TBMM Araştırma Merkezi`nin Parlamenter Diplomasi konulu
Transkript
TBMM Araştırma Merkezi`nin Parlamenter Diplomasi konulu
Haziran 2008 Parlamenter Diplomasi Bu çalışmada parlamenter diplomasi kavramının tanımı yapılmış; bu kavram kapsamına giren faaliyetler üzerinde durulmuştur. Mehmet Salih Gün Uluslararası İlişkiler Bölümü mehmetgun@tbmm.gov.tr Tel: 420 66 65 Parlamenter Diplomasi 30 Haziran 2008 Özet • Parlamenter diplomasi, biri parlamenter süreç ve metotlar diğeri diplomasinin aktörleri olan parlamenterler/parlamentolar olmak üzere iki farklı vurguya sahiptir. • Bu çalışmada parlamenter diplomasinin anlamı, bu kavram kapsamına giren faaliyetler üzerinde durulmuştur. TBMM Araştırma Merkezi i 30 Haziran 2008 Parlamenter Diplomasi İÇİNDEKİLER Özet............................................................................................................................................. i İÇİNDEKİLER ........................................................................................................................ ii 1. PARLAMENTER DİPLOMASİ ........................................................................................ 3 1.1. Uluslararası Örgütlerde Parlamenter Diplomasi................................................... 3 1.2. Diplomasinin Yeni Aktörleri: Parlamentolar, Parlamenterler ............................ 7 2. SONUÇ................................................................................................................................ 10 ii TBMM Araştırma Merkezi Parlamenter Diplomasi 30 Haziran 2008 1. PARLAMENTER DİPLOMASİ 1 “Parlamenter diplomasi” kavramı biri parlamenter süreç ve metotlar, 2 diğeri diplomasiyi yürüten aktörlerden parlamenterler/parlamentolar olmak üzere iki farklı vurguya (dolayısıyla iki farklı anlama) sahiptir. Uluslararası ilişkilerde hem parlamenter süreç ve metotların hem de parlamenterlerin/parlamentoların görünmeye başlamasının temel nedeni dış ilişkilerin yalnızca geleneksel yöntemlerle sürdürülmesinin “artık meşru olmadığı” düşüncesidir. Bu nedenle birbirine ne kadar uzak görünse de her iki anlamıyla parlamenter diplomasi tarihi ve işlevsel olarak birbiriyle ilişkilidir. 3 Bu ilişki, kimi yazarları parlamenter metot ve süreçler ile parlamenterleri içerecek şekilde parlamenter diplomasi tanımları yapmaya itmiştir. Örneğin Rittberger parlamenter diplomasiyi “ulusal parlamento delegasyonları tarafından uluslararası (yarı) parlamenter asamblelerde sürdürülen konferans diplomasisi” olarak tanımlamıştır. 4 1.1. Uluslararası Örgütlerde Parlamenter Diplomasi Parlamenter süreç ve metotları vurgulayan anlamıyla parlamenter diplomasinin köklerini konferans diplomasisinde arayan yazarlar olsa da; 5 parlamenter diplomasi, kavram 1 Bu çalışma “Parlamentonun Dış İlişkileri ve Dış Politkiya Katkısı: 22. Dönem TBMM” adlı uzmanlık tezimden alınmıştır. 2 Konferans diplomasisinde süreç ve metotlar ile ilgili detaylı bilgi için Bkz. Robbie Sabel, Procedure at International Conferences: A Study of the Rules of Procedure of International Inter-governmental Conferences, Cambridge University Press, 1997; Johan Kaufmann, Conference Diplomacy: An Introductory Analysis, 2. Baskı, Dordrecht, Martinus Nijhoff Publishers, 1988; Johan Kaufmann (Edt.), Effective Negotiation: Case Studies in Conference Diplomacy, Dordrecht, Martinus Nijhoff Publishers, 1989; Hüner Tuncer, “Eski” ve “Yeni” Diplomasi, Ankara, Dış Politika Enstitüsü, 1991, ss. 81-89. 