımcı sayısı Düzenlenen eğitim/atölye çalışması sayısı Düzenlenen eğitim/atölye çalışması sayısı Göstergeler 331 Aralık 2010 2010 Sigorta Şirketleri nezdinde yükümlülük uyum denetimlerinin gerçekleştirilmesi Egmont Grubu üyesi 5 ülke mali istihbarat birimi ile MoU imzalanması Yükümlü gruplarının aklama ve terörün finansmanı ile mücadele kapsamındaki yükümlülüklere uyum denetimlerinin sağlanması Uluslararası işbirliği ve bilgi değişiminin güçlendirilmesi 3 4 Aralık 2010 2.2-Takas ve saklama hizmeti veren kuruluşlar (Merkezi Kayıt Kuruluşu), Sigorta, Reasürans ve Emeklilik Şirketlerine yönelik aklama ve terörün finansmanı ile ilgili tipolojileri, vaka çalışmalarını ve eğilimleri de kapsayan rehber hazırlanması MASAK MASAK, Hazine Müsteşarlığı ve 5549 sayılı Kanun’da sayılan denetim elemanları (Maliye Müfettişleri, Hesap Uzmanları, Gümrük Müfettişleri, Gelirler Kontrolörleri, Bankalar Yeminli Murakıpları, Hazine Kontrolörleri, BDDK ve SPK Uzmanları) MASAK MASAK MoU’nun imzalanması Yükümlü gruplarına göre alına ŞİB sayısı Gerçekleştirilen denetim sayısı Rehberin ilgili yükümlü grubuna dağıtılması ve MASAK web sayfasında yayınlanması Ek 5: Aklama ve Terörün Finansmanı ile Mücadeleye İlişkin FATF Tavsiyeleri Aklama ile Mücadeleye İlişkin FATF 40 Tavsiyesi (Özet Olarak) A. Yasal Sistemler Karapara Aklama Suçunun Kapsamı Tavsiye 1 Ülkeler, 1988 tarihli “Uyuşturucu ve Psikotrop Maddeler Kaçakçılığına Karşı BM Sözleşmesi” (Viyana Konvansiyonu) ve 2000 tarihli “Sınır Aşan Örgütlü Suçlara Karşı BM Sözleşmesi”ndeki (Palermo Konvansiyonu) esaslara dayanarak, karapara aklamayı suç olarak ihdas etmelidir. Ülkeler, aklama suçunun öncül suçları en geniş şekilde kapsaması için aklama suçunu tüm ağır suçlara uygulamalıdır. Öncül suçlar, tüm suçlara atıfta bulunarak veya öncül suçlara uygulanabilecek olan hapis cezalarına bir eşik belirleyerek (eşik yöntemi) ya da öncül suçları listeleyerek ya da bu yöntemlerin bir kombinasyonunu oluşturarak tanımlanabilir. Tavsiye 2 Karapara aklama suçunun maddi ve manevi unsuru Viyana ve Palermo Sözleşmelerinde belirtilen standartlara uygun olmalıdır. Ayrıca tüzel kişiler etkili, orantılı ve caydırıcı cezai veya idari ve hukuki yaptırımlara tabi olmalı ve bu yaptırımlar şahısların cezai sorumluluğunu ortadan kaldırmamalıdır. Geçici Tedbirler ve Müsadere Tavsiye 3 Ülkeler, iyi niyetli üçüncü kişilerin haklarını ihlal etmeksizin; aklanan mal varlığının, suç gelirlerinin, aklamadan elde edilen gelirlerin, öncül suçların işlenmesinde kullanılan araçların veya bu mal varlığına tekabül eden değerlerin yetkili makamlarca müsaderesini mümkün kılacak mevzuat düzenlemelerini içeren, Viyana ve Palermo Konvansiyonları ile getirilen tedbirlerin benzerlerini uygulamalıdır. Ülkeler, kendi iç hukukuna uygun olarak, müsadereye tabi mal varlığının bir mahkumiyet şartı olmaksızın müsadere edilmesini veya sanık tarafından söz konusu mal varlığının meşru kaynağını göstermesini gerektirecek tedbirleri alabilirler. 332 B. Karapara Aklama ve Terörün Finansmanını Önlenmek İçin Finansal ve Finansal Olmayan Kuruluşlar ile İş ve Meslek Grupları Tarafından Alınacak Tedbirler Tavsiye 4 Ülkeler, finansal kuruluşlara ait gizlilik yasalarının Tavsiyelerinin yerine getirilmesine engel olmamasını sağlamalıdır. FATF Müşterini Tanı Prensibi ve Kayıt Tutma Tavsiye 5 Finansal kuruluşlar müşteri kimliklerini tespit ve teyit etmeli ve bu kapsamda müşterini tanı ilkesinin gerektirdiği tedbirleri uygulamalıdır. Müşterini tanı (CDD) ilkesinin gerektirdiği önlemler aşağıda sayılmıştır: a) Müşterinin kimliğini tespit etmek ve müşterinin kimlik bilgilerini güvenilir, bağımsız kaynaklı belge, veri ya da bilgi kullanarak doğrulamak. b) Finansal işlemlerde nihai faydalanıcı konumunda olan kimselerin kim olduğunu belirlemek ve nihai faydalanıcının kimliğinin doğru olup olmadığı konusunda herhangi bir şüpheye yer vermemek için gerekli önlemleri almak, tüzel kişiler ile ortaklıkların söz konusu olduğu durumlarda ise, bunlara ek olarak, mülkiyetin kime ait olduğunu ve bunların kontrol yapısını öğrenmek üzere uygun önlemleri almak. c) İş ilişkisinin türü ve gerçekleştirilme amacı hakkında bilgi edinmek. d) Yapılan işlemin, finansal kuruluşun müşterisine, işine, risk profiline ve gerektiğinde fon kaynaklarına dair bilgiler ile uyumlu olmasını sağlamak bakımından müşteri konusundaki takip ve incelemeyi iş ilişkisi ve işlem süresince sürdürmek. Tavsiye 6 Müşterini tanı ilkesinin gerektirdiği tedbirlere ilaveten siyasi nüfuz sahibi kişilerle ilgili olarak finansal kuruluşlar ilave tedbirler almalıdır. Bunlar; a) Müşterinin siyasi nüfuz sahibi bir kişi olup olmadığının belirlenmesi için uygun risk yönetimi sistemlerine sahip olmak. b) Bu tür müşterilerle iş ilişkisi kurmak için üst düzey yönetimden onay almak. c) Fonların ve mal varlıklarının kaynaklarını bulmak için makul önlemler almak. d) Bu tür müşterilerle devam eden iş ilişkilerinde sürekli bir gözetim (izleme) fonksiyonu uygulamak. 333 Tavsiye 7 Müşterini tanı ilkesinin gerektirdiği tedbirlere ilaveten sınır ötesi muhabir bankacılık ilişkileri ve diğer benzeri ilişkilerle ilgili olarak finansal kuruluşlar ilave tedbirler almalıdır. Bunlar; a) Aklama veya terörün finansmanı yönünden soruşturma geçirip geçirmedikleri ve ceza alıp almadıkları hususları da dahil olmak üzere muhatap finansal kuruluşun iş konusu, itibarı ve üzerindeki denetim yeterliliği konusunda kamuya açık bilgilerden yararlanarak sıhhatli bilgi edinmek. b) Muhatap kuruluşun karapara aklama ve terörizmin finansmanını önleyici tedbirlerini değerlendirmek. c) Yeni muhabir ilişkiler kurmadan önce üst düzey yönetimden onay almak. d) Her kuruluşun sorumluluklarını ayrı ayrı belgelemek. e) Muhabir bankacılık aracılığı ile yürütülen hesaplarla ilgili olarak muhatap bankanın, müşterinin kimlik bilgilerini teyit ettiği ve muhabir bankanın hesaplarına doğrudan ulaşabilen müşterilere ait dikkat yükümlülüğünün yerine getirildiği ve talep üzerine ilgili müşterinin kimlik bilgilerinin muhabir bankaya sunulabileceği konusunda emin olmak. Tavsiye 8 Gerçek kimlik bilgilerinin gizlenmesine imkân veren yeni ve gelişen teknolojilerin getirdiği, aklama tehlikesine karşı finansal kuruluşlar özel dikkat göstermeleri ve bu teknolojilerin aklama amacıyla kullanılmasını önlemek için gereken tedbirleri almaları ve ayrıca yüz yüze olmayan iş ilişkileri ve işlemler için risklerin belirlendiği politika ve prosedürlere sahip olmaları gerekmektedir. Tavsiye 9 Müşteri kimliğinin tespiti ve teyit edilmesi hususları ile ilgili olarak finansal kuruluşlar aracı kurumlara veya diğer üçüncü kişilere, müşteri kimliğinin tespiti ve teyit edilmesi ile ilgili tüm sorumluluğun üçüncü kişiye güvenen finansal kuruluş olarak kendisine ait olması koşuluyla güvenebilir. Tavsiye 10 Finansal kuruluşlar, ulusal veya uluslararası işlemlere ilişkin gerekli bütün kayıtları, yetkili makamlardan gelecek bilgi taleplerini ivedilikle karşılayabilmek için en az beş yıl süreyle saklamalıdır. Tavsiye 11 Finansal kuruluşların görünürde yasal ve ekonomik amacı olmayan bütün karmaşık, olağandışı, büyük ölçekli işlemlere ve bütün olağan dışı 334 işlem türlerine özel dikkat göstermesi ve bu tür işlemlerin esası ve amacının mümkün olduğunca incelenmesi ve bulguların yetkili makamlara ve denetçilere yardımcı olabilecek şekilde yazılı kayda geçirilmesi gerekmektedir. Tavsiye 12 Kumarhaneler (internet kumarhaneleri dahil olmak üzere), emlakçılar, trustlar, şirket hizmetleri