3 Norbert Götz, “On the Origins of ‘Parliamentary Diplomacy’: Scandinavian ‘Bloc Politics’ and Delegation Policy in the League of Nations”, Cooperation and Conflict: Journal of the Nordic International Studies Association, c. 40, Sayı 3, 2005, s. 264. 4 A.k., s. 265. 5 Konferans diplomasisi ile parlamenter diplomasinin fark ve benzerlikleri için Bkz. Kenneth W. Thompson, “The New Diplomacy and the Quest for Peace”, International Organization, c. 19, Sayı 3, Yaz 1965, s. 394; Kaufmann, Conference Diplomacy…, ss. 2-3. TBMM Araştırma Merkezi 3 30 Haziran 2008 Parlamenter Diplomasi olarak ilk kez ABD’nin eski dışişleri bakanlarından Dean Rusk tarafından, 6 BM Şartı’nın bazı BM organları için öngördüğü karar alma süreci ile ulusal parlamentolardaki karar alma süreci arasında paralellik olduğu düşüncesiyle; 7 bu kurumlarda sürdürülen faaliyetleri nitelemek için kullanılmıştır. BM Şartı’nın öngördüğü karar alma sürecinin parlamenter diplomasi olarak nitelendirilmesinin nedeni komisyonlarda ve genel kurulda yapılan görüşmeler sonrasında kararın oylamaya sunulması ve kararın çıkması için oybirliğinin aranmamasıdır. 8 Rusk, parlamenter diplomasinin en az aşağıdaki dört temel özelliği içeren bir tür çok taraflı diplomasi olduğunu dile getirmektedir: a) Herhangi bir dönemde gündeminde bulunan maddelerden daha geniş çıkar ve sorumlulukları olan sürekli bir örgüt. Bir diğer deyişle, belli bir gündemle toplanan geleneksel uluslararası konferanslardan daha geniş çıkar ve sorumlukları olan sürekli bir örgüt. b) Düzenli, açık tartışmaların olduğu (dolayısıyla dünya kamuoyu ile etkileşim halinde) görüşmeler. c) Tartışma sürecinin tabi olduğu usul kuralları. 6 Bazı yazarlar kavramın “isim babası”nın kavramın yaygın kullanımını sağlayan Philip Jessup olduğunu söylese de Jessup’ın kendisi “Parliamentary Diplomacy: An Examination of the Legal Quality of the Rules of Procedure of the Organs of the United Nations”, Receuil des Cours, Hague Academy of International Law, c. 89, 1956, s. 185’te Dean Rusk’ın kavramı ortaya attığını ifade etmektedir. Bkz. Naomi Rosenbaum, “Cyprus and the United Nations: An Appreciation of Parliamentary Diplomacy”, The Canadian Journal of Economics and Political Science, c. 33, Sayı: 2, Mayıs 1967, s. 218 (1. dipnot). Robert M. Cutler ise kavramı ilk kullanan kişinin Stalin olduğunu dile getirmektedir. Fakat Stalin, bu kavramı belli bir teorik çerçeve yerine 1914 öncesi Sosyalist Enternasyonel’in politikalarını eleştirmek için kullanmıştır: “Devrimsel politikalar yerine zayıf bir filistinizm (cahillik/zevksizlik), kirli siyasi pazarlıklar, parlamenter diplomasi (vurgu bana ait) ve parlamenter hileler vardı.” Robert M. Cutler, “The OSCE's Parliamentary Diplomacy in Central Asia and the South Caucasus in Comparative Perspective”, http://www.robertcutler.org/download/pdf/ar06sdip.pdf, (Erişim Tarihi: 12/12/2007), s. 13. 7 Tuncer, A.g.k., s. 77. 8 John Allphin Moore Jr. ve Jerry Pubantz (Edt), “Voting”, http://www.fofweb.com/activelink2.asp?, (Erişim Tarihi: 14/12/2007); Tuncer, A.g.k., s.77. 4 TBMM Araştırma Merkezi Parlamenter Diplomasi d) 30 Haziran 2008 Bir tür çoğunlukla (basit/üçte iki veya mali/ekonomik katkı) alınmış kararlar. 