sağlayanlar, kıymetli maden tacirleri, kıymetli taş tacirleri, avukatlar, noterler, diğer bağımsız hukuk işleri ile uğraşanlar ve muhasebeciler gibi finansal olmayan iş ve meslek grupları da 5, 6, 8-11 No’lu tavsiyelerde yer alan müşterini tanı ilkesinin ve kayıtların saklaması yükümlülüklerini yerine getirmelidir. Şüpheli İşlemlerin Bildirilmesi ve Uyum Tavsiye 13 Finansal kuruluşlar; fonların yasa dışı yollardan elde edildiği veya terörün finansmanı ile ilgili olduğu konusunda şüpheyi gerektirecek geçerli bir neden bulması veya şüphelenmesi durumunda, tüm şüpheli işlemlerde işlem miktar şartı aramaksızın, söz konusu şüphelerini, derhal ve doğrudan mali istihbarat birimine bildirmelidir. Tavsiye 14 Finansal kuruluşların, yöneticilerinin, yetkililerinin ve çalışanlarının şüpheli bir işlemi iyi niyetle bildirdiklerinde, suç fiilinin ne olduğunu tam olarak bilmeseler dahi, yasa dışı faaliyetin gerçekten meydana gelip gelmediğine bakılmaksızın, sözleşmeyle veya herhangi bir yasal ya da idari düzenlemeyle getirilmiş olan yükümlülükleri ihlal ettikleri gerekçesiyle cezai ya da hukuki sorumluluğa tabi olmaktan yasal hükümler ile korunmaları ve şüpheli bir işlemin veya ilgili bilginin mali istihbarat birimine bildirildiğini ifşa etmelerinin yasaklanması gerekmektedir. Tavsiye 15 Finansal kuruluşlar karapara aklama ve terörün finansmanını önlemeye ilişkin karşı programlar geliştirmelidir. Bu bağlamda söz konusu program, uyum yönetimi düzenlemelerini ve personel istihdamında yüksek standartları yakalamak amacıyla kullanılan uygun eleme prosedürlerini kapsayan dahili politika, prosedür ve denetimlerin geliştirilmesini, aynı zamanda çalışanlara yönelik olarak süreklilik gösteren bir eğitim programını ve sistemi kontrol edecek denetim fonksiyonunu içermelidir. Ayrıca, uyum yönetim düzenlemeleri aklama ve terörizmin finansmanı konularında idari düzeyde yüksek nitelikli uyum görevlisinin atanmasını kapsamalıdır. 335 Tavsiye 16 Finansal olmayan iş ve meslek grupları da 13-15 ve 21’nci tavsiyelerde belirtilen yükümlülüklere tabi olmalıdır. Karapara Aklama ve Terörün Finansmanını Önleyecek Diğer Tedbirler Tavsiye 17 Tavsiyelerin kapsamına giren gerçek ve tüzel kişilerin karaparanın aklanması ve terörün finansmanı ile mücadele yükümlülüklerine uymamaları durumunda, yasal, toplumsal veya idari olarak etkili, fiillerine uygun ve caydırıcı yaptırımlara tabi tutulmalarının sağlanmalıdır. Tavsiye 18 Ülkeler tabela (paravan) bankaların kurulmasına ve işlemlerini sürmesine izin vermemelidir. Finansal kuruluşlar, paravan bankalarla muhabir banka ilişkisine girmemeli veya böyle bir ilişkiyi sürdürmemeli, hesaplarının paravan bankalar tarafından kullanılmasına izin veren muhatap yabancı finansal kuruluşlarla iş ilişkisi kurulmamalıdır. Tavsiye 19 Ülkeler, bankaların, diğer finansal kuruluşların ve aracı kurumların, belirli bir miktarın üstündeki ulusal veya uluslararası nakit işlemlerini, aklama ve terörün finansmanı olaylarına yönelik olarak yetkili makamların kullanımına elverişli bir bilgisayar veri tabanı olan ulusal bir merkezi organa bildirmek üzere kurulacak bir sistemin uygulanabilirliğini ve bunun getireceği yararları dikkate almalıdır. Tavsiye 20 Ülkeler, tavsiyelerin aklama ve terörün finansmanı riski taşıdığı belirtilen finansal olmayan iş ve meslekler dışındaki iş ve mesleklere de uygulanması hususunu göz önünde bulundurmalı ve aklama için nispeten az risk taşıyan modern ve güvenli para yönetim tekniklerinin geliştirilmesini teşvik etmelidir. FATF Tavsiyelerine Hiç veya Yeterince Uymayan Ülkelerle İlgili Olarak Alınabilecek Tedbirler Tavsiye 21 Finansal kuruluşlar, FATF Tavsiyelerini uygulamayan ya da eksik uygulayan ülkelerin vatandaşlarıyla, şirketleriyle ve finansal kuruluşlarıyla girecekleri iş ilişkilerine ve işlemlere özel dikkat göstermelidir. Bu ülke FATF Tavsiyelerine uymamaya ya da yeterince uyum göstermemeye devam ederse, ülkeler buna karşı uygun tedbirleri almalıdır. 336 Tavsiye 22 Finansal kuruluşlar tabi oldukları yükümlülüklerin, yurtdışındaki özellikle bu tavsiyeleri uygulamayan ya da eksik uygulayan ülkelerde bulunan şubelerine ve hisse çoğunluğuna sahip oldukları iştiraklerine bu ülkelerin mevzuatının izin verdiği ölçülerde uygulanmasını sağlamalıdır. Bu ülkelerde yürürlükte olan yasalar ve yönetmelikler anılan uygulamaya imkân vermiyorsa, kuruluşlar, ana kurumun bulunduğu ülkedeki yetkili makamlara bu Tavsiyeleri uygulayamadıklarını bildirmelidir. Düzenleme ve Denetim Tavsiye 23 Ülkeler, finansal kuruluşların; yeterli düzenleme ve denetime tabi olmaları ve FATF Tavsiyelerini etkin biçimde uygulamalarını sağlamalıdır. Buna göre; yetkili otoriteler, suçluların veya onların ortaklarının finansal bir kuruluşun yönetimini ellerinde bulundurmalarını veya önemli bir yatırımı kontrol etmelerini ve hak sahibi olmalarını engelleyecek düzenlemeler yapmalıdır. Ayrıca, aklama ve terörün finansmanı açısından taşıdıkları risk düşünülerek; diğer finansal kuruluşlar da lisanslandırılmalı veya kayıt altına alınmalı ve aklamanın önlenmesine yönelik denetimlere tabi olmalıdırlar. Tavsiye 24 Finansal olmayan iş ve meslek sahipleri de etkili düzenleme ve denetim faaliyetlerine tabi tutulmalıdır. Bu çerçevede; • Kumarhanelere lisans verilmeli, yetkili otoritelerce, suçluların veya onların ortaklarının kumarhanenin yönetimini ellerinde bulundurmaları, bunlara ilişkin önemli bir yatırımı kontrol etmeleri veya hak sahibi olmaları engellenmeli bu doğrultuda gerekli yasal veya düzenleyici önlemler alınmalı ve yükümlülük denetimleri yapılmalı, • Tavsiyelerde belirlenmiş diğer finansal olmayan kuruluş ve meslek sahiplerinin de yükümlülüklerini yerine getirmelerini sağlayan ve izlenmesini düzenleyen bir sistem oluşturulmalı, bu sistem risk bazlı bir temelde gerçekleştirilmeli. Tavsiye 25 Yetkili otoritelerce, finansal kuruluşlar ve belirlenmiş finansal olmayan kuruluş ve meslek sahipleri için aklama ve terörün finansmanı ile mücadeleye yönelik ulusal mevzuat uygulamalarında, özellikle şüpheli işlemlerin tespit edilmesinde ve bildirilmesinde yardımcı olacak rehberler hazırlanmalı ve bu kuruluşlara geri bildirimde bulunmalı. 337 C. Karapara Aklama ve Terörün Finansmanı ile Mücadele Sistemi İçin Gerekli Olan Kurumsal ve Diğer Tedbirler Yetkili Makamlar, Yetkileri ve Kaynakları Tavsiye 26 Ülkeler, potansiyel karapara aklama ve terörün finansmanına dair şüpheli işlem bildirimleri ile diğer bilgileri alan (ve yetki verildiyse isteyebilen), analiz eden ve dağıtan bir merkezi birim olarak faaliyet gösteren mali istihbarat birimi kurmalıdır. Mali istihbarat birimi, şüpheli işlem bildirimlerinin analiz edilmesi de dahil fonksiyonlarını yeterince yerine getirebilmek için gerekli olan finansal, idari ve icrai bilgilere doğrudan veya dolaylı olarak zamanında erişebilmelidir. Tavsiye 27 Ülkeler karapara aklama ve terörün finansmanının önlenmesi incelemelerinden sorumlu yasa uygulama birimleri kurmalıdır. Ülkelerin, aklama ve terörün finansmanı soruşturmaları için mümkün olduğu ölçüde, kontrollü teslimat, gizli operasyonlar ve benzeri teknikler gibi özel soruşturma tekniklerini desteklemeleri ve geliştirmeleri teşvik edilmelidir. Ayrıca, mal varlığı incelemesinde uzmanlaşmış geçici veya kalıcı grupların kullanılması ve diğer ülkelerdeki yetkililerle işbirliği halinde incelemeler gibi diğer etkin mekanizmaların da devreye sokulması amacıyla ülkeler teşvik edilmelidir. Tavsiye 28 Aklama ve öncül suça yönelik incelemeler