9 Uluslararası örgütlerde sürdürülen diplomasi yukarıda sayılan özellikleri nedeniyle ilk bakışta ulusal parlamentolarda yapılan görüşmelerle bir benzerlik gösterse de gerçekte durum bundan farklıdır. Örneğin uluslararası örgütlerde kararların “oylama” ile alınması durumunu ele alalım. Robert L. Friedheim’in ifade ettiği gibi uluslararası örgütlerde temsil edilen devletler “egemen eşit” aktörlerdir. Egemenlik; “mutlak, evrensel, sürekli ve bölünmez” olmak gibi bazı nitelikleri içerir. 10 Dolayısıyla, egemen varlıklar olan devletlerin bir üst veya dış otoritenin kararlarına tabi olması düşünülemeyeceği için onay vermedikleri bir karar çoğunlukla alınsa bile kendilerini bağlamaz. 11 Bu nedenle, BM Genel Kurulu gibi bazı uluslararası forumlarda bir devlet/bir oy uygulaması ulusal parlamentolardaki oylamayı anımsatsa da oylama sonuçları açısından büyük bir fark olduğu gözden kaçırılmamalıdır. BM Genel Kurulu’nda alınan kararlar sadece tavsiye niteliği taşırken ulusal parlamentolarda alınan pek çok kararın yasama faaliyeti kapsamında olduğu düşünüldüğünde sadece kararı alanlar açısından değil ülkedeki tüm kişi ve kurumlar açısından bağlayıcı olduğu görülür. Kısaca ifade etmek gerekirse, ulusal parlamentolarda bir zafer çoğu zaman herkesin uymak zorunda olduğu bir yasa ile sonuçlanırken BM’de kazanılan bir çoğunluk en iyi ihtimalle bir tavsiye kararıyla sonuçlanmaktadır. 12 Uluslararası kurumlarda alınan kararların tavsiye niteliğinde olması nedeniyle taraflar gerçekten uygulanmasını istedikleri bir karar için “çoğunluğu sağlamanın” yetmeyeceğinin bilincindedirler. Kararların oy çokluğuyla alındığı BM Genel Kurulu gibi ortamlarda bile görece zayıf ülkelerin gerek ikna kabiliyetleri açısından gerekse kaynak yetersizliğinden belli 9 Robert L. Friedheim, Parliamentary Diplomacy, http://www.cna.org/documents/5500016200.pdf, (Erişim Tarihi: 10/12/2007), ss.3-4. 10 A.k., s. 6. 11 A.k., s. 6. 12 Thompson, A.g.k., s. 10. TBMM Araştırma Merkezi 5 30 Haziran 2008 Parlamenter Diplomasi kararların uygulanmasını sağlamaları çok zor olduğundan, bu kararları uygulama kabiliyetine sahip ülkelerin kararlarını/eğilimlerini göz ardı etmeleri düşünülemez. Başka bir deyişle, belli forumlarda bir devlet/bir oy uygulaması olsa da devletler “makul” uluslararası aktörler olarak aslında oylarının nispi bir anlamı olduğunun farkındadırlar. 13 Bazen çoğunluğu oluşturan taraf kendi gündemini empoze etme şansına sahip olsa da bu durumların kuraldan çok istisna olduğu göz ardı edilmemelidir. 14 Rusk’ın parlamenter diplomasisinin temel aktörleri parlamenterler değil; hükümetlerin atadığı bürokratlar, uluslararası sivil toplum örgüt temsilcileri ile hükümetlerarası örgüt temsilcileridir. BM Genel Kurulu’nun yıllık olağan toplantılarında, Batı demokrasileri delegasyonlarında 15 ulusal parlamentolarından üye bulundursa da 16 ülkelerin BM nezdindeki daimi temsilcileri 17 hükümetin emrinde çalışan dışişleri bürokrasisinden oluşmaktadır. Dolayısıyla parlamenterlerin, Rusk’ın tanımladığı anlamda parlamenter diplomasinin yürütülmesinde rollerinin çok sınırlı olduğu söylenebilir. Rusk’ın uluslararası kurumlarda yürütülen müzakereleri parlamenter diplomasi olarak adlandırması, yukarıda da ifade edildiği gibi, bu müzakerelerin ve karar alma süreçlerinin ulusal parlamentolardaki görüşme ve karar alma süreçleriyle benzerlik göstermesinden kaynaklanmaktadır. 