yürütürken, soruşturma, kovuşturma ve ilgili uygulamalarda kullanılmak üzere gerekli bilgi ve belgeler yetkili makamlara sunulmalıdır. Bu konudaki yetki; finansal kuruluşlar ve kişiler tarafından tutulan kayıtların sağlanması, gayri menkuller ve müştemilatının aranması, delillerin ele geçirilmesi ve elde edilmesi için zorunlu tedbirleri kullanabilmeyi içermelidir. Tavsiye 29 Denetim birimlerinin, finansal kuruluşların aklama ve terörün finansmanının önlenmesiyle ilgili yükümlülüklerini yerine getirip getirmediklerini izleme ve bu yükümlülüklere uymasını sağlama ve idari yaptırım uygulama yetkileri olmalıdır. Birimlerin, söz konusu uyumunun izlenmesiyle ilgili bilgileri finansal kuruluşlardan alma ve yükümlülüklerin yerine getirilmemesi durumunda bu kuruluşlara idari yaptırımları uygulama yetkileri bulunmalıdır 338 Tavsiye 30 Ülkeler, aklama ve terörün finansmanıyla mücadelede görev alan yetkili kurumlara yeterli finansal, teknik ve personel kaynağı sağlamalıdır. Ülkeler, söz konusu kurumların etki altında kalmadan dürüst, objektif ve bağımsız olarak görevlerini yerine getirmelerini sağlayacak yeterli düzenlemeye sahip olmalıdır. Tavsiye 31 Ülkeler, aklama ve terörün finansmanının önlenmesi için politika geliştiren makamların, mali istihbarat biriminin, yasa uygulama ve denetim mercilerinin aralarında işbirliğini tesis edecek ve gerektiğinde politikaların geliştirilmesi ve uygulamasını koordine edecek etkin mekanizmalara sahip olmalıdır. Tavsiye 32 Ülkeler, yetkili makamların aklama ve terörün finansmanıyla mücadele konusunda kapsamlı istatistikler elde ederek sistemlerinin etkinliğini değerlendirmelerini sağlamalıdır. Bu istatistikler, alınan ve dağıtılan şüpheli işlem bildirimlerini, aklama ve terörün finansmanıyla ilgili inceleme, soruşturma ve mahkumiyet kararlarına, dondurulan, el konulan ve müsadere edilen mal varlıklarına, karşılıklı yasal yardımlaşma ve diğer uluslararası işbirliği taleplerine ilişkin bilgileri kapsamalıdır. Tüzel Kişilerin ve Anlaşmaların Şeffaflığı Tavsiye 33 Ülkeler tüzel kişiliklerin karapara aklanması amacıyla kullanılmasını önleyecek tedbirleri almalı ve tüzel kişiliklerde hak sahibi olanlara ve bu kuruluşları kontrol edenlere ait doğru bilgilere yetkili makamlarca zamanında erişilebilmesini sağlamalıdır. Tavsiye 34 Ülkeler kişiler arasında yapılan hukuki anlaşmaların karapara aklanması amacıyla kullanılmasını önleyecek tedbirleri almalı, yetkili makamların kayyım kurumlarına ait kurucu, mütevelli ve hak sahiplerine ilişkin doğru ve kesin bilgilere zamanında erişilebilmelerini ve finansal kuruluşların, bu anlaşmalara taraf olan gerçek kişiler veya tüzel kişilerin kurucu, mütevelli ve hak sahiplerinin kimlikleri ile kontrol prosedürlerine ait bilgilere erişmesini kolaylaştıracak tedbirleri dikkate almalarını sağlamalıdır. 339 D. Uluslararası İşbirliği Tavsiye 35 Ülkeler, Uyuşturucu ve Psikotrop Madde Kaçakçılığının Önlenmesine Dair 1988 Tarihli, Sınır Aşan Örgütlü Suçların Önlenmesine Dair 2000 tarihli, Terörün Finansmanının Önlenmesine Dair 1999 tarihli BM Sözleşmelerine taraf olmak ve tam olarak uygulamak için acil tedbirler almalı ve Suç Gelirlerinin Araştırılması, Aklanması, El Konulması ve Müsaderesine Yönelik 1990 tarihli Avrupa Konseyi Sözleşmesi’ni ve 2002 tarihli Terörizme Karşı Inter-American Sözleşmesi gibi diğer ilgili uluslararası sözleşmeleri de onaylamalı ve uygulamalıdır. Karşılıklı Yasal Yardımlaşma ve Suçluların İadesi Tavsiye 36 Ülkeler; karapara aklama ve terörün finansmanıyla ilgili inceleme, soruşturma ve tahkikat süreçlerinde mümkün olduğunca kapsamlı, süratli, olumlu ve etkin karşılıklı yasal yardımlaşmada bulunmalıdır. Ülkeler özellikle; a) Karşılıklı yasal yardımlaşma konusunda yasaklamalar getirmemeli ve gereksiz kısıtlayıcı koşullar ileri sürmemeli, b) Karşılıklı yasal yardımlaşmanın yerine getirilmesine ilişkin açık ve etkin prosedürler geliştirmeli, c) Sadece finansal karakterli olduğu gerekçesiyle yasal yardım talebini geri çevirmemeli ve d) Finansal kuruluşlara yasalar tarafından verilen gizlilik hakkını öne sürerek yasal yardım talebini reddetmemelidir. Tavsiye 37 Fiilin her iki tarafta suç olmaması durumunda bile ülkeler mümkün olduğunca en geniş biçimde karşılıklı yasal yardımlaşmayı yerine getirmelidir. Fiilin, her iki ülkede de suç sayılması gerektiği durumlarda, suçun aynı kategoride olmasına veya aynı terminolojiyle adlandırılmasına bakılmaksızın, fiilin her iki ülkede de suç olarak kabul edilmesi, karşılıklı yasal yardımlaşma veya suçluların iadesi için yeterli sayılmalıdır. Tavsiye 38 Yabancı ülke tarafından, aklama ya da öncül suçlardan elde edilen gelirlerin, aklanan veya buna tekabül varlığın, bu suçların işlenmesinde kullanılan veya kullanılmak istenilen vasıtaların; tespiti, dondurulması, zaptı veya müsaderesi talep edildiğinde acil mukabele etme yetkisi bulunmalıdır. 340 Ayrıca, müsadere edilen mal varlığın paylaşılmasını da içerebilecek el koyma ve müsadere işlemlerinde işbirliğine yönelik anlaşmalar yapılmalıdır. Tavsiye 39 Ülkeler karapara aklamayı iadesi mümkün suçlardan saymalıdır. Her ülke kendi vatandaşlarını iade etmeli veya ülkenin vatandaşlığını sebep göstererek iadeyi gerçekleştirmemesi durumunda isnat edilen suçlardan soruşturmanın başlaması için konuyu ivedilikle kendi yetkili makamlarına iletmelidir. Ülkeler; kendi hukuki sistemlerine bağlı olarak; iade taleplerinin doğrudan ilgili bakanlıklar arasında gerçekleşmesine imkân tanıyarak iade sürecinin basitleştirilmesini, tutuklanma emri veya yargılama talebine istinaden şahısların iade edilmesini ve/veya resmi iade işlemlerinden kendi rızasıyla vazgeçen kişiler için basitleştirilmiş iade prosedürleri geliştirmeyi dikkate alabilirler İşbirliğinin Diğer Biçimleri Tavsiye 40 Ülkeler yetkili makamlarının diğer ülkelerdeki muadili olan kurumlarla mümkün olan en geniş şekilde uluslararası işbirliğinde bulunmalarını temin etmelidir. Kendiliğinden veya talep üzerine doğrudan muadil birimler arasında, hem aklama hem de öncül suçlarla ilgili bilginin çabuk ve yapıcı bir şekilde değişimini kolaylaştıracak açık ve etkili yollar olmalıdır. Bilgi değişimleri gereksiz kısıtlamalar getirilmeksizin sağlanmalıdır. Yabancı makam tarafından talep edilen bilgi ilgili birimin görev alanı içinde değilse, ülkeler; muadili olmayan kuruluşlarla da hızlı ve yapıcı bilgi değişimini sağlamaya teşvik edilmelidir. Ülkeler; değişime tabi tutulan bilgilerin, sadece gizlilik ve veri korumayı içeren yükümlülüklere uygun olarak yetkili kılınan biçimde kullanmalarını sağlamak için kontroller ve güvenceler kurmalıdırlar. Terörün Finansmanı ile Mücadeleye İlişkin FATF 9 Özel Tavsiyesi Özel Tavsiye I- Birleşmiş Milletler Belgelerinin Onaylanması ve Yürürlüğe Konması Her ülke Terörizmin Finansmanının Önlenmesine Dair 1999 tarihli Birleşmiş Milletler Sözleşmesi’ni onaylamak ve tam olarak uygulamak için acil önlemler almalıdır. 341 Ülkeler, terörist eylemlerin finansmanının önlenmesi ve durdurulmasına ilişkin Birleşmiş Milletler Kararlarını, özellikle 1373 sayılı Birleşmiş Milletler Güvenlik Konseyi Kararını (BMGK) derhal yürürlüğe koymalıdır. Özel Tavsiye II- Terörizmin Finansmanının Suç Haline Getirilmesi Her ülke, terörizmin, terörist eylemlerin ve terörist örgütlerin finansmanını suç haline getirmelidir. Ülkeler, bu suçların aklamanın öncül suçları olarak düzenlenmesini temin etmelidir. Özel Tavsiye III- Terörist Malvarlıklarının Dondurulması ve Müsaderesi Terörist eylemlerin finansmanının