18 Bu benzerliğin çok zorlama bir tarzda yapıldığı durumlar da mevcuttur. Örneğin bazı yazarlar, BM Genel Kurulu’ndaki gruplar ile ulusal parlamentolardaki siyasi partiler arasında paralellikler kurmuşlardır. 19 13 Friedheim, A.g.k., ss. 5-8. Çoğunluğun kendi gündemini empoze etmeye çalıştığı durumlar için Bkz. Friedheim, A.g.k., ss. 9-10. 15 Delegasyonların yapısı için Bkz. Tuncer, A.g.k., ss. 83-84. 16 Norveç hükümetleri bu konuda dikkate değer bir uygulamanın sahibidir. Milletler Cemiyeti döneminden beri muhalefet partilerinden parlamenterler de dahil olmak üzere delegasyonları genelde parlamenterlerden oluşmaktadır. Bu uygulamanın temel nedeni New York ve Cenevre’de alınan dış politika kararları da dahil olmak üzere dış politikanın bir partinin değil tüm ulusun dış politikası olduğu fikrini pekiştirmektir. Fakat bu durumda bile takip edilen hükümetin politikasıdır. Muhalefet milletvekillerinin iktidarla anlaşmazlığa düştüğü durumlarda son söz hükümetin olmaktadır. Edvard Hambro, “Some Notes on Parliamentary Diplomacy” , Transnational Law in a Changing Society: Essays in Honor of Philip C. Jessup, New York, Columbia University Press, 1972, s. 284. 17 Daimi temsilciliklerin yapısı için Bkz. Tuncer, A.g.k., ss. 81-82. 18 BM Genel Kurulu’nun “Parlamento”ya benzer çalışma yöntemi için Bkz. Friedheim, A.g.k., ss. 83-84. 19 Friedheim, A.g.k., ss. 34-56; Götz, A.g.k., s. 263. 14 6 TBMM Araştırma Merkezi Parlamenter Diplomasi 30 Haziran 2008 Kısaca ifade etmek gerekirse, Rusk’ın parlamenter diplomasisinde vurgu bazı durumlarda benzerliğin abartıldığı metot ve süreçler üzerinedir. 1.2. Diplomasinin Yeni Aktörleri: Parlamentolar, Parlamenterler Son yıllarda parlamenter diplomasi kavramı yukarıdakinden farklı bir anlamda kullanılmaktadır. Parlamenter diplomasi dendiğinde artık daha çok parlamentoların ve/veya parlamenterlerin diplomatik faaliyetler yürüten aktörler olarak karşımıza çıktığı durumlar kastedilmektedir. 20 Bu anlamıyla parlamenter diplomasi teorisyenlerden/akademisyenlerden çok uygulayıcılar/parlamenterler tarafından kullanılmıştır. 21 Bu nedenle de net bir tanımı olduğu söylenemez. Fakat başta parlamenterler olmak üzere birçok kişi bu anlamıyla parlamenter diplomasinin hangi faaliyetleri kapsadığı üzerinde durmuştur. F. W. Weisglas ve G. de Boer’e göre “parlamenterlerin ülkeler arasındaki karşılıklı anlayışı geliştirme, hükümetleri denetleme ve halkları temsil etme konusunda ilerlemenin sağlanması için birbirlerine yardımcı olma ile hükümetlerarası kurumların demokratik meşruiyetini sağlama konusunda giriştikleri uluslararası faaliyetlerin tümü” parlamenter diplomasi olarak değerlendirilebilir. 22 Bu anlamıyla parlamenter diplomasi, ulusal parlamentolar arasındaki geleneksel kurumsal ilişkileri kapsadığı gibi parlamenterler arasında gelişen ve daha sonra kurumsallaşan spontane ilişkileri de içermektedir. 23 20 Ahmet Emin Dağ, Uluslararası İlişkiler ve Diplomasi Sözlüğü, 2. Baskı, İstanbul, Anka Yayınları, 2005, s. 353. 