önlenmesi ve durdurulmasına ilişkin BM Kararları uyarınca, her ülke terörizmin ve terörist örgütlerin finanse edilmesinde kullanılan paraların veya diğer mal varlıklarının gecikmeksizin dondurulması için gereken önlemleri uygulamalıdır. Her ülke, terörizmin, terörist eylemlerin veya terörist örgütlerin finansmanına ait veya bunların finansmanında kullanılan ya da kullanılması tasarlanan mal varlığına el konulması ve bu mal varlığının müsaderesi için yetkili otoritelere imkân sağlayan yasal önlemleri de içeren önlemler benimsemeli ve yürürlüğe koymalıdır. Özel Tavsiye IV- Terörizmle İlgili Şüpheli İşlemlerin Bildirimi Aklanmanın önlenmesine dair yükümlülüklere tabi olan finansal kuruluşlar veya diğer işletmeler veya varlıklar, fonların terörizm, terörist eylemler veya terörist örgütlerle bağlantılı veya ilgili olduğundan ya da bunun için kullanıldığından şüphelenmesi ya da şüphelenmek için makul nedenlerinin olması halinde, şüphelerini yetkili otoritelere derhal bildirmelidirler. Özel Tavsiye V- Uluslararası İşbirliği Karşılıklı adli yardımlaşma veya bilgi değişimine dair bir anlaşma, düzenleme veya diğer bir mekanizmaya dayanarak, her ülke bir diğer ülkeye, terörizmin, terörist eylemlerin ve terörist örgütlerin finansmanına ilişkin davalar, idari araştırma ve soruşturmalar ile cezai ve medeni uygulamalarda mümkün olan maksimum yardımı sağlamalıdır. Ülkeler, terörizmin, terörist eylemlerin veya terörist örgütlerin finansmanı ile suçlanmış şahıslar için güvenli sığınaklar sağlanmamasını teminen olası tüm önlemleri almalı ve mümkün olduğu takdirde bu şahısların 342 suçu işledikleri ülkeye iade edilmesi için yürürlüğe konmuş prosedürlere sahip olmalıdır. Özel Tavsiye VI- Alternatif Havale Yöntemleri Her ülke, gayri resmi para veya değer transfer sistemi veya ağı aracılığıyla transferler de dahil olmak üzere, para veya değer transfer hizmeti sağlayan şahıs veya tüzel kişiliklerin lisanslı veya kayıtlı olmalarının ve bankalara ve banka dışı finansal kuruluşlara uygulanan tüm FATF Tavsiyelerine tabi olmalarının sağlanabilmesi için gerekli önlemleri almalıdır. Her ülke, bu hizmeti yasa dışı bir şekilde yerine getiren şahısların veya tüzel kişiliklerin idari, hukuki veya cezai yaptırımlara tabi olmasını temin etmelidir. Özel Tavsiye VII- Elektronik Transfer Ülkeler, para havale edenler de dahil olmak üzere finansal kuruluşların fon transferlerinde ve ilgili mesajlarda havaleyi yapan kişiye ilişkin tam ve makul bilgileri (isim, adres, hesap numarası) temin etmelerini gerekli kılmak için önlemler almalıdır. Söz konusu bilgi transfer veya ödemeler zincirindeki mesajlarda yer almalıdır. Ülkeler, para havale edenler de dahil olmak üzere finansal kuruluşların, havaleyi yapan kişiye ilişkin tam bilgiyi (isim, adres, hesap numarası) içermeyen şüpheli fon transferi faaliyetlerini sıkı bir şekilde incelemelerini ve izlemelerini sağlamak için önlemler almalıdır. Özel Tavsiye VIII- Kâr Amacı Gütmeyen Kuruluşlar Ülkeler, terörizmin finansmanı amacıyla kötüye kullanılabilen varlıklarla ilgili kanun ve yönetmeliklerin yeterliliğini yeniden gözden geçirmelidir. Kâr amacı gütmeyen kuruluşlar özellikle istismara açıktır ve ülkeler bunların; (i) Terörist örgütler tarafından yasal varlık süsü verilerek, (ii) Varlıkların dondurulması önlemlerinden kaçmak amacı da dahil olmak üzere, terörizmin finansmanının sağlanması amacıyla kendi çıkarları doğrultusunda kullanılarak, (iii) Yasal amaçlı fonların el altından terörist örgütlere saptırılmasını gizleyerek veya saklayarak, kötüye kullanılmasını engelleyecek tedbirleri almalıdır. Özel Tavsiye IX- Kuryeler Aracılığıyla Para Nakli Ülkeler, nakit para ve para yerine geçen kıymetli evrakların fiziksel sınır ötesi naklini tespit etmek için bir bildirim sistemi ya da diğer beyan yükümlülüklerini de içeren önlemler almalıdır. 343 Ülkeler, kendi yetkili makamlarının terörizmin finansmanı veya aklama ile bağlantısı olduğundan şüphelenilen ya da yanlış olarak bildirilen veyahut beyan edilen nakit ya da para yerine geçen kıymetli evrakların durdurulması ya da engellenmesine ilişkin yasal yetkilere sahip olmalarını sağlamalıdır. Ülkeler, yanlış bildirim(ler) ya da açıklama(lar) yapan kişilerle ilgili olarak etkili, orantılı ve caydırıcı yaptırımların uygulamaya konmasını sağlamalıdır. Nakit para ya da para yerine geçen kıymetli evrakların terörizmin finansmanı ya da aklama ile bağlantılı olması durumunda ülkeler söz konusu para ya da araçların müsaderesine imkân veren Tavsiye 3 ve Özel Tavsiye III’e uygun yasamaya ilişkin olanları da içeren önlemler almalıdır. 344 HAVVA BÖREKCİ 1981 yılında Ankara’da doğdu. Lisans eğitimini 2004 yılında Orta Doğu Teknik Üniversitesi (ODTÜ) İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi (İİBF) Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi bölümünden Yüksek Şeref ve üçüncülük derecesi ile mezun olarak tamamladı. Aynı yıl ODTÜ İİBF İktisat bölümünde “İktisat Politikası” alanında yan dal programını bitirdi. ODTÜ İşletme bölümünde başladığı yüksek lisans eğitimini “Türkiye’nin Aklama ve Terörün Finansmanı ile Mücadele Sisteminin Değerlendirilmesi” konulu proje çalışmasıyla tamamladı. Halen Ankara Üniversitesi İşletme Anabilim dalında başladığı Doktora programına devam etmektedir. 2005 yılında TC Ziraat Bankası AŞ. Bankacılık Okulu sınavını kazanarak adı geçen okulda katıldığı 1 yıl süren teorik ve uygulamalı eğitim sonucunda “Bankacılık Sertifikasını” almaya hak kazanarak Uzman Yardımcısı olarak atandı. 2006 yılında, Maliye Bakanlığı Mali Suçları Araştırma Kurulunun (MASAK) açmış olduğu sınavda başarılı olarak, Mali Suçları Araştırma Uzman Yardımcısı unvanı ile göreve başladı. 2009 yılında “Aklama ve Terörün Finansmanı ile Mücadelede Müşterini Tanı İlkesi” konulu uzmanlık tezini hazırladı ve yazılı yeterlik sınavında başarılı olarak Mali Suçları Araştırma (MSA) Uzmanı olarak atandı. Halen MASAK Dış İlişkiler Daire Başkanlığında MSA Uzmanı olarak görev yapmaktadır. 2007 yılında Avrupa Toplulukları Araştırma ve Uygulama Merkezi (ATAUM)-Avrupa Birliği Temel Eğitim kursu sonunda sertifika almaya hak kazandı. Çok iyi derecede İngilizce bilmektedir. 345 MEHMET ONUR YURDAKUL 1981 yılında Ankara’da doğdu. Hacettepe Üniversitesi Maliye bölümünden mezun oldu. Ankara Üniversitesi Avrupa Birliği ve Uluslararası Ekonomik İlişkiler Anabilim Dalı Ekonomi Maliye bölümünde başladığı yüksek lisans eğitimini “Romanya’nın Serbest Piyasa Ekonomisine Geçiş Performansının Türkiye ile Karşılaştırılması” konulu tezi ile tamamladı. Hacettepe Üniversitesi Maliye Anabilim Dalında başladığı doktora programında ise tez çalışmalarını yürütmektedir. 2004 yılında TC Ziraat Bankası AŞ. Bankacılık Okulu sınavını kazanarak adı geçen okulda katıldığı 1 yıl süren teorik ve uygulamalı eğitim sonucunda Bankacılık Sertifikasını almaya hak kazanarak Uzman Yardımcısı olarak göreve başladı ve 2008 yılında ise Uzman olarak atandı. 2009 yılında Maliye Bakanlığı Mali Suçları Araştırma Kurulunun (MASAK) açmış olduğu sınavda başarılı olarak, Mali Suçları Araştırma Uzman Yardımcısı unvanı ile göreve başladı. Halen MASAK Dış İlişkiler Daire Başkanlığında görev yapmaktadır. 2010 yılında katıldığı Avrupa Toplulukları Araştırma ve Uygulama Merkezi (ATAUM) Avrupa Birliği Uzmanlık Kursu sonunda hazırladığı “Avrupa Bütünleşmesinin Dünü, Bugünü, Yarını” konulu çalışması ATAUM jürisi tarafından “Övgüye Değer Birinci Ödev Ödülü”ne layık görüldü. İyi derecede İngilizce bilmektedir. 346