21 Stelios Stavridis, “Democratic Conditionality Clause, Use of Sanctions and the Role of the European Parliament in the Euro- Mediterranean Partnership: A Preliminary Assessment”, Agora Without Frontiers, c. 9, Sayı 4, 2004, s. 292; Stelios Stavridis, “"Parliamentary Diplomacy": Some Preliminary Findings”, http://www.fscpo. unict.it/EuroMed/jmwp48.htm, (Erişim Tarihi: 12/12/2007), s. 3; Faruk Sönmezoğlu’nun derlediği Uluslararası İlişkiler Sözlüğü’nde parlamenter diplomasi maddesine bakıldığında kavramın sadece birinci anlamının açıklanması bu savı doğrulayan bir örnektir. Bkz. Faruk Sönmezoğlu (Edt.), Uluslararası İlişkiler Sözlüğü, İstanbul, Der Yayınları, 2005, ss. 537-538. 22 F. W. Weisglas ve G. de Boer, “Parliamentary Diplomacy”, The Hague Journal of Diplomacy, c. 2, 2007, ss. 93-94. 23 Vera Squarcialupi, “Parliamentary diplomacy: The Role of International Assemblies”, http://www.assemblyweu.org/en/documents/sessions_ordinaires/rpt/2000/1685.pdf, (Erişim Tarihi: 27/12/2007). TBMM Araştırma Merkezi 7 30 Haziran 2008 Parlamenter Diplomasi Hindistan Parlamentosu’nun alt kanadı Lok Sabha’nın eski başkanlarından Rabi Ray’a göre parlamenter diplomasi, parlamenterlerin diplomatların rolünü üstlenmesi anlamına gelebileceği gibi parlamenter asamblelerin dış politikanın oluşturulmasına aktif katılımı anlamına da gelebilir. 24 Stelios Stavridis, İspanyol Senatör Gabriel Elorriaga’ya atfen parlamenter diplomasi kavramının kapsamına giren faaliyetleri şu şekilde sıralamaktadır: 25 • Çok taraflı uluslararası parlamenter örgütlerin faaliyetleri, • İki taraflı parlamenter gruplar (özellikle “dostluk grupları”), • Parlamentolararası (uluslararası) anlaşmalar, • Parlamentolardaki dışişleri komisyonlarının faaliyetleri, • Dış politika konularını ele alan genel kurul görüşmeleri, • Başka ülkelerdeki seçimleri izleyen parlamenter faaliyetler. Stavridis başka bir çalışmasında parlamenter diplomasiyi “parlamenter organların ve üyelerinin katıldığı tüm uluslararası faaliyet ve etkinlikler” olarak tanımladıktan sonra parlamenter diplomasi olarak nitelendirilebilecek faaliyetleri: • Parlamenterlerin yurtdışı misyonları ve uluslararası parlamenter organlara katılmaları, • Parlamenterlerin ve parlamenter delegasyonların diğer parlamentolar ve ulusal/uluslararası kurumları ziyaretleri, 24 Götz, A.g.k., s. 264. Stelios Stavridis, “Parliamentary Diplomacy: Any Lessons For Regional Paliaments?”, http://www.unizar.es/union_europea/files/documen/conferencia%2010.2006/SteliosStavridis_english_final.pdf, (Erişim Tarihi: 15/12/2007), ss. 5-6. 25 8 TBMM Araştırma Merkezi Parlamenter Diplomasi • 30 Haziran 2008 Parlamenter bir örgütte dışişleri ile ilgili olarak sorulan yazılı/sözlü sorular, hazırlanan rapor ve yapılan diğer çalışmalar, • Uluslararası parlamenter örgütlerin faaliyetleri, • Üçüncü ülkelerde parlamenterlerin seçim izleme faaliyetleri olarak sıralamıştır. 26 Belçika Temsilciler Meclisi Başkanı Herman De Croo, 30-31 Mayıs 2006 tarihlerinde Talin, Estonya’da düzenlenen Avrupa Meclis Başkanları Konferansı’nda yaptığı konuşmada, Assemblée Parlementaire de la Francophonie’nin başkan yardımcısı Bernard Patry’ın daha önceki bir konuşmasına 27 atıfla, parlamenter diplomasi kavramının içinde değerlendirilebilecek faaliyetleri şu şekilde saymaktadır: • Araştırma niteliğinde diplomatik faaliyetler ile iyi niyet misyonları: Diplomatik gerginlik ve kriz durumlarına müdahale, • Bir konvansiyon veya anlaşmanın kabul edilmesinin sağlanması, düşünülmesi için hükümetleri etkileme, • Eğitim amaçlı diplomasi: Yeni demokrasilere parlamenter ilke ve uygulamalar hakkında ders ve seminerler vermek, • Değişimler: Yurtdışı resmi ziyaretler ile yurtdışından gelen kişi ve delegasyonların kabulü, 26 Stavridis, “"Parliamentary Diplomacy": Some Preliminary..., s. 3. 29 Nisan 2002 tarihinde Kanada Parlamentosu’nda düzenlenen “Parlamenterlerin Diplomasi’deki Yeni http://www.parl.gc.ca/information/ Rolleri” konulu sempozyumun sonuç bildirisi için Bkz. interparl/associations/Francophonie/April2002/report-e/foreword-e.htm, (Erişim Tarihi: 24/12/2007). 27 TBMM Araştırma Merkezi 9 30 Haziran 2008 Parlamenter Diplomasi • Temsil: Faaliyetlerine, dostluk gruplarına ve eşleştirme programlarına katılmak için delegasyonlar aracılığıyla diğer parlamenter asamblelerle çalışmak, • Seçimlerin izlenmesi, • Ortak diplomasi: Parlamenterlerin hükümet adına diplomatik görevler üstlenmeleri. 28 2. SONUÇ Yukarıda parlamenter diplomasi olarak nitelendirilen faaliyetlere bakıldığında, isimlendirme için değerlendirme ölçütünün katılan kişinin/kurumun parlamenter/parlamento 29 olması ve bu katılımın uluslararası ilişkiler alanında bir faaliyet olmasının yeter şartlar olarak görüldüğü fark edilecektir. Aslında bunda yadırganacak bir durum da yoktur. Yukarıda diplomasinin işlevlerinin temsil, bilgi, iletişim(bilgi iletimi) ve müzakere olduğunun dile getirildiği düşünüldüğünde; parlamenterlerin/parlamentoların uluslararası faaliyetleri ve/veya genel kurul ve komisyonlarda uluslararası ilişkilerle ilgili faaliyetleri diplomasinin bu özelliklerini taşıdığı (bazı faaliyetlerde bu özelliklerin herhangi biri diğerlerinde daha baskın olarak ortaya çıkabilir) için diplomasi olarak nitelendirilebilir. Bu diplomatik faaliyetleri yürüten kişiler/kurumlar parlamenterler/parlamentolar olduğu için de bu faaliyetler pekala, parlamenterlerin/parlamentoların yürüttüğü diplomasi anlamında, “parlamenter diplomasi” olarak adlandırılabilir. Dolayısıyla parlamenter diplomasi kavramının; 28 Bkz. AKPM, “Theme I- Bridge- Building Through Parliamentary Diplomacy”, http://assembly .coe.int//Main.asp?link=http://assembly.coe.int/Conferences/2006Tallinn/Reports/EReport_De_Croo_Theme_1_ eng.htm, (Erişim Tarihi: 12/12/2007). 29 Parlamenter diplomasinin her iki tarafındaki kişinin/kurumun parlamento/parlamenter olması gerekmez. Taraflardan birinin parlamento/parlamenter olması yeterlidir. Bkz. David Beetham, Parliament and Democracy in the Twenty First Century: A Guide to Good Practice, http://www.ipu.org/PDF/publications/democracy_en.pdf, (Erişim Tarihi: 17/12/2007), s. 175. 10 TBMM Araştırma Merkezi Parlamenter Diplomasi 30 Haziran 2008 parlamentonun/parlamenterlerin uluslararası ilişkiler alanındaki faaliyetleri için kullanılması bazılarının 30 iddia ettiği gibi bir misnomer (yanlış adlandırma) değildir. 30 AGİTPA başkanı Frank Swaelen’in 26 Şubat 1996 tarihinde İngiliz Avam Kamarası’nın Euro-Atlantik Grubu’na yaptığı, “Enhancing European Security Through European Diplomacy” başlıklı konuşması için Bkz. http://www.eag.org.uk/Swaelen%20speech.htm, (Erişim Tarihi: 18/12/2007); Fransa Dışişleri Bakanı Hubert Vedrine’ın Fransa Parlamentosu’nda 23 Mayıs 2001 tarihinde düzenlenen parlamenter diplomasi sempozyumdaki konuşması için Bkz. “La diplomatie parlementaire”, http://www.senat.fr/colloques/diplomatie_parlementaire/diplomatie_parlementaire. html, (Erişim Tarihi: 20/12/2007). Bu kaynağa bundan sonra “Fransız Senatosu Sempozyumu” olarak atıf yapılacaktır. TBMM Araştırma Merkezi 11